Досить важливим питанням є визначення поняття “керівник” та співвідношення його з поняттям “керівники органів виконавчої влади”. В науці існує таке визначення: керівники – це різновид посадових осіб, наділених адміністративною владою стосовно очолюваного ним певного формально–організованого колективу, які здійснюють внутрішньоорганізаційне управління ним⁷⁵. Але треба пам’ятати, що категорія керівників, що нас цікавить, має деякі особливості. Однією з цих відмітних рис є те, що вони не лише “адміністратори”, “менеджери” або “організатори роботи керованого ними колективу”⁷⁶ у вузькому розумінні цих понять, оскільки мають досить широкі повноваження щодо кадрових та організаційних питань діяльності органів виконавчої влади, а й одноособово проводять політику держави на різних рівнях. В цьому сенсі не можна погодитись з твердження, що керівник органу виконавчої влади „покликаний здійснювати управління персоналом службовців органу і створювати належні умови для його безперешкодної діяльності”⁷⁷.

Обмежене, подекуди "споживче" трактування сутності керівника органу виконавчої влади лише як "допоміжного персоналу" в наш час є неприйнятним. Така позиція зовсім нівелює намагання реформувати державне управління таким чином, щоб повною мірою відійти від "чистого виконання" до "осмисленої стратегії" в керівництві органами виконавчої влади.

Іншою особливістю є те, що саме поняття “керівники органів виконавчої влади” є узагальненим і передбачає, що при його використанні переважно мається на увазі не особа керівника, а його посада, яка розуміється як структурна одиниця апарату державного органу, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових (організаційно–розпорядчих) повноважень і, отже, сама посада зумовлює статус, власне, керівників органів виконавчої влади. Це зумовлено тим, що особи, які обіймають посади керівників органів виконавчої влади набувають відповідного правового статусу лише перебуваючи на певній посаді і саме посада керівника зумовлює його особливий статус.

Свого часу О.І. Щербак зазначав: “Становище посадової особи ускладнює те, що вона виступає елементом правосуб’єктності державного органу в багатьох правовідносинах…”⁷⁸. Це означає, що правосуб’єктність особи та правосуб’єктність органу (і, відповідно, посади) співвідноситься як частина і ціле. І.М. Пахомов з посиланням на А.В. Мицкевича зазначав, що всі службові особи є носіями державно–владних повноважень, тобто вони можуть здійснювати не лише права й обовязки, котрі входять у правовий статус громадянина, а й права й обовязки, що входять у правовий статус підприємства, державного органу, громадської організації⁷⁹. І дійсно, навіть сьогодні таке твердження буде цілком справедливим для більшості посадових осіб (“посадові особи” – у розумінні Закону України “Про державну службу”⁸⁰). Але з часом деякі “класичні” посадові особи набули, подекуди, нових рис, які, у свою чергу, зумовили появу їх “надзвичайного статусу” та унеможливили існування співвідношення правосуб’єктності особи та органу у попередньому розумінні. Мова йде про керівників органів виконавчої влади, які за визначенням вказаного закону є посадовими особами в, так би мовити, класичному розумінні, а спеціальні нормативно–правові акти, які регулюють правовий статус кожного з керівників окремо – додатково пов’язують посади керівників з виконанням таких функцій, наявність яких автоматично робить правосуб’єктність посади керівника органу виконавчої влади значно ширшою за правосуб’єктність самого органу⁸¹.

Виходячи з цього, цілком можна припустити, що правосуб’єктність органу виконавчої влади набула вторинного характеру. Але казати про те, що правосуб’єктність органу є похідною від правосуб’єктності посади керівника з юридичної точки зору, було б передчасним, оскільки в такому випадку органами виконавчої влади визнавались не міністерства, державні комітети або інші державні органи, які насьогодні мають такий статус, а безпосередньо відповідні керівники (міністри, голови місцевих державних адміністрацій тощо).

В сучасній правовій науці існує подібна теорія, яка зводиться до того, що, наприклад, голова місцевої державної адміністрації – це орган виконавчої влади, а сама місцева державна адміністрація є лише апаратом управління при голові. Так, автори Концепції адміністративної реформи, характеризуючи єдиноначальні органи виконавчої влади, зазначають, що в таких органах особа, яка їх очолює, юридично і є “органом”. А тому, на їх думку, називати цю особу “керівником органу”, не є, з наукової точки зору, цілком логічним. У цих випадках структура, яка традиційно називається “органом” (наприклад, міністерство, державний комітет тощо), фактично є робочим “апаратом” відповідного органу⁸².

Прихильники цієї теорії мають рацію і ми повністю їх підтримуємо, хоча б тому, що так повністю пояснюється існуюча ситуація з так званою політичною (або службовою) відповідальністю та розподілом повноважень усередині самого органу. Але якщо ставити питання про реформування державного управління, то, на нашу думку, доцільно було б чітко визначитись зі співвідношенням посада керівника – апарат (орган) у кожному з органів виконавчої влади. Необхідність диференційного підходу зумовлена тим, що керівники органів виконавчої влади мають неоднаковий статус, а самі органи – різну структурну побудову.

Так, Прем’єр–міністр та міністри мають статус державного політичного діяча, тоді як інші керівники органів виконавчої влади такого статусу не мають. Нагадаємо, що статус державного політичного діяча включає в себе право на розроблення і реалізацію державної політики у відповідній галузі, що є одним з основних завдань Кабінету Міністрів та міністерств, і це право мають переважно керівники цих органів. Отже, одним з можливих варіантів принципу побудови органу виконавчої влади є належність керівників цих органів до державних політичних діячів. Але є одне застереження: Прем’єр–Міністр, на противагу міністрам, очолює колегіальний орган виконавчої влади, що унеможливлює його структурне відокремлення. Такий висновок ми можемо зробити з другої класифікації органів виконавчої влади за їх структурною побудовою.

Дійсно, коли йде мова про єдиноначальні органи, навіть щодо принципів їх діяльності (представництво, нормотворчість тощо), то мається на увазі одна особа – керівник цього органу, який своїми діяннями (переважно у вигляді видання відповідних підзаконних актів (розпоряджень, наказів) реалізує покладені на органи виконавчої влади, які він очолює, функції та завдання⁸³. Тобто у даному випадку маємо не співвідношення частини і цілого, а практичне поєднання правосуб’єктності органу і правосуб’єктності посади керівника.

Попри це Законом України “Про місцеві державні адміністрації” закріплені окремо повноваження місцевих державних адміністрацій і повноваження їх голів. Окрім цього, повноваження місцевих державних адміністрацій є значно ширшими за повноваження голів і стосуються управління та визначення напрямків розвитку досить широкого спектру галузей народного господарства⁸⁴. Постає питання: якщо місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами і особи, які виступають від їх імені, не наділені законом повноваженнями щодо реалізації завдань і функцій цих органів, але відповідають за їх виконання, то тоді, власне, на кого покладені такі повноваження?

Загальне поняття єдиноначальності зводиться до розуміння його як “принципу і методу державного управління шляхом персонального вирішення керівником компетенції очолюваного ним органу та прийняття розпоряджень з її питань, що забезпечує повноту влади керівника та його особисту відповідальність за діяльність органу”⁸⁵.

Водночас, беручи до уваги ст. 39 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, можливі дії голови місцевої державної адміністрації в рамках своєї посади зводяться до представництва місцевого органу виконавчої влади у відносинах з різними суб’єктами державного управління та несе відповідальність за діяльність органу, який він очолює.

Тобто процес управління є неповним, бо немає вказівки на можливість втручання голови у процес безпосередньої реалізації місцевими державними адміністраціями своїх функцій. Єдину можливість “поєднання” повноважень дає вказівка зазначеного Закону України щодо можливості голови здійснювати керівництво діяльністю місцевої державної адміністрації. Але тлумачення меж такого керівництва у чинних нормативно–правових актах відсутнє, а тому залежно від ситуації воно може позначати будь–що – від оперативного управління до визначення регіональної політики (в цьому випадку все буде залежати від абсолютно субєктивно визначеного обсяг права голови місцевої державної адміністрації на власний розсуд).

Проблема загострюється тоді, коли постає питання притягнення до відповідальності за стан справ у регіоні або певній галузі, адже Закон України “Про місцеві державні адміністрації” прямо вказує на персональну відповідальність саме керівників місцевих державних адміністрацій. Ось чому дуже важливо чітко визначити місце кожного з елементів державного управління та принципи їх взаємодії. В цьому випадку можливі два варіанти розвязання поставленої проблеми:

Перший варіант: закріплення функцій органу виконавчої влади за керівником, який, у свою чергу, має виконувати вказані функції через скеровування роботи органу шляхом делегування відповідних повноважень апарату або створення допоміжних структур. Відмінність від існуючого становища у керівництві єдиноначальним органом виконавчої влади полягає у тому, що, на відміну від часткового розмежування повноважень з одночасним поєднанням відповідальності, запропонований варіант дає змогу чітко визначити які функції покладені на керівників, якою компетенцією вони наділені, яке місце в управлінській системі вони займають. Процес виконання вказаних положень залишається на розсуд самих керівників, які зобовязані так скерувати роботу органів виконавчої влади, щоб усі притаманні їм функції належним чином виконувались, а за умови “…правильного добору кадрів в одноособовому органі можливо буде дуже оперативно приймати рішення та швидко їх застосовувати до конкретних обставин”⁸⁶.

Керівник у цьому випадку буде виступатиме не як "керівник своїх підлеглих", контролюючи їх діяльність та виконуючи функції адміністратора, а як особа, на якій базується діяльність органу в цілому. І вже тоді, як логічний підсумок, ми можемо встановлювати відповідальність, яку мають нести керівники за невиконання, або неналежне виконання закріплених саме за ними вимог.

Другий варіант передбачає повне розмежування функцій органу і функцій посади керівника. В нормативних документах чітко закріплюються функції кожного та методи їх реалізації. На посаду керівника, у свою чергу, покладається функція нагляду за належною роботою органу виконавчої влади, який він очолює. В цьому випадку мова йде не про скеровування, тобто про детальне встановлення шляхів та методів вирішення поставлених проблем, а про суто дисциплінарний нагляд вищого управлінця за виконанням своїх функцій ввіреними йому службовцями. Звісно, вже ні про яку єдиноначальність не може йти мови, зате маємо чіткий процес діяльності такої управлінської одиниці, як орган виконавчої влади.

Із двох варіантів вирішення проблеми співвідношення вказаних категорій, на наш погляд, найбільш прийнятним і ефективним є перший але підкреслюємо, що це стосується лише єдиноначальних органів. Одним з аргументів на його користь може виступати така теза В.В. Копєйчикова: “Коли йдеться не про колегіальний орган, керівник останнього і буде конкретним носієм владних повноважень”⁸⁷. А от другий варіант цілком відображає співвідношення функцій керівника колегіального органу (особи, яка організує роботу органу, оскільки керівник колегіального органу – не досить вдале поняття).

Отже, в такому випадку цілком логічним було б твердити, що керівники саме одноособових органів виконавчої влади (тобто, коли до їх компетенції входить вироблення або одноособова реалізація політики та загальне скеровування діяльності відповідного органу) дійсно можуть бути органом виконавчої влади (тобто міністр – це орган), тоді як міністерство є лише апаратом управління на чолі з державним службовцем. Подібна модель реалізована у побудові інституту президента: Президент України виступає в якості органу⁸⁸; Адміністрація Президента є допоміжним органом, підпорядкованим Президенту України.

З таких позицій виходить і Ю.П. Битяк, характеризуючи категорії політичних посад. Зокрема він зазначає, що “до категорії політичних діячів необхідно віднести членів Кабінету Міністрів – головного центру всієї ланки виконавчої влади щодо здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави (до складу якого, як відомо, входять і міністри. – Н.А.). Будь–які центральні органи виконавчої влади повинні бути підконтрольні Кабінету Міністрів…”⁸⁹. Отже, виходить так, що міністр і міністерство розглядаються не як два компоненти одного цілого, а як дві структури, відповідно, вищого і нижчого рівня, причому повноваження міністрів поширюються на міністерства не стільки як на очолювані ними органи, а більше як на керовані, поряд з іншими центральними органами виконавчої влади. І в результаті ми можемо схематично зобразити, як відбувається розподіл владних повноважень між органами різних рівнів, а отже, і між їх керівниками (Рис. 2.2):

КАБІНЕТ МІНІСТРІВ

Міністерства

керівник

Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом

керівник

апарат

Рис. 2.2.

Як бачимо, міністр і міністерство стоять на різних щаблях системи органів виконавчої влади, але при цьому міністр інтегрований в міністерство за посадою, і таким чином “опікує” його як “квазікерівник” органу. Така ситуація має як позитивні, так і негативні сторони.

До позитивних сторін можна віднести, по–перше, те, що, маючи своїм “генеральним керівником” члена уряду України, міністерства мають усі шанси підтвердити свій статус “провідного центрального органу виконавчої влади”; і, по–друге, міністри, вивільнившись від рутинної роботи з керівництва поточними справами очолюваних ними міністерств, маючи у розпорядженні повноваження, джерелом яких є одночасно два органи виконавчої влади – Кабінет Міністрів і само міністерство, мають змогу більш ефективно працювати у напрямі “формування і реалізації державної політики у відповідних сферах суспільного життя”⁹⁰.

Негативні тенденції можуть існувати в самій побудові системи органів виконавчої влади. Адже “навіть поверховий політико–правовий погляд на сучасну ситуацію у сфері управління українською державою підтверджує те, що існуюча структура уряду України є однією із перепон на шляху до її економічного зростання”⁹¹. Дійсно, міністри своїм особливим статусом “підтягують” до себе міністерства, тим самим вилучаючи їх з–поміж інших “центральних органів виконавчої влади”. Хоча абсолютним таке твердження вважати не можна. Адже, практично так склалося, що міністерства завжди тяжіли до більш вищого ієрархічного положення, щодо так званих “відомств”⁹² – державних комітетів та центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, які законодавчо були поставлені на один рівень з міністерствами. За такої ситуації відсутнє єдине розуміння центральних органів виконавчої влади як категорії однорідної чи то за субєктним складом, чи то за правовим становищем. Але водночас, запитаємо себе: а чи не на користь це існуючому стану справ і чи не знайдемо ми відповіді на більшість питань, узявши таку ситуацію за основу?

В науковій літературі останніх часів спостерігалося неоднозначне розуміння таких понять, як міністерство (як орган виконавчої влади) міністр, керівник міністерства тощо⁹³. Зокрема, зазначалось, що міністерство (у сучасному розумінні) – це не що інше, як апарат органу, а органом є сам міністр.

Принагідно зазначимо, що автори такої концепції посилаються на конституційні формулювання, в яких вживається термін “міністр”, “член Кабінету Міністрів”, а не “керівник міністерства” (цікаво відзначити, що Кабінет Міністрів у своїй Постанові “Про звіти керівників міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, обласних державних адміністрацій про підсумки роботи народного господарства у січні 1997 р.” вживає термін “керівники міністерств”, маючи на увазі саме міністрів⁹⁴). Тобто фактично міністерство, як орган розчиняється в понятті “міністр”, надаючи останньому усі характеристики організованого, відокремленого, самостійного утворення, і залишаючи собі допоміжні функції апарату міністра. При цьому, дотримуючись термінологічної логіки Конституції, практична діяльність міністрів відбувається в рамках Кабінету Міністрів – центрального колегіального органу виконавчої влади. В цьому сенсі дійсно необхідно погодитись з В.Б. Аверяновим, що “…“керівник міністерства” – це науково некоректний термін, адже міністерство не є власне органом”⁹⁵. За такого підходу, ми зможемо значно спростити розподіл владних повноважень між самими органами виконавчої влади та водночас раз і назавжди визначити правовий статус міністрів як керівників центральних органів виконавчої влади (а не як керівників міністерств).

Цікаво зазначити, що охарактеризовані особливості організації міністерств юристами початку ХХ століття майже не змінились і понині: "Вся полнота власти сосредоточена в руках министра. Назначение же всех остальных членов министерства и образованных при нем всевозможного рода департаментов и советов заключается в том, чтобы оказывать содействие министру, выполняя канцелярскую работу или же осведомляя его относительно технической стороны подготовляемых министерством реформ. Путем подобной бюрократической организации обеспечивается энергия и быстрота административной деятельности. Возможность же злоупотреблений устраняется контролем парламента и ответственностью министров перед последним".⁹⁶

Для повного завершення запропонованого процесу “злиття” понять “міністр” та “міністерство” необхідно повернутись до практики існування посади державних секретарів міністерств (або “заступників, які мають очолювати персонал міністерства”⁹⁷. Вони, якнайкраще мають виконувати функції “чистого управління”. Як правильно зазначається в літературі “факти свідчать, що значна частина адміністрації не має нічого спільного з політикою і має бути значною мірою, якщо не зовсім, звільнена від контролю з боку політичних органів, оскільки охоплює напівнаукову, квазіюридичну і квазібізнесову або комерційну діяльність – роботу, яка мало або зовсім не впливає на вираження істинної волі держави”⁹⁸. "В свою чергу, міністри, як політичні фігури отримають більше часу та можливостей для ініціювання, здійснення, коригування та забезпечення виконання стратегічних урядових проектів".⁹⁹

До речі, рішення Президента України щодо скасування посад державних секретарів досить влучно проаналізували і виклали у своїй статті негативне ставлення до цього І. Коліушко та В. Тимощук¹⁰⁰. Повністю підтримуємо таку думку і вважаємо, що “особи, які займатимуть політичні посади, повинні зосередитися на визначенні урядової політики, розв’язанні стратегічних проблем економічного і соціального розвитку суспільства та відповідної сфери управління і з цією метою мають бути звільненими від щоденних адміністративних справ та управління персоналом”.¹⁰¹

Але існують і опоненти наведеної концепції. Так, П.В. Кікоть зазначає: “науково–практичне осмислення концептуальних підходів деяких вчених–юристів та керівників міністерств до реформування останніх свідчить, що, визначаючи мету реформування центральних органів виконавчої влади, вони пропонують перетворити міністерства на політико–адміністративні установи з розмежуванням функцій політичного керівництва та адміністративно–виконавчих функцій їх апаратів. Це буде означати, що державне управління, яке втрачає ознаки керованої системи з боку вищого органу в системі публічної адміністрації – Кабінету Міністрів України – і призведе до розриву єдиної управлінської системи, що, зокрема, може негативно вплинути на здійснення гармонізації законодавства України з міжнародним правом”¹⁰². Не можемо підтримати побоювання автора, що міністерства таким чином стануть некеровані з боку Кабінету Міністрів, адже навіть на час висловлювання науковцем своєї думки ці органи, не маючи у повній мірі “політичного” статусу, у більшості залежали від Президента України. А на сьогодні, ця проблема взагалі може бути знята, оскільки зі зміною Конституції України¹⁰³, Кабінет Міністрів України одержав абсолютний контроль за центральними органами виконавчої влади (і у тому числі, звичайно, і за "політичними" міністерствами).

До питання про співвідношення понять “посада керівника – орган” можна додати й інші аргументи, які свідчать про тісний взаємозв’язок між правосуб’єктністю органу виконавчої влади та його керівника. Якщо взяти за основу аналіз цивільної правоздатності органу виконавчої влади, то загальновідомо, що будь–який орган виконавчої влади є юридичною особою і має право бути стороною у будь–яких правовідносинах (цивільно–правових, трудових, адміністративних). Так, ст. 170 Цивільного кодексу України 2003 р. встановлює: “Держава набуває і здійснює цивільні права та обов’язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом”¹⁰⁴. Формально ніяких особливих умов, які б висувались до такого виду державних органів, не існує. Але, виходячи з обсягу повноважень, наданих їм (а точніше, їх керівникам) для виконання виписаних у законі функцій, можемо стверджувати, що остаточне рішення у будь–яких питаннях, пов’язаних з участю органу виконавчої влади як сторони у цивільно–правових, трудових правовідносинах належить саме керівникам.

Представляючи орган виконавчої влади як суб’єкт вказаних правовідносин, керівники використовують надані їм дискреційні повноваження, тобто на власний (вільний) розсуд приймають ту чи іншу позицію. Треба сказати, що стосовно органів виконавчої влади надана їх керівникам дискреція є не абсолютною і обмежується тими цілям діяльності органу, які зазначені у відповідних установчих документах (положеннях, статутах, спеціальних законах). З цього приводу у статті 50 Цивільного кодексу УРСР чітко зазначалось: “Недійсною є угода, укладена юридичною особою в суперечності з встановленими цілями її діяльності”¹⁰⁵. Цивільний кодекс України 2003 р. містить подібну норму, але її змістовне навантаження суттєво відрізняється від попереднього. Зокрема, у ЦК України є стаття 227 під назвою “Правові наслідки укладення юридичною особою правочину, якого вона не мала права вчиняти”¹⁰⁶. Взагалі, назва є досить ємною і повинна передбачати заборону будь–яких дій, які виходять за межі правомочності органу, тобто не містяться в установчих документах (у цьому випадку принцип “дозволено все, що не заборонено законом” не повинен діяти). Але, на противагу такій ємній назві, зміст самої статті суттєво звужує радіус її дії зазначаючи, що “правочин юридичної особи, вчинений нею без відповідного дозволу (ліцензії), може бути визнаний судом недійсним”. Звуження відбувається за рахунок вказівки на відсутність дозволу або ліцензії, тоді як дозвільного порядку чи ліцензування потребують менша частина з можливих правочинів.

Так, в оперативному управлінні місцевих державних адміністрацій перебуває державна власність. Правочини, які категорично заборонено вчиняти стосовно державної власності перелічені у ч. 3 ст. 15 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, зокрема це: “використовувати об’єкти державної власності…, що перебувають в їх управлінні, як заставу чи інші види забезпечення, а також здійснювати операції уступки вимоги, переведення боргу, прийняття переведення боргу, дарування, пожертвування”. До цього переліку додамо правочини, які потребують ліцензування і шляхом виключення виходимо на угоди, які може укладати керівник від імені органу виконавчої влади.

Перелік потенційних для органів виконавчої влади правочинів має досить великий обсяг і містить майже половину з передбачених у Цивільному кодексі. На жаль, жоден документ не вказує на таке суттєве обмеження для цивільно–правової діяльності керівників органів виконавчої влади, як те, що органи, які вони очолюють, не мають на меті одержання прибутку. А отже, основною метою використання керівниками органів виконавчої влади дискреційних повноважень щодо управління державною власністю повинно бути забезпечення реалізації своїх основних функцій, покладених державою на органи виконавчої влади, а не одержання прибутку.

Як бачимо, посади керівників органів виконавчої влади мають досить вагомий вплив і достатні владні повноваження, щоб їх цивільна правосуб’єктність превалювала над цивільною правосуб’єктністю органа. Така ж ситуація виникає і з трудовою, кримінально–правовою правосубєктністю тощо.

Тому в цій роботі при дослідженні адміністративно–правового статусу ми переважно використовуємо поняття “посада керівника органу виконавчої влади” і лише для характеристики особи керівника застосовуємо поняття “керівник органу виконавчої влади”.

Правовий статус – це відправна точка, з якої необхідно виходити на початку аналізу будь–яких суб’єктів державних правовідносин. Термін “status” з латинської мови перекладається як становище, положення, а отже, у правовій науці він покликаний позначати певне місце суб’єкта правовідносин серед інших. Залежно від різновидів суб’єктів правовий статус може включати в себе досить широкий спектр правових характеристик. Це може стосуватися об’єму прав, обов’язків, компетенції, співвідношення цих понять та ще багатьох інших нюансів, які прямо чи опосередковано можуть впливати на становище суб’єкта. При цьому, аналізуючи значну кількість літератури з теорії держави та права, конституційного права можна помітити, що термін “правовий статус” вживається переважно щодо до таких категорій, як “людина”, “громадянин”, “іноземець”, “особа без громадянства”, “державний службовець”, тобто позначає статус (становище) фізичної особи, а стосовно юридичних осіб (у тому числі органів державної влади) вживається термін “компетенція”, що за визначенням має бути тотожним терміну “правовий статус”¹⁰⁷.

Поряд з терміном “компетенція” щодо правової характеристики будь–яких організацій (юридичних осіб) використовується поняття “правосуб’єктність”. Так, авторський колектив підручника з теорії держави та права, за загальною редакцією В.В. Копєйчикова, зазначає, що “у державних та громадських організаціях правосуб’єктність знаходить свій вираз у компетенції (курсив наш – А.Н) їх органів, тобто в сукупності прав та обов’язків, що надаються їм для виконання відповідних функцій. Що ж до правосуб’єктності індивідів, то вона є складним явищем, до якого входять правоздатність та дієздатність”¹⁰⁸. А от вже переважна більшість фахівців адміністративного права при характеристиці тих чи інших державних органів, використовує термін “правовий статус”¹⁰⁹.

Узагальнюючи все вищевказане, можна зазначити, що при аналізі правового становища посади керівників органів виконавчої влади ми оперували різними термінами (компетенція, правосуб’єктність, правовий статус), залежно від ситуації та цільової спрямованості аналітичних досліджень. У результаті цього пропонуємо таке визначення згаданих термінів:

Правосуб’єктність – це передбачена нормами права здатність (можливість) бути учасником правовідносин (причому будь–яких – адміністративних, цивільних, трудових тощо). Тобто вона виступає передумовою виникнення відповідного правового статусу субєкта правовідносин. Використовуючи таке загальнотеоретичне поняття, можемо вивести поняття правосубєктності керівника органу виконавчої влади – це здатність керівника виступати суб’єктом правовідносин від імені органу виконавчої влади у різних галузях права. Причому таке твердження буде справедливим як стосовно єдиноначальних органів виконавчої влади, так і щодо колегіальних.

Відмінність буде полягати лише в обсязі компетенції та методах управління. Так, у колегіальних органах усі рішення, як відомо, приймаються колегіально, але поряд з цим прийняті рішення не набудуть чинності без підпису керівника цього органу (наприклад, Акти Кабінету Міністрів України підписує Премєр–міністр України – ст. 117 Конституції України). Тобто якщо розглядати правосубєктність колегіального органу виконавчої влади окремо від правосубєктності його керівника (вважаючи його “номінальним управлінцем” функцією якого є оперативне управління та репрезентація рішень колегії), то ми зіткнулися б з неможливістю реалізувати в повному обсязі правоздатність органу (у цьому випадку – право приймати рішення). Правосубєктність посади керівника органу виконавчої влади виникає з моменту створення цієї посади і закінчується з моменту її ліквідації.

