ББК67.3 Е40

Гриф «Затверджено Міністерством освіти і науки України

як підручник для студентів юридичних спеціальностей вищих

навчальних закладів» надано 18.11.2004 р.

Рецензенти

Н. Р. Малишева, доктор юридичних наук, професор, член-корес-

пондент АПрН України,

А. Г. Бобкова, доктор юридичних наук, професор

д-р юрид. наук, професор, академік АПрН України - розділи III (§ 5-7), XIII

д-р юрид. наук, професор, член-кор. АПрН України — розділи VIII, IX, X д-р юрид. наук, професор, член-кор. АПрН України — розділи І § 1(§ 2, 3, 5,6 (у співавторстві з Г. В. Анісімовою), 4 і 7(у співавторстві з А. К. Со­коловою)), XVII (у співавторстві з Г. В. Анісімовою) канд. юрид. наук, доцент — розділ І (§ 2, 3, 5, 6 (у співавторстві з В. К. Поповим)), розділи IV, VII, XVII (у співавторстві з В. К. Поповим), XIX канд. юрид. наук, доцент — розділ XVIII канд. юрид. наук, доцент — розділи V, XII канд. юрид. наук, доцент — розділ І (§ 4,7 (у співав­торстві з В. К. Поповим)), розділ VI (§ 8), розділ XI канд. юрид. наук, доцент — розділ II (§ 1, 2) канд. юрид. наук, доцент — розділ XVI канд. юрид. наук, доцент — розділи VI (§ 1-7,9), XV канд. юрид. наук, доцент — розділ II (§ 3) канд. юрид. наук, доцент — розділи НІ (§ 1-4), XIV

Підручник підготовлений колективом викладачів кафедри екологічного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого на основі новітнього екологічного законодавства і відповідно до оновленої програми курсу екологічного права.

Основу Загальної частини становлять теми, в яких висвітлюються питання предмета, джерел та системи цієї самостійної галузі права, розкриваються екологічні права та обов 'язки громадян, розглядаються особливості права власності на природні ресурси та права при­родокористування, правового забезпечення екологічної безпеки, системи органів і функцій управління природокористуванням та охороною довкілля, економіко-правового механізму та юридичної відповідальності за порушення екологічного законодавства.

До складу Особливої частини включені теми, присвячені висвітленню особли­востей, притаманних окремим видам права природокористування, відтворення при­родних ресурсів та охорони довкілля.

Для студентів і викладачів вищих юридичних навчальних закладів, науковців та практичних працівників.

ББК67.3

© А. П. Гетьман, М. В. Шульга,

■ тсшчі а&(, 84Л7 -п і В. К. Попов та ін., 2005

ІЗВИ 966-8467-22-1 © _<<Право», 2005

ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА

Розділ І

Предмет, метод, принципи та система екологічного права

її'»(!'! іт-т-тг § 1. • Взаємодія суспільства й природи — об'єктивна передумова виникнення екологічних відносин і екологічного права

Під передумовою зазвичай розуміють об'єктивний або суб'єк­тивний фактор, який забезпечує виникнення соціальних, еко­логічних, економічних, правових та інших явищ у суспільному житті людей. Взаємодія суспільства й природи — об'єктивно існу­юче явище. Природа як сукупність органічних і неорганічних утво­рювань виникла раніше, ніж суспільство, яке є породженням при­роди. Природа розвивається за об'єктивними законами, тоді як суспільство функціонує на основі законів соціального розвитку. Людина є безпосередньо природною істотою, вона і підкоряється біологічним законам, являє собою вінець розвитку природи, оскіль­ки належить до вищого біологічного виду. Але поряд із цим люди­на виступає і істотою, а тому суспільство розглядається як організо­вані людські соціальні організми¹.

Процес взаємодії суспільства і природи здійснюється на основі певних закономірностей. Перш за все, суспільство не може існувати без природи, оскільки природні блага забезпечують життєдіяльність людини. У свою чергу й природа потребує діяльності суспільства, зо­крема, використані суспільством природні ресурси (Грунт, води, ліси та ін.) повинні відтворюватися й відновлюватися. Ці процеси відбу­ваються як природним шляхом, так і штучними заходами з активною діяльністю людини, при якій виникають певні суспільні екологічні відносини, що регулюються правовими приписами. Однак при втру-

¹ Див.: Соломина С. Н. Взаимодействие общества и природи. - М.: Мьісль, 1983.-С. 5-18.

Загальна частина

чанні людини в природні процеси вона повинна максимально врахо­вувати закони розвитку як окремих природних об'єктів, так і в ціло­му закони функціонування довкілля, адже усі екологічні об'єкти пе­ребувають у постійному і нерозривному об'єктивному природному зв'язку, який в інтересах тієї ж людини порушувати не можна.

Об'єктивна закономірність взаємодії суспільства і природи вияв­ляється також і у тому, що в процесі використання природних ре­сурсів для виробництва матеріальних благ, необхідних суспільству, у природне середовище скидаються різні відходи виробництва і про­дукти життєдіяльності людей. Природа у даному випадку виступає як постійний резервуар для складування забруднюючих речовин. Однак сама природа може утилізувати лише незначну кількість забрудню­ючих речовин. Отже, постає проблема належної охорони природного середовища, бо без природоохоронної діяльності у сучасних умовах, коли техногенний тиск на довкілля зростає, неможливо забезпечи­ти екологічну безпеку суспільства, довкілля та людини. Охорона при­роди — об'єктивна необхідність, яку не можна ігнорувати. При її організації кожна держава повинна вишукувати оптимальні можли­вості для здійснення екологічних заходів. У процесі цього виникає широке коло екологоохоронних суспільних відносин, юридичною формою яких виступають правові приписи.

Оскільки природні ресурси забезпечують життєдіяльність лю­дей, частина з них належить відповідним суб'єктам. Звідси вини­кає відповідна організаційно-правова форма їх приналежності пев­ним суб'єктам — державі, окремим територіальним громадам, ко­лективам, індивідам тощо. В Конституції України (ст. 13) закріплені дві такі форми: 1) право власності на природні об'єкти; 2) право ко­ристування ними. Можливе існування різних видів власності на природні ресурси та користування ними, але безумовно визначен­ня організаційно-правових форм приналежності природних об'єк­тів конкретним соціальним суб'єктам є своєрідною формою взає­модії суспільства й природи. В основі такої взаємодії лежать об'єк­тивні й суб'єктивні фактори. Об'єктивні полягають у тому, що закономірність взаємодії суспільства й природи обумовлює не­обхідність приналежності природних ресурсів суб'єктам власності. При їх відсутності або невизначеності природне середовище поз­бавляється підтримки з боку конкретних власників або користу­вачів природних об'єктів. Суб'єктивний фактор проявляється в тому, що держава як людська інституція визначає оптимальні фор­ми приналежності природних ресурсів відповідним суб'єктам і закріплює це у законодавчому порядку.

4

Розділ І. Предмет, метод, принципи та система екологічного права

Загальновідомо, що природні явища змінюються повільніше, ніж суспільні. Обумовлено це специфікою законів розвитку приро­ди. Тому держава, уособлюючи інтереси суспільства і здійснюючи екологічну функцію, визначає правові форми регулювання сус­пільних відносин, що виникають у процесі не лише визначення приналежності природних об'єктів, забезпечення екологічної без­пеки, а і їх використання, відтворення й охорони природного се­редовища. Така соціальна діяльність повинна сприяти зміцненню взаємодії суспільства й природи на науково обґрунтованому рівні, реальному відображенню їх взаємодії.

Таким чином, об'єктивно існуюча взаємодія суспільства й при­роди породжує різноманітні екологічні відносини між певними суб'єктами, а також правові форми, які повинні оптимально відпо­відати цим відносинам.

§ 2. Предмет екологічного права

Предметом екологічного права є відносини, які складаються між суб'єктами з приводу приналежності, використання, забезпечення екологічної безпеки, відтворення природних об'єктів та охорони навко­лишнього природного середовища з метою задоволення екологічних та інших інтересів.

Термін «екологія» був уведений у наукову термінологію у 1866 році німецьким біологом Е. Геккелем, який визначав екологію як вчення про умови існування живих організмів у взаємодії із середовищем, у якому вони існують (у межах біології). Хоча автор занадто вузько підхо­див до розуміння екології, його заслуга полягає в тому, що він уперше виділив екологію у самостійне поняття, а це стимулювало поглибле­не його дослідження у науці та подальше практичне застосування у різних сферах суспільства, правотворчій і правозастосовній діяльності.

Крім суто біологічного визначення екології, сформувалися або ще формуються інші різновиди екології: геоекологія (в географії); антропоекологія (у медицині); інженерна геоекологія (в геології); економоекологія (в природокористуванні); соціальна екологія ( в соціології) та інші¹. Таким чином, екологія — поняття більш широ­ке, ніж біологічне явище. Вузьке розуміння екології без її соціаль­ного аспекту збіднює це поняття і не узгоджується з об'єктивно існуючою взаємодією суспільства й природи. У житті постійно й безперервно здійснюється взаємодія індивідів, колективів людей,

¹ Див.: Бачинский Г. А. Социозкология: теоретические и прикладньїе аспекти. - К.: Наукова думка, 1991. - С. 26 - 29.

Загальна частина

у цілому суспільства з природним середовищем або з його окреми­ми частинами. Тому широке розуміння екології сприяє усвідомлен­ню та проведенню необхідних екологічних заходів, створенню на­лежної правової основи екологічних відносин, яка забезпечує підтримку сприятливого екологічного стану в державі та її окремих регіонах. Широке розуміння екології не виключає існування її різновидів у рамках єдиного поняття. Однак в усіх названих різно­видах екології бере участь людина як соціальна істота.

Екологічні відносини за своїм змістом є різноманітними, але вза­ємопов'язаними та єдиними. їх єдність обумовлена зв'язком усіх природних об'єктів між собою, внаслідок чого існує єдина екологічна система. Поряд з тим єдність екологічних відносин не виключає існу­вання їх різновидів, обумовлених екологічними факторами. Зокре­ма, природні об'єкти (земля, води, рослинний світ, ліси, надра, фау­на, атмосферне повітря та ін.) за своїми природничими характеристи­ками відрізняються один від одного. Через це виникають різновиди єдиних екологічних відносин: земельні, водні, флористичні, фа­уністичні, атмосфероповітряні та інші відносини, що обумовлює необхідність визначення їх правових форм. Диференціація еко­логічних відносин за основними природними об'єктами не відміняє єдності екологічних відносин, їх предметної цілісності.

Диференціація екологічних відносин можлива також і за основ­ними сферами діяльності людей у галузі навколишнього природно­го середовища: 1) відносини, що виникають з приводу приналеж­ності природних об'єктів певним суб'єктам на праві власності або на праві користування; 2) відносини, що виникають у сфері експлу­атації екологічних об'єктів конкретними суб'єктами з метою задо­волення своїх інтересів; 3) відносини, що виникають із приводу забезпечення екологічної безпеки довкілля, суспільства та грома­дян; 4) відносини, що складаються у галузі відтворення, відновлен­ня природних об'єктів, поліпшення їх якості; 5) відносини, що ви­никають у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Можливе існування похідних від них відносин, зокрема, еколо-го-процесуальних, еколого-інформаційних, відносин у сфері роз­гляду спорів та інших. Похідність цих відносин полягає у тому, що вони здійснюються поряд з основними екологічними відносинами в процесі їх виникнення, розвитку, припинення. Тому вони мають підпорядкований характер щодо основних екологічних відносин.

В умовах проведення економічної та адміністративної реформи в Україні зазнають значних змін і екологічні відносини щодо прина­лежності природних об'єктів у їх видовому різноманітті Це сто-

6

Розділ І. Предмет, метод, принципи та система екологічного права

сується, по перше, відносин власності на екологічні об'єкти. Вітчизняне законодавство розвивається у напрямку правового закріплення різноманіття форм власності на деякі природні об'єк­ти, що сприяє більш ефективному їх використанню, розвитку ініціативи власників у забезпеченні належної охорони природно­го середовища, в додержанні нормативів і правових приписів з пи­тань екології. Значна частина природних ресурсів перебуває ви­ключно у власності держави. Обумовлене це тим, що екологічні об'єкти утворюють єдину екологічну систему, тому їх перебування у власності держави сприяє екологічній рівновазі на території Ук­раїни. Однак це не виключає можливості поступового переходу частини природних об'єктів в інші форми власності.

Відносини у галузі використання природокористувачами екологічних об'єктів мають певні особливості: пріоритетність екологічних відно­син перед іншими відносинами; платність за спеціальне використан­ня природних ресурсів; стягнення збору за забруднення природного середовища та погіршення якості природних ресурсів; обов'язкове додержання суб'єктами відносин екологічних стандартів, нормативів і лімітів у процесі експлуатації природних об'єктів; значно розшире­ний судовий захист прав природокористувачів тощо.

Відносини в сфері екологічної безпеки сприяють захищеності життєво важливих інтересів людини і громадянина, навколишнього природного середовища, своєчасному виявленню, запобіганню і нейтралізації реальних та потенційних загроз екологічним інтере­сам. Вони забезпечуються збалансованою взаємодією природних, технічних та соціальних систем, здійсненням широкого комплек­су взаємопов'язаних політичних, економічних, організаційних, дер­жавно-правових та інших заходів. Україна проводить екологічну політику, спрямовану на забезпечення екологічної безпеки, збережен­ня безпечного для існування живої й неживої природи навколишнь­ого середовища, що є важливим у сучасних умовах при значному ан­тропогенному навантаженні.

Особливого значення в умовах розвитку ринкових відносин на­бувають відносини у галузі відтворення та відновлення природних об'єктів, поліпшення їх якісного стану. Чимало природних об'єктів мають підвищений попит у виробників матеріальних благ (напри­клад, деякі корисні копалини, лісові ресурси). З точки зору ринко­вих відносин можна було б дати простір реалізації, скажімо, лісової Деревини, однак тут відносини стримуються об'єктивними еко­логічними факторами: зокрема, лісова рослинність сприяє виник­ненню кисню, який є необхідним для життєдіяльності людей та

Загальна частина

основою міцності озонового шару. Слід урахувати також, що чима­ла частина природних об'єктів вибуває з екологічної системи внас­лідок об'єктивних та суб'єктивних причин: псування і знищення еко­логічних об'єктів; недодержання лімітів їх використання; вибуття цих об'єктів у процесі господарської діяльності або з причин природно­го характеру тощо. Відтворення і відновлення природних об'єктів — об'єктивний процес у природному середовищі, його не можна при­зупиняти, навпаки, йому треба всіляко сприяти. Тому виникаючі екологічні відносини в даній сфері мають об'єктивну передумову.

Значну групу складають екологічні охоронні відносини, які тісно пов'язані з відносинами, що виникають у галузі відтворення і відновлення екологічних об'єктів, але мають і деяку самостійність у межах єдиних екологічних відносин. Вони складаються в процесі здійснення комплексу охоронних екологічних заходів відповідни­ми суб'єктами. Охоронні відносини за своїм змістом є складними, бо підрозділяються на відносини екологічного, економічного, ор­ганізаційного, технологічного, правового порядку.

Екологічні відносини як частина суспільних відносин мають схожість із майновими, адміністративними та іншими відносина­ми, які регулюються відповідними галузями права, і водночас їм притаманні риси відмінності. їх схожість виявляється у питаннях змісту власності; суб'єктному складі тих чи інших відносин; при здійсненні угод, об'єктами яких є майно і природні ресурси; роз­ширенні договірної форми в природокористуванні та ін. Однак еле­менти схожості не дають підстав для їх ототожнювання і тим більше поглинання екологічних відносин майновими або адміністративни­ми. Ці відносини існують самостійно. Між екологічними та інши­ми відносинами існують значні відмінності, які дозволяють вважати їх різнорідними відносинами зі своїми формами і методами право­вого регулювання. Найголовнішою відмінною ознакою виступає екологічний фактор, який виявляється у різних аспектах.

1. Екологічні відносини існують лише при наявності природних
   об'єктів без відриву їх від єдиного природного середовища. Так, напри­
   клад, добуті корисні копалини, виловлена риба, зрубана деревина пе­
   рестають бути об'єктами екологічних відносин, оскільки вони відокре­
   мились від природного середовища, стали майновими об'єктами й пе­
   рейшли у сферу майнових відносин, які регулюються цивільним правом.

2. На екологічні відносини, зміст яких складають природні об'єк­
   ти, що розвиваються за законами природи, впливають ці закони,
   тому вплив людей і права на дані відносини є обмеженим. Крім того,
   природне середовище є більш або менш сталим, що забезпечує ста-

Розділ І. Предмет, метод, принципи та система екологічного права

більність екологічних відносин. Майнові відносини базуються на соціально-економічних законах і це обумовлює їх динамічність.

3. Суб'єкти екологічних відносин зобов'язані дотримуватися еко­
   логічних стандартів, нормативів і вимог, а також лімітів при викорис­
   танні природних ресурсів, займатися відтворенням природних об'єктів,
   що обумовлено існуванням єдиної екологічної системи. У майнових
   відносинах в умовах ринку суб'єкти більш вільні у своїй діяльності.

4. В екологічних відносинах правовий режим містить значну
   кількість імперативних приписів, виконання яких є обов'язковим
   для суб'єктів цих відносин. Це стосується, перш за все, таких сфер,
   як відтворення природних об'єктів, надзвичайних екологічних си­
   туацій, які призвели до забруднення природного середовища, тощо.
   Причому ці заходи здійснюються незалежно від того, вигідні або не­
   вигідні вони з точки зору економічної. Тут діє пріоритет екологічних
   вимог. У майнових відносинах в умовах ринку використання імпе­
   ративних приписів — явище рідке.

§ 3. Поняття екологічного права

Екологічне право виступає юридичною формою екологічних відносин. Його розвиток і становлення відбувається у широкій на­уковій дискусії, що є цілком виправданим, бо тільки у процесі науко­вого обговорення можна виробити оптимальний підхід до розуміння екологічного права. Висловлені думки про поняття екологічного пра­ва в загальних рисах зводяться у цілому до двох основних напрямків. Одні автори вважають, що екологічне право належить до числа ком­плексних (інтегрованих) галузей права, до складу якої входить декілька самостійних галузей права, які регулюють різні види екологічних відносин. При цьому комплексність екологічного права автори такої думки трактують по-різному¹. Наприклад: а) кожна галузь права, яка входить до складу екологічного права, регулює самостійний вид еко­логічних відносин, в основі яких лежать різні екологічні об'єкти. Тому й існують такі самостійні галузі права, як земельне, лісове, вод­не, гірниче, фауністичне, атмосфероповітряне та інші; б) екологічне

¹ Див.: Андрейцев В. І. Екологічне право. Курс лекцій: Навч. посібник для юрид. фак. і вузів. — К.: Вентурі, 1996. — С. 23; Андрейцев В. І. Екологічне право: Особлива частина: Підручник для студ. юрид. вузів і фак.: Повний акад. курс.

— К.: Істина, 2001. — 544 с; Бринчук М. М. Зкологическое право (окружающей
средьі): Учебникдля вьісшихучебньїхзаведений. — М.: Юристь, 1998. — С. 74—
76; Яковлев В. Н. Зкологическое право. — Кишинев: Штиинца, 1988. — С.35;

Загальна частина

право — інтегрована правова спільність (комплексна галузь права), яка об'єднує сукупність еколого-правових норм, що регулюють еко­логічні відносини з метою ефективного використання, відтворення, охорони природних ресурсів, забезпечення якості навколишнього природного середовища, гарантування екологічної безпеки, ре­алізації захисту екологічних прав¹.

Водночас отримує розвиток і концепція, згідно з якою еко­логічне право не є комплексною галуззю права, а являє собою са­мостійну галузь права у загальній системі права. Так, Ю. О. Вовк вважає, що природоресурсове (екологічне) право має єдиний пред­мет правового регулювання — суспільні відносини, які складають­ся з приводу раціонального використання й охорони природних ресурсів². Інші автори, підтримуючи таку думку, наголошують на тому, що єдині екологічні відносини подіялються на декілька різно­видів (земельні, водні, лісові, гірничі, фауністичні, атмосферо-повітряні та інші), які мають свої істотні специфічні особливості і спеціальні правові форми у вигляді підгалузей екологічного права (земельні, водні, лісові, гірничі, фауністичні, атмосфероповітряні, природно-заповідні та інші)³. На їх думку, такий підхід до розуміння екологічного права забезпечує його єдність як самостійної (неком-плексної) галузі права і внутрішню диференціацію.

Важливо зазначити, що В. В. Петров, який тривалий час не поділяв таких поглядів, в останніх працях обгрунтовано доводить, що екологічне право з огляду на його предмет є сукупністю од­норідних суспільних екологічних відносин, тому його не слід відно­сити до комплексних галузей права⁴. У літературі справедливо за-значається, що екологічні відносини є єдиними⁵.

¹ Див.: Андрейцев В. І. Екологічне право. Курс лекцій: Навч. посібник для
юрид. фак. і вузів. — С. 23.

² Вовк Ю. А. Советское природоресурсовое право и правовая охрана
окружающей природной средьі (Общая часть). — X.: Вища школа. Изд-во при
Харьк. ун-те, 1986. - С. 9 - 13.

³ Див.: Попов В. К. О понятий зкологического права и преподавании его в
вузах // Вестник МГУ. - Серия 11. Право. - 1987. - №5. - С. 37 - 38; Він же.
Предмет, метод і система екологічного права // Екологічне право України
(Загальна частина): Навчальний посібник. — X.: АТ Поліграфічна фірма "Прінтал",
1995.-С. 3-9.

⁴ Див.: Петров В. В. Зкологическое право России. - М.: Изд-во БЕК, 1996.
- С. 55-56.

⁵ Див.: Крассов О. И. Зкологическое право: Учебник. — М.: Дело, 2001. —
С. 39—41; Ерофеев Б. В. Зкологическое право России: Учебник. — 2-е Розділ І. Предмет, метод, принципи та система екологічного права

Викладене дає підстави зробити висновок про те, що у науці йде активний пошук оптимального розуміння сутності екологічного права, його місця в системі права. Найбільш аргументованою є дум­ка тих авторів, які розглядають екологічне право як самостійну (не-комплексну) галузь права з підгалузевою структурою.

Викладене дозволяє зробити висновок, що екологічне право як галузь права являє собою систему правових норм, які регулюють еко­логічні відносини з приводу приналежності, використання, забезпечен­ня екологічної безпеки, відтворення природних ресурсів у їх нерозрив­ному зв 'язку з природним середовищем, охорони навколишнього природ­ного середовища з метою реалізації інтересів відповідних суб'єктів та підтримання сталого екологічного розвитку, екологічної рівноваги в країні та окремих її регіонах.

= § 4. Метод правового регулювання екологічних відносин

Під методом правового регулювання суспільних відносин вза­галі розуміють сукупність засобів та прийомів, за допомогою яких право впливає на суспільні відносини через поведінку суб'єктів. Це загальне визначення методу правового регулювання суспільних відносин у своїй основі стосується й методу регулювання еко­логічних відносин.

Загальновідомо, що метод правового регулювання визначається з урахуванням характеру суспільних відносин. Отже, суспільні відносини, що регулюються, характеризують способи й прийоми впливу на них. В юридичній літературі виділяють два основних ме­тоди правового регулювання: диспозитивний, який характери­зується автономією і рівноправ'ям сторін відносин, що регулюють­ся; імперативний, що базується на владно-імперативній основі.

Якщо виходити з цієї універсальної класифікації методу право­вого регулювання, то немає необхідності в обов'язковому визна­ченні методу для кожної галузі права, оскільки зазначені елементи охоплюють основні способи та прийоми впливу на суспільні відно­сини. Однак використання вказаних методів не виключає, а навіть передбачає встановлення додаткових та специфічних способів впливу на суб'єктів відносин, що регулюються, з урахуванням їх характеру. Крім того, в літературі справедливо стверджується, що метод правового регулювання є багатоелементним явищем і може запозичати прийоми і способи впливу на суб'єктів у однорідних галузей права, формуючи при цьому певні специфічні риси методу

11

Загальна частина

Розділ І. Предмет, метод, принципи та система екологічного права

самостійної галузі права¹. Такий висновок слід визнати вірним, оскільки це дає можливість визначити змішаний метод правового регулювання певних суспільних відносин, які складають предмет відповідної галузі права.

Для екологічного права характерним є змішаний метод правового регулювання, який включає у себе диспозитивні і імперативні спо­соби і прийоми правового регулювання екологічних відносин. Змішаний метод правового регулювання відповідного кола сус­пільних відносин обумовлений самим їх характером. При визначенні методу вирішальне значення має екологічний фактор, зокрема, еко­логічні відносини виникають з приводу певних природних об'єктів, тісно пов'язаних між собою, розвиваються за своїми природними за­конами і складають єдину екологічну систему (навколишнє природ­не середовище).

Диспозитивний метод використовується частіше за все при ре­гулюванні відносин власності на природні об'єкти, договірних відносин, відносин щодо сумісного використання природних об'єктів, при розв'язанні еколого-правових спорів, при відшкоду­ванні збитків різних видів тощо. В умовах розвитку ринкових відно­син цей метод правового регулювання певних видів екологічних відносин отримуватиме більш широке застосування, звужуючи сферу використання імперативного методу. Оптимальне поєднан­ня двох методів правового регулювання екологічних відносин — єдино вірний шлях належного правового регулювання. Однак при всій важливості диспозитивного методу в регулюванні екологічних відносин неможливо обійтися без використання імперативного методу регулювання цих відносин. Екологічна система розви­вається за законами природи, тому управління у галузі екології по­винно бути науково обґрунтованим, тобто таким, яке не припускає порушення природних і правових імперативів. Не всі екологічні питання можуть вирішити самі власники природних об'єктів або природокористувачі, наприклад, при виникненні надзвичайних екологічних ситуацій, коли йдеться про вжиття термінових заходів щодо переселення людей у безпечні регіони, ліквідацію наслідків аварій, які призвели до забруднення природного середовища, при здійсненні необхідних охоронних екологічних заходів тощо. У та­кому разі слід переважно використовувати владні приписи, обов'яз­кові для виконання. Нерідко власниками природних ресурсів, при-

¹ Див.: Шемшученко Ю. С. Правовьіе проблеми зкологии. — К.: Наукова думка, 1989. -С.71-72.

12

родокористувачами припускаються порушення екологічних норма­тивів, стандартів, лімітів на використання цих ресурсів, тому при­писи контролюючих органів про усунення виявлених недоліків є обов'язковими для виконання особами, яким вони адресовані. У цих випадках владний метод є виправданим.

Владна діяльність компетентних органів необхідна також у про­цесі відтворення природних об'єктів. Не можна, наприклад, питан­ня відтворення лісів передавати тільки на розгляд лісокористувачів. Відтворення і відновлення лісів — об'єктивна екологічна необхід­ність, оскільки ліси є джерелом кисню — основи формування озо­нового шару, ліси необхідні для задоволення багатьох потреб людей. Дану проблему можна вирішувати не лише способом економічного стимулювання лісокористувачів, але й шляхом адміністративних приписів, які зобов'язують певних осіб здійснювати конкретні дії для відтворення лісів. Аналогічний підхід повинен бути і щодо інших природних об'єктів, які мають відтворюватися. Коло відносин, що регулюються переважно адміністративним методом, досить широке.

Отже, метод правового регулювання екологічних відносин ба­зується на поєднанні імперативних та диспозитивних способів та прийомів впливу норм екологічного законодавства на суб'єктів та­ких відносин.

§ 5. Об'єкти і суб'єкти екологічного права

Під об'єктами права в широкому значенні розуміють майнові, природні і духовні блага, з приводу яких виникають правовідноси­ни. Об'єктами екологічного права є природні блага, які існують без участі людини або з певною її участю (штучне відтворення природ­них об'єктів). Слід мати на увазі, що не всі природні явища можуть бути об'єктами екологічного права. Деякі природні явища не підда­ються правовому впливу, зокрема, водні відливи і приливи, грозові явища, виверження вулканів тощо. Отже, об'єктами екологічного права можуть бути ті природні явища, з приводу яких можливе ви­никнення суспільних відносин з їх правовим регулюванням.

Згідно з екологічним законодавством України до природних об'єктів належать земля, надра, рослинний світ, ліси, води, тварин­ний світ, атмосферне повітря, природно-заповідні об'єкти та ін. Право безпосередньо не впливає на природні об'єкти, його вплив виявляється через поведінку суб'єктів екологічних відносин. Еко­логічне право виступає регулятором відносин, тому що суб'єктами Цих відносин є індивіди, колективи людей, органи управління, дер­жава. В праві визначається міра можливої і належної поведінки

13

Загальна частина

суб'єктів екологічних відносин, що забезпечує оптимальне викори­стання природних ресурсів, їх відтворення і охорону навколишньо­го природного середовища (екологічної системи).

Законодавство передбачає внутрішню класифікацію кожного природного об'єкта. Вона встановлюється з метою визначення пра­вового режиму кожного виду природного об'єкта, що сприяє під­тримці екологічної стабільності.

У правовій літературі визначено співвідношення між природни­ми явищами. Так, природні об'єкти складають невід'ємні компонен­ти навколишнього природного середовища, а природні ресурси ут­ворюють частину природних об'єктів, які використовуються як дже­рела задоволення різних інтересів людини. Природні комплекси — це сукупність взаємопов'язаних між собою частин природних об'єктів, виділених з метою створення заповідної території. Ланд­шафтом вважається територіальна система, яка складається з вза­ємодіючих природних компонентів. Крім того, в екологічному зако­нодавстві виділені також конкретні природні об'єкти, яким прита­манні специфічні ознаки і які мають юридичне значення.

Земля належить до основних природних об'єктів і входить до складу єдиної екологічної системи як невід'ємна її частина. По­няття землі закріплене у ст. 1 Закону України від 19 червня 2003 року № 962-ІУ «Про охорону земель»¹, де вона розглядається як по­верхня суші з Грунтами, корисними копалинами та іншими природ­ними елементами, що органічно поєднані та функціонують разом з нею. Земельні ресурси — сукупний природний ресурс поверхні суші як просторового базису розселення і господарської діяльності, основний засіб виробництва в сільському та лісовому господарстві. Ґрунт же являє собою природно-історичне органо-мінеральне тіло, що утворилося на поверхні земної кори і є осередком найбільшої концентрації поживних речовин, основою життя та розвитку люд­ства завдяки найціннішій своїй властивості — родючості.

Однак землю слід розглядати у двох аспектах: як сукупність усіх природних багатств (планета) і як поверхневий ґрунтовий шар землі, який виконує екологічні, економічні (засоби виробництва, просто­ровий базис), культурно-оздоровчі функції. Земельне законодавст­во розраховане на правове регулювання використання поверхне­вого шару землі й водночас взаємодіє з водним, лісовим, гірським, фауністичним, атмосфероповітряним, природно-заповідним, охо­ронним законодавством. Земельне законодавство виступає основ-

Офіційний вісник України. - 2003. - № 29. - Ст. 1431.

14

Розділ І. Предмет, метод, принципи та система екологічного права

ною правовою формою земельних відносин. Земля як об'єкт права проявляється у різних сферах: при наданні земельних ділянок у власність або в користування; при вилученні земель у встановлено­му порядку для задоволення певних потреб; у процесі експлуатації земель з урахуванням їх цільового призначення тощо. До земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об'єктами, які за основним цільовим при­значенням поділяються на категорії земель (ч. 1 ст. 18 Земельного ко­дексу України, далі ЗК України). Тому в законодавстві врахована спе­цифіка правового регулювання використання категорій земель сільськогосподарського призначення, житлової та громадської забу­дови, природно-заповідного та іншого природоохоронного призна­чення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного призна­чення, лісового фонду, водного фонду, промисловості, транспорту.

Надра є самостійним природним об'єктом, частиною єдиної екологічної системи. У статті 1 Кодексу України про надра встанов­лено, що надра — це частина земної кори, що розташована під по­верхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступ­них для геологічного вивчення та освоєння. З цього випливає, що законодавство про надра розраховане на ту частину надр, яка ви­користовується для задоволення потреб держави, юридичних і фізичних осіб. Цю частину надр називають природними ресурса­ми. Однак не всі надра доступні для діяльності людини з техно­логічних, економічних та інших причин. Наприклад, у деяких регіонах України природний газ залягає на глибині 5 тис. метрів, видобування такого газу потребує великих коштів. Отже, цей газ можна розглядати як природний об'єкт, що існує об'єктивно, а не як природний ресурс, який можна використовувати. Тому надра можна поділити на дві групи: ті, що використовуються, та ті, що не використовуються з різних причин. Кодекс України про надра виділяє п'ять видів користування надрами залежно від цілей їх ви­користання (ст. 14). Об'єктами права виступає та частина надр, яка може використовуватися для задоволення потреб суспільства.

Води — всі води (поверхневі, підземні, морські), що входять до складу природних ланок кругообігу води. Водний об'єкт — природний або створений штучно елемент довкілля, в якому зосереджуються води. Усі води на території України становлять її водний фонд, який включає у свій склад: поверхневі води — природні водойми (озера), водотоки (річки, струмки); штучні водойми (водосховища, ставки) і канали; інші водні об'єкти; підземні води та джерела; внутрішні Морські води та територіальне море (ст. З Водного кодексу). Водні

Загальна частина

Розділ І. Предмет, метод, принципи та система екологічного права

об'єкти є виключною власністю народу України і надаються тільки у користування (ст. 6). Залежно від значення водні об'єкти поділяють­ся на два види: загальнодержавні й місцевого значення (ст. 5), що виз­начає різний правовий режим їх використання та охорони. Залежно від цільового призначення води поділяються на такі види: для питних цілей, промисловості, сільського господарства, транспорту, рибного й мисливського господарства, лікувально-оздоровчих цілей та ін. Відповідно до наведеної класифікації у водному законодавстві вста­новлений правовий режим кожного виду водокористування. Викори­стання вод здійснюється у порядку загального й спеціального водоко­ристування (ст. 46). Об'єктами права водокористування є конкретні водоймища, надані у встановленому порядку відповідним суб'єктам.

Рослинний світ — сукупність усіх видів рослин, а також грибів та утворених ними угруповань на певній території (ст. З Закону Ук­раїни «Про рослинний світ»). Об'єкти рослинного світу — дико­рослі (що природно зростають на певній території) та інші несіль-ськогосподарського призначення судинні рослини, мохоподібні, водорості, лишайники, а також гриби на всіх стадіях розвитку та ут­ворені ними природні угруповання. Природні рослинні ресурси поділяються на природні ресурси загальнодержавного та місцево­го значення (ст. 4). їх використання здійснюється у порядку загаль­ного або спеціального використання (ст. 8). Крім цього, вони мо­жуть перебувати в різних формах власності. Складовою частиною природних рослинних ресурсів є ліси.

Ліси належать до особливого природного явища і складають також частину єдиної системи. У статті 3 Лісового кодексу ліс розглядається як сукупність землі, рослинності, в якій домінують дерева та чагарни­ки, тварини, мікроорганізмів та інших природних компонентів, що у своєму розвитку біологічно взаємопов'язані, впливають один на од­ного і на навколишнє середовище. Видається, що таке визначення надто широке, схоже з визначенням поняття ландшафту. Більш пере­конливим є визначення, яке було дано свого часу відомими спе­ціалістами лісового господарства. Зокрема, ліс визначали як су­купність деревинних і чагарникових рослин, пов'язаних з ґрунтом і атмосферою¹. Дане визначення відбиває біологічну сутність лісу як самостійного природного об'єкта. Що ж до взаємозв'язків лісу з інши­ми природними компонентами, то усі природні явища пов'язані між собою, тому вони й утворюють єдину екологічну систему. Усі ліси на території України становлять її лісовий фонд. До лісового фонду на­лежать також земельні ділянки, не вкриті лісовою рослинністю, але

¹ Див.: Морозов Г. Ф. Избраннме трудьі: В 3 т. - М., 1970. - Т. 1. - С. 69.

16

надані для потреб лісового господарства. Землі лісового фонду поділя­ються на лісові та нелісові. Лісові ресурси за своїм значенням поділя­ються на ресурси державного й місцевого значення. Усі ліси в Україні є власністю держави (ст. 6 Лісового кодексу), отже, всі ліси утворюють об'єкт права державної власності. Об'єктами права користування ліса­ми є конкретно виділені лісові ділянки, наприклад, при заготівлі де­ревини рубка ліса здійснюється в межах розрахункової лісосіки (ст. 56 Лісового кодексу). Інші види лісокористування здійснюються від­повідно до приписів Лісового кодексу та інших спеціальних підзакон-них нормативних актів. До лісового фонду не належать: усі види зеле­них насаджень у межах населених пунктів, які не віднесеш до категорії лісів; окремі дерева й групи дерев, чагарники на сільгоспугіддях, са­дибах, присадибних, дачних і садових ділянках (ст. 4 Лісового кодек­су). Питання створення, охорони й використання таких насаджень регулюються іншими законодавчими актами.