Характеризуючи адміністративно–правовий статус посади керівника органу виконавчої влади, на наш погляд доцільно скористатись визначенням, наданим Л.Є. Кисіль при характеристиці правового статусу керівників підприємств¹¹⁰, але з певними застереженнями. Вони полягають у тому, що автором до елементів правового статусу віднесено відповідальність, з чим ми погодитись не можемо, оскільки відповідальність є не самим правовим статусом, а формою його реалізації. Елементом має виступати специфічний обовязок нести юридичну відповідальність. Такий обовязок іноді називають позитивною відповідальністю і, як наслідок, відносять його до різновидів відповідальності.

Детально проблему існування позитивної відповідальності керівників органів виконавчої влади ми проаналізуємо у главі 4 і наведемо свої аргументи проти визнання позитивної відповідальності самостійним видом юридичної відповідальності. Зараз же зазначимо, що обовязок нести відповідальність є важливим піделементом правового статусу керівника органу виконавчої влади, оскільки він не тільки спрямовує діяльність керівника органу виконавчої влади з питань реалізації компетенції, а й забезпечує чітку реалізацію правового статусу керівника в цілому.

Отже, адміністративно–правовий статус посади керівника органу виконавчої влади – це поняття, зміст якого завжди виражається в сукупності нормативно визначених прав та обовязків, характеризується специфічним обовязком нести відповідальність у звязку з виконанням своїх повноважень та становищем посади керівника в системі управління.

Компетенція – це елемент правового статусу, який встановлює сукупність юридично встановлених прав та обов’язків органу виконавчої влади або його керівника, реалізація яких забезпечує виконання їх основних функцій.

Виходячи з вищенаведеного, елементами адміністративно–правового статусу посади керівника органу виконавчої влади є:

• становище посади керівника в системі управління;

• компетенція;

• обовязок нести відповідальність у звязку з виконанням своїх повноважень.

Характеристика адміністративно–правового статусу посад керівників органів виконавчої влади тісно повязана з явищами, які мають вагомий вплив на набуття цього статусу (є передумовами), або ж є його реалізацією. Мова йде про умови заміщення посад керівників органів виконавчої влади та про особливості їх відповідальності.

Так, умови заміщення посад керівників органів виконавчої влади мають існувати і існують у чинному законодавстві. Водночас представлений перелік таких умов якісно не відповідає вимогам сьогодення і потребує не тільки уточнення нормативного тексту, а й доповнення новими умовами. Попереднє дослідження вказаного питання дасть змогу більш повно розкрити становище посади керівника органу виконавчої влади в системі управління та порядок перебування на посаді, як елементів адміністративно–правового статусу.

Відповідальність при реалізації адміністративно–правового статусу, виконує роль як загальної, так і спеціальної превенції, а отже, є гарантом чіткого функціонування усіх без винятку елементів статусу посад керівників органів виконавчої влади. Усвідомлюючи, що за законодавством України керівники органів виконавчої влади можуть притягатись до конституційної, кримінальної, адміністративної, дисциплінарної та цивільної відповідальності, ми зупинимось лише на деяких особливостях притягнення до відповідальності. А саме на тих, які мають безпосереднє значення для якісного та повного дослідження механізму реалізації адміністративно–правового статусу посад керівників органів виконавчої влади.

§ 3. Компетенція як елемент адміністративно–правового статусу керівника органу виконавчої влади

Взагалі єдиної позиції щодо визначення поняття “компетенція” в науковій правовій літературі не існує, так за визначенням одних вчених, цей термін позначає “сукупність юридично встановлених повноважень, прав та обов’язків певного державного органу (органу місцевого самоврядування) або посадової особи, які визначають його місце в системі державних органів¹¹¹, інші визначають компетенцію тільки як сукупність (перелік) прав та обов’язків¹¹² чи сукупність повноважень або прав¹¹³, існує також думка, що компетенція – це сукупність владних повноважень з вказівкою підвідомчості¹¹⁴. Більш загальне тлумачення, було запропоноване Б.М. Лазарєвим: компетенція окреслює коло та зміст правового впливу, який може здійснюватись складними адміністративними системами на ті чи інші обєкти управління¹¹⁵. Частина науковців стверджують, що поняття "компетенція" і "повноваження" тотожні¹¹⁶ або ж, що “компетенція визначається через їх функції”¹¹⁷.

Поглядів на визначення терміну “компетенція” досить багато, але всі вони вказують на те, що “компетенція є певним елементом (курсив наш. – Н.А.) правового статусу (правового становища) будь–якого державного органу”.¹¹⁸

Компетенція – це елемент правового статусу, який встановлює сукупність юридично встановлених прав та обов’язків органу виконавчої влади або його керівника, реалізація яких забезпечує виконання їх основних функцій.

Наведене нами поняття охоплює декілька самостійних характеристик посади керівника органу виконавчої влади, а тому потребує більш детального, розгорнутого аналізу.

Насамперед це стосується такого визначення, як "сукупність юридично встановлених прав та обов’язків". Що саме мається на увазі? У чинномудавстві при закріпленні правового статусу будь–якого державного органу або посадової особи наводиться зазвичай перелік їх прав та обов’язків. Залежно від ситуації цей перелік може бути вичерпним або ж містити відсилочні норми, які передбачають можливість встановлення прав та обов’язків іншими нормативно–правовими актами. В будь–якому разі мова йде про певний масив, деяку кількість як прав, так і обов’язків суб’кта. Але вважати компетенцію простим переліком прав та обов’язків було б неправильно, оскільки саме в їх взаємозв’язку можлива ефективна реалізація як самої компетенції, так і функцій в цілому. При цьому, неважливо – чи йде мова про взаємозв’язок певного права та обов’язку або ж прав чи обов’язків між собою.

Так, наприклад, голові місцевої державної адміністрації для того, щоб виконати покладений на нього обов’язок "нести відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень" (ст. 39 Закону України „Про місцеві державні адміністрації”), необхідно мати право спершу вчинити певні управлінські дії – призначити на посади держадміністрації кваліфікованих осіб, прийняти ефективні управлінські рішення тощо. Причому, як раз їх загальна кількість і формує собою "комплекс"¹¹⁹ або "сукупність" прав і обовязків, що і являє собою таке правове явище, як “компетенція”.

Водночас, між категоріями „права та обов’язки” і "компетенція", на нашу думку, існує проміжна категорія – повноваження. У науковій літературі можна зустріти ототожнення термінів “права і обовязки” та “повноваження”¹²⁰. На нашу думку, така позиція суттєво звужує роль повноважень до звичайного синоніму “прав та обовязків”. Більш точним розумінням цього терміну, на наш погляд, буде розуміння повноважень як категорії, яка позначає комплекс прав та обовязків певної функціональної спрямованості. Така позиція виправдана не тільки з точки зору теоретичної доцільності, дотримання чистоти юридичної техніки – оскільки, недоречно вживати декілька термінів для позначення одного й того самого явища, але й з точки зору нормотворчої практики – аналізуючи чинні нормативно–правові акти, що встановлюють правовий статус органів державної влади, можна побачити, що багато з них містять цілі розділи (глави) або ж статті, які мають приблизно такі назви: “Повноваження в галузі бюджету та фінансів”¹²¹, ”Повноваження в сфері валютного регулювання”¹²², “Повноваження Міністерства оборони України у сфері управління Збройними Силами України¹²³. Тобто мається на увазі, що в цьому випадку повноваження – це категорія, яка обєднує в собі декілька окремих складників – прав та обовязків – за ознакою їх галузевої належності.

Водночас, права і обовязки не всіх органів, а тим паче, їх керівників можна розподілити саме за галузевою належністю. Причому хоч такий розподіл (навіть якщо його можна провести) досить детально відображає увесь спектр прав та обов’язків органу або посадової особи, він все ж таки має певну ваду. Полягає вона, як не дивно, саме в детальності розподілу повноважень за галузевою належністю, що має, як наслідок занадто великий перелік цих самих повноважень.

Яким же чином необхідно підійти до характеристики прав та обов’язків, щоб знайти певні риси, які були б притаманні правам та обов’язкам усіх органів або посадових осіб, у тому числі й керівників органів виконавчої влади, і об’єднувались за цими рисами в певні категорії (складники), що і утворювали б собою таке явище, як повноваження? Уявляється, що необхідно обрати категорію, яка б найбільш яскраво відображала сутність діяльності керівника органу виконавчої влади. Найбільш придатною категорією для цього, на наш погляд, є їх функції, оскільки на реалізацію саме функцій керівника органу виконавчої влади розраховано закріплення його компетенції.

В науковій літературі зазначається, що функції органів виконавчої влади (а отже і їх керівників) слід розуміти, як "відносно самостійні та якісно однорідні складові діяльності цих органів, які характеризуються цільовою спрямованістю"¹²⁴. У тому ж джерелі пропонується класифікація існуючих у теорії управління функцій («планування», «фінансування», «координація», «стимулювання» тощо) за кількома типовими групами, знову ж таки, за цільовою спрямованістю. Проаналізувавши нормативно–правові акти, які встановлюють адміністративно–правовий статус керівників органів виконавчої влади на предмет закріплення їх цілей та завдань, ми прийшли до висновку, що керівники органів виконавчої влади виконують три основні види функцій: представницькі функції, адміністративні та політичні функції.

В той же час, існують різні точки зору на визначення функцій керівника. Так, А.М. Омаров виділяє п’ять загальних функцій керівника: функції адміністратора (розробляє та реалізує кадрову політику); функції організатора (створює умови, необхідні для ефективної праці, ціленаправлених та скоординованих дій підлеглих); функції фахівця (грамотно ставити завдання, компетентно аналізувати та ефективно контролювати хід їх реалізації, проводити кваліфікований інструктаж); функції громадського діяча (представництво очолюваного органу) та виховна функція¹²⁵. А от Л.Є. Кисіль, виділяючи загальні та спеціальні функції відносить до перших організацію планування та прогнозування, добір та розстановка кадрів, координація їх спільної роботи; до других – управління виробничою діяльністю, соціальним розвитком і трудовими ресурсами, фінансами, матеріальними ресурсами та реалізацію продукції, робіт та послуг.¹²⁶

Підходи різні, всі вони аргументовані і відповідають саме тому напрямку або певній епосі розвитку державного управління, в якому були проведені цитовані дослідження. Ми все ж таки зупинимось на запропонованій нами класифікації функцій керівника органу виконавчої влади, зважаючи на цілий ряд особливостей, які вирізняють його з–поміж інших керівників.

Отже, ми маємо ретельно охарактеризувати наявні права та обовязки і співставити їх з притаманними керівнику органу виконавчої влади функціями. В результаті отримаємо певну кількість категорій прав та обовязків, споріднених між собою за функціональною ознакою, що і утворюватимуть повноваження керівника органу виконавчої влади.

Таким чином, ми дійшли висновку, що залежно від виконуваних функцій, повноваження керівника органу виконавчої влади можуть бути трьох видів:

  представницького характеру (представництво відповідних органів виконавчої влади у відносинах з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, політичними партіями, громадськими і релігійними організаціями, підприємствами, установами та організаціями, громадянами й іншими особами як в Україні, так і за її межами тощо);

  адміністративного характеру (очолювання відповідних органів виконавчої влади, здійснення керівництва їх діяльністю, обовязок нести відповідальність за виконання покладених на очолювані органи виконавчої влади завдань і за здійснення ними своїх повноважень; призначення на посади та звільнення з посад керівників органів і структурних підрозділів органів виконавчої влади тощо);

  політичного характеру (вироблення та проведення державної політики у певній галузі або з певних питань).

Вказані повноваження притаманні усім керівникам органів виконавчої влади, незалежно від їх статусу державних службовців чи політичних діячів. Справді, як би не “відділяли” політичне керівництво від адміністрування, зробити це в абсолютному вигляді неможливо, та й недоцільно – у будь–якому разі залишається загальне керівництво очолюваним органом виконавчої влади і обовязок нести відповідальність за діяльність органу, а для цього необхідні не тільки політичні, а й адміністративні важелі.

Схожа ситуація з визнанням за керівниками органів виконавчої влади, які є державними службовцями прав та обовязків політичного характеру, що і є політичними повноваженнями. Як нами вже зазначалось раніше, політику, як загальнофілософське явище не можна ототожнювати лише із політикою загальнодержавною. При тлумаченні терміну “політика” як загального поняття, яке означає вироблення концептуальних ідей, поглядів, методів дії, ми виходимо на беззаперечне визнання за усіма керівниками органів виконавчої влади, у тому числі і за тими, які є державними службовцями, права на обрання (вироблення) методів керування, концептуальних ідей розвитку, діяльності очолюваного ним органу.

Тому цілком природно, що міністри, які є політичними діячами мають адміністративні повноваження, а, наприклад, голови місцевих державних адміністрацій чи центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом наділені частиною повноважень політичного характеру.

Але треба зазначити, що не всі нормативно–правові акти використовують саме таке розуміння повноважень. Так, аналізуючи чинні положення про міністерства, затверджені Указами Президента України, які за своєю конструкцією є ідентичними, ми можемо побачити, що при встановлені статусу того чи іншого міністерства у вказаних документах перелічуються завдання органу (наприклад, ст. 3 Положення про міністерство внутрішніх справ¹²⁷), його функції (ст. 4 того самого Положення) та права (ст. 5 Положення). В подальших статтях лише згадується термін “повноваження” для позначення узагальненого переліку і завдань, і функцій, і прав. Так, у вже згаданому нами Положенні про Міністерство внутрішніх справ стаття 8 зазначає, що “МВС України у межах своїх повноважень (курсив наш. – Н.А.) видає на основі та на виконання актів законодавства накази, організовує і контролює їх виконання”¹²⁸. При встановленні статусу керівника міністерства наводиться вже перелік його повноважень, які за своєю суттю є його правами та обовязками. Як бачимо уніфікованість у вживанні термінів у діючому законодавстві відсутня, що не додає йому бажаних якостей ефективності.

§ 4. Основні умови заміщення посад керівників органів виконавчої влади

Важливою передумовою ефективної реалізації правового статусу керівника органу виконавчої влади є наявність певних гарантій щодо якості кадрового потенціалу. На наш погляд, недостатньо лише політичної доцільності у вирішенні питання призначення тієї або іншої особи на посаду керівника органу виконавчої влади, слід гарантувати “професійну придатність” претендента на заняття керівної посади.

Щоб мати такі гарантії вже на стадії призначення особи на посаду керівника органу виконавчої влади, необхідно додержуватись певних вимог. Важаємо за потрібне зазначити, що законодавством передбачені певні спеціальні вимоги та обмеження лише для голів місцевих державних адміністрацій, що ж стосується керівників вищих щаблів виконавчої влади, то будь–яких згадок про таке в нормативних документах не існує. Єдиною можливістю врегулювати кадрове забезпечення цих, беззаперечно, ключових посад до недавнього часу було застосування положень Закону України “Про державну службу”¹²⁹. Але 29 травня 2001 р. Президент України своїм Указом “Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні”¹³⁰ визнав посади Прем’єр–міністра України, Першого віце–прем’єр–міністра, віце–прем’єр–міністрів, міністрів такими, що за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад належать до політичних і не відносяться до категорій посад державних службовців, визначених Законом України "Про державну службу", а отже, і дія самого Закону не може поширюватись на ці категорії вже “політичних діячів”.

Результатом такого розмежування є те, що застосовуючи норми Закону України “Про державну службу” до “державних політичних діячів” за так званою аналогією закону, неможливо досягнути тих цілей, з якими такий статус надавався, оскільки, як зазначає В.Б. Аверянов, передбачалось, що поняття “державний політичний діяч” повинно позначати “…особливий правовий статус окремих державних посад, який суттєво відрізняється від статусу посади державного службовця, встановленого Законом України “Про державну службу”¹³¹.

Дійсно, у 2000 р., Президентом України був виданий Указ, яким затверджувалась Стратегія реформування системи державної служби в Україні. Саме в ній передбачалось кардинальне (у рамках адміністративної реформи) реформування структури державної служби. Зокрема зазначалось, що “до політичних посад мають бути віднесені посади Прем’єр–міністра України, інших членів Кабінету Міністрів України та деякі інші посади, статус яких як політичних буде визначено законами України… Ці посади не повинні відноситися до категорій посад державних службовців, передбачених Законом України "Про державну службу", дія якого має поширюватися на них у частині, що не суперечитиме відповідним законам України”¹³². Логіка, беззаперечно, є, але для того, що б така система діяла, мабуть, недостатньо обумовити такі принципові питання, як визначення правового статусу, у стратегії, концепції чи у будь–якому акті–декларації. Це необхідно було зробити в основному документі, нехай навіть у формі відсилки або у перехідних положеннях до Закону України “Про державну службу”. В такому випадку різночитань в жодному разі, не виникло б.

Реалією сьогодення є те, що “…щодо професійності як ознаки державної служби, то для претендентів на політичні посади є не обовязковим наявність досвіду роботи у певній галузі чи певної освіти, не передбачається проходження конкурсу на перевірку професійних якостей. Головним фактором при призначенні чи обранні на посаду державного політичного діяча є підтримка особи впливовими політичними групами, яка, в свою чергу, зазвичай, є результатом її політичної орієнтації та ділових якостей”¹³³. Тобто політичні посади нарівні з допоміжними та посадами патронатної служби, характеризуються як “позапрофесійна державна служба”¹³⁴. В результаті, статус таких осіб повністю залежить від “політичних чинників”¹³⁵ і, як наслідок, маємо “обурливу некомпетентність державних органів та осіб, що стоять на вершині управлінської піраміди”¹³⁶.

Певним логічним продовженням може бути “необовязковість” наявності громадянства України, дієздатності; “можливість” перебування на посаді осіб, які мають судимість тощо. І це все стосується осіб, які ”…є

не лише носіями певних політичних ідей та беруть участь у політичних процесах у державі як представники певних політичних сил, а й мають владні повноваження… І найголовніше те, що особи, які обіймають державні політичні посади, мають можливість одноособово чи у складі колегіального органу приймати рішення загальнообовязкового характеру і несуть відповідальність за них”¹³⁷. Хоча у своєму інтервю А. Кінах, перебуваючи на посту Премєр–міністра України, зазначав, що він “готовий розглядати всі пропозиції щодо кандидатів (до складу уряду. – Н.А.), яким притаманні такі якості як професіоналізм, уміння працювати на високому державному рівні, відповідні моральні якості”¹³⁸. Як бачимо, на практиці все ж таки превалюють тенденції до підвищення вимог щодо найвищих посадовців і це, на нашу думку, є позитивним у сфері державного управління.

Звісно, така прогалина в законодавстві спричинена відсутністю спеціальних законів, які встановлювали б правовий статус осіб, які обіймають посади “державних політичних діячів” і прикро, що така ситуація зберігається досить довгий час. Ми можемо лише на теоретичному рівні, користуючись нормативно встановленими вимогами для претендентів на посади голів місцевих державних адміністрацій¹³⁹, державних службовців¹⁴⁰ за тією ж аналогією, вивести загальні вимоги, які повинні висуватися до претендентів на заняття посади керівника органу виконавчої влади.

• Керівником органу виконавчої влади може бути лише громадянин України. Відповідно до Закону України “Про громадянство України”, громадянство України – це правовий зв’язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов’язках (ч. 1 ст. 1 Закону)¹⁴¹. Враховуючи це, уявляється цілком логічною вимога, щодо наявності громадянства у претендентів на посади, оскільки не останню роль в ефективності здійснення державної влади відіграє правовий звязок держави та особи представника держави. Певну гарантію спільності інтересів особи та держави надають вимоги, щодо надання громадянства України. Це, насамперед, визнання Конституції та законів України (п. 1 ч. 2 ст. 9), осілість (п. 3 ч. 2 ст. 9), вільне володіння державною мовою (п. 3 ч. 2 ст. 9). Тобто, якщо особа відповідає цим вимогам, то можна з упевненістю вважати, що вона повністю адаптована до умов держави, має не тільки юридичний, а й соціально–культурний звязок з нею.

Така вимога, на наш погляд, має стосуватись усіх без винятку керівників органів виконавчої влади: і політичних діячів, і державних службовців. Це пов’язано з тим, що усі вони представляють інтереси держави незалежно від специфіки діяльності – чи то адміністрування, чи то політичної діяльності.

Треба зауважити, що Україна – не єдина держава, яка встановила таку «дискримінацію» щодо іноземців. Зокрема, за законодавством Болгарії та Японії, до вступних іспитів на державну службу допускаються лише громадяни (піддані) цих країн, більше того, співробітником міністерства закордонних справ Японії не може стати навіть особа, яка перебуває у шлюбі з іноземцем. Німеччина та Італія бачать на посадах своєї державної служби лише осіб певної національності (відповідно, німців або італійців). В Єгипті передбачено, що державним службовцем може бути єгипетський громадянин, або громадянин іншої арабської країни, де єгиптянам дозволено займати державні посади¹⁴².

Як бачимо, цілком природно, що держави з абсолютно різними традиціями, формами правління та «рівнем загальновизнаної демократії» хочуть бачити на посадах державної служби осіб, які тісно пов’язані з державою або нацією саме тому, що цим особам доведеться представляти та захищати їх інтереси. Тому Україні немає чого соромитись існування в національному законодавстві застереження щодо громадянства, вбачаючи в ньому обмеження прав та свобод іноземних громадян – здається, більш доцільним було б дбати про національний інтерес.

• Не можуть бути призначені на посади в місцеві державні адміністрації особи, які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку.

Перш за все, судимість – це єдине поняття, яке не може бути сумісним або несумісним, скоріш за все, законодавець мав на увазі судимість за злочини, які можуть бути несумісними, але тоді які саме злочини визнавати сумісними чи несумісними із зайняттям посади – досить поставити запитання: чи має право займати посаду особа, яка має судимість за такі злочини, як давання хабара, вбивство, зґвалтування, шахрайство чи масові заворушення, і хто уповноважений проводити таке розмежування. Взагалі, на нашу думку, таке обмеження в Законі України “Про державну службу” є нелогічним з юридичної точки зору і ось чому. В теорії кримінального права судимість розуміють як правовий наслідок засудження особи вироком суду до кримінального покарання¹⁴³. Отже, закон повязує стан судимості особи з наявністю обвинувального вир. суду, призначенням покарання, його відбуванням або звільненням від відбування покарання з встановленням іспитового стр..

З цього випливає, що особами, які не мають судимості визнаються: особи, засуджені за вироком суду без призначення покарання, у тому числі звільнені від кримінальної відповідальності, або звільнені від покарання чи його відбування без встановлення іспитового строку. За Кримінальним кодексом України 2001 р. це, наприклад, випадки примирення винного з потерпілим (ст. 46), дійового каяття (ст. 45), сумлінної праці та бездоганної поведінки після вчинення злочину (ч. 4 ст. 74) тощо¹⁴⁴. Ч. 4 ст. 88 Кримінального кодексу України визнає такими, що не мають судимості, також осіб, які були реабілітовані. Отже, повязуючи неможливість вступу на державну службу з наявністю судимості, законодавець не має можливості досягнути поставленої мети – підбору кадрів, які відповідали б морально–етичним якостям представника держави, адже в такому випадку неможливо виключити вступ осіб, що вчинили злочин, на державну службу.

Розглянемо такий приклад: особа шляхом шахрайства (ч. 1 ст. 190) заволоділа майном потерпілого. Під час судового слідства було встановлено факт примирення винного з потерпілим з повним відшкодуванням останнім завданих збитків. На підставі цього суд виніс постанову про звільнення особи від кримінальної відповідальності у звязку з примиренням винного з потерпілим. Врешті, ми можемо тільки сподіватися на те, що особа, яка вчинила злочин, дійсно усвідомила свою помилку, покаялась та залишилась (або ж стала) гідною бути державним службовцем. Але ж може бути протилежна ситуація, коли особа, тим паче, коли вона заможна, лише злякалась невідворотного покарання і задля його уникнення просто виплатила потерпілому “відступне” після відповідного психологічного впливу шляхом вибачень, прохань, жалісних історій тощо. В таких ситуаціях більшості потерпілих дуже важко встояти перед такими “аргументами”, і вони вибачають винних, тим самим зобовязуючи суд (відповідно до закону) звільняти винних від кримінальної відповідальності.

Це приклад застосування лише однієї статті Кримінального кодексу України щодо можливості ненастання судимості, а їх досить багато. Як наслідок, особи, які вчинили злочин, щодо яких винесені вироки або постанови суду, але з певних причин вони були звільнені від кримінальної відповідальності або покарання, можуть вже на наступний день бути прийнятими на державну службу, призначені на посади, в тому числі й посади голови місцевої державної адміністрації. Більше того, п. 5 ч. 1 ст. 9 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” передбачає припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій у разі набрання законної сили обвинувальним вироком суду, а беручи до уваги, що при звільненні від кримінальної відповідальності виноситься постанова, а не проголошується вирок, то й підстав припинення повноважень голови в таких випадках не існує, хоча вчинення злочину мало місце. Тому для більш ефективної політики в сфері добору кадрів державної служби, необхідно, насамперед, узгодити законодавчу базу таким чином, щоб запобігти можливості попадання морально нестійких елементів соціуму до державної служби.

Більш дієвим, з юридичної точки зору, є положення Закону України “Про міліцію”, зокрема, ч. 3 ст. 17 зазначає, що “Не можуть бути прийняті на службу до міліції особи, які раніше засуджувались за вчинення злочину”¹⁴⁵. Подібне формулювання норми виключає можливість служби в міліції осіб, які будь–коли засуджувались за вчинення злочину, при цьому не має різниці чи є в особи судимість, чи її немає. Схожу норму має Положення «Про службу в органах внутрішніх справ Російської Федерації», яка обмежує при вступі на службу права осіб, які мали або мають судимість (курсив наш. – Н.А.).¹⁴⁶

Єдиною проблемою залишається те, що звільнення від кримінальної відповідальності не охоплюється поняттям “засудження”, оскільки останнє є вже елементом кримінальної відповідальності, і тому, якщо особа звільняється від кримінальної відповідальності, то вона звільняється і від засудження з боку держави. Однак, як справедливо зазначає Ю.В. Баулін, “…звільнення від кримінальної відповідальності не свідчить про виправдання особи, оскільки кримінальна справа припиняється з нереабілітуючих для неї обставин”¹⁴⁷.

На наш погляд, положення п. 2 ч. 1 ст. 12 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, щодо вимог до кандидатів на посади державної служби та до самих державних службовців, повинні бути викладені таким чином: “Не можуть бути призначені на посади в місцеві державні адміністрації особи, які раніше засуджувались за вчинення умисного злочину, або ж були звільнені від кримінальної відповідальності за вчинення такого злочину, за винятком осіб, які були реабілітовані у встановленому законом порядку”.