Атмосферне повітря є одним з основних життєво важливих еле­ментів навколишнього природного середовища. Як природний об'єкт воно являє собою природну суміш газів, що знаходиться за межами жилих, виробничих та інших приміщень. Критерієм розподілу атмо­сферного повітря (як природного об'єкта) та іншого повітря є природ­ний, непорушний зв'язок атмосферного повітря з довкіллям. Згідно з Конституцією України (ст. 13) атмосферне повітря, яке знаходиться в межах території України, є об'єктом права власності Українського народу. Кожний громадянин має право користуватися атмосферним повітрям як об'єктом права власності народу відповідно до закону. Відносини в галузі охорони атмосферного повітря регулюються Зако­ном України «Про охорону атмосферного повітря» та підзаконними нормативними актами. Велику групу відносин складають відносини з охорони атмосферного повітря. Не слід змішувати повітряний простір з атмосферним повітрям. Якщо атмосферне повітря являє со­бою суміш певних газів, то повітряний простір, згідно з Повітряним кодексом України від 4 травня 1993 року¹, складає частину повітряної сфери, розташованої над сушею, водною територію України, тому є частиною території України (ст. 1 Повітряного кодексу).

Тваринний світ належить до основних компонентів навколиш­нього природного середовища. Відповідно до Закону «Про тварин­ний світ» об'єктами тваринного світу, на які поширюється дія цього Закону, є дикі тварини — хордові, в тому числі хребетні, безхребетні в усьому їх видовому і популяційному різноманітті та на всіх стадіях розвитку, які перебувають у стані природної волі, утримуються у ___

'Відомості Верховної Ради України.-1993 - № 25 . - Ст. 274. ^ІА'

ОБЛАСНА VШііі:СЛ.іЬНА

НАУКОВА БІБЛІОТЕТІЯ

ім. О. Гмирьсвіі

Загальна частина

напіввільних умовах чи в неволі; частини диких тварин; продукти їх життєдіяльності. Об'єктом тваринного світу є також нори, хатки, лігва, мурашники, боброві загати та інше житло і споруди тварин, місця токування, линяння, гніздових колоній птахів, постійних чи тимчасових скупчень тварин, нерестовищ, інші території, що є се­редовищем існування, та шляхи міграції. Правове регулювання відно­син у даній сфері природи здійснюється у різних напрямках: питан­ня власності, використання тваринного світу, його облік і охорона, відтворення тощо. Слід мати на увазі, що відносини у галузі викори­стання, відтворення й охорони тваринного світу, який належить до сільськогосподарських та домашніх тварин і використовується у гос­подарських, наукових та інших цілях, регулюються іншим законодав­ством, і зазначені види тварин не є об'єктами екологічного права.

Прщодно-заповідний фонд є специфічним об'єктом екологічного права. Його становлять ділянки суші і водного простору, природні комплекси та об'єкти, які мають особливу природоохоронну, науко­ву, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збере­ження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринно­го й рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу навколишнього природного середовища. Він являє собою сукупність природних об'єктів і ком­плексів, наділених режимом заповідання, і складається із природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, заказників, пам'яток при­роди, заповідних урочищ, ботанічних садів, зоологічних парків тощо. Правовий режим даного фонду визначений Законом України від 16 червня 1992 року «Про природно-заповідний фонд України»¹.

Континентальний шельф являє собою поверхню та надра морсь­кого дна до глибини 200 метрів у районах, які прилягають до узбе­режжя або до островів держави, але які перебувають за межами зони територіального моря або за цією межею до місця, де глибина по­кривних вод дає змогу вести розробку природних багатств у цих рай­онах. У разі якщо встановлення меж континентального шельфу відповідно до зазначених вище ознак суперечить юрисдикції су­міжних прибережних країн, межі континентального шельфу визна­чаються за спеціальними міждержавними угодами². На дні моря

¹ Відомості Верховною!' Ради України. - 1992 .- № 34. - Ст. 502.

² Постанова Кабінету Міністрів України від 29 лютого 1996 року № 269 «Про
затвердження Правил охорони внутрішніх морських вод і територіального моря
від забруднення та засмічення» у редакції постанови Кабінету Міністрів України
від 29 березня 2002 року № 431 // Офіційний вісник України. - 2002. - № 14. -
Ст. 741.

18

Розділ І. Предмет, метод, принципи та система екологічного права

шельфу можуть бути живі організми «сидячих» видів тварин (при­кріплені до дна або такі, що пересуваються морським дном), а також мінеральні та інші неживі ресурси, які відносяться до надр. Прибе­режна держава здійснює до нього суверенні права з метою розвідки та розробки його природних багатств. Використання та охорона при­родних ресурсів континентального шельфу регламентується міжна­родним та національним законодавством а саме: Конвенцією ООН з морського права (1982 р.), Конвенцією про континентальний шельф (1964 р.), Протоколом про боротьбу з незаконними актами, спрямованими проти безпеки стаціонарних платформ, розташова­них на континентальному шельфі (1988 р.), та чинним екологічним законодавством (Водним кодексом України, Кодексом України про надра, Законом «Про тваринний світ» тощо).

Виключна (морська) економічна зона України — це морські рай­они, які зовнішньо прилягають до територіального моря України, включаючи райони навколо приналежних островів, що їй належать. Ширина даної зони становить до 200 морських миль, що відрахо­вуються від тих самих вихідних ліній, що і територіальне море Укра­їни (ст. 2 Закону України «Про виключну (морську) економічну зону України» від 16 травня 1995 року¹). Згідно з Конституцією України (ст. 13) природні ресурси континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Укра­їнського народу. Україна у своїй зоні має суверенні права щодо розвідки, розробки і збереження природних ресурсів як живих, так і неживих у водах, що покривають морське дно, на морському дні та в його надрах, а також із метою управління цими ресурсами щодо здійснення інших видів діяльності по економічній розвідці та роз­робці зазначеної зони, у тому числі виробництво енергії шляхом використання води, течій і вітру та ін.

Виключна (морська) економічна зона та континентальний шельф належать до природних ресурсів загальнодержавного зна­чення відповідно до п. "б" ст. 39 Закону України «Про охорону нав­колишнього природного середовища», що впливає на правовий ре­жим їх використання.

Навколишнє природне середовище також є об'єктом еко­логічного права. Це сукупність усіх природних об'єктів, які пере­бувають у нерозривному зв'язку та створюють єдину екологічну систему. Об'єктом екологічного права за охоронним напрямком є усе природне середовище.

Відомості Верховної Ради України.—1995.—№21.—Ст.152.

19

Загальна частина

Суб'єктами екологічного права є народ України, держава (яка реалізує свої правомочності через відповідні органи державної вла­ди, наділені компетенцією по регулюванню екологічних відносин), територіальні громади (реалізують свої правомочності безпосеред­ньо або через органи місцевого самоврядування), фізичні і юри­дичні особи, громадські, міжнародні і релігійні об'єднання, іно­земні держави та ін. Суб'єкти екологічного права мають характерні ознаки: вони наділені юридичними правами та обов'язками; реаль­но здатні брати участь в екологічних правовідносинах. Юридичні норми створюють обов'язкову основу участі суб'єктів екологічно­го права у відповідних правовідносинах (право власності на при­родні ресурси, природокористуванні та ін.). Здатність володіння екологічними правами й обов'язками складає екологічну право­здатність, а здатність самостійно здійснювати екологічні права й обов'язки — екологічною дієздатністю. У сукупності правоздатність і дієздатність створюють правосуб'єктність.

Фізичні особи — це переважно різновид індивідуальних суб'єктів в екологічному праві. При наявності певних умов вони можуть бути суб'єктами права власності на визначені в законодавстві природні ре­сурси, права користування ними, на отримання екологічної інформації; мають право на подання позовів до винних осіб про відшкодування збитків, заподіяних забрудненням природного середовища, тощо.

Фізична особа-підприємець має право на здійснення не забо­роненої законом підприємницької діяльності в галузі використан­ня природних ресурсів за умови її державної реєстрації.

Юридичною особою є організація, створена й зареєстрована відповідно до законодавства. Залежно від порядку їх створення ці суб'єкти поділяються на юридичних осіб приватного права та юри­дичних осіб публічного права. Юридичні особи можуть створюва­тися у формі товариств, установ та в інших формах, встановлених законом. Товариства у свою чергу поділяються на підприємницькі та непідприємницькі. Юридичні особи публічного права створю­ються розпорядчими актами Президента України, органів держав­ної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.

Правосуб'єктність органів, які виконують управлінські функції у сфері екології, визначається їх компетенцією. Дані суб'єкти поділяються на органи загальної й спеціальної компетенції. До пер­ших належать Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, органи місцевого самоврядування, їх виконавчі комітети та державні адміністрації. До других належать органи, що

20

Розділ І. Предмет, метод, принципи та система екологічного права

вирішують спеціальні питання у галузі екології. Це міністерства, держкомітети тощо.

Повноваження громадських об'єднань у галузі охорони дов­кілля визначені у ст. 21 Закону України «Про охорону навколиш­нього природного середовища».

§ 6. Принципи екологічного права

Принципи екологічного права — це виражені в його нормах осно­воположні ідеї, засади, риси, відповідно до яких здійснюється регулю­вання екологічних відносин. Еколого-правові принципи можуть офі­ційно закріплюватися у законодавстві або виводяться з його змісту. Принципи екологічного права спираються на загальноправові припи­си, які враховуються при формуванні принципів галузі права. Кла­сифікація еколого-правових принципів може здійснюватися за різни­ми ознаками, однак вона повинна спиратися на екологічне законодав­ство або виводитися з його змісту. Без урахування цього фактору проголошені принципи стають формою декларації держави або авто­ра цих принципів. В останні роки у літературі стала приділятися підви­щена увага дослідженню й класифікації еколого-правових принципів¹.

¹ Див.: Попов В. К. Предмет, метод і система екологічного права // Екологічне
право України (Загальна частина): Навчальний посібник. — С. 32—37;
Андрейцев В. І. Екологічне право. Курс лекцій: Навч. посібник для юрид. фак. і
вузів. — С. 25—26; Чаусова Л. Л. Принципи екологічного права: Автореф. дис...
канд. юрид. наук: 12.00.06 / Національна юридична академія України імені
Ярослава Мудрого. - X., 1998. - 14 с; та ін.

² Бачинский Г. А. Социозкология: теоретические и практические аспектьі. -
С 53.

21

Головним принципом є правове забезпечення досягнення гармонійної взаємодії суспільства і природи. Він складає основу для виникнення й формування інших принципів, які забезпечують гармонізацію су­спільства й природи. Офіційно це положення закріплено у преамбулі Закону України «Про охорону навколишнього природного середови­ща». Гармонійність суспільства і природи — це об'єктивно існуючий зв'язок суспільства і природи, який припускає узгоджену діяльність людей відносно природи з додержанням законів природи, екологічно нормальної експлуатації природних ресурсів, їх відтворення й охоро­ни. Тому не випадково в літературі звертається увага на основні ком­поненти гармонізації суспільства й природи: раціональне природоко­ристування; якість природного середовища; оптимальний соціально-економічний розвиток регіонів; рівень здоров'я населення; стан трудового потенціалу та ін.² Правове забезпечення гармонійної взає-

Загальна частина

модії суспільства і природи здійснюється з багатьох напрямків: вста­новлення екологічних нормативів на викиди та скиди в навколишнє природне середовище; визначення лімітів на використання природ­них ресурсів; установлення правил використання природних ресурсів, їх відтворення, охорони тощо. Здійснення цього принципу разом з іншими принципами сприяє запобіганню шкідливих для довкілля дій суб'єктів.

Принцип правового забезпечення екологічної безпеки сприяє підтриманню такого стану навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної об­становки й виникнення небезпеки для здоров'я людини. Екологічна безпека гарантується громадянам здійсненням широкого комплек­су взаємопов'язаних політичних, екологічних, економічних, тех­нічних, організаційних, державно-правових та інших заходів (ст. 50 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища»). В екологічному законодавстві визначено основні напрямки діяльності всіх органів управління, юридичних і фізичних осіб у здійсненні пе­релічених заходів (статті 51-53). Цей принцип за своєю правовою змістовністю досить ємний. Він містить сукупність правових при­писів, які регулюють різні суспільні відносини, що виникають у про­цесі забезпечення екологічної безпеки в державі.

Важливе значення має принцип правового закріплення прина­лежності природних ресурсів конкретним суб'єктам права для їх ви­користання з метою задоволення екологічних, майнових та інших інтересів у межах законодавства. Приналежність природних об'єк­тів виступає у двох основних правових формах — у праві власності та праві користування. В законодавстві закріплено різні види при­родокористування та форми власності на природні ресурси, визна­чено права й обов'язки даних суб'єктів, форми захисту прав влас­ників та природокористувачів.

Особливу роль відіграє принцип правового забезпечення раці­онального й ефективного використання природних ресурсів. Ра­ціональність в екологокористуванні полягає в тому, що кожен влас­ник чи користувач природних ресурсів зобов'язаний у процесі їх ви­користання додержуватися правових екологічних вимог, щоб не нашкодити природному середовищу. В основі цього принципу ле­жить об'єктивний чинник — взаємозв'язок усіх природних об'єктів, які утворюють у сукупності екологічну систему. Економічна ефек­тивність виражається в отриманні найвищих економічних показ­ників при експлуатації природних ресурсів з щонайменшими затра­тами. Раціональність та ефективність використання останніх —

22

Розділ І. Предмет, метод, принципи та система екологічного права

взаємопов'язані поняття, однак не тотожні. Раціональність охоплює, головним чином екологічний, а ефективність — економічний аспект. Ці два поняття слід розглядати стосовно будь-якого природного ресурсу, оскільки кожний природний об'єкт має свої специфічні риси, прита­манні тільки йому. При цьому за недодержання даного принципу еко­логічним законодавством передбачаються заходи правового впливу.

Надзвичайно важливе значення має принцип правового забезпе­чення цільового використання природних об'єктів. Він об'єднує два основні чинники: а) об'єктивну необхідність задоволення вимог суспільства, колективів людей та індивідів у продуктах харчування, сировині, естетичних, господарських та інших вимог за рахунок ви­користання природних об'єктів; б) необхідність підтримання еко­логічної системи (природного середовища) у нормальному стані. Цільове використання природних об'єктів визначається державою у правових нормах земельного, водного, лісового, гірничого, фауніс­тичного, атмосфероповітряного, природно-заповідного та іншого за­конодавства. Невиконання вимог щодо цільового призначення при­родного ресурсу розглядається як фактичне використання природного об'єкта, яке не відповідає його цільовому призначенню, встановлено­му при передачі природного об'єкта у власність чи в користування, в тому числі в оренду, невиконання вимог щодо режиму його викорис­тання. За порушення цього принципу законодавством передбачені заходи правового впливу до винних осіб. Не виключається можливість припинення права власності та природокористування природним об'єктом, використання якого здійснюється з порушенням цього принципу.

Не менш важливу роль відіграє принцип правового забезпечен­ня стимулювання власників і користувачів природних об'єктів щодо належного використання природних ресурсів, їх відтворення та охо­рони¹. Він виражається в юридичному закріпленні сукупності еко­номічних заходів стимулювання за належне виконання суб'єктами

¹ Див.: Петрова Т. В. Правовьіе проблеми зкономического механизма охраньї окружающей средьі. — М.: Зерцало, 2000. — 192 с; Костицький В. В. Екологія перехідного періоду: держава, право, економіка (економіко-правовий механізм охорони навколишнього природного середовища в Україні). — 2-е вид. — К.: Український інформаційно-правовий центр, 2001. — 390 с; Він же. Оподаткування: економіка, право, екологія. — К.: Ін-т законодавчих передбачень і правової експертизи, 2003. — 124 с; Він же. Охорона довкілля: економіко-правове забезпечення.— К.: Ін-т законодавчих передбачень і правової експертизи, 2002. — 52 с.; Він же. Економіка перехідного періоду: право, держава, економіка. (Еколого-правовий механізм охорони навколишнього природного середовища в Україні.) - К.: ІЗП і ПЗ, 2003. - 772 с.

23

Загальна частина

Розділ І. Предмет, метод, принципи та система екологічного права

своїх прав та обов'язків, проведенні необхідних екологічних заходів, у застосуванні санкцій за порушення екологічних вимог і законодав­ства. Стимулювання слід розуміти у двох аспектах — використання заохочувальних заходів і застосування санкцій¹. Стимулювання оз­начає спонукання суб'єктів права до здійснення позитивних дій. Це в повному обсязі стосується і сфери екології. Тому в екологічному за­конодавстві закріплено систему заходів як заохочення, так і засто­сування відповідних видів майнової, адміністративної, дисциплінар­ної, кримінальної відповідальності, що передбачено чинним законо­давством. У поресурсовому законодавстві встановлено різні форми економічного стимулювання власників і користувачів природних ре­сурсів. Названі два аспекти стимулювання набули загального визнан­ня й широко застосовуються на практиці.

Принцип правового забезпечення стабільного (тривалого) викори­стання природних ресурсів полягає в тому, що їх власники і користувачі можуть бути позбавлені права власності і права користування тільки з підстав, передбачених законодавством та договорами у встановленому порядку. Законодавство дає вичерпний перелік таких підстав. Правоза-стосовчі органи не вправі на свій розсуд установлювати підстави або обмеження вказаних прав. У законодавстві встановлено різноманітні форми захисту порушених прав власників і користувачів природних ре­сурсів. Цей принцип забезпечує сумлінне ставлення суб'єктів права до використання останніх, стимулює проведення заходів, що сприяють поліпшенню якості природного середовища та його окремих елементів.

Принцип правового забезпечення комплексного підходу до ви­користання й відтворення природних ресурсів, а також до охоро­ни навколишнього природного середовища відкриває можливості використовувати в єдності як основні природні об'єкти, так і су­провідні природні компоненти.

У законах про відповідні природні ресурси вимоги комплексного підходу конкретизуються з урахуванням особливостей кожного природ­ного об'єкта. Необхідність комплексного вирішення питань обумовлена тим, що екологічна система складається з декількох екологічних еле­ментів. Тому комплексний підхід визначається певними об'єктивними екологічними чинниками. Особливого значення набуває єдність при здійсненні всіх екологічних заходів по охороні природного середовища, необхідний перелік яких передбачається в державних, міждержавних, регіональних, міських та інших екологічних програмах (ст. 6 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища»).

¹ Див.: Даниленко О. В. Стимулирование охраньї природи в народном хозяйстве. - М.: Наука, 1989. - С. 11-12.

24

§ 7. Система екологічного права

Під системою екологічного права розуміють розміщення у пев­ній логічній послідовності його структурних підрозділів, яка обумов­лена змістом екологічних відносин, що виступають предметом еко­логічного права. Екологічне право як галузь права поділяється на Загальну і Особливу частини та складається із підгалузей права; субінститутів; складних та простих інститутів.

Загальна частина екологічного права містить норми права, які регулюють питання, загальні для всіх видів екологічних відносин. Вона охоплює такі положення: а) загальна характеристика еко­логічних відносин та екологічного права; б) джерела (форми) еко­логічного права; в) право власності на природні об'єкти; г) управління в галузі використання, відтворення та охорони навколишнього при­родного середовища; ґ) загальні положення природокористування; д) правове забезпечення екологічної безпеки; є) правове забезпечен­ня економічного механізму у сфері екології; є) загальні питання охо­рони природного середовища; ж) юридична відповідальність за по­рушення екологічного законодавства.

Особлива частина містить правові норми, які регулюють окремі види екологічних відносин з урахуванням їх специфіки, а саме пра­во користування землею, водами, надрами, рослинним світом, тва­ринним світом, атмосферним повітрям, природно-заповідним фондом та іншими видами природних ресурсів. В цій частині також містяться норми, які стосуються міжнародних форм співробіт­ництва в галузі екології, охорони навколишнього природного се­редовища в сільському господарстві, промисловості, на транспорті, інших сферах господарювання людини.

Як уже зазначалося, екологічне право об'єднує у своєму складі відповідні підгалузі права. Вони становлять сукупність правових норм, що регулюють однорідну групу екологічних відносин, з при­таманними для них специфічними рисами, які є невід'ємною час­тиною загальних екологічних відносин. Оскільки основу кожної групи відносин складають певні природні об'єкти зі своїми, влас­тивими лише їм істотними рисами, це обумовлює необхідність кон­кретних правових форм. Такими правовими формами є земельне, водне, гірниче, фауністичне, флористичне, атмосфероповітряне, природно-заповідне, природоохоронне право як підгалузі еко­логічного права. Підгалузева структура екологічного права забезпе­чує диференційований підхід до правового регулювання відпо-

25

Загальна частина

відних видів екологічних відносин. Екологічне право, його підга-лузі об'єднують складні, прості правові інститути і субінститути. Вони можуть або входити до складу підгалузі, або ж займати са­мостійне місце в системі екологічного права. Так, земельне право, як підгалузь екологічного права, містить низку складних правових інститутів: право користування землями, яке у свою чергу по­діляється на прості правові інститути — право користування земля­ми сільськогосподарського призначення, землями населених пунктів тощо; правова охорона земель, яка теж включає ряд простих право­вих інститутів, і т. д. Правовий інститут екологічної безпеки посідає самостійне місце в системі екологічного права. За^гаким же прин­ципом систематизуються й інші підгалузі екологічного права.

Система екологічного права як навчальна дисципліна в основно­му збігається з системою даної галузі права. У перспективі може ви­никнути необхідність у створенні навчальних спецкурсів у межах екологічного права з метою вдосконалення навчального процесу та більш поглибленого вивчення конкретних питань, що відповідає ви­могам правозастосовної практики (наприклад, земельного права).

Система екологічного права як еколого-правова наука також ви­ходить із системи цієї галузі права. Вона являє собою систему на­укових поглядів, правових ідей, концепцій, понять, а також знань закономірностей правового регулювання екологічних відносин, які утворюють предмет екологічного права. Еколого-правова наука сприяє вдосконаленню системи екологічного права як навчальної дисципліни, системи екологічного законодавства тощо.

_{Розділ II}

Джерела екологічного права

== § 1. Загальна характеристика джерел екологічного права

Під джерелами права взагалі слід розуміти акти компетентних дер­жавних органів, які встановлюють або санкціонують норми права. Інакше кажучи, це зовнішня форма вираження правотворчої діяль­ності держави, за допомогою якої воля законодавця стає обов'язковою для виконання.

Під джерелами екологічного права, зокрема, слід розуміти прийняті уповноваженими державними органами нормативно-пра­вові акти, які містять правові норми, що регулюють суспільні еко­логічні відносини стосовно приналежності, використання, відтво­рення природних об'єктів та охорони навколишнього природного середовища з метою задоволення екологічних, економічних та інших інтересів суспільства.

Нормативно-правові акти — це акти державної (публічної) вла­ди, якими встановлюються (санкціонуються), вводяться в дію, змі­нюються чи скасовуються правила поведінки суб'єктів екологічних правовідносин у суспільстві.

Нормативно-правовий акт — це найбільш виражене джерело права, яке являє собою основу для чіткого і точного правового ре­гулювання правових екологічних приписів. Серед них найваж­ливіше місце посідає закон, який приймає вищий орган державної влади — Верховна Рада України.

Залежно від складності структурованої ієрархічної системи екологічного законодавства нормативно-правові акти, як джере­ла екологічного права, не є однорідними. Залежно від юридичної сили та правової спеціалізації екологічно-правові акти можуть відображати структуру державної (публічної) влади, вони харак­теризують правовий статус і компетенцію органів влади, що їх приймають. Це залежить від підпорядкованості і взаємозалеж­ності цих державних органів.

Залежно від спеціалізації та призначення нормативно-правових актів, що регулюють суспільні екологічні відносини, вони поділя­ються на дві групи.

27

Загальна частина

Розділ II. Джерела екологічного права

До першої групи нормативно-правових актів належать такі, які регулюють ті чи інші спеціалізовані екологічні відносини, наприк­лад Закон України «Про тваринний світ»¹.

Другу групу становлять акти, присвячені регулюванню певних екологічних відносин у складі інших правовідносин, наприклад За­кон України від 14 лютого 1992 року «Про колективне сільське гос­подарство»².

Особливістю екологічного права є високий рівень кодифікованості джерел екологічного законодавства. В роки становлення екологічно­го законодавства в незалежній Україні основним нормативно-право­вим актом став Закон України «Про охорону навколишнього природ­ного середовища», який акумулював у собі суспільні відносини за при­належністю, використанням, відтворенням, забезпеченням екологічної безпеки, охороною генетичного фонду живої природи, ландшафтів та об'єктів, пов'язаних з історико-культурною спадщиною держави.

Джерела екологічного права поділяються також на закони й підзаконні акти. Закони в ієрархічній структурі законодавства посі­дають центральне місце, а решта еколого-правових нормативних актів видаються на основі і в розвиток на виконання вимог законів, а тому і називаються підзаконними актами.

Слід зазначити, що екологічні нормативно-правові акти поділяють­ся також на акти законодавчої й виконавчої влади, акти органів місце­вого самоврядування, а також інші джерела екологічного права. Верхов­на Рада України, як єдиний орган законодавчої влади, крім прийняття саме законів, має право приймати нормативно-правові акти у формі постанов. Наприклад, 29 жовтня 1992 року Верховна Рада України прий­няла постанову «Про Червону книгу України»³. Але згодом ця постанова втратила чинність у зв'язку з прийняттям 13 грудня 2001 року Закону України «Про Червону книгу» від 7 лютого 2002 року⁴.

Президент України, в межах своєї компетенції і на основі Кон­ституції та законів України, як гарант законності, приймає укази і розпорядження, які мають нормативно-правовий характер. Напри­клад, 8 серпня 1995 року було видано Указ Президента «Про поря­док паювання земель, переданих у колективну власність сільсько­господарським підприємствам і організаціям»⁵.

¹ Відомості Верховної Ради України. - 1993. - №18. - Ст. 191.

² Там само. - № 20. - Ст. 272; 1992. - № 48. - Ст. 658; 1993. - № 17. -
Ст. 184; 1993. - № 24. - Ст. 254; 1993. - № 26. - Ст. 277; 1994. - № 5. - Ст. 14;
1996. - № 50. - Ст. 280.

³ Там само. - 1992. - № 52. - Ст. 686.

⁴ Голос України. - 2002. - № 48. - С. 4-5.

⁵ Екологія і закон: екологічне законодавство України. — Т. 1. — С. 333.

1

Кабінет Міністрів України на основі й на виконання Конституції, законів, указів та розпоряджень Президента України також видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими для виконання усіма підприємствами, установами, організаціями, посадовими осо­бами і громадянами. Так, наприклад, Кабінет Міністрів України по­становою від 25 грудня 1998 року затвердив «Порядок державної реєстрації договорів оренди землі¹, чим спонукає до чіткого виконан­ня Земельного кодексу України стосовно договору оренди землі.

Джерелами екологічного права є акти відповідних міністерств, державних комітетів, відомств, органів господарського управління й контролю, на які чинним законодавством покладено функції ор­ганізації раціонального і ефективного природокористування, а також охорони навколишнього природного середовища. До таких органів належать Міністерство охорони навколишнього природного середо­вища, Державний комітет природних ресурсів України, Державний комітет України по земельних ресурсах, Державний комітет лісово­го господарства України та інші. Так, наприклад, Міністерство аграр­ної політики України видало Наказ від 26 лютого 2004 року № 51 «Про затвердження Положення про моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення»².

Підзаконні акти міністерств, комітетів та відомств мають відомчий, а інколи міжвідомчий характер. В останньому випадку ці нормативно-правові акти є обов'язковими для виконання всіма міністерствами, комітетами, департаментами, відомствами, юри­дичними і фізичними особами на території України. Зокрема, Мі­ністерством охорони навколишнього природного середовища 12 бе­резня 1993 року було затверджено Інструкцію про порядок вста­новлення лімітів на використання природних ресурсів у межах територій і об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержав­ного значення³. Ця інструкція має міжвідомчий характер.

Органи місцевого самоврядування і місцеві органи виконавчої влади, згідно із Законом України від 21 травня 1997 року «Про місцеве самоврядування в Україні»⁴, приймають нормативно-пра-

¹ Офіційний вісник України. - 1998. - № 52. - Ст. 1943.

² Там само. - 2004. - №13. - Ст. 922.

³ Екологія і закон. Екологічне законодавство України. Книга 2. — 1998. —
С. 373-376.

⁴ Відомості Верховної Ради України. - 1997. - №24. - Ст.170; 1998. - №48.
- Ст. 292; 1999. - №41. - Ст. 372; 2000. - №9. - Ст. 67; 2000. - №46. - Ст. 393;
2001. - № 9. - Ст. 39; 2001. - № 32. - Ст. 172; 2001. - № 49. - Ст. 259; 2003. -
№24. - Ст. 159; 2003. - № 28. - Ст. 216; 2003. - № 45. - Ст. 360; із змінами,
внесеними Законом України від 3 лютого 2004 № 1419-ІУ (Офіційний вісник

Загальна частина

Розділ II. Джерела екологічного права

вові рішення і розпорядження, які не повинні суперечити Консти­туції України (ст. 144) та чинному екологічному законодавству і є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами на підпорядкованій цим органам території.

§ 2. Закони як джерела екологічного права

Основним джерелом екологічного права є закон.

Закон — це нормативний акт, що його прийняв вищий представ­ницький орган державної влади або безпосередньо народ (референ­дум), який встановлює початкові юридичні норми, має вищу юридич­ну силу і приймається з додержанням особливої законодавчої проце­дури.

Серед законів, що регулюють екологічні відносини, головне місце належить Конституції України. Виходячи з принципу верхо­венства права, Конституція має вищу юридичну силу, і всі закони та нормативно-правові акти, зокрема в екологічному законодавстві, повинні прийматися на основі Конституції і відповідати їй.

У Конституції (статті 13, 14, 16, 41, 50, 66, 85, 92, 116, 119, 137, 138) врегульовані найважливіші суспільні екологічні відносини. Зо­крема, у ст. 13 визначено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності укра­їнського народу. Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду українського народу є, відповідно до ст. 16 Конституції, обов'язком держави.

В Основному Законі держави визначено принципові засади взаємовідносин «громадянин — держава — природа». Так, згідно з ч. 1 ст. 50, Конституції кожен має право на безпечне для життя і здо­ров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. Разом з тим, ст. 66 покладений на кожного обов'язок не заподіювати шкоду природі та відшкодовувати завдані ним збит­ки. Частина 2 ст. 50 Конституції встановлює, що кожному гаран­тується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її по­ширення. Така інформація ніким не може бути засекречена.

Підкреслюючи юридичну силу Основного Закону держави, у ст. 92 передбачено, що найбільш важливі екологічні відносини, зокрема засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічно­го простору, а також відносини екологічної безпеки повинні регу­люватися виключно законами. Отже, зазначені конституційні нор­ми є вихідними положеннями для прийняття відповідного еко­логічного законодавства з будь-яких конкретних питань.

Відповідно до Конституції України (п. З ст. 116), Кабінет Міністрів України вирішує питання державного управління на основі Консти¹-туції, законів України, актів Президента України. На нього, зокрема, покладено обов'язки забезпечення проведення політики у сфері охо­рони природи, екологічної безпеки і природокористування.

Відповідно до Конституції України (п. З ст. 119) та законів Укра­їни, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади, виконавчу владу в областях і районах, містах Києві і Севастополі здійснюють місцеві державні адмініс­трації. Зокрема, вони забезпечують додержання прав і свобод гро­мадян, у тому числі й екологічних, а також виконання державних і регіональних програм охорони довкілля.

У складі кодифікованих поресурсових актів є Земельний кодекс України, прийнятий 25 жовтня 2001 року Верховною Радою Укра­їни¹ із змінами від 18 березня 2004 року²; Водний кодекс України, прийнятий 6 червня 1995 року Верховною Радою України³ із зміна­ми від 27 листопада 2003 року, Лісовий кодекс України, прийнятий 21 січня 1994 року Верховною Радою України із змінами від 27 ли­стопада 2003 року, Кодекс України «Про надра», прийнятий 27 лип­ня 1994 року Верховною Радою України із змінами 4 березня 2004 року⁴, Закон України «Про тваринний світ», прийнятий 13 грудня 2001 року⁵, Закон України «Про охорону атмосферного повітря», прийнятий 21 червня 2001 року Верховною Радою України⁶.

Особливістю зазначених джерел екологічного права є те, що вони покликані стати інтегруючою основою розвитку галузі від­повідного екологічного законодавства.

За своєю структурою особливістю поресурсових кодексів є: спільні риси у предметі і об'єкті правового регулювання; багато спільного в структурі нормативних актів; початок преамбул і загаль-

,-С. 7-18.

¹ Голос України. - 2001. - № 217-218.

² Там само. - 2004. - № 78. - С. 11.

Загальна частина

Розділ II. Джерела екологічного права

них положень; закінчення розділів, присвячених відповідальності за порушення відповідного законодавства та міжнародних дого­ворів тощо.

Для поресурсових кодексів і законів характерні і відмінності, обумовлені специфікою природного ресурсу й екологічних відно­син, що виникають з приводу його використання і охорони, та різною повнотою регламентації однотипних екологічних відносин.

До нормативно-правових актів, що регулюють суспільні еко­логічні відносини, інтегрованим, загальним об'єктом яких є при­рода, належать Закони України «Про охорону навколишнього при­родного середовища», «Про Загальнодержавну програму формуван­ня національної екологічної мережі України на 2000—2015 роки», затверджений 21 вересня 2000 року¹, «Про зону надзвичайної еко­логічної ситуації» від 13 липня 2000 року² та інші.

== § 3. Підзаконні нормативно-правові акти як джерела екологічного права

Серед джерел екологічного права важливу роль відіграють підза­конні нормативні акти, які утворюють складну ієрархічну систему й посідають відповідне місце у всій системі нормативного регулюван­ня. До підзаконних нормативно-правових актів належать укази Пре­зидента України, нормативно-правові акти міністерств та інших цент­ральних органів виконавчої влади, а також нормативні акти місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Групу підзаконних нормативних актів поділяють на види за таки­ми критеріями: за зовнішньою формою вираження (наприклад, поста­нови, накази, рішення, правила та ін.); за суб'єктами (наприклад, нор­мативні акти уряду, центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування тощо); за часом дії (постійні і тимчасові).

Особливе місце серед джерел екологічного права посідають нор­мативні правові акти Президента України. Президент є гарантом прав і свобод людини та громадянина, забезпечує узгоджене функ­ціонування і взаємодію органів державної влади. Нормотворча ком­петенція Президента України передбачена Конституцією України, відповідно до якої Президент України видає укази і розпоряджен­ня, що є обов'язковими для їх додержання на території України.

Сфера відносин, що її регулюють нормативні правові акти Пре­зидента України, дуже велика — від регулювання загальних питань

¹ Голос України. - 2000. - №209. - С. 4-7.

² Там само. - 2000. - №147.

охорони довкілля до затвердження положень про спеціально упов­новажені центральні органи виконавчої влади у сфері екології. Се­ред них можна виокремити Указ Президента від 15 вересня 2003 року «Про заходи щодо підвищення ефективності державного управ­ління у сфері охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів»; Указ Президента України від 10 лютого 2004 року «Про затвердження положення про Державний комітет природних ресурсів України»¹; Указ Президента України від 10 лютого 2004 року «Про затвердження положення про Міністер­ство охорони навколишнього природного середовища України»².

Значна питома вага серед джерел екологічного права належить постановам Кабінету Міністрів України. Постанови і розпоряджен­ня Кабінету Міністрів України приймаються на підставі та на вико­нання Конституції України, законів України, указів Президента і є обов'язковими до виконання.

Серед передбачених у Конституції повноважень Кабінету Мі­ністрів необхідно виокремити такі, що належать до регулювання і реалізації екологічних відносин: забезпечення політики у сфері охо­рони природи, екологічної безпеки і природокористування; забез­печення рівних умов розвитку всіх форм власності; вживання за­ходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина і деякі інші.

Серед нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, слід виокремити: постанову від 3 березня 2004 року «Про затверд­ження Типового договору оренди землі»³; постанова від 4 березня 2004 року «Про затвердження Типового договору про розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки»⁴; поста­нову від 4 березня 2004 року «Про затвердження Програми повод­ження з твердими побутовими відходами»⁵; постанову від 22 люто­го 2004 року «Питання Міністерства охорони навколишнього при­родного середовища»⁶.

Різновидом джерел екологічного права є нормативні правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. До підзаконних актів належать накази, інструкції, правила тощо, прийняті центральними органами виконавчої влади.

■ №6. - Ст. 309.

¹ Офіційний вісник України. — 2004.

² Там само. - №6. - Ст. 308.

³ Там само. - №9. - Ст. 527.

⁴ Там само. - №10. - Ст. 596.

⁵ Там само. - Ст. 595.

⁶ Там само. - №8. - Ст. 481.

3

Загальна частина

Розділ II. Джерела екологічного права

До системи центральних органів виконавчої влади України вхо­дять міністерства, державні комітети (державні служби) та цент­ральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Міністерство є головним (провідним) органом у системі цент­ральних органів виконавчої влади в забезпеченні реалізації держав­ної політики у визначеній сфері діяльності. Так, наприклад, Мініс­терство охорони навколишнього природного середовища України (Мінприроди України) є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього при­родного середовища, екологічної безпеки, а також гідрометеоро­логічної діяльності. Одним із основних завдань Мінприроди України є забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони навко­лишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, проведення моніто­рингу навколишнього природного середовища, поводження з відходами та інше.

Мінприроди України в межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази, організовує і контролює їх виконання. Так, зокрема, наказом Міністерства охорони навколиш­нього природного середовища України від 18 грудня 2003 року Про за­твердження Положення про порядок надання екологічної інформації¹.

У випадках, передбачених законодавством, рішення Мінприро­ди України є обов'язковими для виконання центральними органа­ми виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, органами місцево­го самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності та громадянами. У разі потреби Міністерство видає разом з іншими центральними і місцевими ор­ганами виконавчої влади спільні нормативно-правові акти.

Державний комітет (державна служба) є центральним органом виконавчої влади, який вносить пропозиції щодо формування дер­жавної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у визначеній в цій сфері діяльності, здійс­нює в ній управління, а також міжгалузеву координацію та функ­ціональне регулювання з питань, віднесених до його відання.

Так, Державний комітет України по водному господарству вно­сить у встановленому порядку пропозиції щодо формування дер­жавної політики у сфері розвитку водного господарства, меліорації земель, забезпечення потреб населення і галузей національної еко­номіки у водних ресурсах і забезпечує її реалізацію, здійснює

¹ Офіційний вісник України. - 2004. - №6. - Ст. 358.

управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функ­ціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. На­казами міністерств та інших центральних органів виконавчої вла­ди затверджуються інструкції. Так, наприклад, Інструкція про по­рядок здійснення перевірок суб'єктів, що використовують водні ресурси або виконують господарську діяльність у межах водоохо­ронних зон, була затверджена наказом Державного комітету Укра­їни по водному господарству від 29 січня 2001 року.

Джерелами екологічного права є нормативні правові акти органів місцевого самоврядування (постанови, рішення, нормативні нака­зи) та місцевих органів виконавчої влади (постанови, рішення).

Відповідно до Конституції України органи місцевого самовря­дування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, що є обов'язковими до виконання на відповідній тери­торії. Так, Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» визначає повноваження органів місцевого самовряду­вання, що в межах своєї компетенції організовують розробку еко­логічних програм; збір, переробку, утилізацію і поховання відходів на своїй території; регулювання планування і забудови; інше. Пе­релічені напрямки діяльності реалізовуються за допомогою прий­няття нормативних правових актів.

Нормативно-правові акти міністерств та інших центральних ор­ганів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановле­ному законом. Реєстрація покладена на Міністерство юстиції Укра­їни і має на меті упорядкування відомчої правотворчості, установ­лення законності й усунення дублювання.

Реєстрацію нормативно-правових актів міністерств і респуб­ліканських комітетів Автономної Республіки Крим здійснює Голов­не управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим.

Державну реєстрацію нормативно-правових актів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів, а також місцевих органів госпо­дарського управління та контролю здійснюють обласні, Київське та Севастопольське міські управління юстиції. Районні, районні в містах Києві та Севастополі управління юстиції здійснюють реєстрацію нор­мативно-правових актів районних у містах Києві та Севастополі дер­жавних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів.

В Українському державному центрі правової інформації Мініс­терства юстиції України створено банк даних про нормативно-пра­вові акти, які занесені до державного реєстру.

²* 3

Загальна частина

Слід зазначити, що значну роль у правовому регулюванні еко­логічних відносин відіграє діяльність судів. Особливо велику роль мають відігравати постанови вищих судових органів, в яких містять­ся узагальнення судової та господарської практики, указівки з пи­тань застосування чинного екологічного законодавства України.

Керівні роз'яснення Пленумів Верховного Суду і Вищого гос­подарського суду України впливають на удосконалення екологічних відносин та належать до числа документів правозастосовного нор­мативного тлумачення. Так, наприклад, з метою однакового і пра­вильного застосування у вирішенні спорів законодавства, яке ре­гулює земельні відносини, дано роз'яснення президії Вищого арбітражного суду України¹ від 27 червня 2001 року «Про деякі пи­тання практики вирішення спорів, пов'язаних із захистом права власності на землю і землекористування».

Разом із тим, необхідно підкреслити, що керівні постанови Пле­нумів Верховного Суду України та Вищого господарського суду Укра­їни не є джерелом екологічного права, оскільки суди не наділені правотворчою функцією.

Отже, підзаконні нормативно-правові акти як джерела еколо­гічного права утворюють складну систему, в якій розрізняють такі рівні:

• рівень указів Президента України;

• рівень нормативно-правових актів Кабінету Міністрів Укра­
  їни;

• рівень нормативних правових актів міністерств та інших цент­
  ральних органів виконавчої влади;

• рівень нормативних правових актів органів місцевого само­
  врядування і місцевих органів виконавчої влади.

¹ Закон України від 21 червня 2001 року "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій України "//Вісник господарського судочинства. — 2001.-№3. -С. 16.

36

Розділ III

Управління

природокористуванням та охороною довкілля

... , ,',1;:'..,„.'' § 1. Поняття і зміст управління природокористуванням та охороною довкілля

У сучасних умовах, коли проблеми взаємодії людини і природи набувають значення загальнонаціональних пріоритетів, сформува­лась і отримала своє конституційне закріплення відносно нова функція держави — екологічна, спрямована на гармонізацію відно­син суспільства і природи, забезпечення оптимального врахуван­ня економічних та екологічних інтересів суспільства за безумовної першості екологічних. Стаття 16 Конституції України встановила, що забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобиль­ської катастрофи — катастрофи планетарного масштабу, збережен­ня генофонду Українського народу є обов'язком держави. Реалізація цієї функції держави здійснюється через управління природокори­стуванням і охороною довкілля, яке являє собою найважливішу складову частину соціального управління суспільством.

Складність і багатогранність управління в галузі екології зумов­лені тим, що, з одного боку, слід враховувати об'єктивні, стихійні процеси самоуправління в природі, а з другого — необхідне ціле­спрямоване управління довкіллям в інтересах суспільства. Об'єктом управління стають відносини в галузі суспільства і відносини в га­лузі природного середовища, які не збігаються із законами розвитку людства. Суспільство повинно визначати основні напрямки діяль­ності органів державного управління та громадських організацій у вирішенні завдань охорони довкілля і раціонального природокори­стування, розробляти і проводити відповідну систему заходів, спря­мованих на реалізацію висунутих у галузі екологічного управління завдань, надати їм державно-правового забезпечення. Тому метою управління в галузі природокористуванням охорони довкілля є: ре­алізація законодавства, контроль за дотриманням вимог еко­логічної безпеки, забезпечення проведення ефективних і комплекс­них заходів щодо охорони навколишнього природного середовища,

37

Загальна частина

раціонального використання природних ресурсів, досягнення узго­дженості дій державних і громадських органів при проведенні еко­логічних заходів (ст. 16 Закону України «Про охорону навколишньо­го природного середовища України»).

Методом вирішення перелічених завдань управління є регулю­вання співвідношення екологічних та економічних інтересів су­спільства при обов'язковому пріоритеті права людини на безпечне для життя і здоров'я довкілля, що закріплено ст. 50 Конституції України, та інших екологічних прав громадян.

Цілі та завдання управління природокористуванням досягають­ся виконанням державними та іншими органами ряду функцій, тобто видів діяльності, що необхідні для оптимальної організації раціонального використання та охорони природних об'єктів чи нав­колишнього середовища в цілому. Особливістю такого управління є його диференціація переважно за видами природних ресурсів, не­залежно від того, в яких галузях суспільного виробництва вони ви­користовуються. Тому види і зміст цих функцій стосовно кожного природного об'єкта випливають із соціальних, екологічних та при­родно-наукових вимог щодо організації його використання та охо­рони. Вимоги закріплюються у відповідних правових нормах еко­логічного законодавства.

Під функціями управління у сфері природокористування та охо­рони довкілля слід розуміти види діяльності державних органів ви­конавчої влади, місцевого самоврядування та громадських ор­ганізацій по забезпеченню організації раціонального використання природних ресурсів, їх відтворення та захисту і охорони навколиш­нього природного середовища.

Функції управління у сфері природокористування та охорони довкілля доцільно об'єднати в кілька окремих груп.

До групи організаційних функцій управління належать: облік природних ресурсів; екологічне планування; прогнозування вико­ристання природних ресурсів та охорони довкілля; просторово-те­риторіальний устрій об'єктів природи.

Група попереджувально-охоронних функцій управління вклю­чає: спостереження (моніторинг) за використанням природних ре­сурсів та охороною довкілля; екологічну експертизу; екологічний контроль.

Інші функції управління — це інформування про стан навко­лишнього природного середовища; стандартизація і нормування у сфері природокористування і охорони довкілля; вирішення еко­логічних спорів.

38

Розділ III. Управління природокористуванням та охороною довкілля

Управління природокористуванням і охороною довкілля ба­зується як на основних принципах державного управління в ціло­му (плановість, компетентність, законність, участь громадськості), так і на специфічних принципах, властивих природокористуванню в цілому (науковість, комплексність, платність спеціального при­родокористування та ін.). Ґрунтуючись на цих принципах, суб'єкти управління — державні органи, органи місцевого самоврядування та громадські об'єднання — повинні проводити діяльність, спрямо­вану на забезпечення ефективного використання природних ре­сурсів, охорону довкілля, екологічну безпеку.

Чинне законодавство розрізняє державне та громадське управ­ління природокористуванням. Основна питома вага управлінської діяльності в даній галузі належить центральним органам державно­го управління, місцевим органам державної виконавчої влади, ви­конавчим органам місцевого самоврядування в межах їх компе­тенції, визначеної законодавством.

Поява, крім державних, інших суб'єктів права власності на ок­ремі природні ресурси не зменшує, а, навпаки, піднімає на якісно новий рівень роль і значення держави та її органів як організаторів та гарантів відносин природокористування. При цьому не має зна­чення, на яких правових підставах здійснюється використання — на праві власності на природний об'єкт чи на праві користування ним. Слід погодитися з думкою Ю. О. Вовк, висловленою задовго до цього процесу, що управління не є специфічною ознакою влас­ника землі¹. Управлінську діяльність (наприклад, облік природних ресурсів, контроль за їх раціональним використанням тощо) дер­жава здійснює і тоді, коли вона не є виключним власником природ­ного об'єкта, тому що в цьому випадку подібна діяльність базується на праві суверенітету держави — верховенстві державної влади.

Громадське управління в галузі екології здійснюють громадські об'єднання та організації, і його основним завданням є всіляке сприяння органам державної влади, місцевого самоврядування в забезпеченні процесу раціонального природокористування і збере­ження природного середовища.

Окремі управлінські дії зобов'язані виконувати також власники природних ресурсів і користувачі ними, оскільки так зване виробни­че управління природокористуванням є продовженням державного, а при виконанні ряду функцій (наприклад, облік природних ресурсів)

¹ Див.: Вовк Ю. А. Советское природоресурсовое право и правовая охрана окружающей среди : Общая часть. - X., 1986. - С. 54-56.

39

Загальна частина

навіть передує управлінню державному. Деякі нормативні акти містять пряме закріплення правоздатності природокористувачів з виробничого управління природним об'єктом, що використо­вується (ст. 12 Закону «Про природно-заповідний фонд України», ст. 29 Закону «Про охорону атмосферного повітря»).

Підтвердженням пріоритетності екологічних інтересів суспіль­ства є встановлення в Україні Дня довкілля, який згідно з Указом Президента від 6 серпня 1998 року проводиться щороку в третю суботу квітня. Мета цього заходу полягає в здійсненні комплексу заходів, спрямованих на поліпшення стану довкілля, озеленення і благоустрій населених пунктів, очищення водних джерел, збереження природно-заповідних та інших особливо цінних природних об'єктів, поширен­ня екологічних знань, активізацію державного та громадського кон­тролю за додержанням екологічного законодавства.

= § 2. Органи загального державного управління і місцевого самоврядування та їх компетенція в галузі екології

Цілі, завдання і функції управління природокористуванням і охорони довкілля здійснюються системою державних та інших ор­ганів.

Система державних органів, які здійснюють керівництво при­родокористуванням, базується на загальновизнаному в теорії управ­ління їх поділі на органи спеціальної'та загальної компетенції. В ос­нову такої класифікації покладено обсяг і характер правомочно-стей щодо природних об'єктів та функцій управління ними. Державні органи, до компетенції яких входить здійснення в тому чи іншому обсязі усіх функцій управління природокористуванням, незалежно від виду природного об'єкта та суб'єктів користування ним, є органами загальнодержавного управління. Вони, поряд з екологічними, вирішують й інші питання соціально-економічно­го розвитку держави.

До державних органів загальної компетенції належать Верхов­на Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Верховна Рада і Рада міністрів Автономної Республіки Крим, дер­жавні адміністрації регіонів, органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи.

Єдиний законодавчий орган України — Верховна Рада — пра­воздатний розглядати і вирішувати будь-які питання, що не є ком­петенцією державної виконавчої чи судової влади. Виключно зако-

40

Розділ III. Управління природокористуванням та охороною довкілля

нами України визначаються засади власності, використання при­родних ресурсів, екологічної безпеки та правового режиму зон над­звичайних екологічних ситуацій. Поряд зі своєю основною функ­цією — законодавчою — парламент затверджує загальнодержавні програми охорони довкілля, оголошує окремі місцевості зонами надзвичайної екологічної ситуації, здійснює парламентський кон­троль тощо (ст. 85 Конституції України). Так, постановою від 5 бе­резня 1998 року затверджено «Основні напрями державної політи­ки України в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки»¹. Значний обсяг ро­боти в парламенті виконують комітети Верховної Ради — з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, аграрної політики та земельних відно­син, охорони здоров'я, материнства і дитинства та ін.

Президент України є главою держави. Як вища посадова особа він виступає гарантом сталості суспільних, у тому числі і еко­логічних, правовідносин. Зокрема, Президент утворює, реорганізо­вує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, призначає їх керівників; укла­дає міжнародні договори, включаючи угоди і конвенції екологічної спрямованості. Президент очолює Раду національної безпеки і обо­рони України (РНБОУ), яка координує і контролює діяльність дер­жавних органів у сфері оборони і національної безпеки, а обов'яз­ковою складовою частиною останньої є екологічна безпека су­спільства. Так, 31 грудня 1998 року Рада національної безпеки і оборони України прийняла рішення «Про нейтралізацію загроз, обумовлених погіршенням екологічної і техногенної обстановки в країні», 11 листопада 2002 року вона розглянула питання про стан безпеки водних ресурсів держави та якість питної води, а 6 червня 2003 року — стан ефективності надрокористування в Україні, які були затверджені відповідними указами Президента.

Консультативно-дорадчим органом Ради національної безпеки і оборони України є Комісія з питань ядерної політики та екологічної безпеки, основними завданнями якої є підготовка пропозицій з питань забезпечення ядерної та екологічної безпеки, аналіз еко­логічних проблем та визначення механізмів здійснення заходів Щодо поліпшення екологічної ситуації в Україні. Раді також під­порядкований Інститут проблем національної безпеки

Згідно з Конституцією Автономної Республіки Крим Верховна Рада АРК здійснює представницькі, нормотворчі, контрольні

¹ Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 38-39. - Ст. 248.

41

Загальна частина

Розділ III. Управління природокористуванням та охороною довкілля

функції та повноваження в межах, передбачених законодавством України. Зокрема, вона затверджує екологічні програми, вирішує питання земельних відносин та використання інших природних ресурсів, організує території і об'єкти природно-заповідного фон­ду Автономної Республіки Крим.

Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Він вправі вирішувати всі питання державного, зокрема екологічного, управління. Це, наприклад, забезпечення проведення політики у сфері охорони природи, екологічної безпе­ки і природокористування; здійснення заходів щодо забезпечення національної безпеки України; координація роботи міністерств та інших органів виконавчої влади. Для підвищення ефективності такої діяльності і попередньої підготовки урядових рішень в струк­турі Кабінету Міністрів створено урядовий комітет з реформуван­ня аграрного сектора та з питань екології.

Для забезпечення безпеки і захисту населення і територій, за­побігання надзвичайним природним і техногенним ситуаціям та реагування на них, координації контролю на державному рівні ком­плексу робіт і заходів у цій сфері створено Державну комісію з пи­тань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій. Ос­новними її завданнями є профілактичні заходи щодо запобігання виникненню та ліквідації надзвичайних ситуацій природно-техно­генного походження — аварій, катастроф, стихійного лиха; експер­тиза найважливіших проектів заходів щодо техногенно-екологічної безпеки, їх впливу на навколишнє природне середовище, життя та здоров'я людини; безпосереднє керівництво ліквідацією надзви­чайних ситуацій національного і регіонального масштабів.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим здійснює виконавчі функції та повноваження в галузі екології згідно з Конституцією та законами України, а також нормативно-правовими актами Верховної Ради Криму з питань, віднесених до самостійного відання Автоном­ної Республіки Крим, а також делегованих Конституцією України. Це питання сільського і лісового господарства, землеустрою, водогоспо­дарського будівництва і зрошуваного землеробства, охорони довкілля, організації курортно-рекреаційної сфери і туризму тощо.

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві і Севасто­полі здійснюють місцеві державні адміністрації, компетенція яких визначена відповідним Законом України від 9 квітня 1999 року¹. Адміністрації на певній території забезпечують виконання програм

охорони довкілля, взаємодію з органами місцевого самоврядуван­ня, реалізацію делегованих відповідними радами повноважень. Зокрема, наведеним Законом передбачається, що районні і обласні ради делегують місцевим державним адміністраціям підготовку питань про надання землі для містобудівних потреб, організацію охорони природно-заповідних об'єктів місцевого значення, лікві­дацію наслідків екологічних катастроф, стихійного лиха тощо.

Повноваження територіальних громад сіл, селищ і міст та їх ор­ганів — рад і виконавчих органів у галузі екології визначені Зако­ном «Про місцеве самоврядування в Україні»¹. Земля, природні ре­сурси, що є в комунальній власності територіальних громад, станов­лять матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування. Виключно на пленарних засіданнях ради вирішують відповідно до Закону питання регулювання земельних відносин; надання дозво­лу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого зна­чення; надання згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об'єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких включає відповідну територію.

Виконавчі органи рад мають як власні (самоврядні) повноважен­ня у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколиш­нього природного середовища, так і делеговані державою. До перших належить попередній розгляд планів використання місцевих природ­них ресурсів, визначення розміру відшкодувань підприємствами за забруднення довкілля та інші екологічні збитки, підготовка місцевих програм охорони довкілля тощо. З делегованих повноважень слід виокремити здійснення контролю за дотриманням екологічного за­конодавства, погодження питань про надання дозволів на спеціаль­не використання природних ресурсів тощо.

~ § 3. Органи державного управління

природокористуванням та охороною довкілля спеціальної компетенції

Державні органи, наділені координаційними, організаційно-розпорядчими та контрольними функціями щодо навколишнього природного середовища або його частини, визнаються органами спеціальної компетенції. Сфера їхньої діяльності — виключно чи переважно — організація, використання, відтворення та охорона природних об'єктів і довкілля в цілому. Певних організаційних змін

¹ Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 20-21. - Ст. 190.

¹ Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 24. — Ст. 170.

42

43

Загальна частина

ці органи зазнають в процесі поетапного впровадження в Україні адміністративної реформи, що проводиться відповідно до указів Президента від 13 березня 1999 року «Про зміни в системі централь­них органів виконавчої влади України»¹ та від 15 вересня 2003 року «Про заходи щодо підвищення ефективності державного управ­ління у сфері охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів»².

Провідним органом у галузі державного управління природоко­ристуванням та охороною довкілля є Міністерство охорони навко­лишнього природного середовища України (Мінприроди). Згідно з по­ложенням про його правовий статус Мінприроди здійснює комп­лексне управління та координацію державної діяльності в галузі охорони довкілля, раціонального використання, відтворення та охо­рони природних ресурсів (крім надр), забезпечення регулювання екологічної, радіаційної безпеки, ведення заповідної справи, форму­вання національної екологічної мережі, ведення гідрометеоро­логічної діяльності. Завданнями міністерства є моніторинг навко­лишнього природного середовища, затвердження або погодження лімітів використання природних ресурсів загальнодержавного зна­чення, видача дозволів на здійснення деяких видів спеціального при­родокористування та викидів і скидів забруднюючих речовин, про­ведення екологічної експертизи, державний екологічний контроль за використанням і охороною земель, поверхневих і підземних вод, ат­мосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища і природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони України, територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Діяльність Міністерства має комплексний характер і тому в його структурі виокремлено такі основні підрозділи:

• Державна служба заповідної справи, яка забезпечує держав­
  не управління територіями та об'єктами природно-заповідного
  фонду, організує ведення Червоної та Зеленої книг України;

• Державна екологічна інспекція Мінприроди, яка здійснює
  контроль в галузі охорони навколишнього природного середовища
  та використання природних ресурсів на території України, на її кор­
  доні, в територіальних водах, континентальному шельфі та у ви­
  ключній (морській) економічній зоні України. До її складу входять
  Головна державна екологічна інспекція, інспекції республікансько­
  го комітету охорони навколишнього середовища та природних ре-

¹ Офіційний вісник України. - 1999. - № 50. - Ст. 2435.

² Там само. - 2003. - № 38. - Ст. 2023.

44

Розділ III. Управління природокористуванням та охороною довкілля

сурсів Автономної Республіки Крим та обласних управлінь еко­логічної безпеки, а також Державна міжрегіональна Азово-Чорно-морська екологічна інспекція, державні інспекції охорони Чорно­го і Азовського морів та інші підрозділи.

На місцях у системі Мінприроди функціонують Державний комітет по охороні навколишнього середовища і природних ре­сурсів Автономної Республіки Крим, державні управління екології та природних ресурсів в областях, містах Києві та Севастополі.

Для здійснення своїх завдань органи міністерства наділені до­статньо широкими правами. Так, вони мають право одержувати інформацію про стан екологічної безпеки, обстежувати підпри­ємства, обмежувати чи тимчасово забороняти (зупиняти) їх діяль­ність; застосовувати економічні санкції за порушення вимог зако­нодавства щодо екологічної безпеки; розглядати справи про адмі­ністративні правопорушення; подавати позови про відшкодування збитків, заподіяних навколишньому середовищу внаслідок пору­шення екологічного законодавства.

Наведені правомочності Мінприроди та його органів свідчать про досить широку компетенцію цього державного органу в галузі екологічного управління. Але, незважаючи на це, його управлінська діяльність не в змозі охопити всі об'єкти природного середовища та функції управління їх охороною та використанням. Тому в країні існує система державних органів так званого поресурсового уп­равління природокористуванням, які уповноважені державою здійснювати управлінські дії щодо охорони і регулювання викори­стання конкретних природних об'єктів. Діяльність більшості з них спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністерство охорони навколишнього природного середовища.

Безпосереднє провадження державної земельної політики і за­безпечення раціонального використання і охорони земель покла­дено на єдину систему державних органів земельних ресурсів, яка включає Державний комітет України по земельних ресурсахта його органи на місцях — головні обласні, міські управління, районні відділи земельних ресурсів, інженерів-землевпорядників сіл і се­лищ. До компетенції посадових осіб цих органів віднесено коорди­націю проведення земельної реформи, створення умов для рівно­правного розвитку всіх форм власності на землю, ведення держав­ного земельного кадастру, участь у землеустрої, проектуванні та відведенні земельних ділянок, державну реєстрацію прав на землю та видачу відповідних документів, здійснення державного контро­лю за використанням і охороною земель тощо.

45

Загальна частина

У складі Держкомзему діє Державна інспекція з контролю за використанням та охороною земель.

Управління в галузі використання і охорони поверхневих вод здійснює Державний комітет по водному господарству України. До його системи, відповідно до басейнового принципу управління водними ресурсами, належать басейнові водогосподарські об'єднання, обласні управління комплексного використання водних ресурсів, басейнові (територіальні) інспекції з використання і охорони вод, їх дільниці та гідрохімічні лабораторії. Держкомводгосп організовує комплексне використання водних ресурсів, експлуатацію водогосподарських об'єктів, охорону вод від забруднення та засмічення, здійснення моніторингу водних об'єктів та ведення відповідного кадастру, пого­джує дозволи на спеціальне водокористування, здійснює контроль за дотриманням режимів роботи водосховищ та ін.

Функції управління використанням і охороною підземних вод здійснюють органи Державного комітету природних ресурсів України, які, зокрема, ведуть їх облік та моніторинг, погоджують умови доз­волу користування ними.

Державна інспекція України з безпеки судноплавства (Держ-флотінспекція України) здійснює державний нагляд за безпекою плавання суден у водоймах республіки і охороною навколишнього природного середовища при їх експлуатації.

Державне управління використанням і охороною надр здійсню­ють декілька органів спеціальної компетенції, між якими законо­давством проведено розмежування функцій у цій галузі:

• Державний комітет природних ресурсів України та його орга­
  ни проводять державний контроль за геологічним вивченням надр,
  подають для затвердження Кабінету Міністрів ліміти (квоти) видо­
  бування корисних копалин загальнодержавного значення, видають
  спеціальні дозволи на користування ділянками надр, дозволи
  (ліцензії) на пошук (розвідку) та експлуатацію родовищ корисних
  копалин. Для обліку і оцінки природних багатств надр при комітеті
  урядом створено Державну комісію із запасів корисних копалин та
  Державний фонд їх родовищ.

• Державний департамент по нагляду за охороною праці Міністер­
  ства праці та соціальної політики України здійснює гірничий нагляд
  за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використан­
  ням і охороною на 2780 підприємствах України. Відповідні управ­
  ління та інспекції Департаменту надають гірничі відводи на кори­
  стування надрами, контролюють введення в експлуатацію родовищ
  корисних копалин, перевіряють видобування і переробку мінераль­
  ної сировини, норми і правила охорони надр тощо.

46

Розділ III. Управління природокористуванням та охороною довкілля

— Держкомзем України в процесі здійснення контролю за ста­
ном земель, зайнятих гірничою промисловістю, перевіряє порядок
надання і вилучення таких земельних ділянок, їх своєчасне повер­
нення при тимчасовому зайнятті, стан і якість ґрунтів, забруднен­
ня ландшафтів тощо.

Функції управління користуванням та охорони лісів здійснює Дер­жавний комітет лісового господарства України та інші органи, у віданні яких перебувають ліси. До системи Держкомлісгоспу належать обласні виробничі лісогосподарські об'єднання (у Закарпатській, Івано-Франківській та Чернівецькій областях — управління лісового госпо­дарства), держлісгоспи, лісництва, лісонасіннєві станції. Держ­комлісгосп і його органи здійснюють управління і контроль у галузі організації і веденні лісового господарства щодо питань охорони, за­хисту, використання та відтворення лісів, ведуть державний лісовий кадастр і моніторинг лісів, визначають розрахункову лісосіку, організо­вують діяльність системи державної лісової охорони тощо.

Охорона, захист та відтворення зелених насаджень, що не відне­сені до лісових ресурсів, у межах населених пунктів здійснюється органами місцевого самоврядування, їх виконавчими підрозділами та органами Мінприроди.

Єдиної республіканської системи органів у галузі охорони та регулювання використання тваринного світу не існує, тому:

• спеціально уповноваженим органом у галузі ведення мис­
  ливського господарства є Держкомлісгосп України та його органи на
  місцях. Для цієї мети у складі комітету функціонує Головне управ­
  ління мисливського господарства, що керує мисливством на тери­
  торії республіки. На місцях такі функції виконують відділи охоро­
  ни, захисту лісу та мисливського господарства обласних лісогоспо­
  дарських об'єднань, державні лісові, лісомисливські та мисливські
  господарства;

• спеціально уповноваженим державним органом у галузі ве­
  дення рибного господарства (включаючи добування водних безхре­
  бетних і морських ссавців), є Державний департамент рибного гос­
  подарства Міністерства аграрної політики України. Його функції
  полягають в організації охорони, раціонального використання та
  відтворення водних біоресурсів, забезпеченні ведення рибного гос­
  подарства і регулюванні промислового і любительського рибальст­
  ва, видачі відповідних дозволів тощо. Контрольні функції здійснює
  Державна інспекція охорони, відтворення водних живих ресурсів,
  регулювання рибальства, відповідні басейнові управління, їх відліпи
  та інспекції рибоохорони;

47

Загальна частина

— Державний департамент ветеринарної медицини Міністерст­ва аграрної політики України здійснює профілактичні та лікувальні заходи щодо хвороб свійських тварин та дикої фауни з метою одер­жання екологічно чистих продуктів харчування, провадить ветери­нарний, радіологічний і токсикологічний контроль продукції тва­ринного і рослинного походження.

Відповідно до Закону України від 16 червня 1992 року «Про при­родно-заповідний фонд» державне управління організацією, охоро­ною та використанням природно-заповідного фонду повинно здійс­нювати Мінприроди України. До прийняття названого нормативно­го акта керівництво заповідними об'єктами виконувалося кількома міністерствами і відомствами, що не сприяло забезпеченню єдиного правового режиму та досягненню мети заповідної охорони природи. Тому зосередження управління природно-заповідними територіями в одному спеціалізованому державному органі неодноразово пропону­валось екологами та правознавцями, що знайшло своє закріплення у вказаному законі. Проте вже в 1993 році постановою Верховної Ради встановлювалося, що через відсутність додаткових засобів та ма­теріально-технічних ресурсів на перехідний період зберігається, в ос­новному, існуюча система державного управління найбільш важливи­ми об'єктами — природними та біосферними заповідниками, націо­нальними природними парками.Таким чином, названі території нині перебувають у віданні Мінприроди, НАН України, Української акаде­мії аграрних наук, Держкомлісгоспу та Міністерства освіти і науки. Слід зазначити, що наведеною постановою визначена необхідність під­порядкування всіх заповідників і національних парків, що створюють­ся, Головному управлінню заповідної справи Мінприроди України¹.

Безпосереднє керівництво об'єктами природно-заповідного фон­ду здійснюється їх спеціальними адміністраціями, а коли такі не ство­рені, то воно покладається на підприємства, установи та організації, на територіях (акваторіях) яких перебувають ці території та об'єкти.

Державне управління в галузі охорони атмосферного повітря здійснюється Мінприроди та Міністерством охорони здоров 'я України. їх досить широка компетенція щодо встановлення стандартів у га­лузі охорони атмосферного повітря та затвердження і введення в дію нормативів його екологічної безпеки, контролю за їх дотриман­ням визначена Законом від 21 червня 2001 року «Про охорону ат­мосферного повітря»². Крім цього, окремі функції екологічного управління в цій сфері здійснюють:

' Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 12. - Ст. 62. ² Там само. - 1992. - № 50. - Ст. 678.

48

Розділ III. Управління природокористуванням та охороною довкілля

— Авіаційний регістр Державної авіаційної служби Міністерства транспорту і зв'язку України, який здійснює реєстрацію, сертифікацію та допуск до експлуатації цивільних повітряних суден, видає посвід­чення про їх шумову придатність, розробляє заходи щодо зменшення шкідливого впливу авіаційної діяльності на довкілля;

—Департамент Державної автомобільної інспекції (ДАІ) Міністер­ства внутрішніх справ України організує і здійснює контроль за дотри­манням правил, норм, стандартів безпеки дорожнього руху та охоро­ни навколишнього природного середовища від шкідливого впливу ав-томототранспортних засобів та сільськогосподарської техніки.

Окрему групу державних органів становлять ті, що здійснюють певні спеціальні функції екологічного управління в галузі охорони довкілля і забезпечення екологічної безпеки. їх діяльність стосується не конкретного, а фактично не визначеного кола (тобто всіх або більшості) природних об'єктів або природного середовища в цілому.

Це передусім стосується екологічних повноважень Міністерства охорони здоров'я України. Цей державний орган, крім вищеназва­них напрямків діяльності, забезпечує також санітарно-гігієнічну охорону довкілля — створює оптимальні умови життєдіяльності населення, вивчає і не допускає шкідливого впливу чинників нав­колишнього природного середовища на здоров'я людини. У країні діє розгалужена система Санітарно-епідеміологічної служби МЗО України, яка здійснює відповідний державний нагляд і має для цього впливові повноваження, передбачені Законом України від 24 лю­того 1994 року «Про забезпечення санітарного та епідемічного бла­гополуччя населення» та іншими нормативними актами.

Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій (МИС) ко­ординує діяльність державних та інших органів з проблем захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру та ліквідації їх наслідків, в тому числі вики­ду шкідливих, хімічних, радіоактивних речовин у довкілля; здійс­нює державний нагляд і контроль за станом цивільної оборони і техногенної безпеки.

Державний комітет України з питань подолання наслідків Чорно­бильської катастрофи відає захистом населення і територій від наслідків катастрофи планетарного масштабу, реабілітацією забруд­нених територій.

Державний комітет природних ресурсів України здійснює прове­дення топографо-геодезичних, гравіметричних, картографічних робіт, аерокосмічних зйомок для дистанційного зондування Землі з метою вивчення природних ресурсів і стану довкілля.

Загальна частина

Державний комітет будівництва та архітектури України та його органи на місцях здійснюють розробку та реалізацію докумен­тації з розбудови населених пунктів та проводять архітектурно-будівельний контроль, забезпечують захист життєвого та природ­ного середовища від шкідливого впливу техногенних та соціально-побутових факторів, небезпечних природних явищ, організують упорядкування населених пунктів з додержанням екологічних ви­мог тощо.

Державний департамент випробувань і реєстрації засобів захисту та регуляторів росту рослин і добрив МінагрополітикиУкраїни здійснює державні випробування та реєстрацію, визначає перелік дозволених для використання хімічних, біологічних, засобів захисту та регуля­торів росту рослин, добрив з урахуванням вимог до їх безпечності для здоров'я людини та навколишнього природного середовища.

Державний нагляд і державний контроль за додержанням законо­давства про пестициди і агрохімікати здійснюють органи Мінприроди, Мінздраву, Мінагрополітики, Держкомлісгоспу та інші відповідно до їх компетенції щодо охорони і забезпечення екологічної безпеки відповідних природних об'єктів чи довкілля в цілому.

Державна служба з карантину рослин Мінагрополітики України та її інспекції здійснюють державний фітосанітарний контроль за додержанням карантинного режиму на стадіях вирощування, пере­робки і реалізації рослин і продукції рослинного походження.

І, нарешті, ще одним різновидом державного управління при­родокористуванням та охороною довкілля є галузеве (відомче) управління. Суть його полягає в певній організаційній діяльності окремого міністерства чи відомства щодо забезпечення належних умов використання та охорони природних об'єктів, які експлуату­ються підприємствами, що йому підпорядковані. Це характерно, наприклад, для Міністерства аграрної політики, Міністерства па­лива та енергетики, Міністерства транспорту і зв'язку.

§ 4. Участь громадськості в управлінні

природокористуванням і охороні довкілля

Конституція України і нормативні акти екологічного законодав­ства (хоч і з різним ступенем конкретизації) визнають громадське управління природокористуванням і охороною навколишнього природного середовища важливим конституційним принципом екологічного права. Він ґрунтується на декількох конституційних нормах. По-перше, природні багатства України є об'єктами права власності Українського народу, а кожний громадянин має право

50

Розділ ПІ. Управління природокористуванням та охороною довкілля

користуватися цими природними об'єктами відповідно до закону (ст. 13). По-друге, кожен має право на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди (ст. 50). По-третє, громадяни зобов'язані, у свою чергу, не за­подіювати шкоду природі та відшкодовувати завдані ним збитки (ст. 66). По-четверте, громадяни України мають право на свободу об'єднання в політичні партії та громадські організації для захисту своїх прав і свобод та задоволення інтересів (ст. 36), в тому числі і еко­логічних. Отже, наведені норми свідчать, що кожний громадянин як вправі, так і зобов'язаний робити свій особистий внесок в раціональ­не природокористування і охорону довкілля, діючи самостійно або в складі громадського об'єднання екологічного напряму.

Екологічна ситуація та зростання свідомості і активності насе­лення обумовили те, що в Україні існує понад 20 екологічних ор­ганізацій, асоціацій та груп національного рівня та понад 300 — місцевого. Серед них Українське товариство охорони природи, Українське товариство мисливців і рибалок, асоціація «Зелений світ», республіканські ботанічні, орнітологічні, географічні, гідро-екологічні товариства, Українська молодіжна екологічна ліга, Національний екологічний центр, Українська екологічна академія наук, Всеукраїнська екологічна ліга та ін. Для взаємодії з ними при Мінприроди створено Громадську екологічну раду.

Для досягнення своїх статутних цілей і завдань, залучення ши­роких верств населення до охорони довкілля та формування належ­ної екологічної свідомості відповідні громадські організації мають право:

• вільного доступу до інформації про стан довкілля, джерела
  його забруднення, захворюваність населення. Така інформація
  ніким не може бути засекречена (ст. .50 Конституції);

• розробляти і пропагувати свої природоохоронні програми;

• брати участь у розгляді радами, іншими органами місцевого
  самоврядування питань охорони навколишнього природного сере­
  довища, використання природних об'єктів і забезпечення еко­
  логічної безпеки або виступати з ініціативою винесення цих питань
  на місцеві і республіканські референдуми;

• проводити громадську екологічну експертизу в будь-якій
  сфері діяльності, що потребує екологічного обґрунтування, і пуб­
  лічні слухання або відкриті засідання щодо оцінки екологічної без­
  пеки об'єктів експертизи;

• виконувати за власні кошти та з трудовою участю членів ор­
  ганізацій роботи по охороні і відтворенню природних ресурсів, збе-

51

■--- . /

Загальна частина

реженню і покращенню стану навколишнього природного середо­вища;

• брати участь у проведенні державними органами спеціальної
  компетенції перевірок дотримання підприємствами, установами,
  організаціями та громадянами екологічного законодавства та по­
  передження відповідних правопорушень. Громадський екологічний
  контроль здійснюється громадськими інспекторами з охорони нав­
  колишнього природного середовища на підставі відповідного По­
  ложення, затвердженого Мінекології ЗО січня 2002 року, яким
  інспектори наділені певними контрольними повноваженнями;

• пред'являти до суду позови про відшкодування шкоди, за­
  подіяної внаслідок порушення екологічного законодавства, в тому
  числі здоров'ю громадян та майну громадських об'єднань;

• здійснювати співробітництво з міжнародними та іноземними
  неурядовими екологічними організаціями, які, до речі, відіграють
  значну роль і мають великий вплив на суспільні процеси в розви­
  нутих країнах¹.