Подібним чином пропонується вирішити питання щодо обмежень керівників інших органів виконавчої влади, зокрема, встановити, що:

“На посади Премєр–міністра, міністрів, голів інших центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій не можуть бути призначені особи, які раніше засуджувались за вчинення умисного злочину, або ж були звільнені від кримінальної відповідальності за вчинення такого злочину, за винятком осіб, які були реабілітовані у встановленому законом порядку”.

До вказаних обмежень, повязаних з призначенням на посаду голів місцевих державних адміністрацій, стаття 12 Закону України “Про державну службу” додає ще декілька загальних обмежень. Зокрема, це те, що не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які:

• визнані у встановленому порядку недієздатними. Недієздатними визнаються громадяни, які внаслідок душевної хвороби або недоумства не можуть розуміти своїх дій та керувати ними¹⁴⁸. Але існує ще й обмежена дієздатність, яка виникає після відповідного рішення суду щодо особи, яка внаслідок зловживання спиртними напоями або наркотичними засобами ставить себе і свою сімю в тяжке матеріальне становище. Перебування такої особи на керівній посаді, мабуть, не найкращим чином вплине на реалізацію її професійного призначення та морального вигляду “служителя” держави. Тому, на нашу думку, доцільно було б на законодавчому рівні закріпити можливість перебування на посадах державних органів лише дієздатних осіб. Таке формулювання виключало б можливість вступу на посади як осіб з обмеженою дієздатністю, так і недієздатних осіб.

• у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками.

Перш за все, необхідно визначити кого саме законодавець розуміє під родичами або свояками. Після аналізу чинного законодавства виявилось, що вказаними термінами оперують десять нормативних актів із них лише три дають перелік осіб, які розуміються під цими обома термінами: батьки, подружжя, брати, сестри, сини, дочки, а також брати, сестри, батьки та діти подружжя (Положення про порядок і умови проходження служби в митних органах, Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ УРСР, Кодекс Законів про працю). При цьому не вказується, кого саме розуміють під родичами, а кого – під свояками, та чи є цей перелік вичерпним. Більше того, чи враховується наявність “цивільного шлюбу”, який за новим Сімейним Кодексом має офіційно визнаватись, принаймні, він є юридичним фактом, який має певні юридичні наслідки (виникнення аліментних правовідносин тощо). До речі, це дійсно проблема, оскільки факт цивільного шлюбу визнається судом а не відділом кадрів чи іншим підрозділом, який вирішує питання прийому на роботу.

До того ж, законодавство України не дає однозначної відповіді на те, кому саме підпорядковується, наприклад керівник місцевого органу виконавчої влади. Лише з аналізу статей Конституції, ст.ст. 7, 9, 43 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” можна зробити наступний висновок: безпосередня підпорядкованість керівників органів виконавчої влади виявляється у двох аспектах: кадровий – щодо Президента України, оскільки саме він вирішує питання призначення та звільнення з посади; системний – стосовно органів виконавчої влади вищого рівня. Щодо системного аспекту характеристики місцевих державних адміністрацій, то залежно від їх рівня (районний чи обласний) можливі такі варіанти підпорядкованості (рис. 2.3):

Центральні органи виконавчої влади

(з галузевих питань)

Кабінет Міністрів України

Обласна державна адміністрація

Районна державна адміністрація

Центральні органи виконавчої влади (з галузевих питань

Кабінет Міністрів України

Обласна державна адміністрація

Рис. 2.3.

повна підпорядкованість

підпорядкованість в деяких питаннях

Окрім вказаних органів, місцеві державні адміністрації підпорядковані органам місцевого самоврядування з питань, делегованих їм відповідними радами. Отже, оскільки дуже важко визначитись з прямою підпорядкованістю голів місцевих державних адміністрацій, то й неможливо однозначно сказати: перебування в родинних стосунках з посадовими особами яких органів перешкоджає призначенню на посаду голови місцевої державної адміністрації?

На наш погляд, необхідно на законодавчому рівні чітко визначити підпорядкованість кожного з органів виконавчої влади, в тому числі й місцевих державних адміністрацій. До того ж це повинно бути зроблено таким чином, щоб не допустити подвійної підпорядкованості або навіть, конкуренції серед керівників різних рівнів щодо підпорядкованих органів.

Слід зазначити, що всі вищеназвані обмеження, повязані з прийняттям на службу в державні органи взагалі й органи виконавчої влади зокрема, повинні стосуватися всіх без винятку службовців (і державних політичних діячів, і державних службовців). Зумовлене це певною формальністю та універсальністю наведених вимог, які з однаковим успіхом будуть гарантувати чітке та професійне виконання державних функцій на всіх рівнях та у різних галузях.

Окрім формальних вимог до керівників органів виконавчої влади, безумовно, повинні ставитись додаткові вимоги, які зумовлені їх особливим статусом. Так, особа, що претендує на заняття посади керівника органу виконавчої влади повинна мати не тільки загальне уявлення про наявне становище, проблеми та хід реформ у ввіреній їй галузі чи регіоні, а й чітко уявляти собі ті конструктивні заходи, які треба було б вчинити в тій чи іншій ситуації. Такий алгоритм дій повинен бути розроблений та усвідомлений особою майже одночасно з моментом призначення, або, навіть, до нього. Вироблення “політики окремого органу”, звичайно ж в межах “системної політики” є дуже важливим для того, щоб у кризових ситуаціях через один орган (елемент) не відбувся збій усієї системи виконавчої влади, коли вона реалізується за принципами „суб’єктивізму та імпровізації”¹⁴⁹. “Державний службовець для повноцінного виконання своїх функціональних обов’язків повинен не тільки поєднувати у собі цілу низку різноманітних властивостей та професійних навичок, але й виконувати такі види робіт, які істотно відрізняються одна від одної як у змістовному плані, так і за своєю психологічною природою”¹⁵⁰.

Отже, звідси випливає необхідність досягнення єдності керівників усіх органів виконавчої влади в розумінні наявних і можливих проблем та шляхів їх вирішення.

Певною передумовою цьому може слугувати наявність у законі певних вимог до кандидатур на такі посади. На наш погляд, це повинні бути такі вимоги:

• вища освіта;

За підвищення вимог до кадрового потенціалу державної служби виступають чимало науковців¹⁵¹. На сьогодні, за наведеними у дослідженні В.М. Олуйка підрахунками, “лише 67,3 відсотка державних службовців органів виконавчої влади мають освіту 3–4 рівня акредитації”¹⁵² – тобто – це особи, які мають освітньо–кваліфікаційний рівень спеціаліста або магістра. Погодьтесь, цього недостатньо, щоб гарантувати професіоналізм та реальний захист прав і свобод громадян при виконанні функцій, покладених на державну службу. Тому, на нашу думку, слід погодитись з твердженням В.А. Мальцева про те, що людина, яка очолює структуру державної влади, передусім має бути компетентною, що повинно визначатись її особистими якостями, професійною, інтелектуальною та моральною компетенцією¹⁵³. Більше того, існує думка, з якою ми також повністю погоджуємось, про те, що “для всіх категорій керівників необхідний обовязковий мінімум правових знань, які б надавали право обіймати відповідні посади”¹⁵⁴. Юридична обізнаність керівника мала б стати певним гарантом не тільки грамотного керівництва, а й керівництва в межах “правового поля”.

• стаж роботи на державній службі не менш ніж пять років.

З цього приводу існує досить цікава думка, яку ми не можемо розділити. Так, окремі дослідники зазначають, що “…варто передбачити можливість вступу на державну службу на посаду будь–якої категорії особами, які не мають стажу державної служби, з тим, що підвищити професійний рівень в державних органах (тобто використовувати засади “відкритої системи”)”¹⁵⁵. Для нас залишається загадкою, як саме можна підвищити професійний (саме професійний) рівень за допомогою вступу, особливо на вищі, керівні посади осіб без досвіду роботи в органах державної влади. Можливо, така стратегія сприятиме “новій хвилі” в управлінні або ж зменшить на якийсь відсоток корупцію серед службовців, і то, якщо мова йтиме про нижчі ранги, але ніяк не підвищить професіоналізм державної служби взагалі. Причин декілька і усі вони, на наш погляд є вагомими:

1. Нівелювання принципу “висхідної карєри”¹⁵⁶ (особа одразу потрапляє до вищих щаблів, ігноруючи при цьому нижчі). Така ситуація не може визнаватись типовою, оскільки для ефективності керівництва та управління обовязковою умовою є знання керівником (управлінцем) усіх етапів процесу управління, що, на наш погляд, повною мірою може бути засвоєно працівником лише з особистого досвіду при карєрному зростанні. До того ж, при карєрному зростанні державний службовець проходить декілька різновидів професійних перевірок: це початковий конкурсний відбір, атестація, підвищення кваліфікації тощо¹⁵⁷. При призначенні на більш високу посаду особи, яка не має стажу (без карєрного росту) єдиним контрольним пунктом перевірки професійності службовця є конкурсний відбір на посаду (який, до речі, за словами того ж автора, не завжди виконується¹⁵⁸). Погодьтесь, недостатньо для гарантування професійності служби навіть при повній її “відкритості”;

2. При призначенні на посаду осіб без стажу роботи в державній службі є небезпека опинитись у ситуації, коли недосвідчена особа, призначена на вагому посаду, необізнана з нюансами управлінських і, якоюсь мірою, особистих відносин, потрапить під вплив більш високого керівництва і буде виконувати роль “слухняної маріонетки”. Адже протистояти такому впливу особі забракне досвіду. В такому випадку казати про зменшення корупції у державній службі вже не доведеться.

Аргументів на користь поміркованого підходу до кадрових питань можна наводити багато. Але на наш погляд, наведеного буде достатньо, щоб зрозуміти важливість та доцільність вимог, які повинні висуватись до кандидатів на посади державної служби, особливо якщо мова йде про її керівні кадри. Введення таких вимог і додержання їх у кадровій політиці дасть змогу забезпечити посади керівників виконавчої влади високопрофесійними фахівцями (забезпечує перша умова   освіта) та проведення єдиної поміркованої політики органів виконавчої влади (забезпечує друга вимога – стаж державної служби).

ГЛАВА 3

Особливості адміністративно–правового статусу різних категорій керівників

§ 1. Особливості адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади, що обіймають посади державних службовців

Характеристика адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади, що обіймають посади державних службовців тісно повязана з характеристикою влади, яку вони реалізують. Дослідження сутності влади вказаної категорії керівників допоможе зясувати і особливості їх правового статусу.

Отже, управлінський різновид влади притаманний тим керівникам, які мають очолювати “організаційне утворення індивідів”, а не таке досить аморфне явище, як галузь народного господарства (мова йде про міністрів, які формально не очолюють міністерство, а реалізують державне управління в певній галузі).

Теоретично, влада – це те, чим поведінка індивідів як учасників організації найбільше відрізняється від їхньої поведінки за межами цієї організації¹⁵⁹. Саме влада надає організації її формальної структури, а особам, які мають владні повноваження – право і можливість керувати (спрямовувати та координувати дії підлеглих, а отже і усього органу в цілому). Владність обовязково передбачає наявність підлеглості¹⁶⁰.

Соціальне призначення або основна мета влади полягає в тому, щоб за допомогою прямого або опосередкованого впливу на людей, їх обєднання чи розєднання протидіяти деструкції, кризі, розпаду суспільства, сприяти підтриманню стабільності суспільного цілого, його прогресу та зміцненню, тобто влада виступає необхідним засобом підтримання квазістабільності суспільства¹⁶¹.

Широке застосування влади як засобу координації діяльності органу відображає важливі приклади його використання. На особливу увагу заслуговують три функції влади:

1). забезпечення відповідальності особи перед тими, хто має цю владу.

2). гарантування компетентності прийняття рішень.

3). дає можливість скоординувати діяльність.

Дослідники політичних та правових аспектів влади наголошують на тому що функція останньої – забезпечити підпорядкування індивіда нормам, продиктованим групою або членами групи, які мають владу. Наприклад, реалізація законодавчих актів сприймається як авторитарна не тільки існуючою в державі адміністративною ієрархією, а й усіма особами, які перебувають під її юрисдикцією.

Навіть дуже прості приклади організованої поведінки демонструють феномен влади керівників органів виконавчої влади, які обіймають посади державних службовців. “Владу” можна визначити як спроможність приймати рішення, що визначають дії інших осіб. Це стосунки між двома індивідами, один з яких – “керівник”, а інший – “підлеглий”. Керівник на основі владних повноважень, забезпечених законом” формулює і передає рішення, сподіваючись, що вони будуть сприйняті підлеглим .¹⁶²

Ми вже зазначали, що центральні органи виконавчої влади, за винятком міністерств, займають “допоміжне” місце стосовно самих міністерств та Кабінету Міністрів України. А оскільки правовий статус керівників державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом (як єдиноначальних органів) визначається статусом цих органів, то необхідно наголосити на їх певній залежності або від міністерства, яким скеровується діяльність того чи іншого центрального органу виконавчої влади, або від Президента України чи Верховної Ради України. Оскільки керівникам названих органів не був наданий статус державних політичних діячів, то вони належать до категорії державних службовців і відповідно до Закону України “Про державну службу” їх посади відносяться до І категорії посад державної служби (ст. 25) і їх діяльність “спрямована на забезпечення функціонування державних органів”¹⁶³.

Тобто, на перший погляд, це звичайні державні службовці і ніяких особливостей у характеристиці самої посади або статусу особи, яка обіймає цю посаду ми не знаходимо. І що стосується посад керівників державних комітетів (служб), то в більшості випадків це так і є, а от щодо керівників центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, ми так сказати не можемо. Справа в тому, що ці органи вже за визначенням мають певні “відмінності” – спеціальний статус, який полягає в наступному: “…щодо нього може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань”¹⁶⁴. Можливі відмінності зумовлені спеціальними повноваженнями, завданнями, що покладені на ці органи.

Так, наприклад, що стосується голови антимонопольного комітету¹⁶⁵, то він призначається Верховною Радою України за поданням Прем’єр–міністра України строком на сім років і звільняється в тому самому порядку¹⁶⁶. З одного боку, як позитив необхідно відзначити, що термін перебування на посаді голови антимонопольного комітету не повязаний зі строком повноважень Верховної Ради України, а з іншого, як відомо, Верховна Рада України обирається строком на п’ять років, а тому є велика ймовірність того, що новообраний Парламент захоче бачити на цій посаді іншу особу. В результаті ніхто не зможе стовідсотково гарантувати голові антимонопольного комітету перебування на посаді впродовж семи років, навіть за умови сумлінного ставлення до своєї роботи. Тому, на наш погляд, необхідно або взагалі не встановлювати граничний строк перебування його на посаді (як щодо звичайного державного службовця), або ж тоді поставити цей термін у залежність від строку повноважень Верховної Ради України. Ми схиляємось до першої пропозиції, вважаючи її найбільш доцільною та відповідною до статусу антимонопольного комітету як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Аналогічно, на нашу думку, необхідно вирішити питання і щодо інших керівників центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, вважаючи їх державними службовцями без будь–яких винятків. Така схема призначення керівників ні в якому разі не зашкодить інтересам держави, зважуючи на спеціальне призначення і статус цих органів, адже контроль і керівний вплив на таких керівників буде здійснюватись і здійснюється зараз в інший спосіб. Так, якщо ми візьмемо за приклад Службу безпеки України, голова якої призначається Верховною Радою України за поданням Президента України, то ніяких обмежень щодо терміну перебування призначеної особи на цю посаду Закон України “Про службу безпеки України”¹⁶⁷ не містить. То чому ми повинні побоюватись імовірних зловживань з боку того ж голови антимонопольного комітету, його “зрощення” з посадою або розвитку галузевої корумпованості внаслідок тривалого перебування однієї особи на керівній посаді, якщо таких побоювань не існує (принаймні, це презюмується законом) навіть щодо голови служби безпеки України?

Отже, враховуючи наведене, вважаємо, що керівники державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом є державними службовцями поряд з головами місцевих державних адміністрацій (про яких ми поговоримо далі), а тому принципових відмінностей у призначенні, звільненні з посади, проходженні державної служби між ними не повинно бути. Тому пропонуємо перейти до розгляду правового статусу голів місцевих державних адміністрацій, в діяльності яких не все так чітко й однозначно.

Досить тривалий час у системі виконавчої влади існує чи не найсуперечливіша посада керівника місцевого органу виконавчої влади. За різних часів вона мала різні назви: Представник Президента, голова місцевої державної адміністрації, але сутність цієї посади та правовий статус особи, що її обіймає, майже не зазнав змін. З загальної точки зору керівники – це різновид посадових осіб, наділених адміністративною владою стосовно очолюваного ним певного формально–організованого колективу, які здійснюють внутрішньоорганізаційне управління ним. Однією з особливостей цієї посади є те, що голова місцевої державної адміністрації є не лише “адміністратором”, “менеджером”, “управлінцем” у вузькому розумінні цих понять, оскільки має досить широкі повноваження щодо кадрових та організаційних питань діяльності місцевих державних адміністрацій, а й одноособово проводить політику держави на регіональному рівні. Це покладає неабияку відповідальність на особу, що обіймає таку посаду як з юридичної, так і з моральної точки зору.

Враховуючи специфічні риси, які притаманні місцевим державним адміністраціям, зокрема:

• здійснення публічних, державних функцій на підставі державно–владних повноважень (які включають у себе регулятивні, координаційні, виконавчі та інші форми управлінської діяльності в певній сфері, галузі, регіоні);

• законодавче оформлення правого статусу;

• право приймати у процесі виконавчо–розпорядницької діяльності управлінські рішення у формі правових актів, види і порядок прийняття яких встановлені законом, відповідають чинному законодавству й обов’язкові для виконання у сфері відання адміністрацій;

• складна внутрішня структура, що охоплює структурні підрозділи (іноді включає й інші органи) і службовців державної служби відповідно до штатного розпису даного органу;

• фінансування з державного бюджету;

включення місцевих державних адміністрацій до ієрархічної системи виконавчої влади, їх звітування перед органами вищого рівня, чіткі вимоги та контроль з боку держави за діяльністю усіх посадових осіб¹⁶⁸ місцевої державної адміністрації, а особливо, за їх керівниками необхідні у першу чергу.

Зокрема, в чинному законодавстві передбачена суттєва залежність голів місцевих державних адміністрацій від вищих посадових осіб держави та центральних органів державної влади, що виявляється в їх підконтрольності та підзвітності не тільки в порядку “виконавчої вертикалі”, а й Президенту України та органам місцевого самоврядування. Особливу увагу привертають існуючі повноваження Президента України в стосунках з виконавчою владою, зокрема, щодо голів місцевих державних адміністрацій. Відповідно до Закону України “Про місцеві державні адміністрації” Президент України призначає та звільняє голів місцевих держаних адміністрацій за поданням Кабінету Міністрів України при цьому термін призначення на посаду голови місцевої державної адміністрації збігається та тісно повязаний зі строком повноважень Президента України, тобто у випадку обрання нового Президента України після дотримання певної процедури формування нового уряду голови місцевих державних адміністрацій зобовязані заявити про свою відставку.

Проаналізувавши таке положення можна з упевненістю вказати на приналежність та законодавчо закріплену залежність посади голови місцевої державної адміністрації не від уряду, а від Президента України, який, до речі, за Конституцією України не належить до виконавчої влади. Тим більше викликає нерозуміння такої ситуації той факт, що в рамках проведення конституційної реформи повноваження Президента України щодо призначення керівників органів виконавчої влади суттєво обмежились і в його віданні залишились тільки голови місцевих державних адміністрацій. Виникає запитання, на яке нам важко дати логічну відповідь: чому саме ці службовці органів виконавчої влади мають призначатись Президентом України? До речі, така ситуація спостерігається не тільки в Україні, а й у законодавстві багатьох держав пострадянського простору. Так, законом Республіки Киргизстан встановлено, що “глава областной, Бишкекской городской государственной администрации назначается Президентом Республики Кыргызстан по представлению Премьер–министра и с согласия соответствующего местного кенеша (органу місцевого самоврядування. – Н.А.)”. Але вже “глава районной, городской, районной в городе государственной администрации назначается Премьер–министром с согласия соответствующих местных кенешей по представлению глав государственных администраций областей и города Бишкека и утверждается Президентом Кыргызской Республики”¹⁶⁹, що є, на наш погляд, досить суттєвим кроком до вирівнювання ситуації.

По суті, Президент України, призначаючи на посаду голови місцевої адміністрації ту чи іншу особу не стільки виконує кадрові повноваження у сфері виконавчої влади, скільки призначає особистого представника на місцевому рівні. Така ситуація повною мірою відповідає дійсності і якийсь час, зокрема з 1992 по 1997 роки посада голови місцевої державної адміністрації мала саме таку назву – Представник Президента України, але ж у період дії Закону України “Про Представника Президента України” главою виконавчої влади був Президент України. Тому виправданим та логічно обґрунтованим вбачається існуюча на той час підлеглість, оскільки вказані посади знаходились на одній “урядовій вертикалі”. На сьогодні збереглись майже всі основні ознаки таких відносин. Навіть на законодавчому рівні, вже понад шість років після скасування посади Представника Президента України, ст. 25 Закону України “Про державну службу” закріплює віднесення цієї посади до першої категорії посад державних службовців і далі по тексту також згадується ця посада. І це незважаючи на суттєві зміни в державному устрої, головним чином це виведення посади президента з–під будь–якої гілки влади, в тому числі, звісно, і з–під виконавчої. Але при цьому Президент України не втратив повноваження кадрового характеру щодо більшості посадових осіб виконавчої влади, в тому числі – призначення та звільнення голови місцевої державної адміністрації, що вказує, по суті, на виконання Президентом України функцій голови виконавчої влади.

З цього приводу неоднозначним є положення законодавства Російської Федерації, за яким голови місцевих державних адміністрацій субєктів федерації обираються населенням відповідної території¹⁷⁰. Неоднозначність викликана, зокрема, специфікою функцій голови місцевої державної адміністрації – здійснення виконавчої влади на місцях, проведення єдиної політики “центру”. Це передбачає наявність у центральних органів виконавчої влади “своєї людини” на регіональному рівні, яка була б, принаймні, зацікавлена у вирішенні питань місцевого значення саме на користь держави, лобіювала на місцевому рівні політичні інтереси “центру”, вже не кажучи про проведення єдиної політичної, економічної та соціальної політики. Цього можна досягти лише призначенням на таку посаду особи хоча й і з того регіону, але добре перевірену на лояльність до центральної влади. У разі обрання особи, що має обійняти посаду голови місцевої державної адміністрації, центральна влада не застережена від фарс–мажорних обставин у вигляді непокори посадової особи, яка, по суті, повинна діяти узгоджено саме з “центром”. У цьому випадку населення обирає людину, вигідну для себе з усіх поглядів з надією на представництво і захист саме їх інтересів перед державою з боку обранця. Зазвичай ці сподівання виправдовуються, і, дійсно, як зазначається в літературі, виборність посадових осіб виступає як найбільш демократичний принцип формування органів управління¹⁷¹. Але тоді держава втрачає свого представника в регіоні, а сам представник – голова місцевої державної адміністрації починає діяти паралельно з посадовими особами місцевого самоврядування, водночас дублюючи їх функції.

До речі, схожої думки дотримується В.О. Величко, але ним були сформульовані альтернативні варіанти: “…голову місцевої державної адміністрації доцільніше було б не призначати, а обирати населенням відповідної адміністративно–територіальної одиниці. Іншим варіантом оптимізації роботи місцевих державних адміністрацій, на наш погляд, є створення виконавчих органів місцевого самоврядування на обласному й районному рівні. Але в такому випадку в компетенції місцевих державних адміністрацій повинні залишитися лише контрольно–наглядові функції при збереженні існуючого порядку формування”¹⁷². Тому ми не можемо, на жаль, однозначно визначити позицію автора з цього питання, але повністю погоджуємося з другим варіантом, що був запропонований науковцем.

Але, повертаючись до існуючої практики формування місцевих державних адміністрацій, ми також не можемо визнати її досконалою. Ситуація з тотальною залежністю голів місцевих державних адміністрацій від Президента України характеризується своєрідною плинністю кадрів, що спричиняє гальмування розвитку регіону. Прикладом цього може слугувати ситуація, яка спостерігалась в Запорізькій області. В цьому регіоні за пять років було змінено шість голів обласної державної адміністрації, кожен з яких не пропрацював на посаді більше ніж девять місяців. Звичайно, за такий короткий проміжок часу дуже важко вивчити проблеми регіону та визначитись з методами виходу з кризових ситуацій, а тим паче неможливо досягти докорінних змін. Результатом такої політики є неможливість продуктивно виконувати функції, покладені на місцеві державні адміністрації як в економічній, так і в політичній сферах суспільного життя.

Для вирішення подібних проблем автори Концепції адміністративної реформи пропонують надати головам місцевих державних адміністрацій, зокрема обласних, статус політичних провідників (діячів) єдиної державної політики в регіоні¹⁷³. Такої ж думки дотримується і В.Я. Малиновський, який у своєму дослідженні зазначає, що “Важливим фактором оптимізації функцій (маються на увазі функції органів виконавчої влади. – Н.А.) є обов’язкове визначення на всіх рівнях виконавчої влади посадових осіб, наділених правом приймати політичні,

управлінські рішення та нести персональну відповідальність за них, з відповідним розподілом повноважень і відповідальності”¹⁷⁴. Так, це надасть певної свободи дій при реалізації виробленої центром державної політики в тій чи іншій сфері суспільного життя щодо корегування методів, деяких принципових положень з урахуванням можливостей та інтересів регіону.

Але, на нашу думку існування на місцевому рівні політичних функцій невиправдано з таких причин:

1. Існування Кабінету Міністрів – органу загальної компетенції, який уже визначив основні напрямки діяльності всіх органів виконавчої влади.

2. Існування міністерств – органів спеціальної компетенції, які розробили певні програми, концепції та методи дії у ввірених їм сферах, тим самим конкретизувавши та пристосувавши до певної галузі програми уряду.

Враховуючи вищевказане, головам місцевих державних адміністрацій немає сенсу розробляти або доопрацьовувати програми, вироблені центральними органами, користуючись при цьому політичною владою. Для врахування потреб регіону цілком достатньо скориговувати вже існуючі програми та концепції. Саме для центральних, а не місцевих органів виконавчої влади характерно “зміщення акцентів з оперативно–тактичної управлінської роботи на загальностратегічну діяльність державного регулювання”¹⁷⁵. А отже, надання головам місцевих державних адміністрацій статусу державного політичного діяча, на наш погляд є недоцільним. Голови місцевих державних адміністрацій не повинні бути “політичними лідерами” в чистому вигляді, як це пропонується, наприклад, у дослідженні Л.Л. Приходченко¹⁷⁶. Адже в протилежному випадку ми ризикуємо створити на терені України “удільні князівства” з окремим розвитком, інфраструктурою та “своїми” інтересами. Можливо це і непогано, якщо відстоюються помірні інтереси та існує це при федеративному устрої, коли субєкти федерації дійсно мають певну свободу в розвитку та управлінні на своїй території. А якщо ми ведемо мову про унітарну державу, якою є Україна, де усі регіони – це частини єдиного цілого, то потурання розвитку так званого “автономного керівництва” всередині регіонів є не тільки недоцільним, а й небезпечним.