§ 5. Організаційні функції управління

у сфері природокористування та охорони довкілля

Функція просторово-територіального устрою об'єктів природи являє собою діяльність уповноважених державних органів виконавчої вла­ди та органів місцевого самоврядування, спрямовану на проведення робіт по організації використання, відтворення, охорони та захисту природних ресурсів, створення сприятливих екологічних умов для життя і здоров'я населення, розвитку природного середовища.

Термін «просторово-територіальний устрій об'єктів природи» використовується як узагальнююче поняття, до складу якого не­обхідно віднести: землеустрій, лісовпорядкування, індивідуалізацію надр водних об'єктів та інших природних ресурсів.

Землеустрій становить собою сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональної організації території адміністративних утворень, суб'єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил (ст. 181 ЗК України).

¹ Див. докладніше: Екологічні права громадян: як їх захистити за допомогою закону. - К., 1997.

52

Розділ III. Управління природокористуванням та охороною довкілля

Відповідно до ст. 184 ЗК України землеустрій передбачає: вста­новлення (відновлення) на місцевості меж адміністративно-тери­торіальних утворень, землеволодінь і землекористувань; розробку загальнодержавної і регіональної програм використання та охорони земель; складання схем землеустрою, розроблення техніко-еко-номічних обґрунтувань використання та охорони земель відповідних адміністративно-територіальних утворень; обґрунтування встанов­лення меж територій з особливими природоохоронними, рекре­аційними і заповідними режимами; складання проектів впорядку­вання існуючих землеволодінь і землекористувань та створення нових; складання проектів відведення земельних ділянок; встанов­лення в натурі (на місцевості) меж земельних ділянок; підготовку документів, що посвідчують право власності або право користуван­ня землею; складання проектів землеустрою, що забезпечують еко-лого-економічне обґрунтування сівозмін, упорядкування угідь, а також розроблення заходів щодо охорони земель; розроблення іншої землевпорядної документації, пов'язаної з використанням та охороною земель; здійснення авторського нагляду за виконанням проектів з використання та охорони земель.

Згідно зі ст. 8 Закону України від 22 травня 2003 р. «Про земле­устрій» регулювання у сфері землеустрою здійснюють Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, а також центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у межах повноважень, встановлених законом.

Лісовпорядкування включає систему державних заходів, спря­мованих на забезпечення ефективної охорони і захисту, раціональне використання, підвищення продуктивності лісів та їх відтворення, оцінку лісових ресурсів, а також підвищення культури ведення лісо­вого господарства.

Згідно зі ст. 93 Лісового кодексу України під час лісовпорядку­вання здійснюється система заходів, що пов'язані з визначенням меж і внутрішньогосподарською організацією території лісового фонду, який перебуває в користуванні постійних лісокористувачів; виконанням топографо-геодезичних робіт і спеціального картогра­фування лісів; виявленням деревостанів, що потребують рубок, пов'язаних з веденням лісового господарства; обґрунтуванням поділу лісів на групи і віднесенням їх до категорій захисності; об­численням розрахункової лісосіки, обсягів рубок, пов'язаних з ве­денням лісового господарства та обсягів використання інших видів лісових ресурсів, тощо.

53

Загальна частина

Лісовпорядкування проводиться державними лісовпорядними службами Державного комітету України з лісового господарства за кошти державного бюджету і за єдиною системою. У матеріалах лісовпорядкування дається комплексна оцінка ведення лісового господарства, використання лісових ресурсів, користування зе­мельними ділянками лісового фонду, розробляються основні поло­ження організації та розвитку лісового господарства.

Особливістю індивідуалізації надр (просторово-територіальне впорядкування надр) є те, що воно здійснюється не планіметрични­ми (плоскісними) вимірами, як це буває при землеустрої та лісовпо­рядкуванні, а шляхом просторово-геометричних (об'ємних) вимірів. Форми і розміри ділянки надр, що надаються в користування, об­межуються натурними маркшейдерськими вимірами.

Ділянка надр, що надана в користування, форми і розміри якої обмежені в результаті натурних маркшейдерських вимірів, нази­вається гірничий відвід.

Просторово-територіальне впорядкування надр проводиться маркшейдерськими службами Державного комітету природних ре­сурсів України.

Індивідуалізація водних об'єктів здійснюється за допомогою їх па­спортизації. Паспортизація — це сукупність державних заходів, спря­мованих на упорядкування використання водних об'єктів, охорону їх від забруднення, засмічення та вичерпання, запобігання шкідливим діям вод та ліквідації їх наслідків, поліпшення стану водних об'єктів.

Паспорт джерела водного об'єкта (його акваторії) передбачає: місцезнаходження, стан, характер використання, якість води, не­обхідні заходи щодо упорядкування використання та охорони вод­ного об'єкта. Індивідуалізація водних об'єктів проводиться органа­ми Державного комітету України по водному господарству.

Функція обліку природних ресурсів являє собою діяльність упов­новажених державних органів виконавчої влади та органів місце­вого самоврядування, спрямовану на систематизацію відомостей стосовно правового, природного та господарського стану природ­них ресурсів, а також їх окремих складових частин.

Облік природних ресурсів проводиться у формі ведення приро-доресурсових кадастрів, а саме: земельного кадастру, обліку вод та водного кадастру, обліку і кадастру рослинного світу, обліку лісів і лісового кадастру, обліку родовищ, запасів і проявів корисних ко­палин та кадастру родовищ і проявів корисних копалин, кадастру тваринного світу, кадастру територій та об'єктів природно-за­повідного фонду, обліку в галузі охорони атмосферного повітря.

54

Розділ III. Управління природокористуванням та охороною довкілля

Термін «кадастр» (реєстр) означає систематизований банк кількісних і якісних даних щодо певного об'єкта.

Відповідно до ст. 193 ЗК України державний земельний кадастр становить собою єдину державну систему земельно-кадастрових робіт, яка встановлює процедуру визнання факту виникнення або припинення права власності і права користування земельними ділянками і містить сукупність відомостей і документів про місце розташування та правовий режим цих ділянок, їх оцінку, кла­сифікацію земель, кількісну та якісну характеристику, розподіл се­ред власників землі та землекористувачів.

Державний земельний кадастр включає кадастрове зонування, кадастрові зйомки, бонітування ґрунтів, економічну оцінку земель, грошову оцінку земельних ділянок, їх державну реєстрацію, а та­кож облік кількості та якості земель.

Завданням державного обліку вод є встановлення відомостей про кількість і якість вод, а також даних про водокористування, на основі яких здійснюється розподіл води між водокористувачами та розробляються заходи щодо раціонального використання і охоро­ни вод та відтворення водних ресурсів.

Розрізняють державний облік водокористування, поверхневих вод та підземних вод.

Згідно з Порядком ведення державного водного кадастру, за­твердженим постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 1996 року, державний водний кадастр являє собою систематизова­ний звід відомостей про поверхневі, підземні, внутрішні морські води та територіальне море; обсяги, режим, якість і використання вод; водокористувачів. До водного кадастру включаються також відомості про водогосподарські об'єкти, що забезпечують викори­стання води, очищення та скид зворотних вод (споруди для забору та транспортування води, споруди, на яких здійснюється очистка зворотних вод, тощо).

Призначенням водного кадастру є систематизація даних дер­жавного обліку вод та визначення наявних для використання вод­них ресурсів.

Державний облік і кадастр рослинного світу містить систему відомостей і документів про розподіл об'єктів рослинного світу між власниками і користувачами (в тому числі орендарями) земельних ділянок, кількісні та якісні характеристики народногосподарської і наукової цінності рослинних ресурсів, поділ природних рослин­них угруповань на категорії, економічну оцінку технічних, кормо­вих, лікарських, харчових та інших властивостей природних рос-

55

Загальна частина

линних ресурсів, інші дані про рослинні природні ресурси, не­обхідні для забезпечення їх невиснажливого використання, відтво­рення й ефективної охорони.

Державний облік лісів і державний лісовий кадастр містять си­стему відомостей і документів про правовий режим лісового фон­ду, розподіл його між користувачами, якісний і кількісний стан лісового фонду, поділ лісів за групами та віднесення до категорій за-хисності, економічну оцінку та інші дані, необхідні для раціональ­ного ведення лісового господарства і оцінки результатів госпо­дарської діяльності в лісовому фонді.

Завданням державного обліку лісів і лісового кадастру є ор­ганізація охорони та захисту лісів, раціональне використання лісо­вого фонду, відтворення лісів, здійснення систематичного контро­лю за якісними і кількісними змінами в лісовому фонді та забезпе­чення органів місцевого самоврядування, зацікавлених органів державної виконавчої влади, лісокористувачів відомостями про лісовий фонд.

Родовища, в тому числі техногенні, запаси і прояви корисних ко­палин підлягають обліку в державному кадастрі родовищ і проявів корисних копалин та державному балансі запасів корисних копалин. Державний облік родовищ запасів і проявів корисних копалин здійснюється в порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Державний кадастр родовищ і проявів корисних копалин міс­тить відомості про кожне родовище, включене до Державного фон­ду родовищ корисних копалин, щодо кількості та якості запасів корисних копалин і наявних у них компонентів, гірничо-технічних, гідрогеологічних та інших умов розробки родовища та його геоло-го-економічну оцінку, а також відомості про кожний прояв корис­них копалин.

Державний кадастр тваринного світу містить систематизовану сукупність відомостей про географічне поширення видів (груп видів) тварин, їх чисельність і стан, характеристики середовища їх перебування і сучасного господарського використання, а також інших даних, необхідних для забезпечення охорони і раціонально­го використання тваринного світу.

Ведення кадастру тваринного світу передбачає виконання таких кадастрових робіт: проведення експедиційних робіт (спостережен­ня і вивчення чисельності, стану та інших характеристик тварин­ного світу безпосередньо у природному середовищі); аналіз даних, одержаних під час проведення експедиційних робіт, а також даних,

56

Розділ III. Управління природокористуванням та охороною довкілля

що містяться в матеріалах державного лісовпорядкування, впоряд­кування мисливських угідь, державній та відомчій статистичній звітності про стан тваринного світу, чисельність і обсяги госпо­дарського використання диких тварин тощо.

Ведення кадастру тваринного світу покладено на Міністерство охорони навколишнього природного середовища.

Державний кадастр територій та об'єктів природно-заповідно­го фонду містить відомості про правовий статус, належність, режим, географічне положення, кількісні і якісні характеристики цих те­риторій та об'єктів, їх природоохоронну, наукову, освітню, вихов­ну, рекреаційну й іншу цінність.

Призначенням кадастру територій та об'єктів природно-за-повідного фонду є оцінка складу та перспектив розвитку природ­но-заповідного фонду, стану територій та об'єктів, що входять до нього, організації їх охорони й ефективного використання, плану­вання наукових досліджень, а також забезпечення державних ор­ганів, інших зацікавлених об'єктів відповідною інформацією, не­обхідною для вирішення питань соціально-економічного розвит­ку, розміщення продуктивних сил та в інших цілях, передбачених законодавством України.

Ведення зазначеного кадастру покладено на Державний комітет природних ресурсів України.

Державному обліку в галузі охорони атмосферного повітря підлягають: об'єкти, які справляють або можуть справити шкідли­вий вплив на здоров'я людей та на стан атмосферного повітря; види та обсяги забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повітря; види і ступені впливу фізичних та біологічних факторів на стан атмосферного повітря.

Державний облік у галузі охорони атмосферного повітря здійс­нюється за єдиною системою в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Екологічне планування слід розуміти як діяльність уповноваже­них державних органів виконавчої влади та органів місцевого са­моврядування, спрямовану на створення екологічно обгрунтованих імперативів раціонального та комплексного використання природ­них ресурсів, їх відтворення, а також охорони довкілля.

Екологічне планування здійснюється у таких формах: розроб­ка планів природоохоронних заходів та розробка екологічних про­грам. Своїм змістом екологічні програми порівняно з планами охоплюють більш широкий спектр організаційно-управлінських, господарсько-виробничих, техніко-економічних, юридичних та

57

Загальна частина

Розділ III. Управління природокористуванням та охороною довкілля

інших видів діяльності, спрямованої на створення необхідних умов раціонального використання природних ресурсів, їх відтворення і охорони довкілля.

Як плани, так і програми поділяються на різні види, а саме: дер­
жавні, регіональні та місцеві, територіальні та галузеві, довгостро­
кові та поточні. ^і

Кожному з названих видів екологічного планування притаманні характерні особливості, обумовлені формами і методами діяльності відповідних державних органів, виконавчої влади та органів місце­вого самоврядування ступенем і характером їх участі в розробці, те-риторіальністю розроблюваних планів і програм, поресурсовою спрямованістю тощо. \

Згідно зі ст. 6 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» Державні, міждержавні, регіональні, місцеві та інші екологічні територіальні програми розробляються з метою проведення ефективної і цілеспрямованої діяльності дер­жави з організації та координації заходів по охороні довкілля, за­безпеченню екологічної безпеки, раціональному використанню природних ресурсів.

У поресурсовому екологічному законодавстві теж передбачена необхідність розробки обгг унтованих імперативів раціонального використання, відтворення та захисту природних ресурсів і охоро­ни довкілля.

Безпосередньо виконання зазначених планів та програм по­кладено на широке коло суб'єктів екологічного права. Це обумов­лено не тільки видовою різноманітністю форм екологічного пла­нування, його поресурсово'ю спрямованістю, а й практикою еко­логічного планування, що склалася. Так, на промислових та інших підприємствах плануванні здійснюють спеціальні підрозділи з охорони природи, а там, де¹,вони не створені, — відділи капіталь­ного будівництва, техніки безпеки, головного механіка, головного енергетика тощо. Практиц'і відомі випадки, коли розробка про­ектів екологічного планування покладалася на представників гро­мадськості, спеціально створені для цього комісії органів місце­вого самоврядування. ^[

Проекти регіональних га територіальних планів та програм розробляються обласними радами за участю обласних управлінь Мінприроди України, а державних планів та програм — Кабінетом Міністрів України за участр Мінприроди України, інших мініс­терств і відомств, що виконують функції управління в галузі еко­логії. Розробка міждержавних екологічних програм виконується за

58

II

угодами, які укладаються центральними органами виконавчої вла­ди України від імені держави з державними інституціями інших країн.

Затвердження відповідних проектів екологічного планування віднесемо до компетенції органів місцевого самоврядування, Вер­ховної Ради Автономної Республіки Крим та Верховної Ради України.

Екологічне прогнозування — це урегульована екологічним зако­нодавством діяльність спеціально уповноважених суб'єктів права, спрямована на підготовку та проведення екологічних прогнозів у галузі використання та відтворення природних ресурсів та забезпе­чення сприятливого стану навколишнього природного середовища й екологічної безпеки.

Екологічне прогнозування поділяється на короткострокове (до 5 років) та довгострокове (до 25 років). Як зазначено в ч. 4 ст. 22 За­кону України «Про охорону навколишнього природного середови­ща», спеціально уповноважені державні органи разом з відповідни­ми науковими установами забезпечують організацію короткостро­кового та довгострокового прогнозування змін навколишнього природного середовища. Зазначені зміни повинні ураховуватися при розробці та виконанні програм і заходів по економічному та,. соціальному розвитку держави, в тому числі по охороні навколиш­нього природного середовища, використанню та відновленню при­родних ресурсів та забезпеченню екологічної безпеки.

Розподіл та перерозподіл природних ресурсів як функція управ­ління здійснюється у формі передачі природних ресурсів у влас­ність чи наданні у користування або вилученні (викупу)фрирод-них ресурсів із власності чи користування. Розрізняють такі різно­види зазначеної функції: передача земель у власність і надання їх у користування та припинення права власності або користування землею; надання водних об'єктів у спеціальне користування та при­пинення права спеціального водокористування; надання лісових ресурсів у спеціальне користування та припинення права спеціаль­ного лісокористування; надання надр у користування та припинен­ня права користування надрами; надання об'єктів тваринного світу у спеціальне використання та припинення права спеціального ви­користання об'єктів тваринного світу; створення чи проголошен­ня територій і об'єктів природно-заповідного фонду та скасуван­ня статусу територій і об'єктів природно-заповідного фонду. Кожен із названих видів має свою специфіку, особливості яких висвітлені у розділах Особливої частини підручника.

59

Загальна частина

===== § 6. Попереджувально-охоронні функції

управління у сфері природокористування та охорони довкілля

Функція нагляду (моніторингу) за використанням природних ре­сурсів та охороною довкілля являє собою діяльність уповноважених державних органів виконавчої влади з питань екології, по нагляду, збору, обробці, передачі, збереженні та аналізу інформації про стан навколишнього природного середовища, прогнозування його змін та розробці науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття управлінських рішень.

Згідно з Положенням про державну систему моніторингу дов­кілля, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від ЗО березня 1998 року, розрізняють загальний (стандартний), опера­тивний (кризовий) та фоновий (науковий) моніторинг.

Система державного моніторингу базується на трьох рівнях, а саме: локальному — на території окремих об'єктів (підприємств, міст, ділянок ландшафту), регіональному — в межах адміністратив­но-територіальних одиниць, на території економічних і природних регіонів; національному — на території держави в цілому.

Національний моніторинг охоплює територію, що перебуває в межах кордонів України. Регіональний моніторинг проводять на те­риторіях, що характеризується єдністю фізико-географічних, еко­логічних та економічних умов, локальний — на територіях нижче регіонального рівня, до територій окремих природних ресурсів і елементарних структур ландшафтно-екологічних комплексів. Відповідно до міжнародних програм Україна може брати участь у роботах по глобальному моніторингу довкілля.

Державний моніторинг навколишнього природного середови­ща України здійснюють: Міністерство охорони навколишнього природного середовища; Національне космічне агентство; Мініс­терство охорони здоров'я; Міністерство аграрної політики; Держ-комітет по лісовому господарству; Держкомітет по водному госпо­дарству; Держкомітет по земельним ресурсам; Держкомітет житло­во-комунального господарства, інші зацікавлені міністерства та відомства.

Моніторинг довкілля ведеться з дотриманням принципу суміс­ності різнорідних даних, заснованого на застосуванні єдиних кла­сифікаторів, кодів, систем одиниць тощо. Для отримання необхідної інформації при моніторингу довкілля застосовується дистанційне зондування, наземні зйомки-спостереження, фондові дані тощо. За

60

Розділ III. Управління природокористуванням та охороною довкілля

результатами оцінки стану навколишнього природного середовища складаються доповіді, прогнози і рекомендації для прийняття не­обхідних рішень центральними органами виконавчої влади.

Функція екологічного контролю являє собою діяльність уповно­важених на це державних органів виконавчої влади, спрямовану на забезпечення додержання вимог законодавства про охорону навко­лишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами.

Залежно від системи органів, що здійснюють екологічний кон­троль, та його відомчо-галузевого підпорядкування розрізняють такі види: державний, відомчий, виробничий, громадський.

Державний екологічний контроль здійснює виконання надвідом­чих завдань, а саме забезпечення додержання вимог екологічного законодавства всіма державними органами, підприємствами, уста­новами та організаціями незалежно від форм власності та відомчого підпорядкування і фізичними особами на всій території України.

Виконання державного екологічного контролю покладається на центральні та місцеві органи виконавчої влади та органи місцево­го самоврядування.

Основною ознакою, що характеризує відомчий екологічний кон­троль, є його організаційне та юридичне обособлення межами об'єктів відповідного міністерства чи відомства. Тому відомчий контроль здійснюється міністерствами, державними комітетами за додержан­ням вимог екологічного законодавства підприємствами, установами й організаціями в межах підпорядкованої їм галузі управління.

Виробничий екологічний контроль має на меті перевірку дотри­мання екологічних вимог на відповідному виробництві. Тому він здійснюється підприємствами, установами та організаціями, діяль­ність яких впливає на стан навколишнього природного середови­ща в межах своїх організаційно-підпорядкованих структур. Здійс­нення виробничого контролю покладається на спеціальні управління або відділи по охороні природи, природоохоронні лабораторії, інші структурні підрозділи, що функціонують на відповідних промисло­вих чи інших підприємствах.

Основною ознакою громадського екологічного контролю є те, що здійснення перевірок, рейдів та інших напрямків контрольної діяльності в галузі екології виконується громадськими об'єднання­ми загального або галузевого профілю. Громадський екологічний контроль здійснюють Українське товариство охорони природи, Українське товариство мисливців та рибалок, громадські інспекто-

61

Загальна частина

ри Міністерства охорони навколишнього природного середовища, студентські громадські дружини тощо.

Екологічний контроль можна також класифікувати за ознакою його ресурсної спрямованості, тобто за об'єктом природи. Зокрема, розрізняють контроль у галузі: охорони навколишнього природного середовища; використання і охорони земель; використання і охоро­ни вод та відтворення водних ресурсів; охорони, захисту, використання та відтворення рослинного світу; ведення робіт по геологічному ви­вченню надр, їх використанню та охороні; охорони, використання і відтворення тваринного світу; додержання режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду; охорони атмосферного повітря.

Функція екологічної експертизи являє собою діяльність уповно­важених державних органів виконавчої влади, що ґрунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці перед-проектних, проектних та інших матеріалів і об'єктів, реалізація чи дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколиш­нього природного середовища та здоров'я людей, спрямовану на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійсню­ваної діяльності нормам і вимогам екологічного законодавства, за­безпечення екологічної безпеки.

Відповідно до Закону України «Про екологічну експертизу»¹ метою екологічної експертизи є запобігання негативному впливу антропогенної діяльності на стан навколишнього природного се­редовища та здоров'я людей, а також оцінка ступеня екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окре­мих територіях і об'єктах.

Об'єктами екологічної експертизи є проекти законодавчих та інших нормативно-правових актів, передпроектні, проектні ма­теріали, документація по впровадженню нової техніки, технологій, матеріалів, речовин, продукції, реалізація яких може призвести до порушення екологічних нормативів, негативного впливу на стан навколишнього природного середовища, створення загрози здо­ров'ю людей. Екологічній експертизі можуть також підлягати еко­логічні ситуації, що склалися в окремих населених пунктах і регіо­нах, діючі об'єкти та комплекси, що мають значний негативний вплив на стан довкілля та здоров'я людей.

Суб'єктами екологічної експертизи є:

— Міністерство охорони навколишнього природного середови­ща України, його органи на місцях, створювані ними спеціалізовані установи, організації та еколого-експертні підрозділи чи комісії;

Розділ III. Управління природокористуванням та охороною довкілля

• органи та установи Міністерства охорони здоров'я України;

• інші державні органи, органи місцевого самоврядування;

• громадські організації екологічного спрямування чи створю­
  вані ними спеціалізовані формування;

• інші установи, організації та підприємства, в тому числі іно­
  земні юридичні і фізичні особи, які залучаються до проведення еко­
  логічної експертизи;

• окремі громадяни в порядку, передбаченому екологічним за­
  конодавством.

В Україні здійснюється державна, громадська та інші екологічні експертизи. Висновки державної екологічної експертизи є обов'яз­ковими для виконання.

Висновки громадської та іншої екологічної експертизи мають рекомендаційний характер і можуть бути враховані при проведенні державної екологічної експертизи, а також при прийнятті рішень щодо подальшої реалізації об'єкта екологічної експертизи.

===== § 7. Інші функції управління у сфері

природокористування та охорони довкілля

Функція інформування про стан навколишнього природного сере­довища (екологічне інформування) являє собою діяльність уповно­важених державних органів виконавчої влади, спрямовану на за­безпечення доступу до наявних відкритих, повних і достовірних відомостей про події, явища, предмети, факти, процеси у сфері ви­користання, відтворення природних ресурсів, природних ком­плексів, охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки.

Екологічне інформування поділяється на термінове (оператив­не), періодичне, комплексне, галузеве, територіальне (регіональне), прогнозове залежно від його цільового спрямування та еколого-соціальної важливості.

Розрізняють екологічне інформування:

• про рівень забруднення, в тому числі радіоактивного, ґрунту,
  атмосферного повітря, поверхневих вод суші і морських вод,
  підземних вод, продуктів тваринництва і рослинництва;

• про стан екологічно небезпечних промислових підприємств
  і виробництв;

• про застосування хімічних, біологічних засобів захисту сільсько­
  господарських культур і заходи щодо запобігання забруднення довкіл­
  ля засобами хімізації;

62

63

Загальна частина

• про рівень техногенних змін геологічного середовища;

• про обсяги побутових відходів, зайняті ними площі земель і
  розміри підтоплених міських територій;

• про виконання завдань з будівництва та введення в дію при­
  родоохоронних об'єктів, здійсненню природоохоронних заходів;

• про додержання вимог екологічної (радіаційної) безпеки на
  атомних електростанціях;

• про результати контролю за охороною та використанням зе­
  мельних, водних і лісових ресурсів, станом атмосферного повітря,
  додержання екологічних стандартів;.

— про іншу статистичну екологічну інформацію.
Забезпечення відповідною інформацією Верховної Ради України,

Президента України, Кабінету Міністрів України, інших державних та громадських підприємств, установ і організацій, поширення еко­логічної інформації в засобах масової інформації покладено на Міністерство охорони навколишнього природного середовища України — в частині відомостей про якість та режим використання природних ресурсів, забруднення навколишнього природного сере­довища, стан екологічної (в тому числі радіаційної) обстановки; Міністерство охорони здоров'я України — в частині відомостей про ступінь впливу екологічної обстановки та застосування забруднених продуктів харчування на здоров'я та стан захворювань населення.

Функція стандартизації і нормування у сфері охорони довкілля являє собою діяльність уповноважених державних органів виконавчої влади, спрямовану на забезпечення єдиних вимог, правил, нормативів, щодо використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки.

Екологічні стандарти являють собою сукупність науково обґрун­тованих, юридично значущих нормативно-технічних документів, що містять екологічні вимоги, правила і норми, затверджені державни­ми органами і обов'язкові для виконання суб'єктами екологічного законодавства. Основною метою екологічних стандартів є визначен­ня понять і термінів, які використовуються в екологічній діяльності:

• режиму використання та відтворення природних ресурсів,
  охорони довкілля;

• методів контролю за станом навколишнього природного се­
  редовища;

• заходів щодо запобігання негативного впливу забруднення
  природного середовища на здоров'я людей;

• інших питань, пов'язаних з охороною та використанням при­
  родних ресурсів.

64

Розділ III. Управління природокористуванням та охороною довкілля

Екологічні нормативи являють собою сукупність гранично допу­стимих показників можливого фізичного, біологічного, радіаційного та іншого антропогенного впливу на стан навколишнього природ­ного середовища, що не викликають суттєвих змін у його якості та погіршення здоров'я людей, а також показників використання при­родних ресурсів, які встановлюються уповноваженими органами держави стосовно видів діяльності юридичних і фізичних осіб.

Систему екологічних нормативів становлять:

• нормативи екологічної безпеки;

• гранично допустимі викиди і скиди в навколишнє природне
  середовище забруднюючих хімічних речовин, рівні шкідливого
  впливу фізичних та біологічних факторів;

• нормативи використання природних ресурсів та інші еко­
  логічні нормативи.

До нормативів екологічної безпеки належать: гранично допус­тимі концентрації забруднюючих речовин у навколишньому при­родному середовищі; гранично допустимі рівні акустичного, елек­тромагнітного, радіаційного та іншого впливу на навколишнє при­родне середовище; гранично допустимий вміст шкідливих речовин у продуктах харчування

Нормативи екологічної безпеки повинні відповідати вимогам охорони навколишнього природного середовища і здоров'я людей від негативного впливу забруднення довкілля.

Нормативи гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі і рівні шкідли­вого фізичного впливу на нього мають бути єдиними для всієї те­риторії України. В окремих випадках для курортних, лікувально-оздо­ровчих, рекреаційних та інших окремих територій допускаються більш суворі нормативи гранично допустимих концентрацій за­бруднюючих речовин та іншого шкідливого впливу на навколишнє природне середовище.

Екологічні нормативи розробляються і впроваджуються в дію Міністерством охорони навколишнього природного середовища України, Міністерством охорони здоров'я України та іншими упов­новаженими державними органами відповідно до законодавства України.

З Екологічне право України

_{Розділ IV}

Екологічні права

та обов'язки громадян

— § 1. Загальна характеристика екологічних прав та обов'язків громадян

В умовах інтенсивного використання природних ресурсів та їх відновлення, формування ринкових відносин в економіці України, екологічної обстановки, яка останнім часом загострилася, важли­вого значення набуває проблема чіткого визначення в законо­давстві екологічних прав та обов'язків громадян, меж їх здійснен­ня, основних форм охорони і захисту порушених екологічних прав.

Історично ідея екологічних прав спочатку знайшла своє відоб­раження в міжнародно-правових документах¹. Міжнародні пакти² про права людини містять тези, що дуже умовно можна трансфор­мувати на екологічні права громадян.

Проблема прав людини на сприятливе навколишнє середови­ще була обговорена як самостійна на Стокгольмській конференції ООН по довкіллю в 1972 році.

Ряд положень про місце людини в природі, про роль і принципи людської діяльності закріплено у Всесвітній хартії природи та в Кон­венції ООН щодо навколишнього середовища і розвитку (1992 р., Бразилія) тощо.

Особливе значення має Орхуська конвенції «Про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та до­ступ до правосудця з питань, що стосуються навколишнього сере­довища»³, яка не тільки проголошує, декларує екологічні права гро­мадян (на сприятливе довкілля, екологічну інформацію, участь у прийнятті екологічно значущих рішень тощо), а й регулює проце­дурні (процесуальні) питання їх захисту.

Термін «екологічні права» вперше в Україні на законодавчому рівні був закріплений у Законі України від 25 червня 1991 року «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 9). В подаль-

' Загальна декларація прав людини (ст. 25).

² Міжнародний пакт про громадянські і політичні права, Міжнародний пакт
про соціальні, економічні і культурні права // Рабінович П. М., Хавронюк М. І.
Права людини і громадянина: Навчальний посібник. - К.: Атіка, 2004. — С. 326—
344, 350-360.

³ Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 34. - Ст. 296.
66

Розділ IV. Екологічні права та обов'язки громадян

шому вони були зафіксовані і в Конституції України (ст. 50). Це свідчить про їх провідну роль у загальній системі прав людини. Крім цього, екологічні права громадян закріплені в низці законів Ук­раїни: «Про охорону атмосферного повітря», «Про екологічну екс­пертизу», «Про захист населення і територій від надзвичайних си­туацій техногенного і природного характеру» та ін.

Екологічні права належать до суб'єктивних прав, підставою для виникнення яких є екологічна система, що існує нині.

Суб'єктивне екологічне право громадян являє собою правову форму реалізації їх екологічних інтересів, основою виникнення і за­доволення яких є їх екологічні потреби. Екологічний інтерес — це ставлення до певних екологічних об'єктів, що існують у громадян. Але можливі ситуації, коли екологічні інтереси задовольняються без нормативно встановленого суб'єктивного права громадян. При цьому деякі екологічні права громадян можна віднести до природ­них прав, невідчуджуваних. Вони являють собою вищу соціальну цінність і існують невід'ємно від особистості, життєдіяльності гро­мадянина. Незалежно від їх правового закріплення ці права є без­посередньо чинними, перебувають під захистом держави і відпо­відають міжнародним стандартам у галузі прав людини.

Екологічні права як вид суб'єктивних прав являють собою су­купну міру можливої поведінки в галузі приналежності екологічних об'єктів, їх використання, відтворення й охорони довкілля, забез­печення екологічної безпеки. Це означає, що законодавство надає громадянину юридичну можливість: користуватися навколишнім природним середовищем як природною сферою, придатною для життя і такою, яка відповідає вимогам екологічної безпеки; дома­гатися від держави, всіх інших осіб виконання ними обов'язків по використанню, відтворенню й охороні довкілля, забезпеченню його екологічної безпеки; звертатися в необхідних випадках за захистом свого порушеного суб'єктивного права.

Екологічні права громадян мають певні, притаманні тільки їм властивості, які обумовлені екологічними факторами. До них на­лежать:

по-перше, спрямованість здійснення екологічних прав грома­дян, яка пов'язана з задоволенням екологічних потреб і забезпечен­ням реалізації екологічних інтересів;

по-друге, пріоритет екологічних прав громадян у загальній си­стемі прав людини і громадянина. Він обумовлений змістом основ­них, природних прав на екологічну безпеку і безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище;

67

Загальна частина

Розділ IV. Екологічні права та обов 'язки громадян

по-третє, при встановленні екологічних прав громадян врахо­вуються закони природи, згідно з якими розвиваються екологічні об'єкти;

по-четверте, екологічний фактор визначає установлення форм належності природних об'єктів відповідним суб'єктам;

по-п'яте, зміст екологічних прав обумовлено принципами еко­логічного права як самостійної галузі права;

по-шосте, екологічні права здійснюються в основному під конт­ролем держави. Забезпечення екологічних прав є головним завдан­ням екологічної політики держави;

по-сьоме, особливості екологічних прав обумовлюють не­обхідність вибору оптимальних і ефективних правових способів і форм їх захисту.

Екологічні права, передбачені в законодавстві, досить різно­манітні. Це дає змогу провести класифікацію цих прав за різними підставами.

За юридичною сутністю екологічні права можна поділити на: а) конституційні; б) встановлені в спеціальних законах, переважна більшість норм яких спрямована на регулювання тих чи інших за характером екологічних відносин чи пов'язаних з цим відносин; в) передбачені підзаконними нормативними актами та договорами.

До першої групи належать права, передбачені у ст. 50 Консти­туції України: право кожного на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди, вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Конституційне закріплення названих прав вказує на їх важливість, невід'ємність і невідчужуваність.

До другої групи входять, крім зазначених у Основному Законі, перелічені у ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього при­родного середовища» права кожного на: участь в обговорені проектів законодавчих актів, матеріалів щодо розміщення, будівництва і ре­конструкції об'єктів, які можуть негативно впливати на стан довкілля, та внесення пропозицій до державних і господарських ор­ганів, установ та організацій з цих питань; участь у розробці та здійсненні природоохоронних заходів; участь у проведенні гро­мадської екологічної експертизи; здійснення загального і спеціаль­ного використання природних ресурсів; об'єднання в громадські природоохоронні формування; здобуття екологічної освіти та інші.

Екологічний характер мають права, закріплені іншими закона­ми. Наприклад, Закон України «Основи законодавства України про

охорону здоров'я»' у ст. 6 визнав право кожного на охорону здо­ров'я, що передбачає: безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище; санітарно-епідемічне благополуччя тери­торій і населеного пункту, де він проживає; безпечні і здорові умо­ви праці, навчання, побуту та відпочинку; достовірну та своєчасну інформацію про стан свого здоров'я і здоров'я населення, включа­ючи існуючі й можливі фактори ризику та їх ступінь, тощо.

Третю групу становлять екологічні права, закріплені в підзаконних нормативно-правових актах і договорах. Перелік їх різноманітний. Вони також підлягають еколого-правовій охороні і захисту.

Екологічні права за формою реалізації поділяються на індивіду­альні і колективні.

Свої екологічні права громадяни можуть реалізувати самостій­но, а також спільно з іншими, об'єднавшись в організації, групи та інші утворення². Створення громадських природоохоронних об'єд­нань розширює можливості громадянина в реалізації екологічних прав.

Екологічні права диференціюються на абсолютні і відносні. Така класифікація вказує на відмінність в колі (кількості) зобов'язаних осіб.

Для абсолютних прав характерно те, що їх носію протистоїть не­певна кількість осіб як зобов'язаних суб'єктів і кожен з цих суб'єк­тів повинен утримуватися від порушення прав.

Екологічні права також можна поділити залежно від захисту екологічних інтересів на екологічні майнові і особисті немайнові пра­ва. Природні об'єкти, хоча і прирівнюються в новому ЦК України до речей (майна), але залишаються об'єктами особливого роду. При­рода не є результатом діяльності людини. Майнові об'єкти не так уніфіковані, як екологічні. Головним критерієм розмежування сфе­ри цивільного й екологічного права є перебування відповідного природного об'єкта у взаємозв 'язку з природним середовищем. Об'єкти природи і товарно-матеріальні цінності — різні категорії, що мають особливі екологічні, економічні і правові ознаки і характеристики. До групи майнових прав у сфері екології належать права на відшко­дування шкоди, заподіяної здоров'ю і майну громадян внаслідок негативного впливу на навколишнє природне середовище; на при­родокористування; на власність на природні ресурси, зміст якого є певною мірою обмеженим і своєрідним порівняно з іншими май­новими правами.

¹ Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 4. — Ст. 20.

² Закон України від 16 червня 1992 року "Про об'єднання громадян" //
Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 34. - Ст. 504.

69

Загальна частина

Розділ IV. Екологічні права та обов'язки громадян

Особисті немайнові права, як правило, належать до категорії аб­солютних. Вони забезпечують природне існування фізичної особи і виникають з приводу особистих благ.

Певна класифікація екологічних прав громадян існує у сфері відтворення і поліпшення якісного стану природних об'єктів: право громадян на відтворення і відновлення з використанням установ­лених способів; право на здійснення заходів, що поліпшують якість екологічних об'єктів і навколишнього природного середовища.

Можна класифікувати екологічні права громадян щодо охорон­но-захисної спрямованості. Аналіз чинного екологічного законодав­ства свідчить, що поняття «охорона» і «захист» прав взаємозалежні, але не тотожні. Захист екологічного права здійснюється тоді, коли воно вже порушено ким-небудь. Охоронні розпорядження, що містяться в екологічному законодавстві, встановлюють об'єктивно специфічні примусові заходи і форми захисту порушеного права. Можна сказати, що охоронні норми статичні, а норми про захист порушеного права — динамічні.

Екологічні права громадян у сфері охорони навколишнього при­родного середовища можна підрозділити на право: брати участь у заходах, що забезпечують раціональне використання природних об'єктів; громадських утворень у галузі екології; в обговоренні нор­мативних актів та інших заходів з метою запобігання негативним наслідкам; у проведенні екологічної експертизи тощо.

Екологічним правам повинні відповідати певні екологічні обов'язки.

Кореляція екологічних прав і обов'язків громадян створює ре­жим найбільшого сприяння для життєдіяльності людей. Таке поєднання дає розумний баланс інтересів усіх суб'єктів екологічних правовідносин, сприяє досягненню гармонічної взаємодії приро­ди і суспільства. Будь-які суб'єктивні екологічні права можуть бути реалізовані тільки через чиїсь екологічні обов'язки, і, навпаки, еко­логічні обов'язки припускають чиє-небудь право вимагати їх вико­нання. Поза кореляцією дані категорії не можуть існувати.

Екологічний обов'язок являє собою встановлену в законо­давстві або договорі міру належної, суспільно необхідної поведінки, яка спирається на можливість державного примусу. У ній виража­ються як особисті, так і суспільні екологічні інтереси. Через еко­логічний обов'язок задовольняється інтерес управомоченого щодо будь-якого суб'єктивного екологічного права. Обов'язок відповідає також інтересам і правозобов'язаного суб'єкта. В екологічному праві обов'язок установлюється як в інтересах управомоченого, так і в екологічних інтересах держави в цілому.

70

Екологічний обов'язок є одним зі способів забезпечення еко­логічних прав, умовою їхньої реальності й ефективності. Якщо суб'єктивне екологічне право — це сфера влади і волі індивіда, то екологічний обов'язок — сфера необхідності і підпорядкування.

Структура екологічного обов'язку містить такі елементи: не­обхідність здійснювати певні дії або утримуватися від них; необхідність для правозобов'язаної особи відреагувати на звернені до нього законні вимоги управомоченого; необхідність нести відповідальність за неви­конання вимог, передбачених екологічним законодавством; не­обхідність не перешкоджати контрагенту користуватися тим благом, щодо якого він має право (сервітут, емфітевзис, суперфіцій).

Якщо зміст суб'єктивного екологічного права утворює міра доз­воленої поведінки, то зміст екологічного обов'язку становить міра належної, необхідної поведінки. Тому зміст екологічного обов'яз­ку доцільно розглядати у двох аспектах: по-перше, в необхідності здійснювати активні позитивні дії, що відповідають вимогам еко­логічного законодавства, і, по-друге, в необхідності утримуватися від дій, заборонених чинним екологічним законодавством. Такі екологічні обов'язки мають пасивний характер.

Екологічні права й обов'язки в екологічних правовідносинах — це не сама поведінка суб'єктів, а надання можливості або не­обхідності певної поведінки в межах норм екологічного права.

Екологічні обов'язки, як і екологічні права, також можна дифе­ренціювати за різними підставами. За юридичною силою, ступенем правової урегульованості виокремлюють: а) конституційні; б) вста­новлені в спеціальних законах, переважна більшість норм яких спря­мована на регулювання тих чи інших за характером екологічних відносин або пов'язаних з цим відносин; в) передбачені підзакон-ними нормативними актами та договорами.

Екологічні обов'язки громадянина закріплені в Конституції України (ст. 66): «не заподіювати шкоду природі, культурній спад­щині, відшкодовувати завдані ним збитки». До конституційних можна віднести також інші обов'язки, що трансформуються у сферу екологічного права: власність зобов'язує, вона не повинна викори­стовуватися на шкоду людини і суспільства (ч. 4 ст. 13); сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом (ст. 67); неухильно додержуватися Конституції та законів України, не пося­гати на права інших людей (ст. 68) тощо.

До другої групи належить низка обов'язків, що містяться в За­коні України «Про охорону навколишнього природного середови­ща» (ст. 12): берегти природу, охороняти, раціонально використо-

71

Загальна частина

Розділ IV. Екологічні права та обов'язки громадян

вувати її багатства відповідно до вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища; здійснювати діяльність з додержанням вимог екологічної безпеки, інших нормативів та лімітів використання природних ресурсів; не порушувати еко­логічні права і законні інтереси інших суб'єктів; вносити плату за спеціальне використання природних ресурсів та штрафи за еко­логічні правопорушення; компенсувати шкоду, заподіяну забруд­ненням та іншим негативним впливом на навколишнє природне середовище, тощо. Громадяни зобов'язані виконувати й екологічні обов'язки, передбачені в поресурсових законах і кодексах та дея­ких інших нормативних актах.

Коло екологічних обов'язків поширюється за рахунок їх закріп­лення, зокрема в підзаконних нормативних актів. Наприклад, у постанові Кабінету Міністрів України від 2 жовтня 2003 року № 1540 «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на ко­ристування надрами»¹ (п. 27) визначаються додаткові обов'язки надрокористувачів: дотримуватися вимог, передбачених дозволом; надавати в установленому порядку спеціально уповноваженому центральному органу виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр інформацію щодо користування надрами; забезпечувати збереження геологічних те­риторій та об'єктів; дотримуватись інших умов, визначених угодою на користування надрами, тощо.

З урахуванням суб'єктного складу виокремлюють загальні та спеціальні екологічні обов'язки.

Загальні обов'язки притаманні всім без винятку громадянам як суб'єктам екологічного права.

Спеціальні обов'язки передбачені чинним поресурсовим еко­логічним законодавством і базуються на загальних положеннях права власності та природокористування, забезпечення вимог еко­логічної безпеки тощо. Але, поряд з цим, вони містять обов'язки, зумовлені специфікою природного ресурсу, особливостями право­вого режиму експлуатації відповідного об'єкта. Особливу групу ста­новлять обов'язки, які характерні при введенні режиму надзвичай­ного стану, при оголошенні місцевості зоною надзвичайної еко­логічної ситуації.

Екологічні обов'язки також можна поділити на майнові і немайнові.

До майнових належать обов'язки: компенсувати шкоду, заподіяну забрудненням та іншим негативним впливом на довкілля; вносити

Офіційний вісник України. - 2003. - № 40. - Ст. 2100.

72

плату за спеціальне використання природних ресурсів та штрафи за екологічні правопорушення; компенсувати витрати на проведення екологічної експертизи, аудиторського аналізу щодо об'єктів і видів діяльності, які становлять підвищену екологічну небезпеку; впрова­джувати нові технології, які запобігають шкідливому впливу на нав­колишнє природне середовище і здоров'я людей тощо.

До немайнових належать обов'язки: берегти природу, охороня­ти, раціонально використовувати її багатства; здійснювати свою діяльність відповідно до вимог екологічної безпеки; не порушува­ти права інших суб'єктів; провадити екологічну експертизу еко­логічно небезпечних об'єктів та видів діяльності тощо.

§ 2. Конституційні екологічні права громадян

Серед конституційних екологічних прав громадян чільне місце посідає їх право на безпечне для життя і здоров 'я навколишнє природ­не середовище, яке належить до основних (фундаментальних) при­родних прав і закріплене в ст. 50 Конституції України і ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Це право притаманне людині від часу її народження і є фактичним правом кожного громадянина вимагати дотримання еколого-пра-вових приписів. Цьому праву відповідає обов'язок кожного і дер­жави щодо його забезпеченню.

Право людини і громадянина на безпечне навколишнє природ­не середовище являє собою юридичну можливість проживати в нав­колишньому природному середовищі, яке б не заподіювало шко­ди його здоров'ю і життю, а в разі порушення цього права — вима­гати його захисту у встановленому законодавством порядку. Це загальне визначення охоплює всі основні ознаки даного суб'єктив­ного права.

У законодавстві, не жаль, не визначені повною мірою критерії безпечного середовища. Але саме визначення поняття «безпечне» вказує на те, що основним критерієм є відсутність небезпеки. Еко­логічно небезпечним вважається такий стан довкілля, «при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров'я людей» (ст. 50 Закону Укра­їни «Про охорону навколишнього природного середовища»). На сьогодні єдиними реально визначеними критеріями якості навко­лишнього природного середовища, на підставі яких здійснюється висновок щодо безпеки довкілля, є екологічні стандарти та норма­тиви (статті 31—33 Закону України «Про охорону навколишнього

73

Розділ IV. Екологічні права та обов 'язки громадян

природного середовища»). Але вони не позбавлені певних недоліків і не можуть вмістити всі аспекти (критерії) безпеки.

Право на безпечне для життя і здоров'я довкілля за своїм харак­тером — пасивне право, бо підставою для його виникнення є нор­ма закону, а тому суб'єктові не обов'язково входити у відповідні стосунки. Як і для будь-якого абсолютного права, для нього харак­терна наявність непевного кола зобов'язаних осіб, що повинні утри­муватися від його порушення, в тому числі й держави. На відміну від цього права, право на відшкодування шкоди, заподіяної порушен­ням права на безпечне довкілля, — це активне право особи. Його ре­алізують шляхом звернення до суду з позовом до державних органів, підприємств, установ, організацій і громадян про відшкодування шкоди не лише здоров'ю, а й майну внаслідок негативного впливу на навколишнє природне середовище. Підставою виникнення цьо­го права є склад екологічного правопорушення.

Шкода, заподіяна порушенням права на безпечне довкілля, підлягає компенсації, як правило, в повному обсязі без застосуван­ня норм зниження розміру стягнення та незалежно від збору за за­бруднення навколишнього природного середовища та погіршення якості природних ресурсів. Особи, яким завдано такої шкоди, ма­ють право на відшкодування неодержаних прибутків за час, не­обхідний для відновлення здоров'я, якості довкілля, відтворення природних ресурсів до стану, придатного для використання за цільовим призначенням (ст. 69 Закону України «Про охорону на­вколишнього природного середовища»).

Право громадян на одержання екологічної інформації розгля­дається як «вільний доступ до інформації про стан навколишнього середовища і вільне одержання, використання, поширення і збере­ження такої інформації, за винятком обмежень, установлених за­коном» (п. «є» ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Це право регламентується не тільки вітчизняним, а й міжнародним законодавством, зокрема ратифіко­ваною Україною в 1999 році Орхуською конвенцією «Про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього се­редовища», тощо).

Екологічна інформація — це відкриті, повні та достовірні відо­мості про природні явища, події, предмети, процеси та осіб у сфері приналежності природних ресурсів, використання, забезпечення екологічної безпеки, відтворення й охорони навколишнього при­родного середовища, які надаються своєчасно. Повна інформація 74

означає, що відомості, які до неї входять, є вичерпними, в них по­вною мірою відображені всі факти. Достовірною є інформація, яка відповідає стану довкілля та здоров'ю людей, що об'єктивно існу­ють, а також іншим показникам. Терміни отримання інформації передбачені в законах України «Про інформацію» та «Про звернен­ня громадян»¹.

До складу екологічної інформації входить значна кількість ком­понентів, наприклад, інформація про забруднення природних ре­сурсів (ґрунтів, атмосферного повітря, вод та ін.); інформація про рівень забруднення природних ресурсів шкідливими речовинами (як у комплексі, так і окремо щодо кожного шкідливого елемента); про стан захворювання населення тощо.

Громадянам надане право звертатися за одержанням екологічної інформації як до державних органів, так і до суб'єктів господарської діяльності. Йдеться насамперед про Міністерство охорони навко­лишнього природного середовища України та його органів на місцях. Саме вони зобов'язані забезпечувати інформування органів державної влади, органів місцевого самоврядування та населення про екологічний стан територій та об'єктів, у тому числі ядерних установок і прилеглих до них територій, випадки та причини екст­ремального забруднення довкілля. Це Міністерство готує разом з іншими органами виконавчої влади і подає у встановленому поряд­ку Національну доповідь про стан навколишнього природного се­редовища².

¹ Закон України від 2 жовтня 1996 року "Про звернення громадян" (Відомості
Верховної Ради України. — 1996. — № 47. — Ст. 256) встановлює строки розгляду
звернення і винесення рішення згідно з формою звернення. Усні звернення
вирішуються безпосередньо на особистому прийомі громадян, що їх проводить
уповноважена особа. У разі неможливості вирішити в усному зверненні питання
безпосередньо на особистому прийомі воно розглядається в тому ж порядку,
що й письмове звернення (ст. 22). Письмові звернення, які не потребують
додаткового вивчення, розглядаються і вирішуються невідкладно, але не
пізніше 15 днів від дня їх отримання, а ті, що потребують додаткового вивчення, —
У термін, що не перевищує одного місяця від дня їх надходження. Але в певних
випадках цей термін може бути продовжений, при цьому загальний строк
вирішення звернення не може перевищувати 45 днів (ст. 20).

Закон України "Про інформацію" встановлює термін розгляду запиту на предмет можливості його задоволення, який не повинен перевищувати 10 календарних днів, а строк задоволення запиту здійснюється протягом місяця (ст. 33), якщо інше не передбачено Законом.

² Указ Президента України від 10 лютого 2004 року № 176/2004 "Про
Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища"
// Офіційний вісник України. - 2004. - № 6. - Ст. 308.

75

Загальна частина

Розділ IV. Екологічні права та обов 'язки громадян

Загальною умовою одержання екологічної інформації є її від­критий характер. За своїм поширенням інформація поділяється на відкриту і з обмеженим доступом (конфіденційну і таємну). Інфор­мація про стан навколишнього природного середовища, його вплив на здоров'я людей завжди є відкритою і не може бути визнана конфіденційної чи таємницею. Певна інформація екологічного ха­рактеру, що перебуває у віданні суб'єктів господарської діяльності, може мати ознаки комерційної.

Відповідно до законодавства склад і обсяг відомостей, що ста­новлять комерційну таємницю, порядок її захисту визначається керівником підприємства в наказі.

Законом України «Про охорону навколишнього природного се­редовища» передбачена відповідальність за: порушення прав гро­мадян на екологічно безпечне природне середовище; відмову від надання своєчасної, повної та достовірної інформації про стан нав­колишнього природного середовища, а також про джерела забруд­нення; приховування випадків аварійного забруднення навколиш­нього природного середовища або фальсифікації відомостей про стан екологічної обстановки чи захворюваності населення (ст. 68).

§ 3. Гарантії, охорона та форми захисту

екологічних прав громадян

Під гарантіями прав розуміють сукупність об'єктивних і суб'єктив­них факторів, спрямованих на фактичну реалізацію прав людини, на усунення причин і перешкод їх обмеження, ненадійного здійснення і захист від порушень. Вони поділяються на загальні й спеціальні.

До загальних гарантій належать соціально-економічні, політичні, ідеологічні умови життя суспільства, до спеціальних — юридичні. Однак всі вони перебувають у нерозривному зв'язку, взаємодії.

У статті 10 Закону «Про охорону навколишнього природного се­редовища» встановлені еколого-правові гарантії екологічних прав громадян. Аналіз змісту зазначених гарантій свідчить про їх різну спрямованість. У ній закріплені гарантії забезпечення екологічних прав громадян: а) проведення широкомасштабних державних за­ходів щодо підтримки, відновлення, поліпшення стану навколиш­нього природного середовища; б) обов'язком міністерств, відомств, підприємств, установ, організацій є здійснення технічних та інших заходів для запобігання шкідливого впливу господарської й іншої діяльності на навколишнє природне середовище, виконання еко­логічних вимог при плануванні, розміщенні продуктивних сил,

76

будівництві й експлуатації об'єктів; в) участь громадських об'єд­нань і громадян у діяльності щодо охорони навколишнього природ­ного середовища; г) здійснення державного і громадського контро­лю за дотриманням законодавства про охорону навколишнього природного середовища; ґ) компенсація у встановленому порядку шкоди, заподіяної здоров'ю і майну громадян внаслідок порушен­ня законодавства про охорону навколишнього природного середо­вища; д) невідворотність відповідальності за порушення законодав­ства про охорону навколишнього природного середовища; є) ство­рення і функціонування мережі загальнодержавної екологічної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи забезпечення доступу до екологічної інформації. Зазначені гарантії сприяють нор­мальному здійсненню громадянами своїх екологічних прав.

У цій статті також закріплене положення, що діяльність, яка пе­решкоджає здійсненню права громадян на безпечне навколишнє природне середовище й інші екологічні права, підлягає припинен­ню в порядку, встановленому законодавством України¹.

Крім гарантій, що мають загальне значення, у законодавстві також передбачені спеціальні гарантії екологічних прав. Наприклад, Закон України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» встановлює такі гарантії: пріоритет захисту людини і навколишнього природного середовища від впливу іонізуючого випромінювання; на­дання громадянину повної інформації про дозу опромінення й мож­ливу шкоду для здоров'я, що може бути заподіяна використанням іонізуючого випромінювання при обстеженні чи лікуванні (ст. 16), та ін. Гарантії також закріплені і в поресурсовому законодавстві (напри­клад, розділ V Земельного кодексу України — Гарантії прав на землю, ст. 25 Кодексу України про надра, ст. 20 Лісового кодексу України, ст. 35 Закону України «Про тваринний світ» та ін.).

Правова охорона екологічних прав являє собою систему при­писів, закріплених у законодавстві, що забезпечують міру дозволе­ної і належної поведінки суб'єктів. Охорона прав зводиться до пра-вотворчої діяльності у встановленні охоронних норм у статиці (в об'єктивному змісті), виявляється в період нормального (без пере­шкод) здійснення екологічних прав, а захист настає в разі порушен­ня прав із метою їх відновлення, де необхідно застосувати примус з боку компетентних органів.

¹ Постанова Верховної Ради України від 29 жовтня 1992 року № 2751-ХП "Про Порядок обмеження, тимчасову заборону (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища" // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 46. - Ст. 637.

Загальна частина

Розділ IV. Екологічні права та обов'язки громадян

Про захист прав громадян у сфері екології йдеться в ст. 11 За­кону України «Про охорону навколишнього природного середови­ща», згідно з якою держава гарантує своїм громадянам реалізацію екологічних прав, наданих їм законодавством. Зокрема, конкретні органи державного управління зобов'язуються надавати всебічну допомогу громадянам у здійсненні ними своїх екологічних прав. Порушені права громадян повинні бути відновлені, а їх захист мож­ливий як в адміністративному, так і в судовому порядку.

Способи і форми захисту слід розглядати як явища не тотожні. Форми захисту — це адміністративний, судовий, громадський, са­мозахист, звертання до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини тощо, а способи захисту в екологічному законодавстві, на відміну від цивільного (ст. 16 ЦК України), не містяться в уза­гальненому виді. Зокрема, до них можна віднести такі види: визнан­ня екологічних прав; відновлення порушеного права; припиненнями, що перешкоджає здійсненню права або порушує його; відшкодуван­ня збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди, а також моральної шкоди (екологічної шкоди); зміна правовідношення; припинення правовідношення; визнання незаконним рішень чи дій (бездій) органів державної влади, місцевого самоврядування, служ­бових і посадових осіб; та інші способи, встановлені в норматив­но-правових актах.

Адміністративна форма захисту регламентується ст. 40 Консти­туції України, Законом України «Про звернення громадян» від 2 жовт­ня 1996 року¹, відповідно до яких громадяни можуть звертатися в органи державної влади, місцевого самоврядування, об'єднання громадян, до підприємств, установ, організацій незалежно від фор­ми власності зі зверненнями, зокрема зауваженнями, пропозиціями і скаргами, у тому числі й із екологічних питань. Особи, яким на­правлені такі звернення, повинні їх розглянути і дати обґрунтова­ну відповідь у місячний термін. Проте місячний термін розгляду звернень громадян може бути продовжений керівником відповідно­го органу або його заступником, якщо вирішити порушене питан­ня в цей строк неможливо. Вони встановлюють необхідний термін для його розгляду. При цьому загальний строк вирішення звернення не може перевищувати 45 днів (ст. 20).

Однією з головних функцій Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у сфері екології є контроль за діяльністю ви­конавчих та інших органів державної влади шляхом розгляду скарг

Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 47. — Ст. 256.

78

громадян на дії тих чи інших органів або посадових осіб, що при­звели до порушення екологічних прав громадянина¹.

До громадського порядку захисту можна віднести: референдум²; громадські (публічні) слухання³; загальні збори громадян за місцем проживання⁴; залучення експертів від громадськості в робочі гру­пи з екологічних питань, утворених органами влади, участь у про­веденні державної екологічної експертизи, а також проведення ек­спертизи громадської⁵; збори, мітинги, походи, демонстрації⁶; ро­бота з депутатами⁷.

Як самостійну форму захисту природних екологічних прав слід розглядати самозахист. Можливість заперечувати право не в ком­петентних органах є характерною рисою самозахисту, що відріз­няється від інших форм захисту. Вона належить до конституційних

¹ Карпачова Н. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні:
Перша щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав
людини. — К.: ВАТ "Книжкова друкарня Наукової книги", 2000. — 377 с.

² Порядок підготовки та проведення референдумів регулюється Кон­
ституцією України, законами України "Про всеукраїнський та місцеві рефе­
рендуми" від 3 липня 1991 року // Відомості Верховної Ради УРСР. — 1991. —
№ 33. — Ст. 443; "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997
року// Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 24. — Ст. 170.

³ Порядок проведення громадських (публічних) слухань не зовсім чітко
визначено українським законодавством. Деякі положення врегульовані зако­
нами України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року
// Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 24. — Ст. 170; "Про екологічну
експертизу" // Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 8. — Ст. 54; поста­
новою Кабінету Міністрів України від 18 липня 1998 року № 1122 "Про за­
твердження Порядку проведення громадських слухань з питань використання
ядерної енергії та радіаційної безпеки" // Офіційний вісник України. — 1998. —
№ 29. — Ст. 1096. Найбільш детально їх проведення регламентується Орхуською
конвенцією.

⁴ Порядок проведення загальних зборів за місцем проживання визначається
в Законі України від 21 травня 1997 року "Про місцеве самоврядування в
Україні" // Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 24. — Ст. 170 та
Постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року № 3748-ХП "Про
затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання
в Україні" // Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 6. - Ст. ЗО.

⁵ Регулюється відповідно до Конституції України, законів України "Про
охорону навколишнього природного середовища", "Про екологічну екс­
пертизу", "Про місцеве самоврядування в Україні" та ін.

Загальна частина

прав. Способи самозахисту можуть бути визначені в законі чи до­говорі. Характерно, що кількість способів самозахисту не обме­жується. Вони можуть застосовуватися як окремо, так і в комплексі, але лише з дотриманням умов правомірної реалізації. Особа може самостійно вибирати способи самозахисту з урахуванням змісту порушеного права, характеристики протиправної поведінки. Але обраний спосіб самозахисту не може суперечити вимогам закону.

Під самозахистом екологічних прав розуміють передбачені мо­ральними засадами суспільства та нормами законодавства, у пев­них випадках визначених у договорі, дії особи (тобто застосування засобів протидії), які наділені зазначеним правом, спрямовані на забезпечення недоторканності права, припинення порушення і ліквідацію наслідків.

До форм правового захисту прав громадянина належить, зокре­ма, судовий захист, що є найефективнішим механізмом у цій сфері. Проведення і реалізація судово-правової реформи в Україні забез­печує пріоритет прав у всіх сферах життя суспільства. Право на су­довий захист є конституційним і не вимагає додаткового закріплен­ня в інших нормативно-правових актах. Стаття 55 Конституції Ук­раїни містить норму, що встановлює право кожного звертатися до суду, якщо: його права і свободи порушені чи порушуються; ство­рені чи створюються перешкоди для реалізації прав або свобод; мають місце інші обмеження прав і свобод. Зазначені положення трансформуються і на екологічні права, що порушені.

Належна реалізація екологічних прав повинна забезпечувати­ся не тільки гарантіями, але дією всієї системи екологічного зако­нодавства щодо їх забезпечення, зокрема: нормуванням якості на­вколишнього природного середовища, екологічним страхуванням, державним контролем за станом довкілля та дотриманням еко­логічного законодавства.

Розділ V

Право власності на природні ресурси в Україні

= § 1. Поняття та зміст права власності на природні ресурси

Інститут права власності є однім із основних правових інсти­тутів екологічного права, оскільки відносини власності виступають передумовою виникнення будь яких інших правовідносин стосов­но використання природних ресурсів. Власність становить еко­номічну основу життя суспільства і виражається як відносини між людьми з приводу матеріальних та інших благ. Ці відносини скла­даються в сфері належності данних благ одним особам і відчужен­ня їх у інших осіб. Належність чи привласнення матеріальних та інших благ складає сутність відносин власності.

Право власності є юридичним вираженням, формою закріплен­ня економічних відносин власності і являє собою врегульовані за­коном суспільні відносини по володінню, користуванню та розпо­рядженню об'єктами власності.

Слід розрізняти поняття «власність» та «право власності». Власність — це економічна категорія, що виражає відносини лю­дей з приводу виробництва та розподілу матеріальних благ. Влас­ність як економічна категорія властива певному способу вироб­ництва і є основою виробничих відносин.

Поряд з іншими засобами виробництва природні ресурси утво­рюють матеріальну основу розвитку суспільства. Задовольняючи матеріальні потреби суспільства, дані об'єкти природи як об'єкти власності виконують економічну функцію. Але, будучи одночасно і об'єктами навколишнього природного середовища, вони здійсню­ють і екологічну функцію. Таким чином, економічні відносини, властиві інституту власності взагалі і поширені на природні об'єкти зокрема, доповнюються екологічним змістом, що перетворює їх на еколого-економічні відносини.

Інститут права власності на природні ресурси в Україні отримав свій розвиток з початком корінних змін у системі відносин власності У зв'язку з переходом до ринкових реформ. Зміна економічного уст­рою у нашій державі після отримання незалежності з соціалістично-

81

Загальна частина

го на ринкове призвело до роздержавлення відносин власності і ут­вердження нових рівноправних форм власності, зокрема приватної та колективної. Екологічним законодавством України не передба­чено поновлення права приватної власності на природні ресурси особам, яким раніше, до часів панування на території України Ра­дянської влади, воно належало. Чинними визнаються лише відно­сини власності, які виникли після набуття Україною незалежності.

Протягом останніх років в України сформувався принципово новий інститут права власності на природні ресурси, започаткова­ний Законом України від 7 лютого 1991 року «Про власність»'. По­ложення цього Закону стали визначальними для прийняття в по­дальшому відповідних поресурсних кодексів та законів. На підставі цих нормативних актів можна зробити висновок про те, що право власності на природні ресурси — це сукупність правових норм, що закріплюють та охороняють володіння, користування та розпоря­дження природними ресурсами в інтересах як особи, так і сус­пільства в цілому.

Таким чином, право власності на природні ресурси в об'єктив­ному значенні слід розуміти як сукупність правових норм, що закріплюють, регламентують і охороняють відносини власності на природні ресурси в Україні.

На основі норм права та відповідно до них виникає й існує пра­во власності в суб'єктивному значенні, тобто право власності кон­кретних суб'єктів права на певні частини природних об'єктів.

Відповідно до Конституції України всі природні ресурси, а саме земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресур­си, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентшіьного шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу і основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Таким чином закріплюється особливий правовий статус природних ресурсів, який впливає на зміст права власності віднос­но них. Тому право власності на природні ресурси має ряд спе­цифічних особливостей, пов'язаних як з екологічним змістом ос­танніх, так і особливим статусом охорони та використання.

По-перше, право власності на природні ресурсі не є всеосяж­ним, бо не всі природні ресурси за своїми властивостями можуть перебувати у власності, а лише ті з них, що є відносно стабільни­ми, що підлягають індивідуалізації. До них належать земля, її над-

Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 20. - Ст. 249.

82

Розділ V. Право власності на природні ресурси в Україні

ра, води, ліси та тваринний світ. Інші елементи природного сере­довища не здатні через об'єктивні властивості бути об'єктами влас­ності (вітрова та сонячна енергія, кліматичні ресурси тощо) бо не можуть бути об'єктом привласнення з боку людини та суспільства з метою перетворення їх на свою власність.

По-друге, природні ресурси, хоча і є самостійними об'єктами права власності, проте нерозривно екологічно взаємопов'язані, їх не можна відокремлювати від навколишнього природного середо­вища, вони підкоряються саме законам розвитку довкілля. Тому ви­лучення природної речовини в процесі використання природних ресурсів як об'єктів права власності, а саме видобуток корисних копалин, заготівля деревини, споживання води, відстріл та відлов-лення тварин, ловля риби і т. ін. не припиняє права власності на відповідні елементи природного світу, а лише є підставою виник­нення права власності на продукти праці, отримані шляхом експлу­атації природних ресурсів.

І нарешті, по-третє, природні ресурси як об'єкти природного по­ходження складають національне багатство України і, на відміну від товарно-матеріальних цінностей, не мають вартості. Вони не є май­ном у прямому значенні цього слова. Грошова оцінка землі та інших ресурсів природи виражає відносини приватної власності на при­родні багатства. Ціна в даному випадку виступає у вигляді капіталізо­ваної ренти. Відчужуючи природний об'єкт, власник по суті продає право на одержуваний з нього прибуток, продає право на ренту.

Загальнопоширеним є в юридичній науці визначення змісту суб'єктивного права власності як сукупності трьох правомочностей по володінню, користуванню та розпорядженню природними ре­сурсами в межах, визначених законом. Ні в земельному, ані цивіль­ному законодавстві, на жаль, не визначено поняття цих правомоч­ностей, тому вони і сформульовані в науковій літературі¹.

Переліченими правомочностями не вичерпується зміст суб'єк­тивних прав власника. В юридичній літературі пропонуються й інші правомочності власника щодо об'єкта власності, наприклад, пра­во на здійснення власної господарської діяльності². Але, на наш по­гляд, більш обґрунтованною є позиція О. В. Дзери, який вважає

'Див.: Право власності в Україні: Навч.посіб / За заг. ред. О. В. Дзери, Н. С. Кузнецової. - К., Юрінком Інтер, 2000. - С. 432-441; Екологічне право України: Підручник / За ред. В. К. Попова, А. П. Гетьмана. - X., Право, 2001. -С.83-88.

²Див.: ЛазарЯн. Собственность в буржуазной правовой теории. - М., 1985. -

С 19-20.

83

Загальна частина

«доцільним застосування випробуваної часом тріадної формули правомочностей власника, якою у принципі можуть бути охоплені будь-які конкретні вияви цих традиційних правомочностей»¹.

Кожна з правомочностей має свої особливості щодо природних ресурсів як об'єктів права і своє призначення. Право володіння — це право фактичного (фізичного чи господарського) панування над певним природним об'єктом. Зрозуміло, що фактичне володіння тим чи іншим природним об'єктом, а в даному випадку землею, надрами, лісами, тваринним світом, робить можливим здійснення інших правомочностей — користування та розпорядження ними. Очевидно, що не можна використовувати природні ресурси, не маючи господарського або фактичного панування над ними. Про­те правомочність власника, що розглядається відносно природних ресурсів як об'єктів права власності, має певну своєрідність. Це вик­ликано не відокремленістю окремих природних ресурсів від навко­лишнього природного середовища, їх екологічним взаємозв'язком, неможливістю їх вилучення та перенесення, скажімо, в інше місце своєму господарстві, у складі майна. Право володіння одним і тим же природним об'єктом належить у подібних випадках і власнику, і особі, якій власник передає об'єкт за договором. Тут володіння не відокремлюється від права власності, бо і власник, і користувач ма­ють, згідно із законом, право на витребування речі з чужого неза­конного володіння.

Разом з тим, право володіння осіб, що не є власниками, істот­но відрізняється від права володіння власника. Право володіння цих осіб має похідний характер. Воно завжди припускає право влас­ності на даний природний об'єкт як право первісне. Власнику, крім права володіння, належать також правомочні користування та роз­порядження. Інші ж володарі, як правило, повністю позбавлені права розпорядження і мають право користування в межах, вста­новлених договором з власником (наприклад, оренда земельної ділянки).

Право володіння завжди повинно мати ту чи іншу правову підставу — титул. Правовою підставою володіння власника є його право власності. Для інших осіб такою підставою може бути договір з власником, адміністративний акт та інші юридичні факти. Еко­логічне право визнає тільки титульне володіння. Якщо особа фактично володіє річчю, але без належної підстави (титулу), вона

¹ Право власності в Україні: Навч.посіб. / За заг. ред. О. В. Дзери, Н. С. Куз-нецової. — С. 18.

84

Розділ V. Право власності на природні ресурси в Україні

вважається незаконним власником. Користування — це право влас­ника задовольняти за допомогою природних ресурсів свої потреби. З урахуванням екологічної специфіки природних ресурсів як об'єктів права власності під користуванням в даному випадку слід розуміти забезпечену законом можливість їх безпосередньої госпо­дарської експлуатації для наданих цілей шляхом вилучення з них їх корисних властивостей, у тому числі отримання плодів та інших прибутків. Право користування, як і право володіння, може на підставі договору з власником належати і не власнику. Право ко­ристування осіб, що не є власниками, похідне і залежне від права власності. Зокрема, орендар може користуватися орендованою зе­мельною ділянкою тільки згідно з договором та цільовим призна­ченням землі.

Виключною правомочністю власника є право розпорядження. Право розпорядження — це визнана за власником і гарантована йому можливість учиняти дії, спрямовані на зміну юридичного статусу, економічного призначення чи стану природних об'єктів, визначен­ня їх юридичної долі (передача їх іншим суб'єктам права у власність).

Такими діями є в основному угоди (купівля-продаж, даруван­ня, обмін та ін.). Внаслідок виконання цих угод власник передає іншому суб'єкту всі свої правомочності, тобто вичерпує своє пра­во (наприклад, у разі продажу).

Право розпорядження включає можливість вчинення не лише угод, але й інших юридичних актів. Так, розпорядження державною власністю на природні ресурси можливе шляхом видання адмі­ністративних актів.

Чинне законодавство проголошує рівність усіх форм власності, передбачає створення рівних умов для їх розвитку та захисту (ст. 2 Закону України «Про власність»). Проте фактично власники при­родних ресурсів мають різний обсяг права розпорядження.

У найбільш повному обсязі право розпорядження властиве пра­ву державної власності на природні ресурси. Зміст права розпоря­дження держави-власника складають повноваження щодо передачі природних об'єктів у комунальну або приватну власність, надання їх у використання і вилучення їх з використання. Не слід, проте, вклю­чати в поняття розпорядження правомочності держави як суверена. Так, визначення порядку, умов і форм природокористування, здійс­нення обліку природних ресурсів і контролю за їх раціональним використанням є здійсненням функцій держави-суверена, бо зазна­чені заходи не викликають зміни юридичної долі природного об'єкта і тому не можуть розглядатися як правомочність власника.

85

Загальна частина

Розділ V. Право власності на природні ресурси в Україні

Певні особливості має правомочність розпорядження права приватної власності на природні ресурси. Громадяни України, влас­ники природних ресурсів, можуть укладати угоди стосовно ос­танніх, але з встановленими законом обмеженнями. Так, власник земельної ділянки не може змінити цільового призначення землі, він зобов'язаний укладати договір застави виключно з кредитним закладом та ін. Накладено мораторій стосовно відчуження земель сільськогосподарського призначення та ін. Правомочності во­лодіння, користування і розпорядження характеризують у сукуп­ності забезпечені власнику можливості, але не розкривають повною мірою специфіку права власності на природні ресурси як суб'єктив­ного права. Важливою ознакою, що характеризує відносини влас­ності, є їх незалежність. Згідно із цим і суб'єктивне право власності необхідно розглядати як забезпечення і гарантування особі можли­вості володіти, користуватися та розпоряджатися природними об'єктами незалежно, на свій розсуд. Це ознака органічно власти­ва правомочностям власника.

Незалежне (на свій розсуд) володіння, користування і розпоря­дження власника природним об'єктом або його частиною означає, що укладені в перелічених правомочностях можливості забезпечені й гарантовані власнику законом, вони не базуються на праві будь-яких інших осіб.

Незалежний характер суб'єктивного права власності на при­родні ресурси не означає, що воно не залежить від закріпленої у нормах права волі суспільства. Наявність визначених і встановлю­ваних законом обмежень права власності, пов'язаних з необхід­ністю збереження природних ресурсів для майбутніх поколінь та забезпечення здорового і безпечного навколишнього середовища для нинішнього, є об'єктивною необхідністю. Тому власник може володіти, користуватися та розпоряджатися природними ресурса­ми тільки в межах, встановлених законом. Проте обмеження пра­ва приватної власності на природні ресурси у частині обмеження прав розпорядження, що містяться в чинному законодавстві, не зумовлені екологічним змістом і не відповідають сучасним завдан­ням створення багатоукладної ринкової економіки з розвиненим екологічно орієнтованим ринком природних ресурсів'.