Але ми ні в якому разі не заперечуємо існування так званого “ідеологічного лідерства” на рівні регіону, тобто коли голови місцевих державних адміністрацій (як представники держави) “цілеспрямовано впливають на соціально–політичні сфери й населення в питаннях прийняття важливих державних і суспільних рішень”¹⁷⁷ і переважно це здійснюється у вигляді захисту прав і свобод громадян.

Виходячи з цього, ми також пропонуємо надати повноваження щодо призначення та звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій Кабінету Міністрів України. Таким способом ми убезпечимо регіони від частої і субєктивної “ротації кадрів”. Адже зараз Президент України на свій розсуд, почасти одноосібно вирішує кадрові питання на керівних посадах місцевих органів виконавчої влади. Після передачі Кабінету Міністрів таких повноважень, по–перше, голови місцевих адміністрацій стають “повноцінними” елементами ієрархії виконавчої влади, тобто будуть підпорядковані лише вищому органу виконавчої влади (при цьому зникне питання “двоголової виконавчої влади”; і по–друге, призначення провадиться не одноосібно, а колегіально, що набагато зменшує вірогідність субєктивізму при призначенні та звільненні з керівних посад органів виконавчої влади. Саме так пропонували визначити порядок призначення та звільнення голів місцевих державних адміністрацій розробники усіх проектів Закону України “Про внесення змін до Конституції України”¹⁷⁸.

Розглянемо тепер основні повноваження голови місцевої державної адміністрації, які виписано в Законі України “Про місцеві державні адміністрації” від 1999 р. Ці повноваження можна умовно поділити на три групи: представницько–управлінські, організаційні та кадрові. До представницько–управлінських (функціональних) повноважень належать ті, які повязані з виконанням головами місцевих адміністрацій завдань і функцій держави на місцевому рівні. Зокрема, вони:

1. несуть відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень;

2. представляють відповідні місцеві державні адміністрації у відносинах з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, політичними партіями, громадськими і релігійними організаціями, підприємствами, установами та організаціями, громадянами та іншими особами як в Україні, так і за її межами;

3. регулярно інформують населення про стан виконання повноважень, покладених на місцеву державну адміністрацію.

До організаційних повноважень належать повноваження з керівництва та оперативного управління місцевими державними адміністраціями, зокрема голови місцевих держадміністрацій:

1. очолюють відповідні місцеві державні адміністрації, здійснюють керівництво їх діяльністю;

2. у межах затверджених бюджетів виступають розпорядниками коштів відповідних державних адміністрацій, використовуючи їх лише за цільовим призначенням;

3. утворюють для сприяння здійсненню повноважень місцевих державних адміністрацій консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, служби та комісії, члени яких виконують свої функції на громадських засадах, а також визначають їх завдання, функції та персональний склад.

До кадрових повноважень належать повноваження щодо призначення, звільнення та переміщення службовців на посадах місцевої державної адміністрації, визначення їх функціональних повноважень, зокрема голови місцевих держадміністрацій:

1. призначають на посади та звільняють з посад своїх заступників, керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів відповідно до Закону України “Про місцеві державні адміністрації”;

2. призначають на посади та звільняють з посад керівників апаратів місцевих державних адміністрацій та керівників структурних підрозділів апаратів місцевих державних адміністрацій;

3. укладають та розривають контракти з керівниками підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління відповідної місцевої державної адміністрації, або уповноважують на це своїх заступників;

4. погоджують у встановленому порядку призначення на посади та звільнення з посад керівників непідпорядкованих підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління органів виконавчої влади вищого рівня, крім керівників установ, підприємств і організацій Збройних Сил та інших військових формувань України;

5. голови обласних державних адміністрацій у випадках, передбачених законом, можуть порушувати перед Верховною Радою України питання про призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради, сільського, селищного, міського голови.

Як видно з наведеної класифікації, майже чверть повноважень голів місцевих державних адміністрацій є кадрово–організаційними. Це дає змогу вважати посаду голови місцевої державної адміністрації скоріш саме кадрово–організаційною, аніж представницько–управлінською, якою вона саме має бути. Враховуючи те, що місцева державна адміністрація не є колегіальним органом виконавчої влади, закріплення у законі такого переліку повноважень особи, що виступає від імені державної адміністрації одноособово, дає підстави вважати місцеві державні адміністрації органами державного контролю та нагляду за додержанням законності в регіоні. Попри це Законом України “Про місцеві державні адміністрації” закріплені повноваження окремо місцевих державних адміністрацій, що є значно ширшими за повноваження голів і стосуються управління та визначення напрямів розвитку досить широкого спектру галузей народного господарства. Постає питання: якщо місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами і особи, що їх уособлюють, не наділені законом повноваженнями щодо реалізації завдань і функцій цих органів, то тоді, власне, на кого покладені такі повноваження? Беручи до уваги наведену вище класифікацію повноважень голів місцевих державних адміністрацій та спираючись на ст. 39 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” можливі дії голови місцевої державної адміністрації в рамках своєї посади зводяться до представництва місцевого органу виконавчої влади у відносинах з різними субєктами державного управління та несення відповідальності за діяльність органу, який він очолює. Тобто процес управління є неповним, бо немає вказівки на можливість втручання голови у процес безпосередньої реалізації місцевими державними адміністраціями своїх функцій.

Єдину можливість “поєднання” повноважень дає вказівка Закону щодо можливості голови здійснювати керівництво діяльністю місцевої державної адміністрації. Але тлумачення меж такого керівництва в чинних нормативно–правових актах відсутнє, а тому залежно від ситуації воно може позначати будь–що – від оперативного управління до визначення регіональної політики (в цьому випадку все буде залежати від обсягу права голови місцевої державної адміністрації на власний розсуд). Досить, на наш погляд, субєктивний критерій для визначення меж повноважень, а тому є небезпека використання ситуації, що склалась як зі сторони голів місцевих державних адміністрацій (ухилення від вирішення “незручних” питань), так і зі сторони органів та посадових осіб, що мають право зміщувати голів (Президент України), або ж клопотати про таке (Кабінет Міністрів, відповідна рада). Прогресивними в цьому плані є положення Концепції адміністративної реформи. Зокрема, автори Концепції вилучають з переліку повноважень голови обласної державної адміністрації повноваження адміністративно–оперативного керівництва місцевими держадміністраціями, залишивши тільки проведення єдиної державної політики в регіоні. Вилучені повноваження адміністративно–оперативного характеру мали відійти до Секретаря обласної державної адміністрації, введення посади якого передбачено Концепцією.

На жаль, у прийнятий згодом передбачений Концепцією Закон України “Про місцеві державні адміністрації” ці положення не ввійшли. Натомість передбачено створення апарату місцевих державних адміністрацій для правового, організаційного, матеріально–технічного та іншого забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, систематичної перевірки виконання актів законодавства та розпоряджень місцевої державної адміністрації, подання методичної та іншої практичної допомоги місцевим державним адміністраціям та органам місцевого самоврядування (ст. 44).

Апарат місцевих державних адміністрацій очолює керівник, який організовує його роботу, забезпечує підготовку матеріалів на розгляд голови місцевої державної адміністрації, організовує доведення розпоряджень голови місцевої державної адміністрації до виконавців, відповідає за стан діловодства, обліку і звітності, виконує інші обов’язки, покладені на нього головою місцевої державної адміністрації. По суті, саме ця посадова особа мала б вирішувати кадрово–організаційні питання, але законодавець вирішив по–іншому: голова місцевої державної адміністрації затверджує положення та визначає структуру апарату, призначає на посади і звільняє з них керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату. Отже, на жаль, повною мірою реформування органів виконавчої влади на місцях, не відбулося, принаймні, в частині розподілу повноважень. Водночас, у Законі України “Про місцеві державні адміністрації” чітко виписані повноваження голови місцевої державної адміністрації щодо взаємодії з органами місцевого самоврядування, а саме:

1. голови місцевих державних адміністрацій мають право вносити на розгляд відповідних рад питання, пов’язані з виконанням делегованих повноважень, та інші пропозиції;

2. голови обласних державних адміністрацій мають право дорадчого голосу на засіданнях обласних рад; голови районних державних адміністрацій мають право дорадчого голосу на засіданнях районних рад;

3. голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально–економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень.

У цьому випадку спостерігається упущення законодавцем чіткого закріплення прямих функціональних повноважень та акцентування уваги на не менш важливих, але все ж таки побічних повноваженнях.

Не менш важливе питання співвідношення посад голів місцевих державних адміністрацій з посадами їх заступників. Насамперед необхідно відзначити, що Закон України “Про місцеві державні адміністрації” не дає однозначної вказівки на можливу кількість перших заступників та заступників голів місцевих державних адміністрацій. Оскільки в п.п. 1, 2 ст. 10 Закону словосполучення “перший заступник” вжито в однині, а вже у п.п. 4, 5 ст. 10, ст. 40, тощо, це словосполучення вживається вже у множині (“перші заступники”), можна зробити висновок, що закон не забороняє голові місцевої державної адміністрації мати декілька перших заступників, але, на наш погляд, це буде недоцільним.

Що стосується заступників голови, то у Законі також немає чіткої вказівки щодо їх кількості, але якщо проаналізувати п. 3 ст. 10, щодо погодження головою обласної державної адміністрації кандидатури заступника з відповідним віце–премєр міністром України, можна зробити висновок про найпринятнішуу кількість заступників – три особи. Це пояснюється тим, що на сьогодні до складу Кабінету Міністрів України входять два віце–премєр–міністра (з питань агропромислової політики та природних ресурсів і з питань гуманітарної та соціальної політики¹⁷⁹), а тому в ідеалі мало б бути два заступника з повноваженнями у відповідних сферах. Але це не виключає можливості введення більше двох посад заступників і Закон віддає вирішення цього питання на розсуд безпосередньо голові з єдиною вимогою – додержуватись загальної граничної чисельності, визначеної Кабінетом Міністрів.

При призначенні на посади перших заступників та заступників головами місцевих державних адміністрацій спостерігається жорстка ієрархія, що притаманна органам виконавчої влади. Зокрема, перший заступник голови обласної державної адміністрації призначається на посаду головою обласної державної адміністрації за згодою Прем’єр–міністра України а заступники призначаються на посаду головою обласної державної адміністрації за погодженням з відповідним віце–прем’єр–міністром України. А вже перші заступники та заступники голів районних державних адміністрацій призначаються на посади головами районних державних адміністрацій за погодженням з відповідними заступниками голів обласних державних адміністрацій.

Розмежування повноважень між заступниками, заступниками та головою має відбуватися відповідно до розподілу обовязків головами місцевих державних адміністрацій, який має бути закріплений у Регламенті місцевої державної адміністрації. Якогось загального принципу розподілу повноважень на рівні нормативно–правових актів не існує, але провівши аналіз Закону України “Про місцеві державні адміністрації” та Типового регламенту місцевої державної адміністрації, можна зробити деякі висновки. Зокрема, головною рисою повноважень перших заступників є те, що вони є “дублерами” голів місцевих державних адміністрацій. На підтвердження цього досить навести положення ч. 3 ст. 39 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”¹⁸⁰, яке передбачає заміщення посади голови місцевої державної адміністрації у разі його відсутності першим заступником. Тому призначення певної кандидатури на посаду першого заступника голови місцевої державної адміністрації повинно бути виваженим кроком, адже ця особа, хоч і тимчасово, але матиме нагоду виконувати функції голови, а отже, певним чином впливати на ситуацію в регіоні.

Поряд з цим особа, що претендує на заняття посади першого заступника голови місцевої державної адміністрації, повинна не тільки розуміти наявне становище, проблеми та хід реформ району чи області, а й чітко уявляти собі ті конструктивні заходи, які треба було б вчинити в тій чи іншій ситуації. Такий алгоритм дій повинен бути розроблений та усвідомлений особою ще до настання моменту, коли необхідно “підмінити” голову місцевої державної адміністрації, тобто виконувати його функції згідно з законом. Це повинно статися майже одночасно з моментом призначення, або навіть до нього. Вироблення “політики окремого органу”, звичайно ж у межах “системної політики” дуже важливе для того, щоб у кризових ситуаціях через один орган (елемент) не відбувся збій усієї системи виконавчої влади. Отже, звідси випливає необхідність досягнення єдності голови місцевої державної адміністрації та його першого заступника в розумінні наявних і можливих проблем та шляхів їх вирішення.

Розглядаючи правовий статус заступників голів місцевих державних адміністрацій, необхідно відзначити деяку спеціалізованість їх посад. Це, зокрема, випливає з процедури їх призначення на посади, яку ми вже аналізували вище. Тобто по аналогії з розподілом повноважень між віце–премєр–міністрами два заступника голови місцевої державної адміністрації повинні мати повноваження, відповідно, в питаннях агропромислової політики та природних ресурсів і в питаннях гуманітарної та соціальної політики. Заступники, на відміну від осіб, що займають посади перших заступників, не виконують “допоміжних” функцій щодо голови місцевої державної адміністрації. Їх основним завданням повинно бути здійснення функцій стосовно вирішення питань у дорученій головою місцевої державної адміністрації сфері під особисту відповідальність. Саме такої позиції додержується законодавець у ст. 40 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, але при цьому, на жаль, не виокремлюючи посади першого заступника як посади не спеціалізованої, з трохи іншими завданнями. Що стосується кандидатур на посади заступників голів місцевих державних адміністрацій, то вимоги повинні висуватися такі самі, як і до перших заступників, але бажано, щоб особа мала вищу освіту саме з фаху, який відповідає напряму займаної посади.

Припустимо, що заступник, одержавши від керівника наказ дослідити певне питання робочої процедури, у результаті може доповісти: “Я розглянув цю проблему і пропоную вам діяти таким чином”. Ця пропозиція може сприйматися без будь–якого розгляду її підвалин керівником, значною мірою впевненим у своєму заступникові. Тут очевидним є те, що високий рівень професійної майстерності підлеглих, а особливо заступників керівників, є запорукою ефективної роботи усієї системи організації державного управління.

Отже, ствердження можуть переконувати за відсутності доказу їх статусу або становища особи, яка стверджує щось. Індивідові, який не має певного статусу, або не визнається своїми колегами та безпосередньо керівником як фахівець у певній галузі знань, буде важче переконати своїх слухачів в обґрунтованості його рекомендацій, ніж особі, професіоналізму якої довіряють.

Про рекомендації частково судять з огляду на їх цінність, частково – з огляду на заслуги особи, яка їх надає Це справедливо, оскільки особи, які спираються на рекомендації, часто не мають необхідного досвіду, щоб судити про них (керівник не може бути фахівцем у різних галузях народного господарства), а брак часу вимагає від них прийняти рішення. Тому керівники вимушені прийняти рекомендації тих, кому вони довіряють.

Спеціалізація функцій прийняття рішень та покладання відповідальності за певні професійні послуги на конкретних осіб є важливим джерелом організаційної ефективності, що, як наслідок, забезпечить більш професійне вирішення проблем відповідної сфери та зменшить обсяги залучення галузевих спеціалістів, що у свою чергу, не дасть невиправдано “розростатися” апарату місцевої державної адміністрації. Особливо це актуально для невеликих за розміром регіонів, переважно це рівні районних державних адміністрацій.

Взагалі, автори Концепції адміністративної реформи дуже вдало, на наш погляд, визначили основний принцип розподілу повноважень всередині місцевого органу виконавчої влади. “Між посадовими особами обласної державної адміністрації повноваження повинні бути розмежовані таким чином, щоб голова адміністрації був максимально звільнений від вирішення поточних, оперативних питань та зосереджував увагу на проблемах розроблення і здійснення державної політики з урахуванням специфіки відповідного регіону (регіональної політики)”¹⁸¹. Але, як помітно з цього пункту, автори Концепції відносять такий розподіл повноважень на рівень області, а на рівні району місцеві державні адміністрації залишаються суто адміністративними органами. В цілому підтримуючи авторів Концепції адміністративної реформи про недоцільність надання головам районних державних адміністрацій статусу державних політичних діячів, ми не погоджуємось з відсутністю необхідності виокремлення адміністративних (кадрово–організаційних) та галузевих повноважень з переліку повноважень голів районних адміністрацій. На наш погляд, це ніяк не повинно бути повязано з наявністю або відсутністю ознак політичної діяльності у функціях голів місцевих державних адміністрацій. Особи, що займають такі посади виступають в якості представника державної влади, зокрема, її виконавчої гілки, та своєрідного гаранта проведення єдиної державної політики і додержання законності в регіоні. Вже це саме по собі повинно виключати будь–яку необхідність втручання з боку голови у вирішення кадрово–організаційних питань та заняття поточними справами в окремих галузях.

Не менш важливим питанням правового статусу голів місцевих державних адміністрацій є підстави припинення їх повноважень. Чинне законодавство надає право припиняти повноваження голів місцевих державних адміністрацій лише Президенту України. Стаття 9 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” чітко визначає такі підстави та дає можливість класифікувати їх на три групи: зобовязуючі (щодо Президента України), рекомендаційні та безумовні. Так, до зобовязуючих підстав ми можемо віднести такі:

1) порушення ними (головами місцевих адміністрацій. – Н.А.) Конституції України і законів України;

2) втрати громадянства, виявлення факту подвійного громадянства;

Щодо цієї підстави, то в Законі України “Про громадянство України” передбачено втрату громадянства у випадку добровільного набуття громадянства іншої держави громадянином України після досягнення ним повноліття (Ст. 19). За цим же Законом добровільним набуттям громадянства іншої держави вважаються всі випадки, коли громадянин України за своїм вільним волевиявленням, вираженим у формі письмового клопотання, набув громадянство іншої держави або якщо він добровільно отримав документ, що підтверджує наявність набуття ним іноземного громадянства, за винятком випадків, якщо він автоматично набув громадянство іншої держави внаслідок одруження з іноземцем або згідно із законодавством іншої держави її громадянство надано громадянину України автоматично без його добровільного волевиявлення і він не отримав добровільно документ, що підтверджує наявність у нього громадянства іншої держави.

З аналізу норм Закону ми можемо дійти висновку, що у випадку одруження з іноземцем, країна якого надає автоматично громадянство після укладення шлюбу або ж з інших причин, але при пасивній участі громадянина України щодо набуття громадянства іншої держави, громадянин України не може втратити громадянства України, а отже залишається факт подвійного громадянства. Повертаючись до норми закону “Про місцеві державні адміністрації” щодо виявлення факту подвійного громадянства як підстави припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій, то маємо дійсну безумовну підставу. Але як тоді пояснити положення статті 2 Закону України “Про громадянство”, яка, проголошуючи єдине громадянство, стверджує таке: “Якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України”¹⁸². Якщо брати до уваги такий принцип, то на нашу думку, втрачається сенс своєрідної боротьби з подвійним громадянством та всіляких заборон з цього приводу.

Зрештою, щодо голів місцевих державних адміністрацій це можна пояснити лише побоюванням держави, що особа з подвійним громадянством може мати певні інтереси в іншій державі та, відповідно, лобіювати інтереси цієї держави при виконанні державних функцій. А маючи певні повноваження як досить висока посадова особа в органі виконавчої влади, то зробити це буде неважко. Тоді постають питання: в який термін необхідно починати клопотати про вихід із громадянства іншої держави, коли Президент України може звільнити таку особу, зокрема, чи має вона право на певну відстрочку терміну виходу з громадянства з огляду на певну зайнятість, перебування у відрядженні, хворобу тощо. Чи обовязковою є обізнаність особи про наявність у неї громадянства іншої держави. Запитань виникає дуже багато, бо жодного натяку на опис процедури виявлення подвійного громадянства стосовно голів місцевих державних адміністрацій в жодному нормативно–правовому акті не існує. З приводу цього, на наш погляд, доцільним є викладення п. 2, ст. 9 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” в такій редакції:

“2) втрати громадянства України, виявлення факту подвійного громадянства, якщо особа протягом 1 місяця з моменту, коли їй стало відомо про набуття нею іноземного громадянства, без поважних причин не подала заяву про вихід з громадянства іншої держави”.

Таке формулювання норми забезпечить додержання прав та свобод людини та допоможе обєктивно вирішувати питання, повязані з наявністю подвійного громадянства. В будь–якому разі держава має надати право людині обирати: відмовитись від іноземного громадянства і залишитись на посаді чи мати іноземне громадянство і тим самим втратити високу посаду. Запропонований нами термін подання заяви (один місяць), на наш погляд, є найоптимальнішим, оскільки надає можливості особі спокійно обрати вільний час, підготувати необхідні документи, та водночас не допускає невиправданого затягування вирішення цього питання.

3) визнання судом недієздатним;

4) виїзду на постійне проживання в іншу країну;

5) набрання законної сили обвинувальним вироком суду;

6) порушення вимог несумісності;

7) за власною ініціативою Президента України з підстав, передбачених цим Законом та законодавством про державну службу;

8) висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради;

9) подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.

Наявність у ч. 2 ст. 9 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” дієслова “може” стосовно Президента України дає нам можливість віднести до рекомендаційних (тобто таких, які виносяться на вільний розсуд Президента України) такі підстави:

1. прийняття відставки голови відповідної обласної державної адміністрації. На наш погляд, було б доцільно проаналізувати більш детально порядок виходу у відставку голови обласної державної адміністрації.

Відставка – це двосторонній юридичний акт, що полягає в задоволенні відповідним державним органом або посадовою особою заяви службовця, котрий обіймає посаду першої чи другої категорії, про намір скласти з себе посадові повноваження у звязку з визначеними для цього законодавством обставинами, не повязаними з винною поведінкою заявляючого про відставку¹⁸³. Ця процедура досить чітко регламентована у ст. 31 Закону України “Про державну службу”, зокрема, підставами для відставки можуть бути: принципова незгода з рішенням державного органу чи посадової особи, а також етичні перешкоди для перебування на державній службі; примушування до виконання рішення державного органу чи посадової особи, яке суперечить чинному законодавству, що може заподіяти значної матеріальної або моральної шкоди державі, підприємствам, установам, організаціям або об’єднанням громадян, громадянину; стан здоров’я, що перешкоджає виконанню службових повноважень (за наявності медичного висновку). Рішення про прийняття відставки або відмову в ній приймається у місячний термін. У разі відмови у відставці державний службовець повинен продовжувати виконання службових обов’язків і має право на звільнення в порядку, передбаченому Кодексом законів про працю України;

2) подання Кабінету Міністрів України з підстав, передбачених законодавством про державну службу;

3) висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.

У разі обрання нового Президента України голови місцевих державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до призначення в установленому порядку нових голів місцевих державних адміністрацій – це одна з безумовних підстав припинення державної служби. Вона випливає з того, що термін перебування голів місцевих державних адміністрації на посаді обмежується терміном перебування на посаді Президента України. З цього приводу цікавою є думка висловлена Н. Неумивайченко “…звільняти керівних працівників державних адміністрацій у таких випадках (обрання нового Президента України – Н.А.) недоцільно. Звільнення повинно обумовлюватися причинами, які унеможливлюють їх перебування на державній службі та обґрунтуванням його підстав. Службовці виконують завдання і функції держави відповідно до визначених обовязків, а не безпосередньо обслуговують осіб, які призначили їх на посаду. А тому діяльність службовців не повинна обмежуватись певним строком і повязуватись тільки із закінченням повноважень інших посадових осіб”¹⁸⁴.

Певний сенс у цьому, досить категоричному, твердженні є, оскільки ми вже зазначали про майже необмежені повноваження Президента України щодо кадрових питань у системі органів виконавчої влади, порівнюючи сучасні посади голів місцевих державних адміністрацій з посадами Представників Президента на місцях, які діяли майже десятиліття тому. Але принагідно зазначимо, що Президент України не є посадовою особою, оскільки він не займає посаду в державному (або будь–якому іншому) органі, а його конституційний статус визначається як “глава держави”. До того ж, “керівні працівники державних адміністрацій” (маються на увазі саме голови держадміністрації) є, як нами вже було зазначено, специфічними державними службовцями, щодо яких навіть точилась дискусія про надання статусу державних політичних діячів. Та, незважаючи на певні вади наведеного твердження, ми частково підтримуємо загальну думку автора про недоцільність привязки терміна перебування на посаді голів місцевих державних адміністрацій саме до терміну перебування на посаді Президента України. Ми пропонуємо “повернути” посади голів місцевих адміністрацій до ієрархії виконавчої влади і надати повноваження з вирішення ключових кадрових питань до відання Кабінету Міністрів України.

Повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються також у разі їх смерті. Це також є безумовна підстава, з існуванням якої посперечатись досить важко, та і недоцільно.

Звичайно законодавство не стоїть на місці, і свого часу до Верховної Ради надходили законопроекти з питань діяльності місцевих державних адміністрацій. Першочергове значення, природно, мали проекти законів про внесення змін до Конституції. Так, усі подані на розгляд Верховній Раді України законопроекти внесення змін до Конституції майже одностайно пропонували призначати голів місцевих державних адміністрацій Кабінетом Міністрів України за поданням Премєр–міністра України¹⁸⁵.

Такі зміни, на наш погляд, сприяли б вирівнюванню ситуації та вирішення проблем, які ми висвітлювали у цьому розділі. Місцеві державні адміністрації стали б дійсно місцевими органами виконавчої влади і повною мірою виконували своє основне завдання, визначене Конституцією України: контроль за виконанням Конституції та Законів України на відповідній території. Але законодавці вирішили інакше, і прийнятий остаточний варіант законопроекту про внесення змін до Конституції України вже не містив такого положення¹⁸⁶. А законопроект № 3207–1 "Про внесення змін до Конституції України", який свого часу пройшов процедуру розгляду у Конституційному Суді України щодо відповідності Конституції України містив норми, за якими голови місцевих державних адміністрацій призначалися на посаду і звільнялися з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України¹⁸⁷. Положення цих законопроектів і були прийняті депутатами як зміни до Конституції України, нічого не змінивши в цьому питанні на краще.

Окрім вказаних документів, існували й існують інші проекти, направлені на реформування місцевих державних адміністрацій. Зокрема, проектом Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про місцеві державні адміністрації” пропонується залишити повноваження Президента України щодо призначення голів місцевих державних адміністрацій, але обумовити обовязкове внесення кандидатури Прем’єр–міністром України та/або відповідними обласними радами із прийняттям рішення на пленарних засіданнях¹⁸⁸. Це, на думку авторів проекту, гарантуватиме відповідним радам реальну можливість участі у вирішенні кадрових питань, що стосуються керівників місцевих органів виконавчої влади. Подібне положення міститься і в іншому законопроекті внесення змін до Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про місцеві державні адміністрації"¹⁸⁹, внесеним народним депутатом України С.М. Ратушняком.

На наш погляд, такі зміни навряд чи кардинально змінять ситуацію та дійсно будуть сприяти реалізації прав та врахуванню інтересів органів місцевого самоврядування і водночас не зашкодять інтересам держави. Виходячи з цього, пропонуємо внести відповідні зміни до Конституції України та Закону України “Про місцеві державні адміністрації”.

§ 2. Особливості адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади, що обіймають посади державних політичних діячів

Виконавча влада, реалізуючи призначення демократичної, соціальної, правової держави, створює умови для реалізації прав і свобод громадян, а також надає їм широке коло державних, в тому числі управлінських послуг. Держава цілеспрямовано мінімізує своє втручання в життєдіяльність громадян і бере на себе лише ті послуги, які в певний період розвитку суспільства в змозі гарантувати і неможливо знайти на ринку послуг. Така виключність сфери дії пояснюється нейтральністю держави щодо можливих прошарків, класів та інших верств населення і скерованістю її дії на пересічну людину і громадянина. Але для чіткого функціонування подібної ідеальної моделі потрібен певний механізм, роль якого вже протягом двох сторіч з перемінним успіхом виконує принцип “поділу влад” на законодавчу, виконавчу й судову. З цих трьох “гілок” або “функцій” єдиної державної влади саме виконавча влада синтезує в собі результати діяльності законодавчої та судової влади і вже через свої органи реалізує загальну політику держави в життя.

Статус держави з розвиненою демократією, сильною владою, спроможною захистити права і свободи людини, зобовязує створювати таку систему державного управління, яка б мала не тільки гарантувати все вищезазначене, а ще й ефективно працювати над поточними та стратегічними завданнями. Для цього недостатньо уповноважити єдиний у державі законодавчий орган – Верховну Раду України – на створення державної політики, вкрай необхідно забезпечити такими повноваженнями органи, які покликані виконувати прийняті Верховною Радою рамкові закони. І якщо Україна як демократична держава зорієнтована на європейський досвід державного управління, то варто, мабуть, звернутись до норм установчих документів провідних країн Європи. Також корисно враховувати позитивний досвід постсоціалістичних країн, які вже мають певні здобутки у цій сфері. Візьмемо за приклад Конституцію Португалії в статті 185 якої зазначено: “уряд визначається як орган державної влади, який керує загальною політикою країни”¹⁹⁰. Або ж ст. 20 Конституції Франції, в якій проголошено, що “уряд визначає та запроваджує політику нації”¹⁹¹, Конституція Угорщина в ст. 35 зазначає, що уряд бере участь у формуванні зовнішньої політики держави,¹⁹² Рада Міністрів Республіки Польща здійснює внутрішню та зовнішню політику Республіки Польща¹⁹³. Цей перелік можна продовжувати, але наведена кількість, на наш погляд, вже вказує на досить тісний звязок виконавчої влади з виробленням та реалізацією як зовнішньої, так і внутрішньої політики будь–якої держави.

Кожен орган виконавчої влади, діючи від імені та за дорученням держави має певний правовий статус, виступає носієм відповідних повноважень юридично–владного характеру, реалізація яких забезпечує йому досягнення мети виконавчо–розпорядчої діяльності. “Виконавча влада здійснюється повсякденно, безперервно й оперативно. Масштаби діяльності виконавчої влади дуже великі, її структурами охоплюються майже усі сфери суспільного життя: економіка, соціальна сфера, забезпечення безпеки і організація оборони, культури, освіти, науки тощо. Виконавча влада має універсальний характер і у часі і у просторі, тобто здійснюється безперервно і скрізь, де функціонують колективи”¹⁹⁴. Дійсно, переоцінити роль органів виконавчої влади у державному будівництві досить важко. Від того, як виконуються постанови та нормативи, залежить не тільки їх ефективність, а й перспектива розвитку усього суспільства. Очолювати таку систему або кожну з її ланок – досить важлива та складна місія, отже необхідно звернути якомога більше уваги саме на керівні структури органів виконавчої влади: з точки зору як дослідження статусу їх керівників, так і аналіу вищих органів виконавчої влади.

Задля полегшення теоретичного аналізу всіх існуючих керівників органів виконавчої влади доцільно поділити на дві групи: до першої відносимо керівників, яких у встановленому порядку наділено статусом державного політичного діяча (Премєр–міністра, міністрів); до другої групи – керівників, яких не наділено таким статусом (керівників державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, голів місцевих державних адміністрацій), тобто тих, які займають “бюрократичні посади”¹⁹⁵ в органах виконавчої влади. Це випливає, приміром, з поняття, яким характеризується той чи інший орган виконавчої влади. Так, державні комітети – це центральні органи, які безпосередньо, не формуючи урядову політику, покликані сприяти міністерствам та уряду загалом у реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого чи міжсекторного характеру¹⁹⁶.

Як бачимо, критерієм розподілу в першому випадку було членство в Уряді, в другому – спеціально–галузева або територіальна належність.

Визначення компетенції керівників органів виконавчої влади, які обіймають політичні посади, тісно повязана з окресленням основних характеристик такої посади. Політичний статус Кабінету Міністрів (і органів виконавчої влади взагалі) деякими авторами заперечується з посиланням на його виконавчо–розпорядчі функції¹⁹⁷. Але Кабінет Міністрів як вищий орган загальної компетенції вирішує всі без винятку питання, які належать до відання виконавчої влади, шляхом вироблення прийнятних методів та оптимальних шляхів реалізації внутрішньої та зовнішньої політики України. В цьому випадку можна стверджувати, що цей орган виконує політичні функції, оскільки термін “політика” не можна ототожнювати лише із політикою загальнодержавною, засобом “…вирішення спільних справ, реалізації публічного інтересу…”¹⁹⁸, яку по суті формують Президент України та Верховна Рада України.

На нашу думку, термін “політика” необхідно розуміти, як загальне поняття, яке означає “вироблення концептуальних ідей, поглядів, методів дії тощо”. Подібне тлумачення міститься в окремих дослідженнях, де, зокрема, зазначається: “Державна політика в змістовному аспекті передбачає соціальний механізм, що складається з визначення загальних суспільних цілей, прийняття державно–управлінських рішень і мобілізації необхідних ресурсів для досягнення поставлених цілей, а також інституціональну структуру, що містить інститути лідерства, органи влади, норми й правила регламентації політичних дій соціальну діяльність, що полягає у створенні умов для соціального партнерства між державною владою і суб’єктами громадянського суспільства, залученні до управління основних соціальних груп через суспільні інститути. Із розробкою державної стратегії і проведенням повсякденної поточної політики (курсив наш. – Н.А.) пов’язане державне управління…”.¹⁹⁹ І тоді, дійсно, вживання такого терміну буде доречним і стосовно органів виконавчої влади з їх виконавчо–розпорядчими функціями.

Є ще один дискусійний момент і він стосується питання: чи має “політичний діяч” належати до певної партії? В.Б. Аверянов вказує, що “політичний характер зазначених посад аж ніяк не можна зводити до факту належності осіб, що їх обіймають, до певної політичної партії та активного ведення ними так званої публічної політики”, але автор не виключає такої можливості в майбутньому²⁰⁰. А вже І.Б. Коліушко наголошує на тому, що в ідеалі при формуванні коаліційного уряду, реалізується представництво в ньому парламентської більшості шляхом залучення до роботи в уряді “найавторитетніших, найкваліфікованіших, найдосвідченіших представників цієї партії (чи партійної коаліції – А.Н.)”²⁰¹. Саме таким чином в результаті конституційної реформи має зараз формуватися Кабінет Міністрів України. Зокрема, Конституція України встановлює, що у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України формується протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових виборів Верховної Ради України, або протягом місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України. Засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються самою Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України (ст. 83 Конституції України).

Водночас законодавцями на березень 2006 р. (термін проведення виборів до Верховної Ради України, а отже, і наступного призначення складу Кабінету Міністрів України) не було доповнено Регламент Верховної Ради України нормами, які б регулювали процедуру створення такої коаліції.²⁰²

Але попри, як нам здається, технічні негаразди у створенні передумов своєчасного та якісного призначення Уряду новим Парламентом, сама ідея «відчуття політичної відповідальності» коаліції за діяльність «своїх» міністрів заслуговує на увагу. Поряд з цим існують певні застереження, які, на наш погляд, мають суттєве значення. Так, до складу Кабінету Міністрів України, як відомо, входять і керівники силових відомств, які мають спеціальні обмеження. Наприклад, міністр внутрішніх справ як член Кабінету Міністрів є політичним діячем, однак, відповідно до Закону України “Про міліцію”: “У підрозділах міліції не допускається діяльність політичних партій, рухів та інших громадських об’єднань, що мають політичну мету. При виконанні службових обов’язків працівники міліції незалежні від впливу будь–яких політичних, громадських об’єднань”²⁰³. Яким же чином діяти працівникам міліції для того, щоб виконати наказ міністра–політика (який є членом певної партії та позиціонує себе як провідника політики партії в певній галузі) та дотримати норми Закону про політичний нейтралітет? Які рішення буде приймати міністр внутрішніх справ, якщо, наприклад, члени його партії будуть організаторами або учасниками актів громадської непокори та заворушень, тим більше, якщо такі дії санкціоновані партією та є методами її діяльності? А якщо таке чинить опозиція? Ми поставили чимало запитань, але на наш погляд, відповіді на них настільки очевидні, що наводити їх просто недоцільно.

Як можливий варіант можна запропонувати виведення силових структур з системи органів виконавчої влади і поряд з прокуратурою вважати їх державними правоохоронними органами, керівники яких призначатимуться Президентом України (як гарантом Конституції України) та будуть повністю йому підзвітні та підконтрольні. Такий компроміс, на нашу думку, забезпечив би “силові” міністерства неупередженим та незаангажованим політичними інтересами керівництвом. Але тоді треба вести мову або ж про створення четвертої, правоохоронної, гілки влади,²⁰⁴ або ж “скромно умовчати” про чітке встановлення статусу цих органів, як це відбувається з тією ж пр.ратурою, яка ні за Конституцією України, ні за Законом України “Про пр.ратуру” не тільки не віднесена до будь–якої гілки влади, а й взагалі не визначається як орган державної влади.

Статус політичної посади є компонентом єдиного статусу керівника органу виконавчої влади, та вказує на виключність місця та ролі певного керівника в системі виконавчої влади.

“Виключність” виявляється, по–перше, в особливому порядку призначення на посаду та звільнення з посади; по–друге – у проходженні служби на займаній посаді; по–третє – в особливій (політичній) відповідальності за наслідки службової діяльності²⁰⁵; по–четверте – в особливих умовах для реалізації влади (керівнику потрібно мати підтримку певної політичної організації, мати неабиякі навички у сфері політичної діяльності тощо).

Так, конституційно закріплено, що Кабінет Міністрів є вищим органом виконавчої влади в Україні. Склад Кабінету Міністрів визначений Конституцією України. Так до складу уряду входять: Прем’єр–міністр, перший віце–прем’єр–міністр, віце–прем’єр міністри, міністри (ч. 1 ст. 114).

Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України відповідно до Конституції вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем’єр–міністра України, а також відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України.

Президент, у свою чергу, в строк не пізніше ніж на п’ятнадцятий день після одержання такої пропозиції вносить до Верховної Ради України подання про призначення Прем’єр–міністра України, а також подання щодо призначення міністра оборони України та міністра закордонних справ України. Інші члени Кабінету Міністрів України призначаються Верховною Радою України за поданням Прем’єр–міністра України.

Як бачимо, Прем’єр–міністр України становиться ключовою фігурою у призначенні персонального складу Кабінету Міністрів України, хоча, звичайно, цей процес відбувається під впливом парламентської більшості, яка цього Прем’єра і запропонувала. Можна майже стовідсотково стверджувати, що Прем’єр–міністром України будуть представлені ті кандидатури, які йому були подані більшістю разом із пропозицією обійняти цю посаду. Тобто це вказує на те, що в даному випадку про «вільний розсуд» у підборі «своєї» команди Прем’єром не йдеться. Саме коаліція визначає управлінську та політичну доцільність, як критерій відбору кадрів на урядові посади а також вирішує питання політичної відповідальності уряду, яка має наслідком відставку уряду в цілому, або ж окремого урядовця.

Персона члена Кабінету Міністрів як політичного діяча на фоні викладених положень дійсно відповідає своєму призначенню – вироблення та проведення політики в дорученій партійною коаліцією сфері відання. Але наступним і невідкладним кроком Верховної Ради України має стати законодавче закріплення статусу державних політичних діячів за членами Кабінету Міністрів України та детальне розроблення його елементів. Видається, що це буде не тільки виконання вимоги Конституції щодо виключно законодавчого регулювання «організації, повноважень і порядку діяльності Кабінету Міністрів України» (ст. 120 Конституції), а й стане формально–визначеним юридичним (поряд з політичним) критерієм формування персонального складу Уряду та його подальшої роботи.

Треба констатувати, що сучасною тенденцією (в основному, в рамках політичної (конституційної) реформи) є збільшення ролі Верховної Ради України у кадровому регулюванні керівної верхівки органів виконавчої влади (особливо це стосується міністрів як керівників органів виконавчої влади). Саме при такій взаємодії вони будуть виправдовувати на сто відсотків свій нещодавно наданий статус державних політичних діячів, оскільки призначатимуться в особливому порядку – за політичними мотивами, що, у свою чергу, забезпечить «особливе становище»²⁰⁶ міністерств по відношенню до інших центральних органів виконавчої влади. З приводу цього цікаво буде згадати, що положення трьох основних законопроектів внесення змін до Конституції передбачали право Верховної Ради України призначати за поданням Президента України Премєр–Міністра України. Окрім цього, законопроект № 3207–1 зобовязує Президента України у своєму поданні представляти кандидатури лише з числа представників партії (виборчого блоку партій), яка має у Верховній Раді найбільшу кількість народних депутатів.

Але, на наш погляд, більш демократичним у цьому питанні був проект закону “Про внесення змін до Конституції”, представлений Президентом України²⁰⁷. Цей проект передбачав участь як парламентської більшості, так і парламентської опозиції в формуванні уряду. Зокрема, ним передбачена процедура, за якою Верховна Рада надає згоду на призначення Президентом України Прем’єр–міністра України після проведення консультацій Президента України з Головою Верховної Ради України, Першим заступником і заступником Голови Верховної Ради України та керівниками депутатських фракцій (груп) парламентської більшості щодо погодження кандидатури на цю посаду. Обов’язкова дорадча процедура передбачена і для призначення членів уряду. Парламентську опозицію проект наділив правом представлення співдоповіді під час розгляду на пленарних засіданнях Верховної Ради України питань про Програму діяльності Кабінету Міністрів України. Результатом такої процедури виключається можливість формування “кишенькового” уряду, адже участь у цьому беруть і Президент і законодавча влада. Остання ж за умови створення більшості та опозиції зможе гарантувати стабільність і лобіювання інтересів постійної більшості, а не випадкових, ситуативно створених депутатських груп і, водночас, врахування інтересів опозиційної “меншості”. Такі заходи повністю відображають сутність принципу “стримувань та противаг”, що закріплений у чинній Конституції України. На жаль, законопроект був знятий з розгляду у Верховній раді і сам Президент відмовився від такої ініціативи.

Існуючий на сьогодні проект Закону України “Про Кабінет Міністрів України” в цьому сенсі подекуди застарів, оскільки ще й досі пропонує призначати членів Кабінету Міністрів Президентом України²⁰⁸.

§ 3. Обмеження, повязані з перебуванням на посадах керівників органів виконавчої влади

Дослідження адміністративно–правового статусу керівника органу виконавчої влади включає в себе характеристику обмежень, повязаних з перебуванням на посадах керівників органів виконавчої влади. Правовий статус керівників органів виконавчої влади досить складний і полігранний. Багато чого основоположного з існуючого в теорії та практиці адміністративного і конституційного права не може бути застосовано до цієї категорії осіб. Зокрема, існування конституційного права обирати і бути обраним викликає неоднозначне ставлення різних учених–юристів. Дійсно, в науці адміністративного права існує досить неоднозначне та дискусійне питання обмеження щодо наявності у керівників органів виконавчої влади представницького мандата.

"Мандат" у перекладі з латинської мови означає наказ, доручення, повноваження бути представником інтересів громади, захищати їх, виступати від їх імені, надане депутату виборцями шляхом подання голосу за нього на виборах. Мандат – це також термін дії наданих повноважень, строк скликання представницького органу.

Так, наприклад, щодо сумісності посади члена уряду з мандатом народного депутата існує така думка: “Так, частина друга ст. 78 Конституції України, яка встановлює конституційні вимоги щодо несумісності, зазначає, що “народні депутати України не можуть мати іншого представницького мандату чи перебувати на державній службі. Те, що посада члена уряду не характеризується представницьким мандатом, – очевидно, оскільки особа на неї не обирається і не уповноважена представляти народ, а призначається для реалізації політичної програми. Не належить вона і до посад державної служби…”²⁰⁹. Дійсно, з цим важко не погодитись, оскільки Президент, вивівши з–під дії Закону “Про державну службу” категорії посад політичних діячів, не передбачив можливість або неможливість осіб, що займають такі посади, мати або “зберігати”²¹⁰ представницький мандат на момент виконання повноважень в Уряді. В цьому І.Б. Коліушко має рацію.

Але існує Закон України “Про статус народного депутата України”, п. 1 ч. 1. ст. 3 якого чітко визначає, що народний депутат не має права бути членом Кабінету Міністрів України, керівником центрального органу виконавчої влади²¹¹. Звичайно, таке положення можна охарактеризувати як неконституційне (і то лише після рішення Конституційного Суду), адже Конституція містить обмеження щодо представницького мандату стосовно певних осіб, а саме: народних депутатів України (ч. 2 ст. 78), Президента України (ч. 4 ст. 103) та професійних суддів (ч. 2 ст. 127). Як бачимо, жодного натяку на обмеження керівників органів виконавчої влади щодо представницького мандата Конституція України не містить.

Виняток становлять керівники органів виконавчої влади, які є державними службовцями. Щодо цих осіб Конституція містить пряму заборону мати мандат народного депутата України, оскільки забороняє останнім перебувати на державній службі (ч. 2 ст. 78). Отже, заборона, наприклад, Прем’єр–Міністрові України виконувати обов’язки народного депутата України буде вважатись незаконною, тобто такою, що порушує його конституційні права, оскільки він не є державним службовцем.

Але погодитись з тим, що вирішення питання повинно бути на користь збереження можливості суміщення²¹², на наш погляд, неможливо. Це також стосується і керівників органів виконавчої влади, які не мають політичного статусу, оскільки інтегрування посадових осіб однієї гілки влади в іншу суттєво порушить систему “стримувань та противаг”.

Достатньо проаналізувати можливості народного депутата у діяльності Верховної Ради України та зіставити з повноваженнями керівника органу виконавчої влади. Так, до повноважень Верховної Ради України належить:

• розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України (п. 11 ч. 1 ст. 85 Конституції України);

• призначення за поданням Президента України Прем’єр–міністра України, міністра оборони України, міністра закордонних справ України, призначення за поданням Прем’єр–міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, голови Антимонопольного комітету України, голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, голови Фонду державного майна України, звільнення зазначених осіб з посад, вирішення питання про відставку Прем’єр–міністра України, членів Кабінету Міністрів України;

• здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до цієї Конституції (п. 13 ч. 1 ст. 85 Конституції України);

• за пропозицією Президента України або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України (ч. 1 ст. 87 Конституції України).²¹³

Указані повноваження характеризують зміст такого поняття як парламентський контроль за діяльністю органів виконавчої влади²¹⁴. За визначенням О.Ф. Андрійко, формами парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади є: депутатський запит, затвердження програми діяльності уряду, заслуховування інформації про виконання загальносуспільних програм, діяльність окремих центральних органів виконавчої влади та їх керівників.²¹⁵ До речі, щодо останньої форми контролю, то в літературі її досить влучно відносять до політичного контролю як різновиду парламентського²¹⁶. При цьому одна й та сама особа може бути водночас і суб’єктом і об’єктом контролю. Така ситуація не може розглядатись як природна, оскільки не можна бути “суддею у власній справі”²¹⁷.

В цьому сенсі досить цікавою є думка щодо переліку вимог, які мають сприяти забезпеченню стабільності процесу управління, зокрема це: “1) сила впливу публічної підсистеми системи влади і сумарна сила впливу складових громадянської підсистеми на соціальне середовище повинні бути взаємно врівноваженими; 2) у внутрішній динаміці системи влади мають бути закладені механізми можливих змін соціальних або політичних сил в межах нормотворчого і виконавчого компонентів у разі появи значної кількості негативних об’єктів влади (втрати легітимності); 3) для запобігання конфліктної ситуації необхідна наявність механізму, який забезпечує представництво одних і тих самих політичних (соціальних) сил в межах нормотворчого і виконавчого компонентів (курсив наш – Н.А.)”.²¹⁸ Зауважимо, що мова йде про представництво саме “одних і тих самих політичних (соціальних) сил”, а не одних і тих самих осіб.

Продовжуючи думку, вважаємо за доцільне навести цитату з дослідження професора О. Петришина: “…парламентське правління обумовлює статус членів уряду як політичних службовців (політичних державних діячів), оскільки їх призначення проходить процедуру парламентського затвердження на підставі політичних вимог, і, окрім того, їх діяльність підлягає безпосередньому парламентському і партійному контролю. У звязку з цим таку систему іноді називають “правлінням політичних партій”, що здійснюється за допомогою формування парламентської більшості і членів правлячого комітету, які обираються парламентом, і тому допускає поєднання депутатського мандата з міністерськими посадами.”²¹⁹

Це дійсно логічний та зрозумілий принцип, але ми не повинні забувати, що “розподіл влад” або, точніше, “розподіл гілок влади” впроваджувався з єдиною головною метою – недопущення узурпації влади в руках однієї політичної сили²²⁰ – “щоб гілки влади врівноважували одна одну”²²¹. Коли ми допускаємо можливість перебування одних і тих самих осіб на службі двох гілок влади, які повинні стримувати одна одну, то увесь механізм реалізації демократичної державної влади може зійти нанівець.

Ще одне дискусійне питання існує щодо наявності представницького мандата місцевої ради у голів місцевих державних адміністрацій. Розглянувши це питання, Конституційний Суд України прийняв рішення про неконституційність обмежень, пов’язаних з можливістю голів місцевих державних адміністрацій мати представницький мандат місцевої ради, обґрунтувавши це таким чином: “Вирішуючи питання щодо несумісності представницького мандата депутата місцевої ради, Конституційний Суд України в Рішенні від 13 травня 1998 р. (справа щодо статусу депутатів рад) дійшов висновку, що передбачений Конституцією України перелік осіб, статус яких має відповідати вимозі несумісності, є вичерпним, і визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частини першої статті 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів", за якими депутат місцевої ради не може бути головою місцевої державної адміністрації, його заступником, керівником її структурного підрозділу, пр.рором”²²².

У цьому Рішенні Конституційний Суд України також зазначив, що депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, який перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюється дія Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, селищного, міського голови, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті.

З наведеного Рішення Конституційного Суду України випливає, що Конституція України не забороняє головам місцевих державних адміністрацій бути обраними до представницького органу місцевого самоврядування і мати представницький мандат депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної чи обласної ради.

А тепер згадаємо положення Закону України “Про місцеве самоврядування”, які надають право депутатам районних та обласних рад виступати ініціаторами застосування до голів відповідних місцевих державних адміністрацій заходів державного впливу, а саме:

• прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації;

• прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, … які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів;

• внесення до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо голови відповідної місцевої державної адміністрації²²³.

По–перше, викликає сумнів момент, пов’язаний з правом місцевої ради ініціювати відставку голови місцевої державної адміністрації. Чи підуть депутати ради на позбавлення одного з них такої вагомої посади, коли це обопільно невигідно? Чи не стане обрання посадової особи від місцевої державної адміністрації депутатом запорукою того, що рада не буде клопотати про відставку голови місцевої державної адміністрації? В такому випадку це може спричинити своєрідний бум “реалізації виборчого права” серед голів місцевих державних адміністрацій.

По–друге, необхідно визначити правову природу статусу депутатів місцевих рад і державних службовців. Для цього проаналізуємо чинне законодавство. Так, Закон України “Про місцеве самоврядування” передбачає, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Це означає, по–перше, що територіальна громада саме через депутатів місцевих рад реалізує своє самоврядне право; по–друге – що депутати місцевих рад повинні представляти та захищати інтереси своїх виборців (територіальної громади). Додамо до цього принципи служби в органах місцевого самоврядування, які закріплені в Законі України “Про службу в органах місцевого самоврядування”. Серед загальних принципів виділимо найбільш впливові на діяльність службовців:

• служіння територіальній громаді;

• поєднання місцевих і державних інтересів;

• професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; підконтрольності, підзвітності, персональної відповідальності за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов’язків;

• захисту інтересів відповідної територіальної громади;

• самостійності кадрової політики в територіальній громаді²²⁴.

В результаті стає зрозумілою чітка вимога до службовців органів місцевого самоврядування (до яких відносяться і депутати місцевих рад як такі, що займають виборні посади – ч. 1 ст. 3) представляти і відстоювати законні права та інтереси територіальної громади. До того ж спеціальний закон, що встановлює статус депутатів місцевих рад містить схоже формулювання: «Депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов’язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини – виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування»²²⁵.

Нарешті, голови місцевих державних адміністрації, які є державними службовцями: яке їх призначення? Почнемо з характеристики поняття “державна служба”. Закон України “Про державну службу” надає таке її визначення: “державна служба в Україні – це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів”. Вочевидь, державні службовці покликані не тільки виконувати закони (це повинні робити усі, хто вступає у правовідносини з державою – громадяни, особи без громадянства, іноземні громадяни тощо), а й гарантувати державі якісне представництво, адже державні службовці – це, насамперед, представники держави, і саме через них громадяни можуть захистити свої законні права та інтереси перед державою та вступити з нею у правовідносини. Таке твердження підкріплюється принципами, на основі яких і будується державна служба, а саме:

• забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції;

• недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина;

• безпосереднє виконання покладених на них службових обов’язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників²²⁶.