'Див.: Колякін О. А. Земельне законодавство України: перспективи розвитку; Кулініч П. Ф. Ринкова реформа і структурна перебудова земельного законодавства України//Правова система України: теорія і практика: Тези доп. і наук, повідомлень науково-практ. конф. — К., 1993.—С. 301—307.

86

§ 2. Форми власності на природні ресурси

Власність в Україні існує в різних формах, але чинне законодав­ство про власність, на жаль, не визначає чіткої форми власності на природні ресурси. Існують і певні суперечності в цьому питанні між Конституцією України, Законом «Про власність» та чинним еко­логічним законодавством. Проте аналіз саме екологічного законо­давства, і в першу чергу земельного, дозволяє зробити висновок про існування трьох основних форм власності на природні ресурси, а саме державної, комунальної та приватної. Тобто природні ресур­си в Україні могут перебувати у приватній, комунальній або дер­жавній власності. Це означає, що право колективної власності в Україні більше не існує. Колишнім колективним власникам — сільськогосподарським кооперативам, садівничим товариствам тощо земля стала належати на праві приватної власності.

Найбільш повно питання власності врегульовані у чинному Зе­мельному кодексі України. В інших поресурсних законах питання власності на ті чи інші природні ресурси врегульовані лише у загаль­ному вигляді.

Як вже зазначалось, ст. 13 Конституції України проголошує всі природні ресурси в територіальних межах країни об'єктом права власності народу України, тому на практиці виникають питання щодо узгодженості норми Конституції та норм екологічного законо­давства, враховуючи набуття права приватної, комунальної та дер­жавної власності на природні ресурси. В юридичної літературі панує думка, що в даному випадку Конституція України регулює не відно­сини власності на природні ресурси, а закріплює суверенітет народу України на певну територію, на довкілля взагалі. Але, на нашу дум­ку, доцільно визнати, що норма Конституції щодо проголошення природних ресурсів об'єктом права власності народу України має недосконале визначення і потребує внесення відповідних змін згідно з вимогами часу. Тому при розгляді форм власності на природні ре­сурси слід керуватись більш сучасним екологічним законодавством.

Право державної власності являє собою сукупність правових норм, що закріплюють і охороняють належність природних ре­сурсів народу України в особі обраного ним представницького ор­гану державної влади, а також встановлюють порядок придбання, використання та відчуження державної власності.

Особливістю державної власності на природні ресурси є те, що в цьому випадку вона виступає у вигляді виняткової власності на­роду України (статті 9,10 Закону України «Про власність»). Це озна-

87

Загальна частина

чає, що на природні ресурси, проголошені виключною власністю народу, у держави є лише компетенція по управлінню цими ресур­сами в загальнонародних інтересах. Таким чином, право винятко­вої власності народу України на природні ресурси є особливою формою державної власності, що характеризує належність природ­них ресурсів та інших природних благ народу України в цілому.

Право державної власності на природні ресурси відрізняється від права приватної власності, незважаючи на проголошення їх рівності. Це проявляється, по-перше, в тому, що в державній влас­ності можуть знаходитися будь-які природні ресурси. По-друге, деякі засоби придбання природних ресурсів у власність можуть бути використані тільки державою (наприклад націоналізація). По-третє, право державної власності на природні ресурси має більш всеосяжний характер, оскільки, будучи одночасно політичним су­вереном та власником, держава сама, виходячи з волі та інтересів народу, своєю владою визначає, яким змістом будуть наповнені ії правомочності і в яких формах вони будуть здійснюватися. Таким чином, як політичний суверен держава шляхом видання законодав­чих актів сама встановлює рамки своїх прав власника та межі їх здійснення.

Відносно новою формою права власності на природні ресурсі є право комунальної власності. Фактично має місце передача по­вноважень власника від державних органів до територіальних гро­мад в особі органів місцевого самоврядування. Такий розподіл по­вноважень викликаний подальшим розвитком місцевого самовря­дування та побудовою громадянського суспільства. Аналіз чинного законодавства дозволяє зробити висновок, що право комунальної власності на природні ресурси — це сукупність норм, що встанов­люють правові підстави виникнення, користування та розпоряд­ження природними об'єктами територіальних громад населених пунктів, а саме міст, сіл та селищ.

Розмежування природних ресурсів на державну та комунальну власність — це досить тривалий процес, який потребує багато часу. Тому на практиці, при визначенні, до якої форми власності нале­жать ті чи інші природні ресурси, необхідно з'ясовувати, чи прове­дено їх розмежування в натурі на місцевості, оскільки тільки після цього вони переходять у комунальну власність.

Особливою та новою формою власності на природні ресурси є право приватної власності. Право приватної власності являє собою правовий інститут, що закріплює індивідуальну належність природ­них об'єктів, тобто право приватної власності юридично закріплює

88

Розділ V. Право власності на природні ресурси в Україні

власність громадян та юридичних осіб як економічну категорію, що охоплює всі форми індивідуалізованого привласнення.

Різноманітні економічні форми використання природних об'єк­тів вимагають і різноманітного їх правового оформлення. Хоча чинне екологічне законодавство прямо не передбачає жодного підрозділу права приватної власності на конкретні види, але фак­тично, враховуючи особливості правового режиму різноманітних форм експлуатації природних об'єктів, можна виділити два різно­види права приватної власності на природні ресурси:

1. Право власності для задоволення особистих потреб — право
   власності окремого громадянина.

2. Право власності з метою здійснення підприємницької діяль­
   ності — право власності юридичних осіб та громадян, суб'єктів
   підприємницької діяльності.

їх відмінність полягає не в обсязі чи характері правомочностей, бо вони, як правило, однакові в усіх власників, а в підставах виник­нення, порядку використання і колі об'єктів. Разом з цим, вони ма­ють ряд спільних рис, що дозволяє юридично об'єднати їх в одну категорію.

Як правило, право приватної власності на природні ресурси про­являється у формі спільної власності, тобто характеризується мно­жинністю суб'єктів і єдністю об'єктів. У своїй більшості природні ресурси надаються не окремим громадянам, а родинним утворенням: сім'ї громадянина, фермерському господарству (що, як правило, є родинно-трудовим утворенням). Тут не виникає ніякої нової форми власності, оскільки кожний учасник залишається самостійним влас­ником, а щодо спільного об'єкта, правомочності власника здійсню­ються так, щоб належати одночасно декільком особам.

Розрізняються два види приватної власності: спільна власність з визначенням частки (спільна часткова власність) та спільна власність без визначення частки (спільна сумісна власність).

Для сімейних і сімейно-трудових утворень, як правило, харак­терна спільна власність без визначення частки. В разі ж створення громадянами спільного підприємницького утворення у вигляді юридичної особи (садове товариство, сільськогосподарське під­приємство та ін.) фактично маємо спільну часткову власність з виз­наченням частки кожного власника.

Спільна часткова власність характеризується тим, що кожному співвласнику належить вже визначена частка в праві власності. Ця частка не відокремлюється в натурі, на місцевості. Вона може бути виражена у вигляді відсотків або частки права спільної власності.

89

Загальна частина

Розмір частки визначається залежно від умов набуття права влас­ності на спільну власність, наприклад, у разі успадкування, спільно­го придбання за договором купівлі, дарування та ін. Тому частки у спільній власності можуть бути нерівними, а можуть бути і рівни­ми. Але незалежно від розміру частки кожен співвласник корис­тується рівним обсягом прав щодо спільної власності.

У спільній сумісній власності частка кожного співвласника не визначена. Ця форма спільної власності характерна, як правило, для сімейних і сімейно-трудових утворень, тому що майнові права співвласників обумовлені особисто-правовими зв'язками між ними. Співвласниками спільної сумісної власності можуть бути тільки фізичні особи, тому ця правова форма притаманна лише праву приватної власності.

.. .і,, ,,і., 'у .і"; § 3. Суб'єкти права власності на природні ресурси

Екологічне законодавство розрізняє суб'єктів права власності залежно від форми власності, у якій перебувають ті чи інші при­родні ресурси. Таким чином, право власності на природні ресурси характеризується множинністю суб'єктів відповідно до форм влас­ності — державної, комунальної та приватної. Тобто слід ділити суб'єктів права власності на суб'єктів права державної, комуналь­ної або приватної власності на природні ресурси.

Характерною ознакою суб'єкта права власності є належна пра­во- і дієздатність. Через відсутність відповідних приписів в еко­логічному законодавстві правовий статус суб'єктів права власності на природні ресурси доцільно визначати за аналогією з нормами цивільного права щодо загальної праводієздатності з урахуванням вимог екологічного законодавства. Екологічною дієздатністю є здатність громадянина своїми діями набувати права та створювати для себе обов'язки, тобто здійснювати дії, які спрямовані на са­мостійне або спільно з іншими особами отримання об'єкта влас­ності, зокрема, звертатись до відповідного органу про надання у власність земельної ділянки, отримання земельного паю, придбан­ня земельної ділянки на підставі цивільно-правової угоди тощо.

Екологічна праводієздатність належить окремій фізичній особі — громадянину України, іноземній особі або особі без громадянства з моменту досягнення 18-річного віку. Але коли законодавством допускається шлюб до досягнення 18-річного віку, то право- діє­здатність фізичної особи настає в повному обсязі з часу укладання шлюбу.

90

Розділ V. Право власності на природні ресурси в Україні

Юридичні особи набувають екологічної правоздатності з момен­ту державної реєстрації в органах виконавчої влади. Суб'єктом пра­ва приватної власності можуть бути тільки юридичні особі, засновані на праві приватної власності. Юридичні особі, засновані на праві державної або комунальної власності, не можуть бути власниками природних ресурсів. Вони їм надаються тільки в користування.

Суб'єктами права комунальної власності визначено терито­ріальні громади сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і в особі їх представницьких органів — рад. Територіальна громада — це жи­телі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними оди­ницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Безпосередньо свої повноважен­ня територіальна громада може здійснити шляхом проведення місцевих референдумів, в інших випадках — через селищні, сіль­ські, міські ради.

Особливим суб'єктом права власності на природні ресурси є дер­жава. Суб'єктом права державної власності на природні ресурси є держава в особі Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автоном­ної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій. Але слід враховувати, що до розмежування земель державної та комунальної власності в натурі повноваження щодо розпорядження всіма землями, крім пе­реданих у приватну власність, здійснюють відповідні сільські, се­лищні, міські ради, а за межами населених пунктів — відповідні ор­гани виконавчої влади.

Специфічною особливістю суб'єкта права державної власності, не властивою іншим суб'єктам права власності, є те, що держава ви­ступає в один і той же час і як носій політичної влади (суверен), і як власник і здійснює право власності в нерозривному зв'язку з політичною владою. Держава своєю владою від імені народу Ук­раїни визначає правовий режим усіх природних ресурсів, що нале­жать їй, створює органи управління об'єктами природи, визначає їх компетенцію.

Природні ресурси юридично закріплюються за певним грома­дянином, але право власності ними фактично здійснюють усі чле­ни його сім'ї, що мають цивільну правоздатність. Тому, наприклад, надання у власність другої присадибної ділянки на сім'ю не допус­кається. Добровільна відмова від права власності на природний об'єкт можлива лише за згодою всіх дієздатних членів сім'ї. Смерть громадянина, якому було надано природний об'єкт на праві при-

91

Загальна частина

ватної власності, не позбавляє членів його сім'ї права власності на нього.

Вказане дає певні підстави визнавати фактичним суб'єктом пра­ва приватної власності на природні ресурси сім'ю громадянина. Проте чинне екологічне законодавство сім'ю громадянина суб'єк­том права власності не вважає.

Певну специфіку як суб'єкт права приватної власності має фер­мерське господарство. Земельний кодекс України закріплює у ви­гляді суб'єкта права приватної власності на землю для ведення фер­мерського господарства громадянина. Однак земельну право­здатність для цих цілей громадянин має тільки з моменту державної реєстрації фермерського господарства. Таким чином, і в цьому разі фактично суб'єктом права приватної власності на землю виступає не окремий громадянин, а юридична особа у вигляді фермерсько­го господарства, що створюється, як правило, групою громадян.

Таким чином, сімейна форма привласнення вимагає визнання суб'єктом права власності фермерського господарства селянську сім'ю, тобто групу осіб, пов'язаних сімейно-трудовою спільністю, що і закріплено у ст.18 Закону України «Про власність», де зазна­чено, що майно осіб, які ведуть селянське фермерське господарст­во, належить їм на праві загальної сумісної власності. Тому визнан­ня фермерського господарства юридичною особою (п. 2 ст. 18 За­кону «Про селянське (фермерське) господарство») видається недоцільним, тому що майно (земля) цього господарства належить його членам на праві загальної сумісної приватної власності. Во­лодіння, користування і розпорядження землею здійснюється чле­нами фермерського господарства спільно за домовленістю (статті 14,15 Закону України «Про селянське (фермерське) господарство»). Більше того, найважливішою ознакою юридичної особи є її май­нова відокремленість від своїх засновників, що не спостерігається в цьому випадку.

Таким чином, фермерське господарство можна розглядати як форму сільськогосподарського підприємства, що базується на за­гальній сумісній приватній власності на землю, а суб'єктом цього права є сімейно-трудове об'єднання осіб.

== § 4. Об'єкти права власності на природні ресурси

Об'єкти права власності — це те, з приводу чого складаються і існують відповідні правовідносини, тобто окремі індивідуально визначені частини природних ресурсів, надані у власність для пев-

92

Розділ V. Право власності на природні ресурси в Україні

ної мети. Ці об'єкти визначено у ст. 9 Закону України «Про влас­ність». Ними є земля, її надра, водні та інші природні ресурси, а також ресурси континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони. Більш докладно об'єкти права власності визна­чаються у відповідних поресурсних нормативних актах.

Об'єкти права власності на природні ресурси розрізняються залеж­но від форми власності. Тому слід говорити про об'єкти права держав­ної, комунальної або приватної власності на природні ресурси.

Для правової характеристики об'єктів права державної влас­ності важливе значення мають два положення: у власності держа­ви можуть перебувати всі природні ресурси; частина з них є ви­ключною власністю держави (народу України). Закон не дає пря­мого визначення об'єктів права державної власності на природні ресурси, проте аналіз змісту екологічного законодавства дозволяє віднести до цих об'єктів всі природні ресурси, крім тих, що надані в комунальну або приватну власність.

Об'єктом права державної власності на надра є державний фонд надр. До складу державного фонду надр як об'єкта права власності входять власне надра, родовища корисних копалин, техногенні ро­довища корисних копалин, а також мінеральні ресурси континен­тального шельфу і виключної (морської) економічної зони. Влас­не надра — це частина земної кори, розташована під поверхнею суші і дном водосховищ, що простягається до глибин, доступних для ге­ологічного вивчення і освоєння. До складу надр також включаються родовища корисних копалин, що є скупченням мінеральних речо­вин як у надрах, так і на поверхні землі, у джерелах вод і газів, на дні водосховищ, що за кількістю та умовами залягання придатні для промислового використання, і техногенні родовища корисних ко­палин, що є місцями, де скупчилися відходи видобування, збага­чування та переробки мінеральної сировини, запаси яких оцінені і мають промислове значення.

Хоча кожна складова частина державного фонду надр і від­різняється одна від одної цільовим призначенням, порядком ство­рення і місцем розташуванням, але для всіх них встановлено спільний правовий режим власності. Цей режим характеризується виключним правом власності народу України, що означає, що над­ра можуть перебувати тільки у власності держави, а всім іншим суб'єктам надаватися лише у користування.

Об'єктом права власності держави на води є державний водний фонд, який складають усі води (водні об'єкти) України. Під вода­ми в даному випадку розуміється сукупність індивідуально визна-

93

Загальна частина

чених фізико-географічних водних об'єктів (моря, озера, ріки), що не можуть бути вичерпані і перебувають у межах державних кор­донів України. При цьому не має значення, природними чи штуч­ними є водосховища. Об'єкти природи, до яких прикладена праця людини, не перестають бути з даної причини компонентом приро­ди, якщо вони не відділені від природного середовища.

Право власності поширюється не на всі наявні у природі води взагалі, а лише на ті води, що можуть бути індивідуалізовані, тобто на водні об'єкти. Не є об'єктом права власності води, що знаходять­ся в атмосфері, ґрунті, води живих тканин, тому що вони не підля­гають індивідуалізації. Перестає бути об'єктом природи і відповідно об'єктом права власності речовина «вода», відокремлена від при­родного середовища. Наприклад, вода, відокремлена від водного об'єкта, і та, що надійшла у водопровід, резервуари та інші ємності, перетворюється на звичайну товарно-матеріальну цінність і входить до цивільно-правового обігу.

Кожний водний об'єкт має важливі особливості. По-перше, він не включає в себе землю, на якій розташоване чи з якою пов'язане конкретне водне джерело, водосховище, тому що земля — самос­тійний об'єкт права власності. По-друге, водний об'єкт, навіть у ви­падку тимчасового пересихання, продовжує значитися у складі єди­ного водного фонду, доки не буде офіційно виключений з нього.

Згідно з Водним кодексом України єдиний водний фонд вклю­чає в себе:

1. ріки, озера, водосховища, інші поверхневі водосховища і
   водні джерела, а також води каналів¹ і ставків;

2. підземні води і льодовики;

3. внутрішні моря та інші внутрішні води України;

4. територіальні води (територіальне море)². Як правило, зазна­
   чені водні об'єкти можуть перебувати тільки в державній власності.
   Однак як виняток невеликі (до 3 га) ділянки водосховищ і боліт, що
   входять до складу угідь сільськогосподарських підприємств, се­
   лянських (фермерських) господарств, можуть виступати об'єктами

' Деякі канали юридично вважаються водопроводами і за режимом не належать до природних водних об'єктів і, отже, не входять до складу єдиного водного фонду за своїм правовим статусом.

² Відповідно до Конвенції ООН з морського права, прийнятої у 1958 році Конвенції про територіальне море і зону, що прилягає, територіальне море являє собою морський пояс, що примикає до берега відповідної держави і є складовою частиною державної території (включаючи повітряний простір, поверхню і надра дна).

94

Розділ V. Право власності на природні ресурси в Україні

колективної і приватної власності. Ліси в Україні виступають ви­ключно об'єктом державної власності на природні ресурси. Чинне лісове законодавство розуміє під лісами сукупність землі, рослин­ності, в якій домінують дерева і чагарники, тварин, мікроорганізмів та інших природних компонентів, що у своєму розвитку біологічно взаємопов'язані, впливають один на одного і на навколишнє сере­довище (ст. 2 Лісового кодексу України — далі ЛК України). Таке поняття, на наш погляд, є не зовсім точним визначенням лісів як об'єкта права власності, тому що земля і тваринний світ являють со­бою самостійні об'єкти права власності на природні ресурси.

Більш доцільно розуміти під об'єктом права власності на ліси дерево-чагарникові насадження, що ростуть на землях лісового фонду, а також інші лісові ресурси.

Лісовими ресурсами є деревина, технічна і лікарська сировина, кормові, харчові та інші продукти лісу (ст. 7 ЛК України). За своїм характером лісові ресурси діляться на дві категорії: на загальнодер­жавні і місцеві, що відповідно дає можливість поділяти їх на об'єкти права загальнодержавної (республіканської) власності і власності адміністративно-територіальних утворень (місцевих органів влади).

До об'єктів права власності на ліси не слід відносити зелені на­садження в межах населених пунктів, а також окремі дерева і гру­пи дерев, чагарників на сільськогосподарських угіддях, у садибах, на присадибних, дачних і садових ділянках, тому що вони згідно із лісовим законодавством не належать до лісів (ст. 4 ЛК України). Тому такі насадження перебувають у власності не як об'єкти при­роди, а як майно.

У власності можуть перебувати і об'єкти тваринного світу. До та­ких об'єктів тваринного світу належать хордові, в тому числі хре­бетні (ссавці, птахи, плазуни, земноводні, риби та ін.) і безхребетні (членистоногі, молюски, голкошкірі та ін.) тварини в усій їх видовій і популяційній різноманітності і на всіх стадіях розвитку (ембріони, яйця, лялечки тощо), що перебувають у стані природної волі, у не­волі або у напіввільних умовах, на суші, у воді, в ґрунті і в повітрі, а також частини диких тварин (роги, шкіра і т. п.), продукти жит­тєдіяльності диких тварин (мед, віск тощо), останки копалин тва­рин, нори, мурашники, боброві запруди, інші житла і споруди тва­рин (ст. З Закону України «Про тваринний світ»).

Об'єктами права власності зазначені об'єкти тваринного світу виступають тоді, коли вони постійно або тимчасово населяють те­риторію України або належать до природних багатств її континен­тального шельфу і виключної (морської) економічної зони.

95

Загальна частина

Об'єктами тваринного світу є лише дикі тварини. Домашні, сільськогосподарські та інші тварини, що використовуються в гос­подарських, наукових, культурно-просвітницьких, виховних, есте­тичних та інших цілях, ними не є і відповідно не можуть бути об'єктами права власності на тваринний світ.

Тваринний світ може перебувати у державній або приватній власності.

Об'єктом державної власності на тваринний світ виступають дикі тварини, що перебувають тільки у стані природної волі, а та­кож інші об'єкти тваринного світу, що перебувають у територіаль­них і внутрішніх морських водах, у межах континентального шель­фу *і виключної (морської) економічної зони, а також у водосхови­щах, що розташовані на території більш ніж однієї області, в державних мисливських угіддях і на території природно-заповідно­го фонду України.

Об'єктом права приватної власності на тваринний світ можуть виступати окремі об'єкти тваринного світу. Це дикі тварини та інші об'єкти тваринного світу, що виключені з стану природної волі або природного середовища, а також розведені (отримані) в неволі або напіввільних умовах або отримані іншим дозволеним законодавст­вом шляхом, наприклад, придбані у власність за межами України (ст. 6 Закону «Про тваринний світ»). Перелік видів тварин, що мо­жуть перебувати на праві приватної власності, визначається Мініс­терством охорони навколишнього середовища України. Як прави­ло, об'єкти тваринного світу, що становлять особливу природоохо­ронну, наукову і естетичну цінність, а також тварини, що занесені до Червоної книги України, не можуть бути переданими в кому­нальну або приватну власність¹.

Найважливішим за своїм значенням об'єктом права власності на природні ресурси є земля. Вперше в новому Земельному кодексі України визначене поняття земельної ділянка як об'єкта права, а в даному випадку об'єкта права власності зокрема. Земельне законо­давство встановлює кваліфікуючі ознаки земельної ділянки як об'єкта права власності. Це, по-перше, межі земельної ділянки, які повинні існувати в натурі, на місцевості, по-друге, це певне визна­чене місце розташування і, нарешті, це визначені щодо неї права. До цих прав у першу чергу належить мета використання земельної ділянки. Хоча земельні ділянки у законодавстві не розрізняються

¹ Такі тварини можуть перебувати в колективній або приватній власності тільки у випадку одержання їх шляхом розведення у неволі або придбання у передбаченому порядку за межами України.

96

Розділ V. Право власності на природні ресурси в Україні

на різні об'єкти права власності залежно від форм власності, але вони розрізняються фактично. Тому необхідно визначати правовий режим земельної ділянки як об'єкта права власності залежно від того, у який формі власності вони перебувають. Таким чином, зе­мельні ділянки виступають як об'єкти права державної, комуналь­ної або приватної власності.

Об'єктом права державної власності на землю є усі землі Ук­раїни, за винятком земель, переданих у комунальну і приватну власність. Виключно в державній власності перебувають землі атомної енергетики та космічної системи, землі оборони, крім зе­мельних ділянок під об'єктами соціально-культурного, виробничо­го та житлового призначення, землі під об'єктами природно-за­повідного фонду та історико-культурними об'єктами, що мають національне та загальнодержавне значення, землі під водними об'єктами загальнодержавного значення, земельні ділянки, які ви­користовуються для забезпечення діяльності Верховної Ради Ук­раїни, Президента України, Кабінету Міністрів України, інших ор­ганів державної влади, Національної академії наук України, держав­них галузевих академій наук, земельні ділянки зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивно­го забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Об'єктом права комунальної власності є усі землі в межах населе­них пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об'єкти кому­нальної власності. До земель комунальної власності належать землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладо­вища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо), землі під залізницями, автомобільними дорогами, об'єктами повітряного і трубопровідного транспорту, земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування, та ін.

Об'єктом права приватної власності юридичних осіб (заснованих громадянами України або юридичними особами України) є земельні ділянки для здійснення підприємницької діяльності або викорис­тання для житлової, промислової та громадської забудови. Напри­клад, це земельні ділянки, надані житлово-будівельним кооперати­вам або сільськогосподарським підприємствам для ведення товарно­го сільськогосподарського виробництва.

Об'єктом права приватної власності іноземних юридичних осіб є тільки земельні ділянки ^сільськогосподарського призначення у разі придбання об'єктів нерухомого майна та для спорудження

97

4 Екологічне право України

Загальна частина

об'єктів, пов'язаних із здійсненням підприємницької діяльності в Україні, в першу чергу в межах населеного пункту.

Земельні ділянки як об 'єкти права власності громадян України мають чітко визначені граничні розміри і розрізняються за метою використання. Наприклад, для ведення фермерського господарства — в розмірі земельної частки (паю); для ведення особистого се­лянського господарства — не більше двох гектарів; для ведення садівництва — не більше 0,12 гектара; для будівництва і обслугову­вання жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадиб­на ділянка) у селах — не більше 0,25 гектара, в селищах — не більше 0,15 гектара, в містах — не більше 0,10 гектара; для індивідуально­го дачного будівництва — не більше 0,10 гектара; для будівництва індивідуальних гаражів — не більше 0,01 гектара.

Об'єктом права приватної власності іноземних громадян та осіб без громадянства є земельні ділянки несільськогосподарського при­значення в межах населених пунктів, а також земельні ділянки несільськогосподарського призначення за межами населених пунктів, на яких розташовані об'єкти нерухомого майна, що нале­жать їм на праві приватної власності.

У земельному законодавстві не міститься обмежень на кількість земельних ділянок, що можуть перебувати у власності однієї осо­би. Проте це не тягне за собою об'єднання декількох земельних ділянок в єдиний об'єкт права власності навіть при збігу їх цільо­вого призначення та мети використання. Кожна з зазначених зе­мельних ділянок, незважаючи на належність одній особі, являє со­бою самостійний об'єкт права власності.

= § 5. Підстави та порядок виникнення права власності на природні ресурси

Правовідносини власності і, отже, об'єктивне право власності виникає і припиняється, як і будь-які інші правовідносини, на підставі правових норм і за наявності певних юридичних фактів. Ці юридичні факти називаються підставами (або засобами) придбан­ня права власності.

У більшості випадків виникнення права власності на конкрет­ний природний об'єкт у однієї особи означає припинення права власності на цей об'єкт іншої особи. Тому одні й ті ж юридичні факти можуть виступати одночасно підставами і виникнення, і припинення права власності на природні ресурси.

Всі засоби виникнення (придбання) права власності на при­родні ресурси можна підрозділити на первісні і похідні.

98

_І

Розділ V. Право власності на природні ресурси в Україні

До первісних підстав виникнення права власності належать такі, при яких право власності виникає або вперше, або незалеж­но від волі попереднього власника (націоналізація і конфіскація природних ресурсів, відтворення природних об'єктів, розведення у неволі).

Похідними є такі засоби набуття права власності, при яких пра­во нового власника Грунтується на праві попереднього власника (договори, успадкування).

Засоби виникнення (придбання) права власності на природні ресурси залежно від того, можуть вони використовуватися всіма власниками чи певним колом власників, поділяються на загальні і спеціальні. До загальних належать такі, як одержання природно­го об'єкта за договором, до спеціальних — конфіскація, націо­налізація, реквізиція, що виступають підставою виникнення пра­ва власності тільки для держави або придбання частки у спільному майні подружжя, що може бути підставою виникнення права при­ватної власності громадянина.

Найважливішою підставою виникнення права власності на природні ресурси у держави стала націоналізація землі та інших природних ресурсів, проведена у 1917 році. За своєю сутністю націоналізація була примусовим революційним вилученням при­родних ресурсів у приватних власників і переведення їх у власність на підставі спеціальних законодавчих прав¹.

Від націоналізації необхідно відрізняти реквізицію і конфіс­кацію природних ресурсів, що також є засобами їх примусового ви­лучення у окремих власників у доход держави.

Реквізицією називається вилучення державою природного об'єкта у власника в державних чи громадських інтересах з випла­тою йому повної вартості. Реквізиція допускається лише у випад­ках і порядку, встановлених чинним екологічним законодавством.

Конфіскація являє собою неоплатне вилучення державою при­родних ресурсів у вигляді санкції за правопорушення. Наприклад, Земельний кодекс України передбачає вилучення з приватної влас­ності земельної ділянки, якщо судом буде встановлено придбання її за рахунок доходів, отриманих від злочинної діяльності. Конфіскації з приватної власності підлягають і дикі тварини у разі жорстокого поводження з ними (ст. 29 Закону України «Про тваринний світ»).

¹Див.: Декрет "Про землю" від 26 жовтня (8 листопада) 1917 року // ЗУ РРФСР. — 1917. — Параграф. 1. — Ст. 3; Декрет "Про соціалізацію землі" від 18 січня

1918 року// ЗУ РРФСР. - 1918. - № 25. - Ст. 346.

99

Загальна частина

Розділ V. Право власності на природні ресурси в Україні

Однією з підстав виникнення права державної власності на при­родні ресурси є перехід у власність держави безхазяйного природ­ного об'єкта. Згідно з цивільним законодавством України (ана­логічні норми в екологічному законодавстві відсутні) безхазяйним визнається природний об'єкт, якщо він не має власника (напри­клад, власник відмовляється від права на природний об'єкт або втратив на нього право) або власник природного об'єкта невідомий. Зазначені факти встановлюються рішенням суду або виконавчого комітету місцевої ради, що виноситься за заявою фінансового ор­гану. Отже, до винесення рішення природний об'єкт не може вва­жатися безхазяйним.

Особливою умовою виникнення права державної та комуналь­ної власності є примусове відчуження природних ресурсів у приват­них власників у разі виникнення суспільних потреб або суспільної необхідності. Потрібно розрізняти ці поняття. В першому випадку перелік суспільних потреб чітко визначений і є вичерпним.

До суспільних потреб належить примусовий викуп земельних ділянок під будівлі і споруди органів державної влади та органів місцевого самоврядування, під будівлі, споруди та інші виробничі об'єкти державної та комунальної власності; під об'єкти природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; оборони та національної безпеки; під будівництво та обслуговування ліній­них об'єктів та об'єктів транспортної і енергетичної інфраструкту­ри (доріг, газопроводів, водопроводів, ліній електропередачі, аеро­портів, нафто- та газових терміналів, електростанцій тощо); під розміщення дипломатичних та прирівняних до них представництв іноземних держав та міжнародних організацій; під міські парки, майданчики відпочинку та інші об'єкти загального користування, необхідні для обслуговування населення.

Суспільна необхідність виникає тільки у разі введення воєнно­го або надзвичайного стану і є по своїй суті форс-мажорними об­ставинами припинення права приватної власності.

Право власності на природні ресурси може виникати на підставі цивільно-правової угоди. Такі угоди бувають двосторонні (даруван­ня, купівля-продаж, обмін) і односторонні (успадкування).

Виникнення права власності на природні ресурси за двосто­ронніми угодами виникає з моменту нотаріального посвідчення до­говорів та державної реєстрації за місцем знаходження.

Односторонньою угодою як підставою виникнення права влас­ності на природні об'єкти є, головним чином, прийняття спадщи­ни. Особи, покликані до спадкування за законом або заповітом,

100

стають власниками спадкоємного природного об'єкта тільки в силу прийняття спадщини. Тому не можна вважати, що підставою ви­никнення права власності на природний об'єкт, що залишився після померлого громадянина, є заповіт або спадкування за зако­ном. Доки спадкоємець не виявив своєї волі на прийняття спадщи­ни, він правонаступником не стає.

При укладанні угод з природними ресурсами не допускається зміна їх цільового призначання і мети використання. Продаж об'єк­тів державної та комунальної власності громадянам здійснюється на конкурентних засадах (аукціон, конкурс), крім викупу об'єктів, на яких розташовані об'єкти нерухомого майна, що є власністю по­купців цих ділянок. У випадку, коли продавцем виступають державні або комунальні органи, вартість земельної ділянки визначається на підставі її грошової та експертної оцінки, яка проводиться за мето­дикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України. Якщо продав­цем земельної ділянки виступає юридична або фізична особа, то вартість земельної ділянки визначається за згодою сторін, але не може бути меншою, ніж її грошова експертна оцінка.

Одним із засобів виникнення права приватної власності на при­родні ресурси виступає приватизація. Приватизація — це безкоштов­на передача в приватну власність природних об'єктів, що перебува­ють у державній або комунальній власності. Ця підстава має разо­вий характер, тому що право власності на умовах приватизації може виникнути тільки один раз, про що громадянину робіться позначка у паспорті чи іншому документі, який посвідчує особу¹.

За своєю сутністю надання природних об'єктів у власність як підстава виникнення права власності виступає у вигляді адміні­стративно-розпорядчого акта.

Таким чином, приватизація являє собою акт розпорядження природним об'єктом. Тому природні об'єкти надаються в приват­ну власність тільки з дозволу органів, до компетенції яких входить право розпорядження ними. Громадяни України мають право отри­мати безоплатно у власність раніше надані їм у користування зе­мельні ділянки, але за розмірами, які встановлені в чинному Зе­мельному кодексі. У разі відсутності приватизованих земельних Ділянок громадяни України мають право отримати безоплатно у власність із земель державної або комунальної власності по одній земельній ділянці по кожному виду використання. Таким чином,

¹ Пункт 2 Декрету КМУ від 26 грудня 1992 року "Про приватизацію зем­ельних ділянок".

101

Загальна частина

громадяни України мають можливість отримати безоплатно у власність шляхом приватизації до шести земельних ділянок по кож­ному виду використання в межах, передбачених ст. 121 Земельно­го кодексу України.

Земельні ділянки надаються у власність на підставі рішень місцевих рад чи органів державної виконавчої влади, на території яких вони розташовані. У рішенні про надання земельних ділянок зазначаються мета, для якої вони надаються, розміри і основні умо­ви використання. Порядок надання земельних ділянок у власність регулюється Земельним кодексом України. Надання земельних ділянок у власність відбувається на підстави заяви чи клопотання особи, в якому вона зазначає бажаний розмір, місцезнаходження земельної ділянки і мету використання.

Таким чином, приватизація як підстава виникнення права при­ватної власності на природні ресурси має складний юридичний склад, який включає у себе подачу заяви чи клопотання, прийнят­тя рішення компетентним органом про надання об'єкта у власність, встановлення меж на місцевості (відведення у натурі) і видачу до­кумента, який посвідчує право власності. Право власності в цьому разі виникає лише за наявності всіх перелічених вище підстав.

Крім того, у випадку приватизації сільськогосподарських під­приємств громадяни — працівники цих підприємств мають право отримати ще і земельний пай, який після виділення в натурі (на місцевості) набуває статус земельної ділянки для відповідної мети використання. При приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій зе­мельні ділянки передаються працівникам цих підприємств, установ та організацій, а також пенсіонерам з їх числа з визначенням кож­ному з них земельної частки (паю). Кожний працівник цього підприємства, установи та організації, а також пенсіонери з їх чис­ла мають гарантоване право одержати свою земельну частку (пай), виділену в натурі (на місцевості). Площа земель, що передаються у приватну власність, становить різницю між загальною площею зе­мель, що перебували у постійному користуванні сільськогоспо­дарських підприємств, установ та організацій, і площею земель, які залишаються у державній чи комунальній власності (лісовий фонд, водний фонд, резервний фонд).

Підставою виникнення права приватної власності на природні об'єкти виступає одержання частки у спільному майні подружжя. На цій підставі в осіб, що перебувають у зареєстрованому шлюбі, виникає право спільної сумісної власності на все майно, що прид-

102

Розділ V. Право власності на природні ресурси в Україні

бається в період шлюбу, в тому числі і на власність на природні об'єкти, що придбаються (за винятком випадків придбання майна, віднесеного до роздільного).

Право власності на природні ресурси може виникнути і в разі придбання речових прав на майно, нерозривно пов'язане з природ­ним об'єктом. Так, відповідно до Земельного кодексу України у разі переходу права власності на будівлю і споруду до нового власника переходить і право власності на земельну ділянку, якщо інше не встановлено законом чи договором відчуження.

Специфічною умовою, що тягне за собою виникнення права власності на тваринний світ, є розведення (отримання) об'єктів тва­ринного світу. На цій підставі право колективної або приватної власності виникає тільки відносно тих об'єктів тваринного світу, що розведені (одержані) у неволі або напіввільних умовах.