Отже, провівши порівняльний аналіз, можемо дійти висновку про те, що при використанні керівником органу виконавчої влади своїх прав як громадянина України (у цьому випадку таким правом є право обирати і бути обраним) може бути:

  порушена система "стримувань та противаг", яка була створена саме для запобігання концентрації трьох основних функцій державної влади (законодавчої, виконавчої та судової) в руках однієї політичної сили;

  виникнути досить складна ситуація, коли така особа буде підпорядкована двом різним за своєю природою та статусом субєктам державотворення (органам виконавчої влади вищого рівня і Президенту України – з одного боку, територіальній громаді – з іншого) і, як наслідок, особа повинна виконувати повноваження різні за своїм походженням і суттю.

Враховуючи вищенаведене, можна передбачити, що визнання за керівниками органів виконавчої влади права мати представницький мандат, тобто виконувати функції представника народу безпосередньо (чи у Верховній Раді, чи у місцевій раді) і, водночас, бути представником держави (перебуваючи на державній службі або маючи статус політичного діяча) є не тільки недоцільним з огляду на потенційну неможливість якісно та ефективно виконувати свою роботу, перебуваючи “слугою двох панів”, а й небезпечним, оскільки це йде у розріз із принципом незалежності усіх гілок влади і може суттєво порушити існуючу систему “стримувань та противаг”.

Розуміючи аргументованість та виваженість рішення Конституційного Суду, ми погоджуємось з тим, що на сьогодні заборона керівникам органів виконавчої влади мати представницький мандат є суттєвим порушенням їх конституційних прав як громадян України. Але зважаючи на викладені нами аргументи, необхідно зрозуміти, що керівники органів виконавчої влади – це, насамперед, не приватні, а публічні особи, на яких поширюються обмеження при прийнятті та проходженні державної служби (служби в органах виконавчої влади), яких держава вже обмежила у конституційних правах (право створення політичних партій, право на страйк, право на невтручання в його особисте життя (обовязок декларування доходів своїх і своєї сімї) тощо).

Тому, на наш погляд, у рамках адміністративної та політичної реформи доцільно закріпити у Конституції України обмеження щодо можливості надання представницького мандату керівникам органів виконавчої влади, це буде повною мірою відповідати інтересам держави і суспільства в цілому. На жаль, автори двох поданих законопроектів змін до Конституції додержуються з цього приводу іншої думки, припускаючи можливість міністрам, іншим керівникам центральних органів виконавчої влади суміщати свою службову діяльність із представницьким мандатом народного депутата України²²⁷. Зауважимо, що дискусія йде тільки–но щодо керівників центральних органів виконавчої влади, тоді як наявність представницького мандату, наприклад, у Премєр–міністра або у голови місцевої державної адміністрації проектами не обумовлюється.

– Державні службовці не можуть брати участь у страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу.

Оскільки державний службовець органічно пов’язаний з державою, то вимоги, які висуваються до нього, мають досить жорсткий характер, і подекуди обмежують його конституційні права та свободи як людини та громадянина. Закон містить обмеження на два види дій для державних службовців – страйк, право на який для всіх працюючих встановлює Конституція України та дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу.

Поняття страйку закріплено у ст. 17 Закону України «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)». Так, страйк розуміється як «…тимчасове колективне добровільне припинення роботи працівниками (невихід на роботу, невиконання своїх трудових обов’язків) підприємства, установи, організації (структурного підрозділу) з метою вирішення колективного трудового спору (конфлікту)»²²⁸.

Що ж стосується змісту такої дії, як перешкоджання нормальному функціонуванню державного органу, то законодавчого визначення нами знайдено не було. Натомість досить цікаве розуміння цих дій (або дії) містить російська наукова література.

Так, Ю.М. Старілов вважає, що державні службовці мають утримуватись не тільки від дій або виступів, а й від висловлювань, які можуть зашкодити державній службі або заподіяти збитки державному органу чи створити уявлення, що державні службовці не дотримуються або діють усупереч інтересам держави та суспільства. Далі вчений зауважує, що залежно від посади, яку обіймає державний службовець, обов’язок не вчиняти дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу модифікується. Так, несумісні з державною посадою міністра публічні заяви про неправильну політику уряду, публічна критика міністра керівником департаменту або іншого структурного підрозділу тощо. І навпаки, такого роду заяви та критика будуть цілком правомірними зі сторони співробітників, на яких поширюється режим приватного права (тобто які працюють за трудовим договором).

Окрім цього, державний службовець не має права використовувати свої службові обов’язки, авторитет державної служби та знання документів для того, щоб критикувати діяльність державних органів та посадових осіб. Він також не має права критикувати свого керівника, державний орган, у якому він служить, з питань політики, яку має проводити державний орган чи посадова особа. Якщо державний службовець не згоден з політикою, що проводиться, він має піти у відставку²²⁹.

Про існуючі обмеження державний службовець попереджається перед вступом на посаду та підписує документ під назвою "Попередження про спеціальні обмеження, встановлені законами України "Про державну службу" та "Про боротьбу з корупцією", щодо прийняття на державну службу та проходження державної служби". Він зберігається в особовій справі державного службовця.

• Службовець не має права вчиняти дії, передбачені ст. 1 і 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією".

Зокрема, він не має права: сприяти, використовуючи своє службове становище, фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності, а так само в отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів чи пільг з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг; займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо чи через посередників або підставних осіб, бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, в якому вона працює, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики) тощо²³⁰.

Але, не зважаючи на явну необхідність боротьби з корупцією, необхідно зазначити, що існування такого обмеження при проходженні державної служби є досить дивним. Якщо простежити логічний ланцюжок наведеного обмеження, то випливає, що, по–перше, саме державним службовцям і саме при проходженні державної служби заборонено вчиняти корупційні дії, а от інші особи можуть вільно цим правом скористатись; по–друге, яку мету ставив перед собою законодавець, закріплюючи вказаним законом заборону службовцями вчиняти правопорушення корупційного характеру? Адже якщо іти логікою законодавця, то наведена фраза мала б такий вигляд: “службовець не має права вчиняти дії, передбачені статтями 1 і 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією", Кримінальним кодексом України, Кодексом про адміністративні правопорушення тощо”. На наш погляд, це видається абсурдним, оскільки і так зрозуміло, що службовці (як і всі інші) не мають права вчиняти будь–які правопорушення, в тому числі і передбачені Законом України "Про боротьбу з корупцією". До того ж, чому обмеження повязані саме з цим видом правопорушень, а інші залишаються поза увагою (наче потенційно на них обмеження не поширюються і вчиняти їх службовцям дозволено).

Більше того, на нашу думку, заборона вчиняти правопорушення взагалі не може визнаватись “обмеженням при проходженні служби”, оскільки не є обмеженням прав та свобод (так, як, наприклад, обмежуються права осіб, які перебувають на державній службі на заняття підприємницькою діяльністю) а загальним обовязком людини і громадянина, який закріплений у Конституції України (ст. 68). Виходячи з вищевикладеного ми пропонуємо виключити з відповідних нормативно–правових актів вказівку на заборону вчиняти дії, передбачені статтями 1 і 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією”. Виключення вказаного обмеження забезпечить “чистоту” юридичної техніки і, водночас, у будь–якому разі не надасть права державним службовцям вчиняти дії, передбачені Законом України "Про боротьбу з корупцією”.

Не можна не зазначити, розглядаючи питання статусу керівників органів виконавчої влади, що названий нами Закон «Про боротьбу з корупцією» передбачає спеціальні підстави притягнення до юридичної відповідальності цієї категорії службовців за антикорупційним законодавством. Так стаття 10 встановлює, що керівники міністерств і відомств, державних підприємств, установ та організацій чи їх структурних підрозділів у разі виявлення чи отримання інформації про вчинення підлеглим корупційного діяння або порушення спеціальних обмежень, встановлених статтею 5 цього Закону, в межах своєї компетенції зобов’язані вжити заходів до припинення таких діянь та негайно повідомити про їх вчинення будь–який з державних органів, зазначених у пунктах "а" і "б" статті 4 цього Закону²³¹.

Умисне невжиття такими керівниками заходів, передбачених частиною першою цієї статті, тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від двадцяти п’яти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Повторне протягом р. вчинення діяння, передбаченого частиною другою цієї статті, тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від двадцяти п’яти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і звільнення з посади чи інше усунення від виконання функцій держави.

ГЛАВА 4

реалізація адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади у відносинах відповідальності

§ 1. Загальна характеристика відповідальності керівників органів виконавчої влади

Дослідження проблеми відповідальності керівників органів виконавчої влади в контексті реалізації їх правового статусу є досить важливим та принциповим питанням адміністративного права. Керівники органів виконавчої влади, реалізуючи надані їм повноваження в сфері державного управління, вступають у адміністративно–правові відносини з різними субєктами. Це є досить відповідальним, адже на керівників покладені владні й управлінські функції по забезпеченню і зміцненню законності й правопорядку, охороні прав та інтересів громадян. Але, на жаль, за довгі роки панування адміністративно–командної системи увесь державний апарат виявився уражений тяжкими недугами, які згубно позначилися на життєздатності всього суспільства та похитнули основи суспільного устрою і національну безпеку.

Так, російською політологічною наукою констатується, що останнім часом спостерігається стрімке посилення впливу політично безвідповідальних бюрократичних структур державної влади, які долучають або намагаються долучити до сфери своєї компетенції не лише ключові виконавчі функції, але й основоположні рішення в галузі реалізації державної політики, законотворення і навіть здійснення правосуддя²³².

Виходячи на принципово новий рівень розвитку як правової та демократичної держави, ми повинні розуміти, що людина є найвищою цінністю цивілізованого суспільства. Це положення вироблене логікою розвитку світової історії та, до речі, закріплене у ст. 3 Конституції України. Права і свободи людини забезпечуються за допомогою виконання державою і її повноважними представниками визначених законом обов’язків стосовно громадян держави. У цьому полягає основний зміст законності в державному управлінні. У коло обов’язків повноважних представників державної влади, серед яких чільне місце займають керівники органів виконавчої влади, чиннне законодавство включає підтримку конституційного ладу, дотримання законів України, сумлінне виконання обов’язків за посадою, дотримання й захист прав та інтересів громадян, розгляд звертань громадян, суспільних об’єднань, інших суб’єктів у межах посадових повноважень і прийняття рішень у порядку, установленому законодавством, дотримання правил роботи з інформацією, охорону державної й іншої таємниці, нерозголошення інформації, яка стала відома по службі, стосовно приватного життя, честі та гідності громадян тощо.

До обмежень віднесені норми, що забороняють використовувати в неслужбових цілях засобів матеріально–технічного, фінансового й інформаційного забезпечення, займатися іншою оплачуваною діяльністю, крім педагогічної, наукової й іншої творчої роботи, входити в органи упраління комерційних організацій і деякі інші. Порушення цих принципів функціонування державного апарата взагалі, безумовно, повинно викликати встановлену законом відповідальність. “Керівник, спеціаліст реально відповідає не тільки за обґрунтованість та результативність своїх рішень, але й за неприйняття необхідних та своєчасних заходів, обумовлених його повноваженнями”²³³.

Напевно, ні в кого з сучасників не викличе заперечень необхідність існування інституту відповідальності усіх суб’єктів правовідносин взагалі та керівників органів виконавчої влади зокрема. А от у 70–х р. минулого століття зазначалось, що “посада секретаря виконкому (певний аналог сучасного заступника керівника органу виконавчої влади. – Н.А.) надається сумлінним та поважним людям, які з надійшовших на їх адресу критичних зауважень, роблять, зазвичай, правильні висновки,… тому включення в той чи інший нормативний акт статті про дисциплінарну відповідальність секретаря виконкому не буде, на наш погляд, сприяти підвищенню авторитету, та до того ж не є необхідністю”²³⁴. Звичайно, така думка пояснюється існуючою на той час ідеологією “презумпції правоти” партійного керівництва, хоча вже у 1980 р., О.І. Щербак не погодився з таким твердженням, вказуючи на те, що “система юридичної відповідальності керівників та інших посадових осіб будується на тих же засадах, що і відповідальність інших громадян”²³⁵. Подібну думку обстоює і Ю.М. Старілов, зазначаючи, що “посадова особа може бути суб’єктом юридичної відповідальності (адміністративної, дисциплінарної, кримінальної, цивільно–правової). Вона несе підвищену відповідальність (соціальну, політичну, правову, моральну) за невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов’язків. Підвищена відповідальність посадових осіб зумовлена тим, що вони відповідають не тільки за свою особисту діяльність, а й за дії підлеглих осіб”²³⁶.

Особливістю виконавчої влади, яка зумовлена її функціями, є те, що в своїй діяльності виконавча влада стикається з необхідністю ситуативного тлумачення закону залежно від конкретних умов²³⁷, а тому справедливим є твердження, що виконавча влада – це “державна діяльність, яка здійснюється відповідно до законів, але, залишаючись в їх межах, є значною мірою самостійною при розв’язанні завдань, що стоять перед державою”²³⁸. Окрім цього, повноваження виконавчої влади – це реальні, активні важелі влади, на відміну від, скажімо, повноважень законодавчої влади, яка бере участь у державному управлінні шляхом законотворчості, тобто вони більш статичні. Адже прийняті закони необхідно ще реалізувати, дотримуючись “намірів засновників”, а це вже парафія органів виконавчої влади. При такій самостійності, понад усе важливо зберегти баланс між усіма гілками влади, не допустити не тільки порушення права, але й зловживання ним. Від ефективності роботи “виконавця” повністю залежить ефективність будь–якої системи, адже недарма кажуть: “короля делает свита” (рос.), проте, можуть виникнути причини, з яких ефективність усієї системи буде поставлена під загрозу, наприклад, існування повноважень без відповідальності і, навпаки, відповідальності без повноважень²³⁹.

“Ненадійний контроль за діяльністю державних службовців, невідпрацьований механізм адміністративної, матеріальної і навіть дисциплінарної відповідальності – це фактори, що провокують корупцію в державній службі та в інших сферах суспільного життя нашої держави”²⁴⁰. На важливості контролю наголошували багато дослідників²⁴¹ і з цим, дійсно, важко не погодитись. Більше того, безпосередньо відповідальність за протиправні вчинки осіб такого рівня є більш високою, а покарання або ж заходи стягнення – суворішими. Тобто, як зазначає О. Петришин, “посадова особа може бути притягнута до підвищеної (курсив наш. – Н.А.) юридичної відповідальності”²⁴². Це пояснюється, насамперед, тим відповідальним становищем у системі державного управління, яке займають керівники органів виконавчої влади. Викликане це не стільки можливими небезпечними наслідками протиправних дій з боку керівників органів виконавчої влади, скільки втратою авторитету “представника держави”, який, у свою чергу, забезпечує неухильне виконання законів пересічними громадянами (такий собі “наочний приклад”).

На сучасному етапі реформування державного управління тема відповідальності керівників органів виконавчої влади остійно виникаєь у виступах, зверненнях, нормотворчій діяльності Президента України, Прем’єр–міністра України, інших керівників, які іноді мають на увазі свої ж посади. Це є непоганою ознакою певних зрушень у системі бюрократичного апарату, коли його елементам повертається “правова свідомість”, от тільки б не залишилось це лише на рівні “самобичування” заради додаткових “балів” на політичних перегонах.

Але все ж таки відповідальність, яку несуть керівники органів виконавчої влади, порівняно з характерними ознаками відповідальності пересічних громадян, має деякі особливості. Певна “знаковість” виявляється у тому, що для цієї категорії керівників характерна персональна відповідальність за реалізацію ввіреними їм органами державної політики та притаманних функцій. При цьому “становище посадової особи ускладнює те, що вона виступає елементом правосуб’єктності державного органу в багатьох правовідносинах…”²⁴³. Це відбувається внаслідок того, що компетенція керівника є похідною від компетенції органу, а, отже, уособлюються керівниками органів, які вони очолюють.

Щодо відповідальності керівників органів виконавчої влади за особисті вчинки (правопорушення), то, як справедливо зазначав свого часу О.І. Щербак, “у посадової особи (в тому числі керівника. – Н.А.) складне, так би мовити, “подвійне” становище в управлінських правовідносинах. За порушення своїх обов’язків вона несе відповідальність: а) перед вищим керівником… б) перед державним органом, який є компетентним здійснювати контроль в тій сфері, де було допущено посадове правопорушення”²⁴⁴. Отже, спостергається явище, при якому одна особа (керівник органу виконавчої влади) має подвійну деліктоздатність: по–перше, несе відповідальність за діяльність ввіреного їй органу; по–друге, несе відповідальність за особисті вчинки. Подібний симбіоз, з одного боку, забезпечує уявність беззаперечного та бездоганного функціонування системи органів виконавчої влади (оскільки наперед відомо – хто є відповідальним за недоліки), а з іншого, не виключає можливості притягнення до юридичної відповідальності керівників органів виконавчої влади на загальних засадах за вчинені правопорушення.

Але при детальному дослідженні використаної нами термінології для пояснення такої ситуації, ми стикаємось із беззаперечними розбіжностями у розумінні цих понять. Термін “деліктоздатність” у правовій літературі традиційно використовується у сфері юридичної відповідальності, яка, в свою чергу, пов’язана з вчиненням правопорушення²⁴⁵, а сам термін “деліктоздатність” походить від латинського слова delictum – недозволене діяння²⁴⁶. В ситуації, коли керівник несе відповідальність за діяльність органу в цілому, правопорушення не вчинюються, а є певне недоопрацювання, діяльність за межами офіційної політичної течії тощо. Тобто все те, що виходить за межі юридичної відповідальності з–поміж загальноприйнятих різновидів (кримінальної, адміністративної, цивільно–правової, дисциплінарної матеріальної або, навіть, конституційної відповідальності)²⁴⁷.

Для більш повного уявлення про відповідальність керівників органів виконавчої влади, доцільно, на наш погляд, дослідити безпосередньо саме явище юридичної відповідальності

Як свідчить аналіз думок сучасних юристів – теоретиків і практиків з цього питання, підставою юридичної відповідальності як обов’язку суб’єкта підлягати державно–правовому впливу традиційно визнається вчинення правопорушення. Тому вказана відповідальність згідно з цими поглядами наявна лише за умови існування факту правопорушення. Так, слід погодитись з думкою авторів, які відзначають виключно ретроспективний характер юридичної відповідальності як реакції на правопорушення, яке є фактичною підставою для її настання. Тому юридична відповідальність розглядається не просто як виконання обов`язку, хоч вона і здійснюється з примусу, а й як настання несприятливих наслідків для винної особи²⁴⁸.

Але поряд з цим існує й інше сприйняття юридичної відповідальності, яке обстоюють ряд авторів. Так, пропонується розуміти юридичну відповідальність у двох аспектах: позитивному (проспективний, або заохочувальний аспект) і негативному (ретроспективний, або охоронний аспект).

Позитивна відповідальність полягає у відповідальному ставленні органу або особи до своїх обов’язків, виконання ними своїх обов’язків.²⁴⁹ Тобто позитивна відповідальність відображає такий аспект соціальних зв’язків і відносин людей, який характеризує процес здійснення наданих їм прав, виконання покладених на них обов’язків, та оснований на виборі поведінки та її оцінки з урахуванням інтересів суспільства²⁵⁰. Правильне розуміння особою покладених на неї обов’язків зумовлене належним ставленням до суспільства взагалі й окремо до іншої особи, становить суб’єктивну сторону, а сама поведінка, викликана внутрішніми мотивами – об’єктивну сторону позитивної відповідальності.

Таке розуміння юридичної відповідальності не може бути підтримано з таких мотивів:

1. Дійсно, ми кажемо, що особа займає відповідальне положення в державному апараті, при цьому маючи на увазі те, що вона має значні повноваження, адже безвідповідальних посад, принаймні в органах державної влади, не буває. І ще ми кажемо, що особа відповідальна, якщо вона щось обіцяє і обов’язково виконує. В таких випадках відповідальність розуміється як сумлінність, обов’язковість. Помітно, що ми оперуємо категоріями не юридичними, а морально–етичними, які спрямовані на характеристику внутрішнього сприйняття особою об’єктивної реальності її буття.

2. Механізм правового регулювання, до якого факт притягнення до юридичної відповідальності входить як стадія, передбачає попереднє виникнення правовідносин, які, за визначенням О.Ф.Скакун, мають, як правило, двосторонній характер і є особливою формою взаємозв’язку між певними суб’єктами через їх права, обов’язки, повноваження та відповідальність²⁵¹.

Тобто перед тим, як реалізувати юридичну відповідальність як таку, необхідною передумовою є виникнення правовідносин. При детальному аналізі правовідносини характеризуються:

• нормативним закріпленням;

• певним зв’язком між суб’єктами.

З огляду на ці позиції ми можемо висунути такі аргументи проти визнання позитивної відповідальності як різновиду юридичної:

1. “Внутрішнє сприйняття” суб’єкта не можна визнати підставою притягнення до юридичної відповідальності, оскільки нормативно закріпити суб’єктивне ставлення, почуття неможливо, а отже, і неможливе виникнення правовідносин. Відповідальність сама по собі повинна виникати і виникає внаслідок усвідомленої дії чи бездіяльності суб’єкта. Наміри суб’єкта, не обєктизовані у діянні, не можуть бути об’єктом правового регулювання.

2. Як вже зазначалось, правовідносини мають виникати між певними суб’єктами. В цьому ж випадку “правовідносини” виникають, так би мовити, між суб’єктом та його сумлінням. Другий суб’єкт вступає в правовідносини тільки з вчиненням протиправного діяння, яке є підставою виникнення ретроспективної відповідальності. Отже позитивна відповідальність виникає за межами правовідносин, а тому не може розглядатись як окремий різновид юридичної відповідальності.

3. Спробуємо простежити процедуру звільнення з посади Президентом України, наприклад, голови місцевої державної адміністрації, з точки зору позитивної та ретроспективної відповідальності. Згідно з п. 7, ч. 1, ст. 9 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, Президент України за власною ініціативою з підстав, передбачених цим же Законом та законодавством про державну службу, припиняє повноваження голів місцевих державних адміністрацій. На практиці формулювання таких підстав зводиться до фраз на кшталт “за недоліки в роботі”, при чому зазвичай такі недоліки не містять навіть натяку на будь–які, навіть самі незначні, посадові правопорушення. Тобто, голова місцевої державної адміністрації, вступаючи на посаду, мав би усвідомити виключність авторитету своєї посади та висувати підвищені вимоги до своєї працездатності, тобто нести позитивну відповідальність (бути відповідальним службовцем). Але з певних причин він не зробив цього, і як наслідок, до несумлінного службовця застосовані певні санкції, покарання. Отже, зрештою, якщо ми повернемось до поняття позитивної відповідальності, то ми не знайдемо в ньому ніяких натяків на караність діяння або будь–яких санкцій у рамках позитивної відповідальності. Ці категорії вживаються саме в контексті ретроспективної (охоронної) відповідальності і виступають як наслідок невиконання певних обов’язків, які суб’єкт повинен був усвідомлювати, реалізуючи свою позитивну відповідальність.

Не можна також погодитись з аргументом, який полягає в тому, що “…підставою негативної юридичної відповідальності є факт скоєння правопорушення. А оскільки позитивний і негативний аспекти є складовими одного правового явища названої відповідальності, то відповідно їх підстави слід розглядати з єдиної методологічної позиції. Таким чином, підставою позитивної юридичної відповідальності… також буде юридичний факт, а саме зобов’язуюча та забороняюча норми права, які вступили у законну силу”²⁵². Контраргументом на запропоноване твердження може слугувати те, що юридичним фактом наука теорії держави та права визнає “певну життєву обставину, з настанням якої норма права повязує виникнення, зміну, припинення правовідносин”²⁵³. Юридичні факти існують двох видів: події та діяння. Останні характеризуються зовнішнім проявом волевиявлення особи, що може виступати в якості дії або бездіяльності. Тому ми не можемо визнати певні “…норми права, які вступили в законну силу” в їх статичному стані юридичним фактом, адже самі по собі вони не створюють, не змінюють або не припиняють правовідносини: для цього потрібне головне – волевиявлення, діяння субєкта.

Отже, ми можемо стверджувати, що позитивна відповідальність не може виступати як самостійний різновид юридичної відповідальності, оскільки знаходиться у площині морально–етичних норм. Але ми й не заперечуємо, що позитивна відповідальність має вагомий вплив на реалізацію ретроспективної відповідальності. Позитивна відповідальність є передумовою юридичної відповідальності і може мати наслідком (але не обов’язково!) настання юридичної (ретроспективної) відповідальності (тобто застосування кари).

Необхідно повністю погодитись з існуючим в літературі твердженням, що “Державний контроль (одним наслідків державного контролю якраз і є відповідальність керівників органів виконавчої влади. – Н.А.) завжди здійснюється на підставі норм права і в переважній більшості має юридичні наслідки. Правова природа державного контролю проявляється в тому, що органи державної влади, їх посадові особи при здійсненні контролю діють у межах, визначених правовими нормами, на підставі норм права й у відповідності з ними. Тому можна сказати: державний контроль здійснюється у чітких правових межах, керується чинними нормами права і завжди викликає певні юридичні наслідки. Це свідчить про те, що в основі його виникнення і в процесі здійснення лежать правові засади”²⁵⁴.

Попри все погляди, що трактують відповідальність як усвідомлення особистістю власного боргу перед суспільством й іншими людьми досить поширені у філософській і взагалі соціально–політичній літературі. Безумовно, цей аспект є могутнім чинником, що забезпечує належне виконання своїх обов’язків громадянами і посадовими особами. Однак значення, що надається позитивній відповідальності як найважливішому засобові забезпечення законності і правопорядку, при всіх її перевагах, на наш погляд, занадто перебільшене. Людина недосконала і лише деякі особистості керуються міркуваннями совісті і обов’язку в повсякденному житті. Гнучкість свідомості дозволяє більшості поступатися навіть самими твердими моральними принципами і, за певних обставин, діяти всупереч закону. Тому для дотримання режиму законності в державному управлінні („здійснення його в правовій формі”²⁵⁵) потрібні більш істотні механізми впливу на порушників норм права. І таким засобом є персональна юридична відповідальність в її традиційному розумінні.

Негативна (ретроспективна) відповідальність настає у разі, якщо для цього існує нормативна основа, а підставою такої відповідальності є вчинення правопорушення. Іншими словами – це відповідальність за вже скоєне протиправне діяння і тому вона має реальний характер²⁵⁶.

У традиційному розумінні розглянута категорія характеризує відповідальність за вчинене у минулому протиправне діяння.

Відповідальність – це обов’язок, що виконується під примусом держави. Обов’язок може бути виконаний або не виконаний. Але коли настає відповідальність, тобто приводиться в дію апарат примусу, вибору у відповідальної особи немає – вона не може не виконати дій, що становлять зміст реалізованого обов’язку, або утриматися від них. Без відповідальності юридичний обов’язок стає нічим, просто побажанням. Отже, ми можемо ще раз підтвердити, що ідея позитивної відповідальності зводиться лише до обов’язку, тоді як для повного забезпечення законності необхідна саме відповідальність.

Як нами вже було зазначено, юридична відповідальність настає у випадку вчинення правопорушення, тобто при наявності в поведінці суб’єкта складу правопорушення. Теза про те, що без правопорушення не може бути відповідальності, стала майже загальноприйнятою у юридичній літературі.

Правопорушення – це діяння, що порушує встановлений правопорядок. Це діяння особи, що суперечить вимогам правової норми і завдає шкоду. Протиправним є таке діяння (дія або бездіяльність) коли особа не виконує або неправильно виконує свої посадові обов’язки, установлені нормативними правовими актами, правилами внутрішнього трудового розпорядку, інструкціями й іншими обов’язковими правилами, а також наказами і розпорядженнями керівних органів. Бездіяльність службовця може бути визнана протиправною у тому випадку, коли на нього покладений обов’язок учинення певних дій.

Правопорушення містить у собі поряд із протиправністю елемент провини. Провина як психічне ставлення особи до свого протиправного діяння і його наслідків означає усвідомлення (розуміння) особою неприпустимості своєї поведінки і пов’язаних з нею результатів.

В результаті ми маємо можливість виділити такі ознаки юридичної відповідальності керівників органів виконавчої влади:

• по–перше, юридична відповідальність – це форма державного примусу і, за наявності провини, державного осуду порушника норми права;

• по–друге, вона застосовується тільки до осіб, що вчинили правопорушення;

• по–третє, вона може застосовуватися тільки уповноваженими державними органами;

• по–четверте, відповідальність правопорушників виражається в застосуванні до них передбачених законом заходів впливу.

§ 2. Особливості відповідальності керівників органів виконавчої влади, які мають статус державного службовця

Становище керівників місцевих державних адміністрацій, які не є державними політичними діячами, залишається, на жаль, без змін. Вони, як і інші “неполітичні” керівники органів виконавчої влади (глави державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом) мають досить неоднозначний статус з точки зору відповідальності. Справа в тому, що, з одного боку, як нами було сказано, вони не є політичними діячами, а отже, вони не можуть нести політичної відповідальності, з іншого – та відповідальність, якій вони підлягають як “адміністратори” відповідно до спеціальних нормативно–правових актів, за характеристикою є схожою на політичну відповідальність. Дійсно, якщо казати про завдання керівників органів виконавчої влади, то вони подекуди різняться.

Так, якщо державний політичний діяч відповідальний за розроблення політики, то керівники, які не є державними політичними діячами, відповідальні лише за виконання вже розробленої політики. До того ж, останні є державними службовцями, які, за слушним зауваженням В.Л. Коваленка, не повинні ані перебувати у лавах будь–якої партії, ані надавати перевагу будь–яким політичним ідеологіям²⁵⁷. Але, не зважаючи на очевидні розбіжності, узагальнюючою характеристикою виступає персональна відповідальність керівника органу виконавчої влади будь–якого рівня за належне функціонування очолюваного ним органу. З цього приводу в юридичній літературі пропонується виділяти особливу категорію службовців, “посади яких не належать до політичних, але наближені до них через виконувані обовязки (ця категорія потребує окремого правового оформлення, оскільки її правовий статус суттєво відрізняється від статусу як державних службовців, так і від статусу політичних діячів)”²⁵⁸.

Не можна погодитись з твердженням, що відповідальності вказаних керівників притаманні риси конституційно–правової відповідальності. Конституційно–правова відповідальність застосовується до субєктів конституційних правовідносин, тобто мова йде про “так звані вищі органи держави”²⁵⁹ та виникає з приводу реалізації конституційних (державно–політичних) відносин.

Діяльність Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України з притягнення до відповідальності керівників органів виконавчої влади, які є державними службовцями, носить, насамперед, не політичний або конституційний характер, а політико–управлінський. Поєднання таких, з першого погляду, несумісних характеристик викликано специфікою самого явища та процесу відповідальності керівників органів виконавчої влади перед вказаними суб’єктами. Дійсно, політичності такому процесу надають підстави, за якими можна притягти до відповідальності цю категорію керівників:

По–перше, хоча керівники державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом та голови місцевих державних адміністрацій не мають статусу державних політичних діячів, це не позбавляє їх від практичного виконання дійсно політичних функцій. Таке твердження ґрунтується на розумінні державної влади як організації та здійснення політичної влади в Україні державою, її органами і посадовими особами у межах і порядку, передбачених Конституцією і законами України²⁶⁰. Таке визначення було сформульовано В.Ф. Погорілко, який зазначив, що ”політична влада, в тому числі державна, опосередковано тлумачиться в Конституції України за своєю суттю і як право – право народу (ст. 5), право територіальної громади (ст. 140) або як повноваження – повноваження органів законодавчої, виконавчої і судової влади (ст. 6, 85), тобто як можливість і здатність окремих субєктів (передбачених Конституцією і законами України) вирішувати певне коло питань у межах і порядку, визначених Конституцією і законами України”²⁶¹.

Оскільки органи виконавчої влади реалізують свою компетенцію саме через функції держави, то вони вже мають на собі певний політичний відбиток. А оскільки вказані органи є єдиноначальними (повноваження органу концентруються в руках одноосібного керівника²⁶²), то, врешті, керівники, які їх очолюють, хоч і не є державними політичними діячами, та все ж вони виконують політичні функції. Недарма ж Концепція адміністративної реформи передбачала надання статусу державного політичного діяча главам обласних державних адміністрацій. Але попри це, ми не можемо казати про абсолютний політичний характер посади керівників органів виконавчої влади, яким не було надано Президентом України статусу державних політичних діячів. Причини та авторське уявлення доцільності надання статусу державних політичних діячів керівникам державних комітетів, органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, главам місцевих державних адміністрацій було викладено у попередніх розділах. Зазначимо лише, що вказані керівники сприяють розробленню та реалізують вже розроблену політику коригуючи її в межах, встановлених нормативно–правовими актами, враховуючи потреби галузі або регіону. Тобто, за формою вони є політиками (виконують політичні (державні) функції), а за змістом характеризуються як управлінці (мають досить невеликий простір для політичного маневрування).

По–друге, якщо взяти до уваги саме формулювання, яке зводиться або до фрази оціночного та формально не визначеного типу “за неналежне виконання службових обов’язків”, або ж Президент взагалі не називає будь–якої підстави (як у випадку з головою Запорізької обласної державної адміністрації Є. Карташовим), що вказує на виключну політичність такого рішення. Управлінського характеру такого роду відповідальності надає підпорядкованість керівників Верховній Раді України, Президенту України та Кабінету Міністрів України. Причому, як вже нами зазначалось, ця підпорядкованість не завжди ґрунтується на субординаційних відносинах (з точки зору службової підпорядкованості), оскільки ні Верховна Рада України, ні Президент України до виконавчої влади системно не входять.

Але і про політичну належність такої відповідальності ми не можемо говорити, оскільки, при притягненні до відповідальності використовуються ті самі чинники, що і при притягненні до відомих нам видів юридичної відповідальності: підвідомчість, спеціальна правосуб’єктність, наявність правового зв’язку між суб’єктами відповідальності та державою (зокрема, перебування на державній службі) та безумовний чинник юридичної відповідальності – осуд з боку держави з певними юридичними наслідками (наприклад, відставка). Саме ці чинники виокремлюють юридичну відповідальність від інших видів соціальної відповідальності (наприклад, моральної, корпоративної, політичної), а тому їх наявність у характеристиці відповідальності керівників органів виконавчої влади, які не є державними політичними діячами, за логікою, повинні вказувати на належність такого виду відповідальності саме до юридичної.

Охарактеризована відповідальність керівників органів виконавчої влади, які не є державними політичними діячами, має деякі риси дисциплінарної відповідальності. Зокрема, притягнути до дисциплінарної відповідальності має право лише особа, яка здійснює розпорядчо–дисциплінарну владу над певним працівником²⁶³. Свого часу, В.Н. Смирнов визначив розпорядчо–дисциплінарну владу, як наявність у посадової особи таких ознак:

1. обов’язок організовувати процес виробництва, надавати прийнятні умови праці, забезпечувати контроль за мірою праці та споживання, а також належну трудову дисципліну;

2. повноваження по затвердженню локальних норм, що регламентують трудові обов’язки підлеглих, контроль за їх виконанням;

3. наявність відповідальності за виконання своїх обов’язків і здійснення повноважень²⁶⁴.

Вочевидь, ту владу, яку реалізує Президент України у сфері кадрового забезпечення керівного складу органів виконавчої влади, можна назвати розпорядчо–дисциплінарною. До того ж, “невиконання або неналежне виконання службових повноважень та обов’язків (курсив наш. – Н.А.) може бути визнано як посадовий проступок, а у деяких випадках, і як кримінальний злочин”²⁶⁵.

Єдиним винятком з цього є те, що ні Верховна Рада ні Президент України, маючи широкі контрольні та кадрові повноваження щодо органів виконавчої влади, не несуть жодної з різновидів соціальної відповідальності за їх діяльність. Так, Р.М. Павленко у своєму дослідженні зазначає: “Український варіант "змішаної" форми правління передбачає існування посади президента з широкими повноваженнями щодо формування, відставки і діяльності уряду, але президент не очолює Кабінет Міністрів. Відтак президент і органи, що діють при ньому (насамперед Адміністрація) здатний втручатися у здійснення виконавчої влади, формування політики і конкретних кроків уряду, а в разі потреби відмежуватися від нього”²⁶⁶. Треба зазначити, що це висловлювання було зроблене автором ще за часів, коли Президент України мав виключні кадрові повноваження в системі органів виконавчої влади, але принципово ситуація не змінилась після проведення конституційної реформи. У Президента залишились повноваження щодо притягнення до відповідальності голів місцевих державних адміністрацій, а питання відповідальності деяких з керівників центральних органів виконавчої влади, які є за статусом державними службовцями (Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України) віднесено до Верховної Ради України.

Водночас заходи дисциплінарного впливу застосовуються “в межах службової підлеглості”²⁶⁷, тобто право на здійснення дисциплінарної відповідальності належить суб’єктам лінійної влади і реалізується в рамках стійких колективів працівників стосовно лінійно підлеглих керівникові членів колективу²⁶⁸. А до відповідальності, керівників органів виконавчої влади, які є державними службовцями, фактично і юридично притягує Верховна Рада та Президент України, і тому казати про “чисту” дисциплінарну відповідальність ми не можемо, оскільки вони структурно не входять до вертикалі виконавчої влади, а належить до неї лише функціонально або ж як орган, що виконуює функції «стримування та противаг». І лише керівництво частини центральних органів виконавчої влади є підконтрольним Кабінету Міністрів України, а тому саме в межах службової підлеглості щодо них застосовуються вказані заходи впливу.

Логічно було б стверджувати, що ми маємо справу з особливим різновидом дисциплінарної відповідальності. Така відповідальність може мати назву "службова відповідальність" і бути специфічним видом дисциплінарної відповідальності, зумовленим особливим статусом її суб’єктів.

Зокрема, до суб’єктів щодо яких може застосовуватись службова відповідальність за виконання покладених на органи, які вони очолюють, завдань і за здійснення ними своїх повноважень відносимо:

1. голів місцевих державних адміністрацій;

2. голів державних комітетів;

3. керівників центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом.

§ 3. Особливості відповідальності державних політичних діячів

Ще однією характерною ознакою правового статусу керівників органів виконавчої влади є питання відповідальності. Певна “знаковість” виявляється у тому, що для цієї категорії керівників характерна персональна відповідальність за реалізацією ввіреними їм органами державної політики та притаманних функцій. Це відбувається внаслідок того, що компетенція керівника є похідною від компетенції органу, а отже, маємо уособлення керівниками органів, які вони очолюють. Якщо персональна відповідальність характерна всім керівникам органів виконавчої влади, то явище політичної відповідальності повязують лише зі статусом державного політичного діяча. Цей вид відповідальності реалізується через процедуру відправлення у відставку Верховною Радою України Прем’єр–міністра України та членів Кабінету Міністрів України (п. 12 ст. 85 Конституції України).

У юридичній науці влада досліджується переважно як об’єктивна категорія, але вона також є і суб’єктивною категорією. Тому найважливішою конституційно–правовою гарантією забезпечення поділу влади і попередження зловживань з боку органів виконавчої влади залишається механізм відповідального правління. Інститут відповідальності – один з головних елементів усієї системи "стримувань і противаг". При цьому необхідно використовувати як юридичні, так і соціальні засоби впливу.

У сучасній правовій науці специфічним за визначенням різновидом юридичної відповідальності, ряд авторів називає конституційно–правову відповідальність. Ще за радянських часів поняття відповідальності визначалось як “основана на законі, об’єктивно зафіксована в юридичних критеріях необхідність, яка виступає як специфічний юридичний обов’язок відповідати за свою юридично значущу (курсив наш. – Н.А.) поведінку (діяльність), яка концентрує в собі імперативну силу права і реалізується через регулятивні правовідносини, в яких зобов’язаний суб’єкт знаходиться у стані відповідальності”²⁶⁹. В такому ж ракурсі розуміють конституційно–правову відповідальність більшість російських правознавців, визначаючи її як зумовлену конституційно–правовими нормами необхідність певних суб’єктів відповідати за свою юридично значущу поведінку в установленому порядку та діяти згідно з покладеними на них обов’язками, а у разі відхилення – мати відповідні позбавлення²⁷⁰. Зокрема, конституційна відповідальність – це відповідальність за неналежне здійснення публічної влади. Загальними рисами, що дають можливість співвіднести конституційну відповідальність з юридичною відповідальністю, є негативна оцінка державою діяльності посадової особи, а також примусовий захід і реалізація санкції правової норми.

З українських науковців, наприклад, О.В Мельник. пропонує таке визначення конституційно–правової відповідальності: “…конституційно–правова відповідальність вищих органів державної влади є юридичною відповідальністю політичного характеру, що існує у сфері конституційних відносин і реалізується у відповідальному стані суб’єктів конституційно–правових відносин (позитивний аспект) за здійснення їх правового статусу та компетенції, а у випадках його порушення – у примусовому перенесенні заходів впливу (негативна відповідальність), суть яких полягає у вилученні із сфери політики шляхом позбавлення права здійснювати державну владу²⁷¹.

З наведеного визначення випливає своєрідний симбіоз конституційно–правової та політичної відповідальності. Вочевидь, автор розглядає ці поняття як співвідношення частини та цілого, де конституційна відповідальність є лише проявом (частиною) політичної відповідальності за наявності певних умов. Такими умовами, за визначенням автора, є, по–перше, чітке закріплення в законодавстві України обсягу компетенції органу виконавчої влади, порушення якого і буде вважатися головною підставою настання конституційно–правової відповідальності і, по–друге, конституційно–правова відповідальність має наставати лише за умови чіткого окреслення в нормативно–правових актах обставин (можливості) притягнення до такого виду відповідальності. Все, що виходить за межі нормативного закріплення, є відповідальністю політичною і полягає в “позбавленні права здійснювати державну владу шляхом вилучення зі сфери політики”.

Проаналізувавши докладно аргументи О.В. Мельник на користь такої точки зору щодо співвідношення конституційно–правової та політичної відповідальності, ми дозволимо собі висловити деякі заперечення.

Насамперед, ми не повинні забувати, що юридична відповідальність, до якої автор відносить конституційно–правову відповідальність, настає лише за умови чіткого закріплення такої можливості у нормативно–правовому акті і ми погоджуємось з існуючою у юридичній науці думкою, що питання про юридичну відповідальність виникає тільки з порушенням правових норм і ніякі інші критерії не можуть вказувати на правову караність діяння. Як справедливо зауважив з цього приводу В.І. Туранов, “діяння, яке спричинило певний збиток інтересам держави або громадської організації, але не порушило конкретну правову норму, не може розглядатися як проступок, а отже, бути підставою юридичної відповідальності”²⁷². На цьому, зокрема, наголошують в своїх працях такі правознавці, як О.Ф. Фрицький²⁷³ та О.Ф Скакун²⁷⁴. До речі, О.В. Мельник цього й не заперечує, але водночас характеризує конституційно–правову відповідальність у контексті політичної відповідальності, яка, з точки зору того ж автора, не має нормативного підґрунтя (настає за політичними мотивами²⁷⁵) а отже, вже за визначенням не може належати до юридичної відповідальності. Так, дійсно, деякі автори вважають, що підстави конституційно–правової відповідальності не обов’язково мають бути закріплені в нормативно–правовому акті. На їх думку, достатньою обставиною для її застосування є невідповідність дій суб’єкта більш високому інтересу, їх недоцільність, небажана поведінка, недосягнення необхідного результату²⁷⁶. В таких випадках критерій протиправності, який служить підставою конституційно–правової відповідальності, найчастіше виводиться з інших соціальних критеріїв, небажаних проявів у державно–правовій сфері. Наприклад, він може знаходитись у морально–етичній площині. Так, скоєння аморального вчинку посадовою особою високого рангу може бути підставою для позбавлення займаної посади. Такий підхід зумовлений тим, що ці особи від імені народу здійснюють важливі владні повноваження, а їх авторитет і моральна гідність сприймаються як символ гідності й авторитету самої влади.

Ми не можемо погодитись з цим поглядом і вважаємо, що в таких випадках йдеться не про конституційно–правову відповідальність, а про політичну, для настання якої достатньо визнання діяльності суб’єкта такою, що не відповідає поглядам, переконанням, інтересам певних груп, суспільства, громадських об’єднань, народу в цілому. Політична відповідальність, за великим рахунком, є позаправовим примусом, який, на наш погляд, зумовлений розбіжністю поглядів суб’єктів політичної боротьби з приводу здійснення державної політики і розміщенням політичних сил на даний момент часу. А тому політична відповідальність може бути лише передумовою виникнення конституційної відповідальності і то якщо такий звязок чітко закріплений у законі.

Аналіз існуючої літератури з теорії держави та права, політології, конституційного права дає змогу зробити висновок, що ряд фахівців цих галузей відстоюють думку про те, що політична відповідальність є різновидом соціальної відповідальності, оскільки базується не на нормативно–правових актах, а на соціальних, моральних, політичних, ідеологічних правилах (догмах). Наприклад, дається таке визначення політичної відповідальності: “різновид соціальної відповідальності, яка виникає у процесі діяльності різних суб’єктів у зв’язку з організацією та розвитком державної влади, а також при розробці та проведенні в життя політики, яка відображає прогресивні напрями та мету розвитку суспільства”²⁷⁷.

Отож, сферою застосування політичної відповідальності є політична діяльність. З юридичної точки зору, політична відповідальність – інститут скоріше звичаєвого права, що регулює відносини придбання, утримання і передачі влади. У законодавчій сфері політично панівний прошарок, або, якщо завгодно, політична еліта, прагне закріпити свій надзвичайний стан. Але тому що політика – це “область доцільного”, виникає найгостріша проблема відповідальності правлячих кіл за суспільно прийнятне здійснення політики. Одним з найважливіших засобів узгодження волі народу і планів адміністративного апарату є постійно функціонуюча політична відповідальність. Через те, що в Україні дотепер не склалися політичні традиції, становлення інституту політичної відповідальності супроводжується великими труднощами. Реалією сьогодення є те, що політична відповідальність, яка має базуватись на політичних нормах була зведена в закон і санкціонована державою.

Політична відповідальність зазвичай існує поряд з юридичною відповідальністю, покликана забезпечувати внутрішні інтереси суспільних організацій і спрямована переважно на їх членів. Ми повністю поділяємо таку точку зору, але заради справедливості зазначимо, що політична (або ж будь–яка інша соціальна) відповідальність ніяким чином не може виключати можливість настання юридичної відповідальності за наявності умов, визначених нормативно–правовими актами.

Слід погодитись з О.Ф. Фрицьким у тому, що “…підставою застосування конституційно–правової відповідальності є те, що норми відповідних галузей права не порушуються, але відповідний орган або посадова особа притягається до політичної відповідальності”²⁷⁸. Отже, орган чи посадова особа спочатку притягається до політичної відповідальності (тобто, компетентні органи або посадові особи – у нашому випадку Верховна Рада України, – виказують недовіру, осуд або іншим чином негативно реагують на діяльність підлеглих) а вже потім, за наявності достатніх підстав і на основі оприлюдненого осуду, Верховна Рада України або інші компетентні органи притягують до конституційної відповідальності своїх підлеглих.

Але все ж таки ніякі наведені теоретичні та наукові виклади не пояснюють практику, що склалась з притягненням на підставі чи то Конституції України, чи то інших законодавчих актів до політичної відповідальності державних політичних діячів. Політична відповідальність в цьому випадку є не передумовою, а дійсно, елементом конституційної відповідальності, чого, за нашою думкою, не повинно бути.

Нагадаємо, що статус державного політичного діяча мають лише члени Кабінету Міністрів і цей вид відповідальності реалізується через процедуру відправлення у відставку Верховною Радою України Кабінету Міністрів України (п. 12, ст. 85 Конституції України). Сенсом виокремлення політичної відповідальності є намагання держави забезпечити проведення єдиної поміркованої політики, що включає в себе увесь процес її творення, починаючи від розробки ескізу певного політичного сценарію, ефективної та оптимально швидкої його реалізації і закінчуючи здійсненням контрольно–наглядових функцій, як запоруки балансу всіх стадій процесу. Але водночас, “сутність політичної відповідальності полягає в тому, що Президенту України (а зараз Верховній Раді України. – Н.А.) для прийняття рішення про відставку не потрібні які–небудь юридичні підстави, що випливають з дій того, чиї повноваження припиняються. Приймаючи таке рішення, Президент України може керуватися виключно міркуваннями доцільності”²⁷⁹. Та критерій цієї доцільності, на жаль, жоден нормативний акт не визначає навіть рамково.

На наш погляд, існування такої широкої дискреції в питаннях кадрового характеру, причому стосовно керівників високого рівня, є недоцільним, оскільки це ставить якість виконуваної роботи на посаді керівника органу виконавчої влади у пряму залежність від субєктивних факторів. Задля стабілізації обстановки необхідно враховувати, що “посадова особа реалізує не свої інтереси, а інтереси народу, тому їх (посадових осіб. – Н.А.) діяльність повинна бути регламентована з найбільш можливою повнотою”²⁸⁰. Певні кроки у вирівнюванні ситуації зроблені в рамках проведення політичної реформи. Зокрема, в усіх поданих свого часу проектах Закону України “Про внесення змін до Конституції України” фактично передбачалося формування частини уряду України парламентською більшістю (створеною на основі узгодження та поєднання політичних позицій)²⁸¹. При внесенні змін до Конституції було дотримано заявленого у проектах принципу формування українського уряду за допомогою парламентської коаліції, але, на жаль, чіткості у підставах звільнення членів уряду не побільшало, оскільки спеціального закону щодо діяльності Кабінету Міністрів досі немає, а виписувати такі положення у Конституції дійсно недоцільно).

Як бачимо, єдиною очевидною підставою притягнення до політичної відповідальності є політичні мотиви, які можна охарактеризувати як суб’єктивне уявлення керівного складу про хід політичних процесів усередині керованої організації. Причому ініціатором політичної відповідальності може бути не тільки керівник, а й будь–який член організації, суб’єктивні уявлення якого про хід політичних процесів не збігаються з позицією керівництва. Тобто, за визначенням В. Шаповала, “згідно з самою ідеєю власне політичної відповідальності уряду, останній здійснює свої функції доти, доки його діяльність задовольняє парламент”²⁸². Тобто, з одного боку, субєктивна сторона (внутрішнє сприйняття субєктом діяння) майже повністю відсутня, оскільки від волі субєкта мало що залежить, з іншого – межі політичної відповідальності окреслюються лише тими діями, які особа вчиняє чи на які погоджується завдяки праву на відставку²⁸³. Але не завжди особа навіть зможе усвідомити “неправильність” власного діяння, оскільки про “протиправність”, як ми вже визначили, мова не йде. А тому може вчасно не зреагувати власною відставкою або на “неприпустиму” політику вищого керівництва, або ж на “несприятливий збіг обставин”. З нашої точки зору, це мало нагадує характеристику юридичної відповідальності й застосовується в її контексті скоріше “за звичаєм”²⁸⁴, аніж за суттю.

Норми, які за змістом схожі з наведеними характеристиками, в теорії права називаються корпоративними нормами. Корпоративними нормами вважають правила поведінки, які встановлені у корпорації (підприємстві, установі, організації) для врегулювання відносин між людьми, спрямовані на досягнення цілей її функціонування та виражені в її уставах, положеннях, рішеннях. Єдине, що відрізняє політичну відповідальність від відповідальності за порушення корпоративних норм – так це можливість застосування у першому випадку прямої примусової сили держави, а у другому – опосередкованої (через оскарження у суді)²⁸⁵.

Зараз Україна стоїть на межі перетворень, повязаних з новими для українців поняттями, як парламентська більшість, коаліційний уряд тощо. Це означає, що процес реформування державних органів не завершений і в найближчі часи, ми зможемо спостерігати за формуванням уряду парламентською більшістю, створення нею центральних органів виконавчої влади. Залишається сподіватись, що ці перетворення підуть тільки на користь демократичному іміджу нашої держави.

Завершуючи наукове дослідження проблеми адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади, ми висловлюємо надію, що викладені в даній роботі думки, пропозиції та аргументи допоможуть сформувати уявлення про напрями реформування системи виконавчої влади, принаймні, щодо принципів керівництва її органами.

Наведемо стислі висновки, які дадуть змогу сконцентрувати основні положення усієї монографії.

Запропонований нами поетапний підхід до аналізу становлення органів виконавчої влади у зазначений період дав можливість більш обєктивно підійти до характеристики предмету дослідження. Так, перший етап розпочався з прийняттям Декларації про державний суверенітет України 16 липня 1990 р. На той час по–новому сприймалися органи державної влади з точки зору їх призначення та спрямованості на інтереси вже суверенної держави. Але це було тільки спробою встановити ефективну вертикаль виконавчої влади, поєднавши в її діяльності інтереси держави та громадян, адже досвіду розбудови держави на демократичних засадах у реформаторів не було. Найбільш “плідними” щодо змін у системі органів виконавчої влади видались роки до прийняття нової Конституції України (1990–1996 рр.), які, за нашою класифікацією, увійшли до другого, перехідного етапу становлення органів виконавчої влади. Протягом цього часу активно створювались, реорганізовувались і ліквідовувались міністерства, державні комітети, різноманітні служби.