Підстави виникнення права приватної власності іноземних гро­мадян і осіб без громадянства обмежені. Вони мають право набу­вати у власність земельні ділянки на підставі цивільно-правових угод тільки несільськогосподарського призначення і в першу чер­гу в межах населеного пункту, як правило, на яких розташовані або будуватимуться об'єкти нерухомого майна. Вони не мають право на безоплатну приватизацію земельних ділянок. Якщо іноземний гро­мадянин або особа без громадянства у порядку успадкування отри­має земельну ділянку сільськогосподарського призначення, то вона повинна протягом року залишити її шляхом відчуження, тобто про­дати, обміняти або подарувати особі, яка має належну земельну праводієздатність (наприклад, громадянину України). Термін, в який має бути відчужена земельна ділянка сільськогосподарсько­го призначення, починається з дня прийняття спадщини. У випад­ках, коли земельна ділянка цією особою протягом встановленого строку не відчужена, така ділянка підлягає примусовому відчужен­ню за рішенням суду. Але іноземний громадянин або особа без гро­мадянства, до яких переходить право власності на земельну ділян­ку і які не можуть набути право власності на землю, мають право отримати її в оренду.

Право власності на землю господарських товариств, наприклад сільськогосподарських акціонерних товариств, може виникати шля­хом внесення до статутного фонду земельних ділянок їх засновників.

Іноземні юридичні особи мають право набувати у власність зе­мельні ділянки тільки несільськогосподарського призначення у випадку придбання об'єктів нерухомого майна або для споруд­ження об'єктів нерухомого майна, пов'язаних із здійсненням

103

Загальна частина

підприємницької діяльності в Україні. Обов'язковою умовою для набуття іноземною юридичною особою права власності на земельну ділянку є реєстрація постійного представництва з правом ведення господарської діяльності на території України. Для здійснення угод на придбання у власність земельних ділянок, які перебувають у дер­жавній власності, іноземними юридичними особами необхідне погодження Верховної Ради України. А для придбання земельних ділянок, які є у комунальній власності, необхідне погодження Кабінету Міністрів України.

== § 6. Підстави і порядок припинення права власності на природні ресурси

Припинення права власності на природні ресурси, як і його придбання, здійснюється на основі певних юридичних фактів. Тут можна виділити чотири основні групи підстав:

1. обставини, пов'язані з припиненням існування об'єкта пра­
   ва власності (втрата, загибель);

2. обставини, пов'язані з припиненням існування об'єкта пра­
   ва власності (смерть громадянина, припинення діяльності юридич­
   ної особи);

3. добровільна відмова (купівля-продаж, дарування);

4. примусове відчуження у власника природного об'єкта всупе­
   реч його волі на підставах, зазначених у законі (вилучення природ­
   ного об'єкта, що використовується безгосподарно чи засобами, що
   призводять до його знищення).

Припинення права державної власності на природні ресурси може бути лише у випадках надання їх у комунальну або приватну власність. Це означає, що не може мати місця припинення права державної власності на будь-яких примусових підставах без доб­ровільної згоди власника. На окремі об'єкти природи право держав­ної власності взагалі не може бути припинено. Це стосується об'єктів, що становлять особливу природоохоронну, наукову і ес­тетичну цінність. До них належать тварини, занесені до Червоної книги України; особливо цінні продуктивні землі; землі, зайняті природними історико-культурними об'єктами.

Припинення права приватної власності на природні ресурси чи їх частину або зменшення розмірів може мати місце лише у випад­ках, прямо передбачених у законі. Екологічне законодавство дає ви­черпний перелік підстав припинення права власності і встановлює порядок такого припинення.

104

Розділ V. Право власності на природні ресурси в Україні

Право власності припиняється рішенням відповідного органу влади у випадку добровільної відмови власника, відчуження (про­дажу) природного об'єкта, викупу для державних або громадських потреб. При незгоді власника природного об'єкта на викуп припи­нення права власності здійснюється у судовому порядку.

Право власності на природні об'єкти може бути припинене і за примусових підставах у випадках: систематичного невнесення по­датку в строки, встановлені законодавством України; використан­ня природного об'єкта способами, що призводять до погіршання його стану, знищення, забруднення або погіршання екологічної об­становки; використання не за цільовим призначенням чи система­тичного невикористання.

При виявленні випадків використання природного об'єкта не за цільовим призначенням, нераціонального використання чи ви­користання способами, що призводять до забруднення, система­тичного невнесення платежів за природні об'єкти тощо органи дер­жавного контролю за використанням і охороною природних об'єк­тів чи фінансові органи письмово попереджають власника про необхідність усунення цих порушень у місячний термін. Якщо по­рушення за цей час не будуть усунуті, на винних накладається адміністративне стягнення у встановленому порядку і надається додатково місячний термін для усунення порушень. У випадку не-усунення порушень і в цей строк зазначені органи передають відповідній місцевій раді народних депутатів або прокурору акт і свій висновок про необхідність припинення права власності на природний об'єкт.

На підставі зазначених матеріалів місцеві ради, прокурор або органи контролю у галузі охорони тваринного світу можуть звер­нутися з позовом до суду, арбітражного суду про припинення пра­ва власності на природний об'єкт. Рішення суду з цього питання є остаточним.

До числа підстав припинення права власності на природні ресур­си (хоч вони прямо і не передбачені чинним екологічним законодав­ством) слід віднести випадки, коли право власності підлягає припи­ненню, наприклад, при ліквідації підприємства, організації або ус­танови, смерті особи або ліквідації (знищення) природного об'єкта.

Право власності на природні ресурси припиняється і внаслідок юридичних фактів, що не можна віднести до актів розпорядження самим природним об'єктом. Земельним законодавством України пе­редбачено перехід права власності на земельну ділянку у випадку пе­реходу права власності на будову і споруду, що знаходяться на ній.

105

Загальна частина

Таким чином, юридична доля земельної ділянки успадковує юридич­ну долю будови чи споруди, і право власності на земельну ділянку припиняється або змінюється на підставі припинення або зміни пра­ва власності на майно, якщо інше не передбачене договором відчу­ження і не змінюється цільове призначення земельної ділянки.

Припинення права власності на природні ресурси здійснюється шляхом їх вилучення або викупу.

Викуп земельних ділянок з приватної власності відбувається за згодою власників.

Припинення права власності на природні об'єкти шляхом ви­лучення відбувається в судовому порядку за позовами місцевих рад чи органів контролю у галузі охорони, використання, відтворення тваринного світу або прокурора.

§ 7. Права і обов'язки власників природних

ресурсів, захист і гарантії їх прав

Права і обов'язки власників природних ресурсів різноманітні і, як правило, взаємопов'язані.

Основне і невід'ємне право власника — самостійно господарю­вати, здійснювати безпосередню експлуатацію природного об'єкта. Однак самостійне використання природного об'єкта — це не лише право, але і обов'язок власника. Причому він має право і зобов'яза­ний використовувати природний об'єкт саме у тих цілях, для яких об'єкт призначений.

Право самостійного господарювання і безпосередньої експлу­атації природного об'єкта передбачає наявність у власника ряду конкретних прав, обумовлених тим чи іншим видом природного об'єкта або його цільовим призначенням. Серед них чинне еко­логічне законодавство особливо підкреслює права власності на створену за допомогою природного об'єкта продукцію і доходи від її реалізації; можливість використовувати існуючі на земельній ділянці загальнопоширені корисні копалини, торф, лісні угіддя, водні об'єкти; зводити житлові, виробничі, культурно-побутові та інші будови і споруди; передавати природні об'єкти в оренду з одер­жанням за це відповідної винагороди; відчужувати їх, здавати в за­ставу та іншими засобами експлуатувати інші корисні властивості.

Всі права власника здійснюються ним тільки у встановленому порядку. Зведення будівель і споруд (виробничих, культурно-побу­тових та ін.) допустиме на призначених для цього земельних ділян­ках і за погодженням з місцевими радами. Надання природних

106

Розділ V. Право власності на природні ресурси в Україні

об'єктів в оренду здійснюється на чітко обмежений законом термін і без зміни його цільового призначення. Власники земельних діля­нок, наданих для ведення селянського (фермерського) господарст­ва, протягом шести років не можуть його відчужувати, за винятком випадків передачі у спадщину.

Окрему групу прав складають майнові права, пов'язані з правом власності на природні ресурси. Все створене або здобуте власником на своєму природному об'єкті (згідно з його цільовим призначен­ням) належить даному власнику. Так, власники земельних ділянок, мають право власності на створену сільськогосподарську про­дукцію, посіви, насадження сільськогосподарських культур та інші насадження, а також на доходи від їх реалізації.

Окрім прав, що виражають основний зміст права власності, а та­кож обумовлених ним, існує цілий ряд інших прав. Аналіз законо­давства дозволяє зробити висновок про існування права власника, в якого природний об'єкт вилучається для державних або громадсь­ких потреб, вимагати надання замість вилученого іншого рівно­цінного за якістю природного об'єкта. Так, наприклад, викуп для державних і фомадських потреб земельних ділянок у власників може здійснюватися тільки після виділення за їх бажанням рівноцінної за якістю земельної ділянки, будівництва на новому місці підпри­ємствами, установами, організаціями, для яких відводиться земель­на ділянка, житлових, виробничих і інших будівель замість тих, що вилучаються, і відшкодування збитків у повному обсязі.

Власник природного об'єкта має право на відшкодування завда­них йому збитків, окрім випадків, коли природний об'єкт вилу­чається за порушення закону. Під збитками розуміється кадастро­ва вартість пошкодженого чи знищеного природного об'єкта, що вилучається, невикористані витрати або неотриманий прибуток.

Право власників природних об'єктів гарантується законом. Це означає, що припинення права власності на природний ресурс або його частину може мати місце лише у випадках і на підставах, пе­редбачених законодавством. Втручання в діяльність власників при­родних об'єктів, пов'язане з їх використанням, з боку державних, господарських та інших органів і організацій забороняється, за ви­нятком випадків порушення власниками природоохоронного зако­нодавства. Права власників можуть бути обмежені лише у випад­ках, прямо передбачених законом.

Порушені права власників природних об'єктів підлягають відновленню органами влади згідно із їх компетенцією судом, арбітражним судом чи третейським судом.

107

Загальна частина

Як правило, не допускається накладення стягнення на природний об'єкт за претензіями кредиторів. Такі наслідки можливі тільки за рішенням суду у випадку відсутності у боржника іншого майна, а у громадянина — власника земельної ділянки таке накладення допус­кається лише у тому разі, коли земельна ділянка є об'єктом застави.

Серед обов'язків власників природних ресурсів перше місце займає раціональне і ефективне використання природного об'єкта згідно із його цільовим призначенням і умовами надання. При раціональному використанні природного об'єкта якість його по­винна не погіршуватися, а поліпшуватися. Тому на власника покла­дається обов'язок застосовувати природоохоронні технології ви­робництва, підвищувати родючість, не допускати погіршення еко­логічної обстановки на території внаслідок своєї господарської діяльності, вживати заходів щодо недопущення забруднення, погіршення або знищення природного об'єкта. Раціональність ви­користання природних об'єктів означає, що воно здійснюється за суворо цільовим призначенням. При використанні природного об'єкта не з тією метою, для якої він був придбаний, або не­раціональними засобами можливе припинення права власності.

Найважливішим обов'язком власника є своєчасна сплата податку за природний об'єкт. Власник природного об'єкта зобов'язаний не порушувати права інших власників, дотримуватися правил добро-сусідства, не чинити перешкод суміжним власникам природних об'єктів, вживати заходів щодо недопущення можливості стоку до­щових і стічних вод, проникнення ядохімікатів і мінеральних добрив на суміжні природні об'єкти (ст. 40 ЗК України).

Законодавство накладає на власника і обов'язок зберігати і ут­римувати у належному стані геодезичні знаки, протиерозійні спо­руди, мережі зрошувальних і осушувальних систем, дотримувати­ся режиму санітарних зон і територій, що особливо охороняються, виконувати інші природоохоронні обов'язки.

§ 8. Охорона права власності на природні ресурси

Охорона права власності на природні ресурси здійснюється шляхом встановлення відповідних правових норм і застосування санкцій до осіб, що не виконують їх вимог.

Порушення права власності являють собою порушення суб'єк­тивних прав, правомочностей власника, перешкоджання їх здійс­ненню. Характерним при цьому є застосування примусових заходів щодо правопорушників, настання юридичної відповідальності.

108

Розділ V. Право власності на природні ресурси в Україні

Саме юридична відповідальність складає зміст охорони права влас­ності на природні ресурси. Охорона права власності на той чи інший природний об'єкт є відповідною реакцією на порушення даного права, які можуть бути найрізноманітнішими і за формою, і за змістом.

Серед посягань на право власності на природні ресурси не­обхідно розрізняти порушення суб'єктивних прав власника (права володіння, права користування і права розпорядження) і заподіян­ня шкоди, збитків самим об'єктам права власності.

Найбільш поширені порушення суб'єктивних прав власника природних ресурсів — це угоди з купівлі-продажу, дарування, обміну та ін., а також їх самовільне використання, самовільне за­хоплення. Слід відрізняти угоди з природними ресурсами, що по­рушують право розпорядження власника, від угод, укладених самим власником з порушенням правил, встановлених законодавством для укладання таких угод. У першому випадку це будуть угоди, що порушують право власності. Вони повинні визнаватися недійсни­ми за нормами Цивільного кодексу України¹. Сторони, винні у вчи­ненні даних угод, приводяться у первісне становище, природні об'єкти повертаються за їх належністю без відшкодування витрат, вчинених за час незаконного користування, а все незаконно отри­мане за угодою стягується в дохід власника. Особи, винні у вчиненні таких угод, можуть бути притягнуті до адміністративної відповідаль­ності (статті 47—50' КпАП України).

Згідно зі ст. 239 Кримінального кодексу України кримінальна відповідальність передбачена за забруднення або псування земель речовинами, відходами чи іншими матеріалами, шкідливими для життя, здоров'я людей або довкілля, внаслідок порушення спеціаль­них правил, якщо це створило небезпеку для життя, здоров'я людей чи довкілля. Передбачено кримінальну відповідальність і за незакон­не видобування корисних копалин (ст. 240 КК України).

Найбільш поширеним видом відповідальності за порушення екологічного законодавства є адміністративно-правова відпо­відальність, що настає за наявності в діях винних осіб адміністра­тивних проступків, докладний перелік яких міститься в чинному

¹ Постанова Пленуму Верховного Суду України від 26 січня 1990 року "Про практику розгляду судами справ про відповідальність за порушення зако­нодавства про охорону природи" //Рад. право. —1990. —№ 7; Постанова Пле­нуму Верховного Суду СРСР від 7 липня 1983 року № 4 "Про практику розгляду судами справ про відповідальність за порушення законодавства про охорону природи" (зі змінами і доповненнями).

109

Загальна частина

екологічному і адміністративному законодавстві. Так, розділ 6 КпАП України передбачає підстави і порядок притягнення винних осіб за вчинення проступків, що порушують право власності на відповідні природні об'єкти. Винні посадові особи і громадяни підлягають штрафу, що накладається компетентними органами у встановленому законом порядку.

Цивільно-правова відповідальність за порушення права влас­ності на природні ресурси настає звичайно за наявності факту за­подіяння майнової шкоди. Мова тут іде насамперед про відшкоду­вання збитків, завданих викупом чи тимчасовим зайняттям природ­них об'єктів, а також обмеженням прав власника, погіршанням якості природного об'єкта чи приведенням його в непридатний стан для використання за цільовим призначенням внаслідок нега­тивного впливу, викликаного діяльністю інших осіб. Збитки підля­гають відшкодуванню власником у повному обсязі за правилами і нормативами, встановленими чинним екологічним законодавст­вом. Крім відшкодування прямих збитків власник природного об'єкта має право на компенсацію упущеної користі і неодержаних доходів у вигляді, наприклад, втрат сільськогосподарського і лісо­господарського виробництва або витрат по підвищенню родючості ґрунтів.

Розділ VI

Право природокористування (загальні положення)

= § 1. Поняття права природокористування

Конституція України надає громадянам та іншим особам для за­доволення своїх потреб право користуватися природними об'єкта­ми, що належать на праві державної, а іноді приватної та комуналь­ної власності відповідно до закону, не погіршуючи екологічну си­туацію та їх природні якості (статті 13,41).

Законодавство України гарантує громадянам право загального користування природними ресурсами для задоволення життєво не­обхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріаль­них тощо) безоплатно, без закріплення цих ресурсів за окремими особами і надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, пе­редбачених законодавством.

У порядку спеціального використання природних ресурсів гро­мадянам, підприємствам, установам і організаціям надаються у во­лодіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності, а у випадках, передбачених законодавством, — на пільгових умовах (ч. З ст. 38 Закону України «Про охорону навколишнього природного середови­ща»). Таким чином, в екологічному законодавстві застосовуються терміни «використання» і «користування» природними ресурсами. Згідно з вищенаведеною статтею Закону «Про охорону навколишньо­го природного середовища» термін «використання» природних ре­сурсів за змістом ширший, ніж «користування», бо включає в дея­ких випадках крім правомочності «володіння» ще й розпоряджен­ня природними ресурсами. Це має місце у випадках користування природними об'єктами на праві приватної власності (передача їх в оренду або суборенду).

При взаємодії людини з природним середовищем відбувається вилучення з нього всього необхідного для життєдіяльності людини, яка вживає, пристосовує, переробляє природні об'єкти з урахуван­ням своїх потреб. Усе це називають природокористуванням у ши­рокому розумінні цього слова. Однак воно не обмежується тільки споживанням або експлуатацією природних об'єктів, бо поши-

111

Загальна частина

рюється також і на використання тих природних ресурсів, їх комп­лексів, які забезпечують здоровий спосіб життя, духовні і естетичні потреби, відпочинок, відновлення фізичних і духовних сил. У літе­ратурі «природокористування» розуміють як використання корис­них для людини властивостей довкілля — екологічних, культурних, оздоровчих та інших. Тому до змісту «природокористування» вхо­дять різноманітні його форми — екологічна (провідна форма), еко­номічна, культурно-оздоровча¹. Таке використання природних об'єктів і їх комплексів регулюється нормами екологічного права. Система цих норм називається правом природокористування. Воно розглядається у трьох аспектах: як правовий інститут — сукупність норм, що регулюють права і обов'язки природокористувача та інших осіб; як правовідносини; як суб'єктивне право, що належить конкретному природокористувачу.

У юридичній літературі деякі автори в суб'єктивне право зем­ле-, водо-, лісо-, надрокористування включають і право володіння, і право управління, і право розпорядження. Дійсно, природокори-стувачам належать такі правомочності. Але все це не можна вважати правом користування, бо згадані правомочності мають місце поряд з правом користування. Таким чином, сукупність усіх перелічених правомочностей у природокористувачів не можна називати правом користування. Виходячи із узвичаєних у праві понять і термінології, під суб'єктивним правом природокористування слід розуміти забез­печену законом можливість безпосередньої експлуатації природно­го об'єкта з метою одержання певних благ. Для усунення терміно­логічної плутанини доцільно всю сукупність правомочностей, що належать конкретному природокористувачеві, і покладених на ньо­го обов'язків називати не «правом землекористування», «правом водокористування», а відповідно «землекористуванням», «водоко­ристуванням» тощо. Терміни «право землекористування», «право водокористування» або «право природокористування» повинні за­стосовуватися лише для позначення відповідної сукупності норм, тобто для позначення об'єктивного, а не суб'єктивного права. Ос­таннє доцільно називати правомочністю (користування землею, во­дою, лісами тощо) як правом безпосередньої експлуатації об'єкта. Тому виклад загальних питань здійснено з урахуванням цих ас­пектів, бо в процесі використання природних об'єктів за певних умов застосовуються названі поняття.

Суб'єктивне право природокористування визначає можливу по­ведінку суб'єктів у межах екологічного законодавства по вилучен-

¹ Див.: Петров В. В. Зкологическое право России. - М.:БЕК, 1995. - С. 143.

112

Розділ VI. Право природокористування (загальні положення)

ню корисних властивостей і якостей об'єкта з метою реалізації своїх екологічних інтересів. Прикладом суб'єктивного права природоко­ристування може бути право суб'єкта вирощувати ті або інші сіль­ськогосподарські культури, будувати будинок чи споруду за власним проектом, проводити внутрішньогосподарське розміщення посівів, насаджень, доріг, підсобних споруд, добувати загальнопоширені ко­рисні копалини тощо. До його обов'язків належать: неухильне дотри­мання положень екологічного законодавства, що регулює раціональ­не користування природними об'єктами недопущення порушень екологічних прав і законних інтересів інших суб'єктів; внесення зборів за використання природних об'єктів тощо.

Обов'язки не слід включати до змісту суб'єктивного права приро­докористування, оскільки складається враження, що захист прав природокористувачів означає і захист їх обов'язків. Але ж обов'язки захисту не потребують, бо це вимушена поведінка суб'єкта. Держа­ва вимагає їх неухильного виконання, застосовуючи при цьому юри­дичну відповідальність у разі їхнього невиконання.

Таким чином, під суб'єктивним правом користування природ­ним об'єктом розуміють передбачену законом можливість безпо­середньої експлуатації такого об'єкта з метою вилучення з нього корисних властивостей і якостей для забезпечення певних інтересів природокористувача.

Право природокористування розвивалося шляхом формування і вдосконалення права користування окремими видами природних об'єктів, а саме: права землекористування, права водокористуван­ня, права лісокористування, права користування надрами, права користування тваринним світом тощо. Незважаючи на певну спе­цифіку, ці види права природокористування мають спільні ознаки. До того ж усі природні об'єкти тісно пов'язані між собою в навко­лишньому природному середовищі і, як правило, не можуть існу­вати окремо один від одного. Це дає змогу всі правові норми, що закріплюють загальні положення права користування різними ви­дами природних об'єктів, об'єднати в правовий інститут.

Крім того, до складу цього правового інституту входять також правові норми, які регулюють відносини з комплексного викори­стання різних видів природних об'єктів. Таким чином, під правом природокористування слід розуміти інститут Загальної частини екологічного права, в якому об'єднані норми, що визначають спільні положення для права користування всіма видами природ­них об'єктів, включаючи і норми, які регулюють їхнє комплексне використання.

113

Загальна частина

Безпосереднє спілкування людини з навколишнім природним середовищем, наприклад вдихання атмосферного повітря, задово­лення естетичних і подібних їм потреб, виступає як природниче право, навіть коли воно не чітко визначено в законодавстві. Підтри­мання навколишнього природного середовища в нормальному стані забезпечує реалізацію громадянам їх права на безпечне дов­кілля. При цьому можна твердити про право громадянина на без­печні умови життя і ставити питання про їх захист. Порушення сприятливих умов навколишнього природного середовища є відно­синами, що мають суспільний характер.

Про охорону права природокористування можна говорити і у випадках господарського та іншого користування явищами приро­ди, що не підлягають контролю, наприклад про силу вітру соняч­ної енергії тощо. У даному випадку не природні процеси, а конк­ретні суспільні відносини є визначальними, і, таким чином, існує право користування, своєрідне за рядом ознак. У юридичній літера­турі таке право користування природними об'єктами називають за­гальнодоступним. Це поняття включає також випадки, коли експлу­атація природного об'єкта ніяк не впливає на його стан. У інших випадках, навіть коли природний об'єкт, що експлуатується, за своїми фізичними властивостями не піддається індивідуалізації, — він не може бути об'єктом права власності, право користування ним не можна вважати загальнодоступним. Закон певним чином регу­лює використання таких природних об'єктів, як, наприклад, атмо­сферне повітря, причому навіть з моменту виникнення права ко­ристування відповідним об'єктом з будь-якою метою.

Загальнодоступне право користування природним об'єктом ніким не надається і не припиняється, але воно підлягає захисту. Тому недопустимо, наприклад, впливати в суб'єктивних інтересах на погоду або клімат планети, оскільки при цьому порушується за­гальнодоступне право користування.

Особливості права користування окремими видами екологічних об'єктів викладені у відповідних розділах Особливої частини підручника.

Переведення економіки України на ринкові відносини обумов­лює необхідність розширення змісту права природокористування. Зокрема, дозволено використання природних об'єктів на умовах оренди, впроваджено диференційований збір за користування при­родними об'єктами і за забруднення природного середовища у про­цесі здійснення права природокористування; більшість правомоч-ностей природокористувачів наближені до правомочностей влас-

114

Розділ VI. Право природокористування (загальні положення)

ників природних об'єктів, оскільки для природного середовища за екологічними факторами це суттєва правова форма належності природних об'єктів, які використовуються.

§ 2. Об'єкти права природокористування

Право природокористування виникає з приводу використання різних екологічних об'єктів. Ними можуть бути конкретні природні об'єкти або їх складові частини, які підлягають або не підлягають індивідуалізації, а також окремі властивості і якості цих об'єктів природи. Кожен об'єкт природокористування (земельна ділянка, во­доймище, лісова ділянка тощо) визначає і його вид (землекористу­вання, водокористування тощо). При цьому слід розрізняти і безпо­середній об'єкт користування. Наприклад, загальним об'єктом во­докористування є водоймище, надане в користування. Однак безпосередній об'єкт, який визначає основний зміст цього водоко­ристування, може бути різний: якщо він наданий для питних цілей або вирощування рибних ресурсів, то це чистота води, сама мож­ливість відповідного її використання; якщо мається на увазі вико­ристання водоймища для плавзасобів, водного транспорту, то це — водна площа, територія. Дії, що виключають можливість викорис­тання води для питних цілей або вирощування рибних ресурсів, можуть не перешкоджати судноплавству. Тому захищати необхідно не взагалі право на водоймище (або його частини), яке може зали­шатися і недоторканним, а право на його цільове використання.

Залежно від ступеня правового регулювання фактичного викори­стання природних ресурсів і засобів його регламентації розрізняють: 1) природні умови існування людини (споживання кисню, опромінен­ня сонцем тощо); 2) загальнодоступне користування природними ре­сурсами; 3) всебічно урегульоване право природокористування, яке передбачає експлуатацію об'єктів природи, що перебувають у влас­ності, і таких, що не піддаються індивідуалізації. Спільним між природними умовами існування людини і загальнодоступним ко­ристуванням природними ресурсами є те, що в будь-якому з них сам процес фактичного використання природних об'єктів не рег­ламентується правом, однак суб'єктивні інтереси даного роду підлягають правовому захисту. Різниця лише в тому, що природні умови охороняються як на вимогу громадян, так і з ініціативи дер­жави безвідносно до окремих осіб, а захист прав при загальнодо­ступному користуванні є неможливим без відповідної вимоги кон­кретного суб'єкта цих прав.

115

Загальна частина

Об'єктами загальнодоступного користування є не тільки при­родні сили і явища, індивідуалізація яких практично неможлива або недоцільна, але іноді і природні ресурси, які перебувають у власності тих чи інших суб'єктів. Це стосується використання деяких власти­востей і якостей рослинного і тваринного світу, лісів, водоймищ тощо, коли це не торкається права власності або права користування ними. Але з цього не виникає тотожність об'єктів, а також різних за своїм характером правомочностей з користування природним ресурсом. Кожна з двох правомочностей користування має свій об'єкт — певні якості і властивості природного ресурсу.

Основна особливість третього виду користування природними об'єктами полягає в тому, що воно пов'язане з певним впливом на їх стан.

З цього випливає необхідність у детальній правовій регламен­тації самого процесу користування, а також підстав і порядку його виникнення і припинення. У зв'язку з цим такий вид природоко­ристування називають регламентованим, на відміну від загально­доступного природокористування.

Розгляд цієї регламентації і становить основний зміст права природокористування в об'єктивному розумінні. Однак, передусім, слід уточнити поняття об'єкта права природокористування. Об'єк­том права природокористування є конкретні, індивідуально визна­чені і юридично відокремлені природні об'єкти або їх складові ча­стини, закріплені на праві власності або на праві користування за конкретними суб'єктами. Будучи об'єктами права природокорис­тування, вони продовжують залишатися і об'єктами відповідних форм власності. Однак не всі об'єкти державної власності переда­ються державою в користування окремих суб'єктів. У певній час­тині природні ресурси залишаються нерозподіленими між окреми­ми природокористувачами і становлять резервний запас або вико­ристовуються для задоволення різноманітних суспільних потреб без закріплення за окремими суб'єктами. Такі природні ресурси є об'єктами загального користування.

Природним об'єктам загального користування притаманні такі основні риси: а) вони не передаються і не закріплюються за конкрет­ними суб'єктами, а використовуються без особливого дозволу всіма особами; б) санкціонований законом порядок використання природ­них об'єктів загального користування не має розвинутої детальної правової регламентації і полягає передусім у визначенні певних забо­ронних дій, а також певною мірою і дозволених дій; в) їх використан­ня ніякою мірою не фіксується і не підлягає державній реєстрації.

116

Розділ VI. Право природокористування (загальні положення)

Об'єктом права природокористування, як уже зазначалося, може бути юридично визначений природний об'єкт (його частина): конкретна земельна ділянка, ділянка надр або лісу, водоймище тощо. Однак у деяких випадках право користування певним видом природних ресурсів пов'язано з необхідністю надання суб'єкту двох або більше різних природних об'єктів. Так, для розробки родовищ корисних копалин гірничодобувному підприємству надається в ко­ристування ділянка надр у межах гірничого відводу, а також ділян­ка землі, необхідна для експлуатації цих надр, внаслідок чого в ко­ристуванні одного суб'єкта (організації) перебувають два різних об'єкти права природокористування, тісно пов'язаних між собою.

Нерідко деякі юридично відокремлені природні ресурси висту­пають як об'єкти права спільного природокористування. Такими можуть бути не всі, а лише деякі види природних ресурсів (ліси, води тощо), окремі ділянки яких можна використовувати за різним основним цільовим призначенням. Об'єктом такого спільного при­родокористування може бути окремий вид природних ресурсів, закріплений не за одним, а за певним колом суб'єктів. При цьому спільне використання кількома особами одного юридично відок­ремленого природного об'єкта пов'язане з певними обмеженнями прав одних суб'єктів на користь інших.

Як об'єкт права природокористування досить часто виступає якийсь один, відокремлений, вид природних ресурсів, хоча фактич­но цей об'єкт являє собою цілий комплекс різних природних ре­сурсів. Ця ситуація чітко простежується у праві землекористуван­ня, суб'єкт якого відповідно до п. 6 ст. 95 Земельного кодексу має право використовувати не тільки надану землю, але і загальнопо-ширені корисні копалини, торф, лісові угіддя, водні об'єкти, які є на ній, а також експлуатувати інші корисні властивості землі згідно з законодавством.

Юридично об'єктом права природокористування тут визнаєть­ся земельна ділянка, але у фактичному користуванні землекорис­тувача крім землі перебувають й інші природні об'єкти, пов'язані із землею. У розглянутому випадку можна говорити про наявність об'єкта права комплексного природокористування, серед якого землі належить провідна роль.

Порядок визначення на місцевості (в натурі) відповідних видів природних ресурсів, які надаються в користування, і їх юридичне оформлення як об'єктів права природокористування розглядається в Особливій частині підручника.

117

Загальна частина

§ 3. Суб'єкти права природокористування

Суб'єктами права природокористування є юридичні та фізичні особи, які у визначеному законом порядку набули право користування конкретними природними об'єктами для відповідних цілей і мають у зв'язку з цим певні права та обов'язки. Залежно від природного об'єкта, наданого в користування, їх називають водокористувача­ми, землекористувачами, лісокористувачами тощо. Такими суб'єк­тами можуть бути державні, кооперативні підприємства, організації і установи, громадські об'єднання, релігійні організації, акціонерні товариства, спільні підприємства, міжнародні об'єднання і орга­нізації з участю українських, іноземних і фізичних осіб, підпри­ємства, що повністю належать іноземним інвесторам, а також гро­мадяни України. У випадках, передбачених законодавством, при­родні ресурси можуть надаватися в користування й іншим суб'єктам. Суб'єктами права природокористування є власники окремих при­родних ресурсів. Наприклад, територіальні громади, громадяни та недержавні і некомунальні юридичні особи виступають користува­чами земельних ділянок, що належать їм на праві відповідно кому­нальної чи приватної власності.

Класифікація суб'єктів права природокористування може бути здійснена за найрізноманітнішими ознаками, наприклад, за родом діяльності або цільовим призначенням наданих у користування об'єктів природи (сільськогосподарські, несільськогосподарські), що ведуть лісове, водне, мисливське, рибне господарство тощо; на юридичні та фізичні особи тощо.

Серед громадян розрізняють як окремих індивідів, так і групо­вих суб'єктів права природокористування. Питання про громадян — суб'єктів права природокористування ще не набуло достатньо чіткого вирішення в законодавстві.

Виникнення суб'єктивного права користування об'єктами приро­ди пов 'язано з наявністю відповідної правоздатності, тобто передба­ченої екологічним законодавством здатності суб'єкта бути носієм прав і обов 'язків по використанню земель, вод, лісів, надр і т. ін. Не може виникнути суб'єктивне право землекористування, водокори­стування тощо в суб'єктів, які не володіють земельною, водною, лісовою, фауністичною або іншою екологічною правоздатністю. Земельна, водна, лісова та інша екологічна правоздатність є скла­довими елементами загальної правоздатності організації, підпри­ємства, установи або громадянина, в яку входить також і цивільна, трудова або інша правоздатність.

118

Розділ VI. Право природокористування (загальні положення)

Екологічну правоздатність організацій не можна плутати з пов­новаженнями державних органів по розпорядженню і управлінню природними об'єктами, які виникають не з правоздатності, а із компетенції цих органів, визначеної державою як сувереном-носієм політичної влади і власником більшості природних ресурсів. Однак це не виключає, що іноді в одній особі зосереджено і орган, який управляє (розпоряджається) природним об'єктом і корис­тується цим об'єктом, тобто є користувачем.

Поняття екологічної дієздатності, тобто здатності своїми діями набувати і здійснювати права і обов'язки з природокористування, самостійного значення для юридичних осіб не має. Вказані суб'єкти, які володіють екологічною правоздатністю, завжди дієздатні. Тому щодо них вживається термін «праводієздатність». Екологічна пра-водієздатність властива лише самостійно оформленим як єдине ціле організаціям, але не їх структурним підрозділам. Виробничі дільниці, цехи, бригади, ферми тощо такої самостійністі не мають, а значить, екологічною правоздатністю не наділені. Тому вони не можуть вис­тупати суб'єктами права природокористування.

Різного роду організації (державні, колективні, громадські, акціонерні, спільні та ін.), які володіють праводієздатністю, стають суб'єктами права природокористування з моменту надання їм при­родного об'єкта в користування або у власність, а коли це не вима­гається, то з моменту фактичного користування (наприклад, доро­гами загального користування).

Екологічна правоздатність громадянина виникає з моменту на­родження і припиняється з його смертю, при цьому вона, як і цивільна, визнається за всіма громадянами. На екологічну право­здатність громадян не впливає ні соціальний стан або походження, ні стать, ні раса, ні сімейний стан.

Екологічну правоздатність, як умову мати відповідні права, не слід плутати з правом на одержання природного об'єкта в корис­тування, тобто з суб'єктивним правом, передумовою якого є пра­воздатність.

Для громадян самостійне значення має поняття екологічної дієздатності, що передбачає свідому (розумову) поведінку особи з юридичними наслідками. Вона вимагає певного життєвого досвіду, правильної оцінки юридичного значення своїх дій. Тому екологічна дієздатність, як і цивільна, може визнаватися за різними громадя­нами і не в однаковому обсязі. Але екологічне законодавство, за не­великим винятком, не містить норм, які безпосередньо визначають екологічну дієздатність громадян в усіх її проявах. Тільки безпосе-

119

Загальна частина

редньо можна зробити висновок, що в повному обсязі, наприклад земельна дієздатність (як один із видів екологічної дієздатності), властива тільки повнолітнім, а також 16-річним громадянам, які входять до складу фермерського господарства.

Стосовно інших категорій громадян земельне законодавство не має досить чітких вказівок щодо їх земельної дієздатності.

Для інших галузей екологічного законодавства характерне поєднання в одній особі користувача і органу, який управляє при­родним об'єктом. Так, підприємства державних органів лісового господарства, які є органами управління лісами державного значен­ня, разом з тим, мають право здійснювати і лісові користування у визначеному законом порядку (статті 9, 18 Лісового кодексу).

Докладніше питання про суб'єкти права користування надра­ми, тваринним і рослинним світом, мисливськими угіддями тощо розглядається в Особливій частині підручника.

= § 4. Правова класифікація видів природокористування

Правова класифікація видів природокористування ґрунтується на суттєво важливих ознаках, які виявляють головний їх зміст. Для кожного природокористування основною такою ознакою є вид природного об'єкта, який перебуває в користуванні власника або орендаря. Вид природного об'єкта як складової частини фонду при­родних ресурсів визначає найбільш важливі особливості і відпо­відного природокористування. При цьому різновид природних об'єктів має подвійне значення: по-перше, розмежовує природоко­ристування за їх природними властивостями, ступенем правового регулювання (на загальнодоступне і регламентоване) і, по-друге, визначає специфічний порядок виникнення, зміни і припинення кожного виду природокористування, прав та обов'язків його суб'єктів. Тому виникає необхідність диференціації природокори­стування насамперед на такі види: землекористування, водокори­стування, лісокористування, користування рослинним і тваринним світом (крім лісів) тощо. У свою чергу ці види природокористуван­ня диференціюються за об'єктом права користування: користуван­ня землями сільськогосподарського призначення, користування землями житлової та громадської забудови, користування водами (поверхневими і підземними) тощо.

Особливості конкретного виду природокористування залежать також від суб'єкта, який наділений певними правомочностями і

120

Розділ VI. Право природокористування (загальні положення)

обов'язками. Таким чином, класифікація видів природокористу­вання здійснюється одночасно за їх об'єктами і суб'єктами. Єдність цих двох факторів відображає основні правові характеристики кож­ного виду природокористування. Конкретизація основної мети природокористування стосовно різних його суб'єктів приводить до подальшої класифікації видів природокористування на підвиди. Відповідно до об'єкта і суб'єкта природокористування можна роз­межувати на право організацій, підприємств, установ і право кори­стування природними об'єктами громадян.