Взагалі протягом вказаних періодів майже увесь законодавчий потенціал був спрямований на врегулювання статусу органів виконавчої влади, а статус їх керівників був майже незмінним аж до прийняття нової Конституції України, якою ознаменувався початок третього етапу. Зокрема, досить суттєвим надбанням було усвідомлення необхідності розмежування політичних і адміністративних посад у системі державного управління, перегляду ролі та місця Президента в системі виконавчої влади.

Процес реформування органів виконавчої влади третього періоду проходив "на фоні" проведення конституційної реформи, метою якої було "передача" виконавчої влади від Президента України до Верховної Ради України (побудова так званої парламентсько–президентської республіки). А тому кінець цього етапу, який припав на 2005 рік відмітився «вибухом» активності Президента та Кабінету Міністрів України у сфері реформування органів виконавчої влади центрального рівня. Звичайно, це можна пояснити не тільки тим, що з приходом 2006 р. Президент втрачав ключові повноваження щодо цих питань, а й нагальною потребою удосконалити роботу досить розгалуженої та громіздкої системи органів виконавчої влади. На жаль, зроблені на той час кроки не вирішили існуючих проблем діяльності цих органів і 1 січня 2006 р. Верховна Рада України "одержала у своє відання" досить недосконалу систему органів виконавчої влади.

Але процес реформування не закінчився і до сьогодні, а тому історія ще не поставила свою остаточну крапку в цьому дійсно проблемному питанні. Який же можна передбачити напрям розвитку законодавства стосовно визначення правового статусу керівника органу виконавчої влади? На наш погляд, він має полягати в подальшому законодавчому удосконаленні норм, які регулюють проблемні питання встановлення статусу вказаних керівників, зокрема: виведення чіткої ієрархії органів виконавчої влади з підпорядкуванням єдиному центру – Кабінету Міністрів України; повернення та подальше удосконалення практики розподілу політичних та адміністративних посад; зменшення загальної кількості “міністерств і відомств”.

Упродовж розвитку України як правової та демократичної держави, зміни, які відбувалися в системі місцевих органів виконавчої влади на той час були обєктивно зумовлені, хоча й не завжди популярні та вчасно проведені. Чинників, які впливали на гальмування реформаторських процесів, завжди було і буде дуже багато, а тому першочерговим завданням державних органів усіх рівнів (не тільки місцевих) є їх консолідація і вироблення єдиної стратегії політичних реформ. На сьогодні місцеві державні адміністрації міцно тримають позиції “представників Президента” в регіоні, водночас перебираючи на себе повноваження органів місцевого самоврядування. На жаль, конституційна реформа 2004–2006 рр. не привнесла змін, які вирішували б ці питання. Історична “звичка” органів державної влади поєднувати в собі виконавчі та представницькі функції заважає, на наш погляд, не тільки розвитку місцевого самоврядування, а й становленню самих місцевих державних адміністрацій. Адже в постійному процесі розподілу повноважень вони не мають можливості розвиватись самостійно як окрема структура. На нашу думку, необхідно відходити від встановленої історичної традиції і будувати систему органів виконавчої влади за новими, більш ефективними принципами, не заважаючи при цьому – розвиткові інших субєктів демократичної держави.

Керівниками органів виконавчої влади слід вважати: Премєр–міністра України (на підставі ч. 4 ст. 114 Конституції України); міністрів та керівників інших централ ьних органів виконавчої влади (п. 10 ч. 1 ст. 106 Конституції України); голів районних, обласних державних адміністрацій, голів державних адміністрацій міст Києва та Севастополя (ч. 3 ст. 118 Конституції України), голів районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій за умови їх чіткої підпорядкованості органам виконавчої влади вищого рівня.

Вирішуючи питання віднесення інших органів виконавчої влади необхідно зазначити визнання місцевих органів міністерств, державних комітетів, тощо органами виконавчої влади є не правильним, адже відповідно до нормативно–правових актів, органи виконавчої влади можуть створювати свої органи чи то як представництво на місцях, чи то як допоміжний орган спеціальної компетенції. Але структурно ці створені органи будуть не органами виконавчої влади а, так би мовити, органами системи органів виконавчої влади, що за своєю суттю не одне й те саме.

Не має, також, входити до вертикалі виконавчої влади і Рада міністрів Автономної Республіки Крим, оскільки, вони мають різні за своєю юридичною природою призначення, функції та завдання. Брати участь у виконанні державних функцій Рада міністрів Автономної Республіки Крим, рівно як міністерства та відомства автономії, цілком можуть опосередковано. Це можна реалізувати за допомогою делегованих повноважень від Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади. Адже саме так вирішується проблема з вирішенням питань, віднесених до компетенції державних органів на місцях – вирішення цих питання делегується органам місцевого самоврядування. До речі, кардинальних реформ законодавства через це проводити не доведеться. Достатньо лише чітко усвідомити та в подальшому враховувати і дотримуватись норм чинного законодавства, адже Конституція Автономної Республіки Крим закріплює, що “Рада міністрів Автономної Республіки Крим здійснює виконавчі функції та повноваження з питань, віднесених до самостійного відання Автономної Республіки Крим, а також здійснює державні виконавчі функції, делеговані (курсив наш. – Н.А.) відповідно до Конституції України”²⁹⁸.

При вирішенні питання закріплення статусу місцевих державних адміністрацій у м. Києві та Севастополі необхідно у першу чергу законодавчо закріпити їх правовий статус як органів виконавчої влади. Це має досягатись шляхом внесення зміни до Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, виклавши ч. 1 ст. 1 в такій редакції: “Виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації”. Як наслідок, привести у відповідність Закон України “Про столицю України – місто–герой Київ” та прийняти Закон України про правовий статус міста Севастополь, врахувавши такі положення: органи виконавчої влади мають відігравати провідну роль в управлінні цими містами; голови місцевих державних адміністрацій мають призначатись на загальних засадах; враховуючи особливості здійснення виконавчої влади, районні у містах державні адміністрації мають бути прирівняні до статусу районних державних адміністрацій. Вказані заходи допоможуть уникнути колізії інтересів держави та місцевого самоврядування при виконанні покладених на керівника відповідних повноважень і забезпечать ефективність реалізації правового статусу посад голів місцевих державних адміністрацій. Це також підвищить контроль за діяльністю керівників місцевих державних адміністрацій, оскільки вони вже повністю будуть належати до вертикалі виконавчої влади.

Нами було аргументовано положення про те, що у понятті “керівник органу виконавчої влади” передбачається не сама особа керівника, а посада керівника, яка розуміється як структурна одиниця апарату державного органу, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових (організаційно–розпорядчих) повноважень і, отже, сама посада зумовлює статус, власне, керівників органів виконавчої влади

Прагнучи уніфікації правових термінів незалежно від галузей та сфер їх вживання, та базуючись на філологічних, логічних та правових знаннях, пропонуємо таке визначення понять “правосубєктність”, “адміністративно–правовий статус” та “компетенція”:

Правосубєктність керівника органу виконавчої влади – це здатність керівника виступати суб’єктом правовідносин від імені органу виконавчої влади у різних галузях права. Причому таке твердження буде справедливим як стосовно єдиноначальних органів виконавчої влади, так і щодо колегіальних. Правосубєктність керівника органу виконавчої влади виникає з моменту створення цієї посади і закінчується з моменту ї ліквідації.

Адміністративно–правовий статус посади керівника органу виконавчої влади   це поняття, яке завжди виражається в сукупності нормативно визначених прав та обовязків, характеризується специфічним обовязком нести відповідальність у звязку з виконанням своїх повноважень та становищем посади керівника в системі управління.

Компетенція – це елемент правового статусу, який встановлює сукупність юридично встановлених прав та обов’язків органу виконавчої влади або його керівника, реалізація яких забезпечує виконання їх основних функцій.

Виходячи з вищенаведеного, елементами адміністративно–правового статусу посади керівника органу виконавчої влади є:

• становище посади керівника в системі управління;

• компетенція;

• обовязок нести відповідальність у звязку з виконанням своїх повноважень.

В рамках дослідження було виявлено проблему співвідношення понять “повноваження органу” та “повноваження керівника органу” стосовно центральних та місцевих органів виконавчої влади, які є єдиноначальними. Керівник такого органу може здійснювати не лише права й обовязки, котрі входять у його правовий статус як громадянина і службовця, а й права й обовязки, що входять у правовий статус очолюваного ним органу. Вочевидь, ми ведемо мову про єдине ціле, не зважаючи на те, що законодавство розмежовує повноваження керівників і повноваження органів, при цьому уся повнота відповідальності лежить саме на керівниках. Тому доцільним є закріплення функцій органу виконавчої влади за керівником, який, у свою чергу, має виконувати вказані функції через скеровування роботи органу шляхом делегування відповідних повноважень апарату або шляхом створення допоміжних структур. На відміну від часткового розмежування повноважень з одночасним поєднанням відповідальності запропонований варіант дає змогу чітко визначити, які функції покладені на керівників, якою компетенцією вони наділені, яке місце в управлінській системі вони займають і тоді обґрунтованим є покладання усієї повноти відповідальності на цих осіб.

Враховуючи запропоновані зміни, по–новому сприймається структура Кабінету Міністрів України. Пропонується умовно поділити цей орган на два рівні – галузевий рівень (міністри) та рівень загальної компетенції (Премєр–міністр України, Перший віце–премєр–міністр України, три віце–премєр–міністри України). Цим самим ми позбудемось проблеми “особливого” становища міністерств серед інших центральних органів виконавчої влади, адже вони, як апарат міністрів мають перейти у структурну будову Кабінету Міністрів.

Також слід акцентувати увагу на необхідності підвищення вимог до кандидатів на посади керівників органів виконавчої влади. На нашу думку, потрібно, взявши за основу обмеження, викладені в Законі України “Про державну службу”, вдосконалити певні норми та доповнити такими вимогами до кандидатів на заняття посад керівників органів виконавчої влади:

– не можуть бути призначені на посади в місцеві державні адміністрації особи, які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку. Таке формулювання міститься в Законі України “Про державну службу”, але ми, погоджуючись з існуванням такої вимоги, маємо вказати на певні його вади. Судимість – це цілісне поняття, яке не може бути сумісним або несумісним, скоріш за все, законодавець мав на увазі судимість за злочини, які можуть бути несумісними, але тоді які саме злочини визнавати сумісними чи несумісними із зайняттям посади, і хто уповноважений проводити таке розмежування. Більше того, такими, що не мають судимості визнаються: особи, засуджені за вироком суду без призначення покарання, у тому числі звільнені від кримінальної відповідальності, або звільнені від покарання чи його відбування. Отже, повязуючи неможливість вступу на державну службу з наявністю судимості, законодавець не в змозі досягнути поставленої мети – підбору кадрів, які відповідали б морально–етичним якостям представника держави, адже в такому випадку неможливо виключити попадання осіб, що вчинили злочин, на державну службу. На наш погляд, положення, щодо вимог до кандидатів на посади керівників органів виконавчої влади, повинні бути викладені таким чином: “На посади Премєр–міністра, міністрів, голів інших центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій “не можуть бути призначені особи, які раніше засуджувались за вчинення умисного злочину, або ж були звільнені від кримінальної відповідальності за вчинення такого злочину, за винятком осіб, які були реабілітовані у встановленому законом порядку”;

• на посаду мають призначатись лише дієздатні особи, оскільки існуюче обмеження щодо недієздатних осіб надає можливість перебування на посадах осіб з обмеженою дієздатністю;

• вища освіта та стаж роботи на державній службі не менше ніж пять років. Додержання в кадровій політиці цих вимог дасть можливість забезпечити посади керівників органів виконавчої влади високопрофесійними фахівцями (при виконанні першої умови – відповідної освіти) та проведення єдиної поміркованої політики органів виконавчої влади (при дотриманні другої вимоги – стажу державної служби).

Запропоноване Концепцією адміністративної реформи надання політичного статусу головам місцевих державних адміністрацій нами не може бути підтримано, оскільки для врахування потреб регіону цілком достатньо скориговувати вже існуючі програми та концепції в порядку реалізації дискреційних повноважень, а збільшення політизації на місцевому рівні може спричинити “відривання” регіонів від єдиного центру, що в унітарній державі, на наш погляд, не має бути.

Що ж стосується закріплення повноважень голів місцевих державних адміністрацій, то вони, на жаль, не були врегульовані відповідно до пропозицій авторів Концепції адміністративної реформи в частині віднесення кадрово–організаційних питань до компетенції керівника апарату державної адміністрації (на кшталт міністерських структур). Така новація дійсно сприяла б підвищенню ефективності роботи місцевої державної адміністрації.

Пропонується класифікація підстав припинення повноважень керівників місцевих органів виконавчої влади на зобовязуючі (щодо Президента України), рекомендаційні та безумовні.

До зобовязуючих належать такі підстави: порушення головами місцевих державних адміністрацій Конституції та законів України; втрати громадянства, виявлення факту подвійного громадянства (нами пропонується викладення цієї підстави в такій редакції: “втрати громадянства України, виявлення факту подвійного громадянства, якщо особа протягом 1 місяця з моменту, коли їй стало відомо про набуття нею іноземного громадянства, без поважних причин не подала заяву про вихід з громадянства іншої держави”); визнання судом недієздатним; виїзду на проживання в іншу країну; набрання законної сили обвинувальним вироком суду; порушення вимог несумісності; за власною ініціативою Президента України з підстав, передбачених Законом України "Про місцеві державні адміністрації" та законодавством про державну службу; висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради; подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.

До рекомендаційних підстав належать: прийняття відставки голови відповідної обласної державної адміністрації; подання Кабінету Міністрів України з підстав, передбачених законодавством про державну службу; висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.

До безумовних підстав належать: обрання нового Президента України, оскільки термін перебування на посад голови місцевої державної адміністрації повязаний із строком повноважень Президента України. Така ситуація не може розглядатись як типова, тому ми пропонуємо “повернути” посади голів місцевих адміністрацій до ієрархії виконавчої влади і надати повноваження по вирішенню ключових кадрових питань до відання Кабінету Міністрів України; повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються також у разі смерті.

Зайняття “політичних посад” керівниками органів виконавчої влади, безумовно, має досить вагомий вплив на реалізацію їх адміністративно–правового статусу та вказує на виключність місця і ролі певного керівника в системі виконавчої влади. “Виключність” виявляється, по–перше, в особливому порядку призначення на посаду та звільнення з посади; по–друге – у проходженні служби на займаній посаді; по–третє – в особливій відповідальності за наслідки службової діяльності. Так, якщо ми ведемо мову про Кабінет Міністрів України, то необхідно констатувати збільшення ролі Верховної Ради України у кадровому регулюванні керівної верхівки органів виконавчої влади (через участь парламентської більшості (коаліції депутатських фракцій) в формуванні уряду) і остаточного виведення повноважень Президента України з системи органів виконавчої влади. При цьому Кабінет Міністрів все більше набуває характеристик дійсно вищого органу виконавчої влади з повним обємом відповідних повноважень (вирішення кадрових та організаційних питань нижчих органів виконавчої влади). Корисність та доцільність існування “державних політичних діячів” у системі виконавчої влади сумнівів не викликає, погоджуємось ми також з тим, що “державні політичні діячі” мають не тільки розробляти політику в певних галузях, а й бути виразниками певних політичних ідей – членами відповідних партій. Але до державних політичних діячів належать і керівники силових відомств, які мають спеціальні обмеження (зокрема, заборонене не тільки членство у партіях, а й будь–яка діяльність, спрямована на сприяння певним політичним течіям). Ми обґрунтовуємо пропозицію про виведення силових структур з системи органів виконавчої влади, вважаючи їх державними правоохоронними органами (поряд з органами прокуратури), керівники яких призначатимуться Президентом України та будуть повністю йому підзвітні та підконтрольні. Такий компроміс, на нашу думку забезпечив би “силові” міністерства неупередженим та незаангажованим політичними інтересами керівництвом.

Окрім умов заміщення посад керівників органів виконавчої влади, існують обмеження, повязані з перебуванням на цих посадах. Тобто, це такі вимоги, яких повинні дотримуватись особи впродовж усього терміну перебування на посаді:

• державні службовці не можуть брати участь у страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу;

• у рамках адміністративної та політичної реформи, доцільно закріпити у Конституції України обмеження щодо можливості надання представницького мандату керівникам органів виконавчої влади, це буде повною мірою відповідати інтересам держави і суспільства в цілому, оскільки інтегрування посадових осіб однієї гілки влади в іншу, суттєво порушить систему “стримувань та противаг”.

У рамках дослідження обґрунтовується думка про необхідність виключення з переліку обмежень, повязаних з перебуванням на посаді заборону керівникам вчиняти дії, передбачені ст. 1 і 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією", оскільки така поведінка є загальним обовязком людини і громадянина, який закріплений у Конституції України (ст. 68) і тому не може вважатись спеціальним обмеженням, повязаним зі статусом особи. Виключення вказаного обмеження забезпечить “чистоту” юридичної техніки і, водночас, не надасть права державним службовцям вчиняти дії, передбачені Законом України "Про боротьбу з корупцією”.

У четвертій главі нами викладена думка про те, що позитивна відповідальність не може бути самостійним різновидом юридичної відповідальності.

По–перше, це тому, що позитивна відповідальність знаходиться у площині морально–етичних норм – адже при характеристиці цього виду відповідальності ми оперуємо неюридичними категоріями, які спрямвані на характеристику внутрішнього сприйняття особою обєктивної реальності (відповідальне ставлення, сумлінність, обовязковість тощо) до того ж, відповідальність повинна виникати і виникає внаслідок усвідомленої дії чи бездіяльності суб’єкта. Наміри суб’єкта, не обєктизовані у діянні, не можуть бути об’єктом правового регулювання.

По–друге, відповідальність передбачає попереднє виникнення правовідносин. Вони, у свою чергу, мають виникати між певними суб’єктами. В цьому ж випадку “правовідносини” виникають, так би мовити, між суб’єктом та його сумлінням. Другий суб’єкт вступає в правовідносини тільки з вчиненням протиправного діяння, яке є підставою виникнення ретроспективної відповідальності. Отже, позитивна відповідальність виникає за межами правовідносин, а тому не може розглядатись як окремий різновид юридичної відповідальності.

По–третє, обовязковою підставою юридичної відповідальності є юридичний факт. Юридичні факти існують двох видів: події та діяння. Останні характеризуються зовнішнім проявом волевиявлення особи: дією або бездіяльністю. Тому ми не можемо визнати певні нормативні акти, які зобовязують керівників органів виконавчої влади до відповідальної поведінки, в їх статичному стані юридичним фактом, адже самі по собі вони не створюють, не змінюють або не припиняють правовідносини: для цього потрібне головне – волевиявлення, діяння субєкта.

По–четверте, процес звільнення з посади керівника органу виконавчої влади за “політичними мотивами” (за недоліки в роботі тощо) має чітко виражений розподіл на стадію позитивної відповідальності – коли вступаючи на посаду, керівник мав би усвідомити виключність авторитету своєї посади та висувати підвищені вимоги до своєї працездатності, тобто бути відповідальним службовцем; та стадію ретроспективної відповідальності – застосування певної санкції (у цьому випадку звільнення з посади), адже реалізація санкції лежить в площині саме ретроспективної відповідальності.

Але ми й не заперечуємо, що позитивна відповідальність має вагомий вплив на реалізацію ретроспективної відповідальності. Саме субєктивна оцінка поведінки керівника в цілому як ним самим, так і оточуючим середовищем (у тому числі й органами, які компетентні вирішувати питання про виказування осуду в різних його формах) переважно визначає не тільки вид і міру відповідальності, але й момент притягнення до відповідальності винної особи. Автор додержується думки про те, що позитивна відповідальність виступає як передумова юридичної відповідальності і може мати наслідком (але не обов’язково) настання юридичної (ретроспективної) відповідальності (тобто застосування кари). Юридична відповідальність обовязково має характеризуватись вчиненням правопорушення, державним примусом, виною правопорушника.

У результаті дослідження проблеми притягнення до відповідальності державних політичних діячів доходимо висновку про необхідність розмежування понять політичної та юридичної (конституційної) відповідальності. Нами запропонований певний алгоритм притягнення таких осіб до відповідальності на прикладі міністра: перший етап полягає в публічному осуді політичних дій члена своєї партії (яким виступає міністр) та входженні до Президента з поданням про відкликання посадовця або партійним керівництвом, або ж парламентською більшістю, причому з одночасним поданням кандидатури на вивільнену посаду (так званий конструктивний вотум недовіри) – таким чином реалізується політична відповідальність, підставою якої виступає не невиконання або неналежне виконання своїх повноважень, а спосіб їх виконання; другим етапом є реакція Президента України на таке подання (задоволення або незадоволення). Саме на цьому етапі (за умови задоволення подання) реалізується юридична відповідальність, яка за своїми характеристиками підпадає під визначення конституційно–правової відповідальності.

Враховуючи особливості посад керівників органів виконавчої влади, які є державними службовцями, а також те, що при притягненні до відповідальності названих керівників Президент України та Кабінет Міністрів України реалізують повноваження, які носять, насамперед, не політичний або конституційний характер, а політико–управлінський, можна вести мову про існування особливого виду дисциплінарної відповідальності. Така відповідальність може мати назву "службова відповідальність" і бути специфічним видом дисциплінарної відповідальності, зумовленим особливим статусом її суб’єктів.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Конституція України прийнята Верховною Радою України 28.06.1996 р. № 254к/96–ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

2. Декларація про державний суверенітет України. Ухвалена Верховною Радою УРСР 16 липня 1990 р. // Історія української Конституції / Упоряд. А.Г. Слюсаренко, М.В. Томенко. – К.: Право, 1997. – С. 285–290.

3. Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України”: Конституційний Договір між Президентом України та Верховною Радою України від 8 червня 1995 р. // Історія української Конституції / Упоряд. А.Г. Слюсаренко, М.В. Томенко. – К.: Право, 1997. – С. 359–383.

4. Конституція (Основний Закон) Української Радянської Соціалістичної Республіки. Прийнята позачерговою сьомою сесією Верховної Ради Української РСР девятого скликання 20 квітня 1978 р.. // Історія української Конституції / Упоряд. А.Г. Слюсаренко, М.В. Томенко. – К.: Право, 1997. – С. 236–279.

5. Конституція Автономної Республіки Крим // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 5–6. – Ст. 43.

6. Кримінальний кодекс України від 5 квітня 2001 р. № 2341–ІІІ // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 25–26. – Ст. 131.

7. Цивільний кодекс України від 16 січня 2003 р. № 435–IV // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – №№ 40–44. – Ст. 356.

8. Цивільний кодекс УРСР від 18 липня 1963 р. № 1540–06 // Право України. – 1993. – № 11–12.

9. Про Антимонопольний комітет України: Закон України від 26 листопада 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 50. – Ст. 472.

10. Про боротьбу з корупцією: Закон України // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 25. – Ст. 256.

11. Про внесення змін до Конституції України: Закон України від 8 грудня 2004 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 2. – Ст. 44.

12. Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР: Закон УРСР від 19 червня 1991 р.

13. Про громадянство: Закон України // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 13. – Ст. 65.

14. Про державну службу: Закон України // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 52. – Ст. 490.

15. Про Збройні Сили України: Закон України від 6 грудня 1991 р. № 1934–XII // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 9. – Ст. 108.

16. Про міліцію: Закон України // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 4. – Ст. 20.

17. Про міністерства і державні комітети Української РСР: Закон УРСР від 3 серпня 1990 р.

18. Про місцеве самоврядування: Закон України від 21 травня 1997 р. № 280/97–ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – Ст. 170.

19. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 09 квітня 1999 р. № 586/ХІV // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 20–21. – Ст. 190.

20. Про Національний Банк України: Закон України від 20 травня 1999 р. № 679–XIV // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 29. – Ст. 238.

21. Про перелік міністерств та інші центральні органи державного управління Української РСР: Закон УРСР від 13 травня 1991 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991. – № 26. – Ст. 290.

22. Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів): Закон України від 3 березня 1998 р. № 137/98–ВР// Відомості Верховної Ради України. – 1998. – № 34.– Ст. 227.

23. Про Представника Президента України: Закон України від 5 березня 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 23. – Ст. 335.

24. Про Раду Міністрів Української РСР: Закон УРСР від 12 січня 1979 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1979. – № 1. – Ст. 7.

25. Про Регламент Верховної Ради України: Постанова Верховної Ради України від 16 березня 2006 р. № 3547–IV // Офіційний вісник України. – 2006. – № 16. – С. 13.

26. Про Службу безпеки України: Закон України від 25 березня 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 27. – Ст. 382.

27. Про службу в органах місцевого самоврядування від 7 червня 2001 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 33. – Ст. 175.

28. Про статус депутатів місцевих рад: Закон України вiд 11 липня 2002  № 93–IV // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 40. – Ст. 290.

29. Про статус народного депутата України: Закон України // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 3. – Ст. 17.

30. Про столицю України – місто-герой Київ: Закон України від 15 січня 1999 р. № 401–ХІV // Голос України. – 1999. – 2 лютого. – С. 2.

31. Про формування місцевих органів влади і самоврядування: Закон України від 3 лютого 1994 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 22. – Ст. 144.

32. Про введення в дію Регламенту Верховної Ради України: Постанова Верховної Ради України від 27 липня 1994 № 130/94–ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 35. – Ст. 338.

33. Загальне положення “Про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України”: Указ Президента України від 12 березня 1996 р. № 179/96 // Урядовий кур’єр. – 1996. – 28 березня. – С. 2.

34. Про вдосконалення роботи центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків: Указ Президента України вiд 26 липня 2005  № 1135/2005 // Офіційний вісник України. – 2005. – № 30. – С. 48.

35. Про внесення змін до Схеми організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади: Указ Президента України від 15 грудня 2005 р. № 1784/2005 // Офіційний вісник України. – 2005. – № 51. – С. 32

36. Про деякі заходи щодо оптимізації керівництва в системі центральних органів виконавчої влади: Указ Президента України від 26 травня 2003 р. // Офіційний вісник України. – 2003. – № 22. – С. 6.

37. Про затвердження Загального положення про галузеве міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України та Загального положення про функціональне міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України: Указ Президента України від 20 березня 1995 р. № 241. // Офіційний вісник України. – 1995. – № 12. – С. 5.

38. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98 // Урядовий курєр. – 1998. – № 141–142.

39. Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади України: Указ Президента від 26 липня 1996 р. № 596/96 // www.rada.gov.ua/