Диференціація природокористування можлива і залежно від інших критеріїв: первинності і вторинності, загального, спільного і відособленого користування природними об'єктами.

Загальне природокористування характеризується тим, що воно може здійснюватися без спеціального дозволу в кожному окремому випадку з боку компетентних державних органів і підприємств, ус­танов, організацій, за якими природні об'єкти закріплені в користу­вання. Це право виникає із законів або інших нормативних актів, що регулюють природокористування. При цьому законодавством Укра­їни гарантується право загального використання природних об'єктів для задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоров­чих, рекреаційних тощо) безкоштовно, без закріплення цих ресурсів за окремими особами і надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, передбачених законодавством.

Спеціальне природокористування здійснюється з дозволу компетентних державних органів або комунальних чи приватних власників природних об'єктів, коли вони надаються у відособле­не користування¹.

Суб'єктом первинного або вторинного природокористування є особа, правомочність якої по використанню природного об'єкта похідна безпосередньо від права власності.

У вторинного природокористувача є ряд прав, і він має відповідні обов'язки щодо первинного. Вторинне природокористування вини­кає шляхом укладення договору первинного з вторинним природо-користувачем, а також згідно з рішенням відповідних державних ор­ганів, але за згодою первинного природокористувача.

Природокористування може бути тимчасовим, відособленим, спільним і загальним. Але закон неоднозначно визначає поняття різних видів природокористування.

¹ Постанова Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 року "Про поря­док видачі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів і визначен­ня лімітів використання ресурсів республіканського значення"//ЗП України.— 1992.-№ 9.-Ст. 217.

121

Загальна частина

Загальним природокористуванням є таке, коли користування природним об'єктом є доступним певною метою усім особам, коло яких не обмежене і вони не пов'язані взаємними правами і обов'яз­ками. Для виникнення права користування тут не вимагається спеціального дозволу. Але саме це право досить визначене, бо межі і дозволені засоби можливого здійснення такого права відомі. Об'єкти цього природокористування не закріплюються за конкрет­ними природокористувачами за винятком випадків тимчасового користування, а перебувають в управлінні відповідних органів, підприємств і організацій, які нарівні з іншими суб'єктами корис­туються ними.

Спільне природокористування характерне тим, що коло спіль­них користувачів чітко визначене законом, а самі вони стосовно один до одного мають певні права і обов'язки. Так, відповідно до ст. 89 Земельного кодексу, земельну ділянку, яка належить на праві спільної сумісної власності лише громадянам, вони використову­ють спільно згідно з договором або законом. При цьому суб'єкти спільного природокористування досить автономні в тому ро­зумінні, що права і обов'язки одного не є джерелом прав і обов'язків другого. Користування природним об'єктом здійснюється цими суб'єктами без визначення (надання) кожному відповідної части­ни цього об'єкта. Цим і відрізняється спільне природокористування від вторинного.

Важливою умовою користування об'єктами природи є строки користування ними. Вони поділяються на постійні і тимчасові. Постійним визнається природокористування без заздалегідь уста­новленого строку. Тимчасове користування може бути коротко­строковим (до трьох років) і довгостроковим — від трьох до двад­цяти п'яти років, а при орендному землекористуванні — до 50 років. У разі виробничої необхідності ці строки можуть бути продовжено на період, що не перевищує одного строку відповідно коротко­строкового або довгострокового тимчасового природокористуван­ня. Конкретні строки тимчасового користування водами, надрами, лісами, тваринним світом тощо визначаються відповідними кодек­сами і законами про природні ресурси.

Наведена класифікація видів права природокористування не є вичерпною. Можна говорити про поступове формування і такого виду, як право духовного природокористування (для задоволення естетичних потреб у спілкуванні людини з природою).

Відомі також громадські та індивідуальні види природокорис­тування, промислове і сільськогосподарське природокористуван-

122

Розділ VI. Право природокористування (загальні положення)

ня. В умовах ринкових відносин виникає і комерційний вид при­родокористування'. Однак в основу цього покладена не дифе­ренціація відповідних видів (підвидів) природокористування за умовами, які визначають його головний правовий зміст, а групуван­ня видів природокористування за загальними ознаками позитив­ного або негативного характеру, виокремленими з науковою або практичною метою.

= § 5. Підстави і порядок виникнення права природокористування

Право природокористування певного суб'єкта виникає і здійс­нюється на підставі юридичних актів, які пов'язують норму права, суб'єктивні права і обов'язки конкретного суб'єкта. З ними відпо­відно пов'язана вся суть правовідносин. Юридичні факти поділя­ються залежно від їх зв'язку з індивідуальною волею на юридичні події і юридичні дії.

Головними підставами виникнення права природокористуван­ня (його видами) є юридичні дії. Вони залежать від об'єкта приро­ди, суб'єкта, виду природокористування тощо. В усіх випадках дії повинні відповідати вимогам і нормам екологічного права.

Юридичний факт є підставою здійснення права загальнодоступ­ного природокористування. Так, закон пов'язує виникнення цьо­го права із самим актом вольової дії громадянина по вільному пе­ребуванню в лісі, збиранню дикорослих плодів, ягід, грибів тощо, по загальному водокористуванню, загальному використанню дико­го тваринного світу (ст. 11 Закону України «Про тваринний світ») тощо. Суттєвим тут є сам факт перебування в лісі, користування водою із водних об'єктів загального користування і т. ін.

Юридичні д» як підстава виникнення права природокористуван­ня становлять складну юридичну сукупність, що включає: волеви­явлення (клопотання, заяву) особи про надання їй у користування або у власність природного об'єкта, його частини, компонента для вилучення з нього корисних властивостей або якостей; прийняття рішення (постанови) компетентних державних органів або ор­ганізацій, підприємств, установ, незалежно від форм власності; відведення в натурі (на місцевості) природного об'єкта (або його ча­стини, компонента); видачу відповідного документа, який посвід­чує право користування даним природним об'єктом.

¹ Стаття 13 Закону України від 3 березня 1993 року "Про тваринний світ".

123

Загальна частина

Волевиявлення (клопотання, заява) про надання права корис­тування природним об'єктом повинно бути викладене в письмовій формі на адресу компетентного державного органу або власника природного ресурса, який здійснює функції по розпорядженню відповідним природним об'єктом. У разі, коли необхідне клопотан­ня (заява) про надання природного об'єкта в користування, у ньо­му вказується різного роду обґрунтування (бажаний розмір і місце-розташування об'єкта, мета його використання, строк використан­ня, склад сім'ї тощо), а в окремих випадках і письмова згода уповноваженого на те органу та інші документи.

Заяву (клопотання) розглядає і виносить рішення відповідний державний орган влади або спеціально уповноважений на те орган по регулюванню природокористування і охороні природних ресурсів.

Видача дозволу на спеціальне використання природних ресурсів регулюється спеціальним Положенням і здійснюється на підставі клопотання (заяви) природокористувача з обґрунтуванням потре­би в природних ресурсах, погодженого з місцевою радою, власни­ком або постійним користувачем цих природних ресурсів, а також з відповідними державними органами¹. Дозвіл на спеціальне вико­ристання природних ресурсів — це офіційний документ, який посвідчує право юридичної або фізичної особи на здійснення кон­кретного виду природокористування.

Дозволи (ліцензії тощо) на спеціальне використання природних ресурсів видаються на основі затверджених належним чином лімітів (квот), що визначають обсяги природних ресурсів для використан­ня. Ліміти (квоти) — це система встановлених природокористувачам на певний час обсягів граничного використання (вилучення) природ­них ресурсів, викидів і скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище і розміщення відходів виробництва.

Спеціальне Положення, затверджене постановою Кабінету Міністрів України 10 серпня 1992 року, визначає порядок установ­лення лімітів використання природних ресурсів загальнодержавно­го значення².

Після задоволення заяви (клопотання) про надання в користу­вання природного об'єкта і одержання дозволу відповідними орга-

¹ Докладніше про це див.: Положення про порядок видачі дозволів на спе­
ціальне використання природних ресурсів, затверджене постановою Кабінету
Міністрів України 10 серпня 1992 року // ЗП України.-№9.- Ст. 217.

² Постанова Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 року "Про по­
рядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів і
встановлення лімітів використання ресурсів республіканського значення"//ЗП
України. - 1992. - № 9. - Ст. 217.

124

Розділ VI. Право природокористування (загальні положення)

нами проводиться відведення його в натурі, тобто на місцевості з визначенням межових знаків (меж). Приступати до використання природного об'єкта, у тому числі і на умовах оренди, до визначен­ня меж на місцевості і одержання дозволу (документа), що засвідчує право користування ним (або право власності на нього), заборо­няється. Незаконним є природокористування без дозволу (доку­мента), який посвідчує право на нього. Наявність відповідного доз­волу (документа) розглядається як обов'язковий елемент юридич­ної підстави виникнення права природокористування.

Право постійного користування природними об'єктами посвід­чу ється спеціальними державними актами, форми яких затверджу­ються Верховною Радою або Кабінетом Міністрів України. Право тимчасового користування природним об'єктом, у тому числі на умовах оренди, оформляється договором, форма якого і порядок реєстрації визначається Кабінетом Міністрів України.

Право користування природними об'єктами може виникнути також у зв'язку з користуванням основним об'єктом природи, пе­реданим у користування або у власність.

Суб'єкт права користування мисливською фауною або рибни­ми запасами має певні права і по користуванню земельною або вод­ною територією (лісом, водоймищем). Таке природокористування (його умови, межі допустимості та ін.) регламентується безпосеред­ньо законом і не потребує, як правило, спеціального дозволу.

Склад перелічених юридичних дій або фактів, які є підставою виникнення права користування відповідними видами природних об'єктів, залежить від ступеня правової врегульованості порядку ко­ристування природними об'єктами, їх видів і суб'єктів права при­родокористування. Це стосується, наприклад, ліцензування діяль­ності в природокористуванні.

Екологічним законодавством у ряді випадків передбачається продовження права тимчасового користування природними об'єк­тами. Підстави і порядок виникнення і продовження права корис­тування кожним видом природних об'єктів мають особливості, які розглядаються в Особливій частині підручника.

= § 6. Підстави та порядок припинення, зупинення, зміни права природокористування

Право природокористування може бути припинено (повністю або частково), зупинено на деякий час або змінено тільки на підста­вах та в порядку, передбачених законом. Для конкретних видів пра-

125

Загальна частина

ва природокористування, а також залежно від об'єктів цього пра­ва визначені різні підстави їх припинення, зупинення на деякий час, зміни. Деякі з підстав є загальними для всіх або багатьох видів природокористування. Інші ж мають спеціальний характер і поши­рюються лише на окремі види права природокористування.

Повне припинення права природокристування настає, коли природокористувач позбавляється права користування на весь на­даний йому природний об'єкт. Частковим припиненням вва­жається вилучення у природокористувача тільки частини природ­ного об'єкта із збереженням за ним права користування залишеною частиною.

Підстави припинення (повністю або частково) права користу­вання природними об'єктами передбачені у спеціальних статтях відповідних кодексів і законів про природні ресурси. Однак наве­дені в них підстави (перелік) припинення права користування при­родними об'єктами не є вичерпними. Так, наприклад, у вказаних кодексах і законах відсутня така підстава припинення будь-якого права природокористування, як смерть громадянина-природоко-ристувача.

Існують також підстави, при наявності яких припинення пра­ва природокористування завжди обов'язкове і підстави, які залежно від розсуду компетентних органів, можуть спричинити, а можуть і не спричинити припинення даного права. У зв'язку з цим такі підстави можна розмежувати на обов'язкові (безумовні) і умовні.

Для всіх видів права природокористування спільною підставою його припинення є добровільна відмова від права користування природним об'єктом або його частиною, коли відпала потреба в ньому. Термін «відпала потреба» законодавець вживає стосовно ор­ганізацій, підприємств і установ, а термін «відмова від нього» — сто­совно громадян. Однак принципової різниці між цими підставами припинення права природокористування немає, тим більше, що вони названі в статтях, які визначають підстави припинення права природокористування одночасно і для організацій, і для громадян.

В обох випадках передбачається вільне волевиявлення суб'єкта природокористування. Якщо такого волевиявлення немає, підстава припинення права користування повинна бути іншою. Факт відсут­ності потреби в користуванні об'єктом природи може визначати лише сам користувач.

Повна відмова від природного об'єкта є обов'язковою безумов­ною підставою припинення права природокористування. Частко­ва ж відмова залежно від конкретних обставин може бути не задо-

126

Розділ VI. Право природокористування (загальні положення)

волена компетентним органом, який розпоряджається природни­ми ресурсами. Це можливо, наприклад, з мотивів недоцільності його подрібнення або з інших важливих міркувань.

Право користування природним об'єктом завжди припиняється із закінченням строку, на який він надавався. І тут не вимагається будь-яких додаткових підстав або рішень компетентних органів для його припинення. Однак не виключається необхідність визначен­ня такого порядку припинення права користування, при якому за­безпечувався б контроль за своєчасним поверненням природного об'єкта за його цільовим призначенням і в належному стані.

Підставою припинення права природокористування згідно із законодавством є необхідність вилучення природного об'єкта у природокористувача для державних, громадських та інших потреб. У всіх названих випадках це обов'язкова безумовна підстава при­пинення права користування.

Загальнообов'язковою безумовною підставою припинення пра­ва природокористування є припинення діяльності підприємства, організації, установи, фермерського господарства, а також смерть громадянина.

Обов'язково припиняється повністю або частково природокори­стування громадян, яке здійсняється всупереч цілям і вимогам, пе­редбаченим відповідними документами на той або інший вид при­родокористування. Нецільове ж природокористування, яке здійс­нюється підприємствами, організаціями і установами, є умовною підставою припинення права природокористування. Підстави при­пинення права, наприклад користування диким тваринним світом, не передбачають його нецільового використання (ст. 28 Закону Укра­їни «Про тваринний світ»). Але його не слід ставити в один ряд з по­рушенням порядку спеціального використання об'єктів тварин­ного світу, а також різними правилами, нормами і вимогами по його охороні і використанню, більше того — їх поглинати.

Підставою припинення права природокористування є розірван­ня договору про тимчасове користування природним об'єктом, у тому числі і на умовах оренди. Воно є умовною підставою припи­нення того чи іншого права природокористування, бо для його до­строкового розірвання необхідна наявність порушень умов догово­ру з боку орендаря або орендодавця.

Закінчення ж строків дії таких договорів є безумовною підста­вою для припинення тимчасового, в тому числі і орендного корис­тування природним об'єктом.

127

Загальна частина

Розділ VI. Право природокористування (загальні положення)

Деякі підстави припинення права природокористування прита­манні лише користуванню окремими природними об'єктами. Тому, на відміну від вищенаведених загальних, вони є специфічними для окремих природних об'єктів.

Екологічне законодавство передбачає також випадки зупинен­ня (тимчасової заборони), обмеження і зміни права природокори­стування.

Зупинення означає тимчасову заборону природокористування до виконання необхідних природоохоронних заходів, тобто зупи­няється експлуатація підприємства чи окремих його цехів (діль­ниць) і одиниць обладнання.

Обмеженням права природокористування є випадки, коли на певний період (до виконання необхідних природоохоронних за­ходів) встановлюються зменшені обсяги викидів і скидів забрудню­ючих речовин та розміщення відходів у цілому по підприємству чи по окремих його цехах (дільницях) і одиницях обладнання.

При тимчасовій забороні (зупиненні) чи припиненні діяльності підприємств забороняються всі викиди і скиди забруднюючих ре­човин та розміщення відходів по підприємствах в цілому чи окре­мих їх цехах (дільницях) і одиницях обладнання.

Діяльність підприємств обмежується або тимчасово заборо­няється (зупиняється) в разі перевищення ними лімітів викорис­тання природних ресурсів, порушення екологічних нормативів, екологічних стандартів, а також вимог екологічної безпеки у спе­ціально передбачених випадках уповноваженими державними ор­ганами в межах своєї компетенції⁷⁶.

Зміна права природокористування не означає припинення (повністю або частково) даного права, воно стосується лише самого змісту права користування, тобто змінює його мету, характер, а зна­чить і правомочності природокористувача.

Кожний вид права природокористування має свій, визначений законом порядок припинення, зупинення або змін, який залежить від самої підстави припинення, зупинення або зміни і значною мірою від різновиду природних об'єктів. Специфічний порядок і умови припи­нення, зупинення або зміни права користування конкретними при­родними об'єктами розглядається в Особливій частині підручника.

¹ Про затвердження Порядку обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій у разі порушення ними законодавства про охорону природного середовища: Постанова Верховної Ради України від 29 жовтня 1992 року//Відомості Верховної Ради України. -1992. - № 46. - Ст. 637.

- = § 7. Права і обов'язки природокористувачів

Правомочності природокористувачів по використанню і во­лодінню природними об'єктами втілюються в конкретних правах і обов'язках, визначених Конституцією України, Законом «Про охо­рону навколишнього природного середовища», кодексами і зако­нами України про природні ресурси, іншими нормативними акта­ми, а також документами на право користування (власності) відпо­відними природними об'єктами.

Права і обов'язки природокористувачів можна поділити на за­гальні і спеціальні. Загальними є такі, що притаманні всім без винятку суб'єктам природокористування. Спеціальні ж визначаються залеж­но від природного об'єкта, який використовується, його природ­них якостей, специфіки, виду природокористування і властиві лише певним суб'єктам природокористування.

До загальних прав, зокрема, належать такі, як право на са­мостійне господарювання при використанні природного об'єкта, на видобування з нього корисних властивостей і якостей, на одер­жання плодів і прибутків від нього, на здійснення різних дій у ме­жах закону з метою одержання корисного ефекту від природного об'єкта, право вимагати усунення перешкод у користуванні при­родним об'єктом, право на одержання повної і достовірної інфор­мації про стан навколишнього природного середовища, право на участь у проведенні громадської екологічної експертизи, на подан­ня до суду позовів до державних органів, підприємств, установ, організацій і громадян про відшкодування шкоди, заподіяної їх здо­ров'ю та майну внаслідок негативного впливу на природний об'єкт, що використовується, право вимагати відшкодування збитків, на­несених правомірними або неправомірними діями інших осіб, пра­во на захист порушеного права користування природним об'єктом шляхом подання позову до судових органів.

Права природокористувачів можуть бути обмежені в інтересах держави або інших природокористувачів. Обмеження прав приро­докористувачів не передбачене законом і є недопустимим. Еко­логічні права природокористувачів забезпечуються шляхом уста­новлення в законодавстві певних гарантій¹.

Головним обов'язком усіх природокористувачів є раціональне і ефективне використання природних об'єктів, бережливе до них ставлення відповідно до вимог законодавства про охорону навко-

' Див., напр., ст. 10 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища".

128

Екологічне право України

129

Загальна частина

лишнього природного середовища. Для цього на природокористу-вачів покладено обов'язок виконувати передбачені законом певні екологічні вимоги: застосовувати новітні технології; здійснювати заходи щодо запобігання псуванню, забрудненню, виснаженню природних об'єктів, негативному впливу їх діяльності на стан нав­колишнього природного середовища; здійснювати заходи щодо відтворення природних об'єктів; застосовувати біологічні, хімічні та інші методи поліпшення якості природних об'єктів, які забезпе­чують охорону природного середовища і безпеку здоров'я населен­ня; зберігати території та об'єкти природно-заповідного фонду, що підлягають особливій охороні; здійснювати господарську та іншу діяльність без порушення прав інших осіб. Загальним обов'язком усіх природокористувачів є також дотримання ними вимог екологічної безпеки, екологічних нормативів і лімітів, внесення зборів за спе­ціальне використання природних об'єктів та штрафів за екологічне правопорушення; компенсування шкоди, заподіяної забрудненням та іншим негативним впливом на навколишнє середовище. Грома­дяни зобов'язані виконувати й інші обов'язки при використанні при­родних об'єктів відповідно до законодавства України.

Спеціальні права і обов'язки властиві кожному виду природо­користування стосовно його об'єктів. Вирішальну роль тут відіграє мета природокористування. Права і обов'язки, реалізація і вико­нання яких обумовлюють безпосереднє досягнення мети цього виду природокористування, є для нього спеціальними. Вони, як прави­ло, встановлюються відповідними галузями екологічного законо­давства як для підприємств, організацій і установ, так і для грома­дян, тобто без диференціації на юридичні та фізичні особи¹.

Більш детально права та обов'язки конкретних природокорис­тувачів розглядаються в Особливій частині підручника.

============ § 8. Використання природних ресурсів

на умовах оренди

Екологічне законодавство передбачає можливість використан­ня деяких природних ресурсів на умовах оренд.

У сучасних умовах в екологічному законодавстві сформована певна правова основа орендного природокористування. Вона пе­редбачена відповідними статтями кодексів України: Земельного (ст. 93), Лісового (ст. 10), Водного (ст. 51), а також законів України

¹ Див.: статті 18 та 19 Лісового кодексу України, ст. 24 Кодексу України про надра.

130

Розділ VI. Право природокористування (загальні положення)

«Про мисливське господарство та полювання» від 22 лютого 2001 року і «Про оренду землі» в редакції від 2 жовтня 2003 року та підза-конними нормативними актами.

Договірні орендні відносини виникають тільки з приводу окре­мих природних ресурсів. Так, в оренду надаються: земельні ділян­ки, ділянки лісового фонду, водні об'єкти (їх частини), а також мис­ливські угіддя.

За договором оренди природних ресурсів сторонами виступають орендодавці і орендарі. Орендодавці — громадяни та юридичні осо­би, у власності яких перебувають земельні ділянки, або уповнова­жені ними особи. Орендодавцями природних ресурсів, що перебу­вають у комунальній власності, виступають сільські, селищні, міські ради в межах повноважень, визначених законом.

Орендодавцями природних об'єктів, що перебувають у державній власності, є районні, обласні, Київська і Севастопольська міські дер­жавні адміністрації, Рада міністрів Автономної Республіки Крим та Кабінет Міністрів України в межах повноважень, визначених законом.

Орендарями можуть бути громадяни і юридичні особи України, іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи, міжнародні об'єднання та організації, а також іноземні держави. Крім того, законом встановлено, що орендарями природних ре­сурсів можуть виступати Київська і Севастопольська міські дер­жавні адміністрації, Рада міністрів Автономної Республіки Крим та Кабінет Міністрів України, а також сільські, селищні, міські, районні та обласні ради, Верховна Рада Автономної Республіки Крим у межах повноважень, визначених законом.

Згідно з договором оренди природних ресурсів орендодавець надає орендарю природні ресурси (їх частини) в тимчасове корис­тування на умовах оренди для задоволення потреб орендаря, а ос­танній зобов'язується використовувати їх за цільовим призначен­ням з додержанням екологічних нормативів, своєчасно вносити орендну плату та виконувати інші умови договору. Мета договору оренди природних ресурсів залежить від конкретного виду природ­ного ресурсу, що орендується, строку договору і визначається відповідними нормами законодавства, а в окремих випадках і до­говором. Для кожного виду природокористування передбачають­ся певні цілі користування. І, як правило, природні ресурси нада­ються в оренду для всіх цілей, характерних для даного виду приро­докористування (землекористування, лісокористування). Але є і винятки, коли природні ресурси надаються в оренду лише для де­яких цілей використання. Так, водні об'єкти (їх частини) надаються

^5> 131

Загальна частина

в оренду тільки для риборозведення, виробництва сільськогоспо­дарської продукції, промислової продукції, а також для лікуваль­них і оздоровчих цілей.

Права і обов'язки сторін у договорі визначаються передусім його умовами, оскільки природні ресурси за своїми природними ха­рактеристиками різні. Береться до уваги також мета договору. Права та обов'язки сторін за договорами оренди конкретних природних ресурсів різноманітні, але серед них можна виокремити й такі, що притаманні всім видам договорів оренди. До основних прав орен­даря належать: право користуватися орендованими природними ре­сурсами відповідно до умов договору; вимагати від орендодавця своєчасного повернення природного ресурсу; самостійно визнача­ти напрямки своєї господарської діяльності тощо. Орендодавець має право вимагати своєчасного внесення орендної плати; пе­ревіряти додержання орендарем умов договору; вимагати відшко­дування заподіяних йому збитків тощо.

До основних обов'язків орендаря належать цільове раціональ­не використання природного ресурсу; своєчасне внесення оренд­ної плати; здійснення комплексу заходів з відтворення та охорони природних ресурсів; відшкодування заподіяних їм збитків тощо. Основні обов'язки орендодавця: надання природного ресурсу в оренду відповідно до умов договору; утворення необхідних умов для ефективного і раціонального використання природних ресурсів; відшкодування збитків, заподіяних орендарю внаслідок порушен­ня умов договору, тощо.

Визначення конкретного комплексу прав та обов'язків сторін за договором регулюється приписами, які в цілому присвячені пра­вам та обов'язкам користувачів даними природними об'єктами.

У певних випадках укладення договору оренди передбачає про­ведення аукціону (конкурсу), наприклад у Законі України «Про орен­ду землі» (ст. 16), або здійснення інших юридичних фактів. У лісо­вому та водному законодавстві передбачено обов'язкове попереднє узгодження договору оренди. При оренді, наприклад, водних об'єктів (їх частин) воно проводиться з державними органами охорони навко­лишнього природного середовища та водного господарства; при оренді ділянок лісового фонду — з постійними лісокористувачами (спеціалізованими лісогосподарськими підприємствами, іншими підприємствами, в яких створені спеціалізовані підрозділи тощо).

Строки, на які укладаються договори оренди природних ре­сурсів, різні і залежать від виду природного ресурсу, що орендується.

132

Розділ VI. Право природокористування (загальні положення)

У законодавстві встановлені граничні терміни договорів оренди: землі — до 50 років; водних об'єктів — до 25 років; ділянок лісово­го фонду — 25 років.

Мисливські угіддя надаються в оренду на строк не менше 15 років. Оренда природних ресурсів може бути довгостроковою або коротко­строковою. Відповідно до законодавства орендарі (при оренді ділянок землі, лісового фонду, мисливських угідь) мають переважне право на поновлення договору оренди після закінчення строку його дії. Кон­кретні ж строки договору встановлюються самими сторонами.

Оренда передбачає платне користування природним ресурсом у формі орендної плати. її розмір, за загальним правилом, встанов­люється в договорі за згодою сторін. Іноді мінімальні розміри оренд­ної плати передбає законодавство. Так, Лісовий кодекс закріплює, що розмір орендної плати визначається сторонами в договорі, але не нижче від встановлених такс на лісові ресурси (ст. 90). А Закон Ук­раїни «Про оренду землі» (ст. 21) передбачає, що річна орендна пла­та за земельні ділянки, які перебувають у державній власності, над­ходить до відповідних бюджетів, розподіляється і використовується відповідно до закону і не може перевищувати 10 відсотків їх норма­тивної грошової оцінки. У разі визначення орендаря на конкурент­них засадах може бути встановлений більший розмір орендної пла­ти. Розмір такс на лісові ресурси і земельний податок встановлюють­ся відповідними нормативними актами.

У земельному законодавстві (ст. 8 Закону «Про оренду землі») передбачено право орендаря на передачу земельної ділянки в суб­оренду, що оформляється відповідним договором.

Договір оренди може бути припинено у разі: закінчення строку дії, на який було укладено договір; вилучення природного ресурсу у встановленому порядку; розірвання договору тощо.

За невиконання або неналежне виконання договору оренди сто­рони несуть відповідальність у встановленому законом порядку.

Закріплення в чинному екологічному законодавстві викорис­тання природних ресурсів на умовах оренди слід визнати позитив­ним фактором. Таке використання стимулює сторони договору до ефективної та раціональної експлуатації природних ресурсів, сприяє більш стійкому правовому статусу природокористувачів.

§ 9. Захист права природокористування

Конституція України передбачає, що держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання. Усі суб'єкти рівні перед законом (ч. 4 ст. 13).

133

Загальна частина

Розділ VI. Право природокористування (загальні положення)

Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не перед­бачено законодавством. Органи державної влади та органи місце­вого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та способами, що передбачені Кон­ституцією та законами України (ст. 19). Права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними, вони гарантуються Консти­туцією і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Екологічне право забезпечує насамперед правове регулювання і захист відносин права користування природними об'єктами в нор­мальних умовах їх використання природокористурачами без пору­шення їх правомочностей. При цьому норми права передбачають порядок здійснення права природокористування, прав і обов'язків природокористувачів, а також визначають гарантії і захист закон­них прав і інтересів природокористувачів.

Захист права природокористування в широкому розумінні здійснюється усіма нормами екологічного законодавства, що забез­печують нормальний розвиток еколого-економічних відносин в умовах ринку з використання природних об'єктів. Поряд з цим дане поняття у вузькому розумінні визначається як сукупність тільки правових засобів або форм, що застосовуються в разі порушень відносин природокористування, тобто суб'єктивних прав та інте­ресів природокористувачів¹.

Найпоширенішими видами порушень таких прав та інтересів є: самовільне заняття (захоплення) природного об'єкта, що належить на законних підставах природокористувачеві; його псування або за­бруднення хімічними та радіоактивними речовинами, виробничи­ми відходами і стічними водами; його незаконне зменшення або ви­лучення; перешкоджання в користуванні ним; заподіяння майно­вих збитків у наведених випадках, а також у разі знищення або пошкодження сіножатей, пасовищ, посівів, насаджень; зняття вро­жаю; знищення межових знаків; інші дії, що порушують законні права та інтереси природокористувачів.

З метою їх захисту законодавством передбачається поновлення порушених прав та інтересів законних природокористувачів. По-

¹ Поняття "захист" визначається в даному разі як здійснення активних дій уповноважених на це суб'єктів (юридичних чи фізичних осіб) по запобіганню посяганням (попередженню посягань) або припиненню посягань на суб'єк­тивні права та інтереси, що охороняються законом.

134

новлення прав природокористувачів здійснюється уповноважени­ми органами відповідно до їх компетенції, а також судом або тре­тейським судом.

Втручання в діяльність природокористувачів, пов'язану з вико­ристанням природних об'єктів, з боку державних, господарських та інших органів і організацій забороняється, за випадком порушен­ня природокористувачами екологічного законодавства, тобто на­лежних їм обов'язків. Припинення права користування природни­ми об'єктами або їх частиною можливе лише у випадках, передба­чених законодавством.

Закон передбачає такі засоби захисту суб'єктивних прав та інте­ресів природокористувачів: визнання спірних прав за законним природокористувачем; поновлення стану, що існував до порушен­ня права і припинення дій, що його порушують; припинення або зміна правовідносин та ін. Самостійним засобом захисту прав при­родокористувачів є стягнення з особи, що порушила законні пра­ва та інтереси природокористувача, заподіяної шкоди в повному обсязі без застосування норм зниження розміру стягнення та неза­лежно від збору за забруднення та погіршення якості природного об'єкта. Природокористувачі, яким завдано такої шкоди, мають право на відшкодування неодержаних прибутків за час, необхідний для відновлення свого здоров'я в разі його погіршення, а також відновлення якості природного об'єкта, його відтворення до стану, придатного для використання за цільовим призначенням.

Особи, що володіють джерелами підвищеної екологічної небез­пеки, зобов'язані компенсувати заподіяну шкоду природокористу-вачам, якщо не доведуть, що шкода виникла внаслідок стихійних природних явищ чи навмисних дій потерпілих.

Захист права природокористування відбувається як в адмініс­тративному, так і в судовому порядку. В останньому випадку він здійснюється шляхом подання в судові органи позовів про понов­лення порушених прав і інтересів природокористувачів; про витре­бування об'єкта природокористування з чужого незаконного во­лодіння; про усунення перешкод, що заважають нормальному здійсненню права природокористування; про примушення інших осіб дотримуватися чинного законодавства; про відшкодування збитків (шкоди), заподіяних порушенням суб'єктивних прав і інте­ресів природокористувачів; про повернення безпідставно придба­ного (врожаю тощо).

Більш детально про захист прав конкретних природокористу­вачів йдеться в Особливій частині підручника.

135

_{Розділ VII}

Правове забезпечення екологічної безпеки

= § 1. Поняття екологічної безпеки та правова основа її забезпечення

Екологічна безпека (екобезпека) являє собою соціоприродну та наукову реальність, є об'єктом дослідження різних наук (природ­ничих, соціальних, юридичних та ін.), оскільки охоплює складний комплекс взаємозв'язків людини з навколишнім природним сере­довищем.

Екобезпека — категорія соціальна, притаманна людському суспільству, формується в межах суспільних відносин. Вона має певні правові форми неправового характеру хоча і належить до явищ.

Зазначена категорія характеризується, по-перше, як вічна цінність людського суспільства, що грунтується на певній системі гарантій екологічної безпеки співіснування природи і людини. Йдеться про безпеку людини в процесі: взаємодії з природним се­редовищем, з небезпечними речовинами (радіоактивними, хімічни­ми, токсичними тощо), використання руйнівних або небезпечних технологій і процесів, здійснення різноманітних впливів на дов­кілля тощо. Вона може бути пов'язана і з не контрольованими лю­диною процесами (стихійні сили природи).

По-друге, при забезпеченні екологічної безпеки враховуються закони природи, за якими розвиваються екологічні об'єкти.

По-третє, екобезпека здійснюється під контролем держави, яка утворює цілу систему спеціальних органів.

По-четверте, основою правової форми є екологічне право як са­мостійна правова галузь. Правове забезпечення екобезпеки є одним з основних принципів цього права.

Визначення екологічної безпеки як правової категорії має різне тлумачення в еколого-правовій науці. Вважають, що її сутність по­лягає в захисті людини і навколишнього природного середовища від шкідливого впливу; умовах збереження здоров'я людей і забез­печенні сталого соціально-економічного розвитку; балансі розвит­ку екосистем; діяльності по захисту життєво важливих екологічних інтересів; в тому, що вона є складовою частиною міжнародної еко-

136

Розділ VII. Правове забезпечення екологічної безпеки

логічної безпеки тощо. Право екологічної безпеки розглядають як комплексну галузь екологічного права, систему правових норм та інших засобів, які спрямовані на створення правових умов для ре­алізації суб'єктивного права громадян на безпечне для життя і здо­ров'я довкілля та захист його в разі порушення, а також регулюван­ня відносин щодо здійснення екологічно небезпечної діяльності з метою запобігання погіршенню екологічної обстановки, виникнен­ню екологічної небезпеки для природних систем, населення, інте­ресів держави і юридичних осіб та здійснення системи заходів у разі виникнення екологічної небезпеки щодо ліквідації небезпечних наслідків, визначення режиму використання екологічно небезпеч­них територій і об'єктів, встановлення особливого статусу осіб, що постраждали від негативних наслідків природної стихії чи техноген­ного впливу, досягнення режиму безпечного існування населення і стану довкілля на місцевому, регіональному, національному і транснаціональному рівнях¹.

Закон України «Про охорону навколишнього природного сере­довища» (ст. 50) визначає екологічну безпеку як стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здо­ров'я людей, що гарантується здійсненням широкого комплексу взає-мопов 'язаних екологічних, політичних, економічних, технічних, ор­ганізаційних, державно-правових та інших заходів

Екологічна безпека розглядається у двох аспектах. Як суб'єктив­на категорія вона проявляється у процесі реалізації суб'єктивного права громадян на екологічну безпеку шляхом регулятивного та охоронного методів. Це право громадян тісно пов'язане з правом на безпечне навколишнє природне середовище для їх життя і здо­ров'я. З іншого боку — це об'єктивно існуюча система правового за­безпечення екологічної безпеки, за допомогою якої регламен­тується екологічно небезпечна діяльність, режим використання природних ресурсів, охорона довкілля, попередження погіршення екологічного стану та виникнення небезпеки для природних об'єк­тів і населення.

Довкілля вважається безпечним, коли його стан відповідає вста­новленим у законодавстві критеріям, стандартам, лімітам і норма­тивам, які стосуються його чистоти (незабрудненості), ресурсо-місткості (невиснаженості), екологічної стійкості, санітарних вимог, видового різноманіття, здатності задовольняти інтереси громадян.

' Див.: Андрейцев В. І. Право екологічної безпеки: Навчальний та науково-практичний посібник. - К.: Знання-Прес, 2002. - С. 12,22.

137

Загальна частина

Розділ VII. Правове забезпечення екологічної безпеки

Чинне екологічне законодавство України як критерії безпеки навколишнього природного середовища передбачає спеціальні нормативи екологічної безпеки.

За якісними показниками стан довкілля можна представити трьома рівнями, де його якість розглядається як сукупність природ­них та «набутих» властивостей, сформованих під впливом антропо­генної діяльності, які відповідають встановленим екологічним, санітарно-гігієнічним нормативам, що забезпечують умови для роз­витку і відтворення живих організмів, у тому числі життєдіяльності людини. Найвищий якісний рівень природного середовища являє собою чисте природне середовище. У цьому разі забруднення природ­ного середовища є мінімальним, воно не спричиняє змін нормаль­ного екологічного стану в певному регіоні. До другого рівня слід віднести сприятливе природне середовище. Тут забруднення природ­ного середовища можливе в межах, які не впливають на стан здо­ров'я людини і коли відсутні будь-які неприємні фактори, викли­кані специфікою окремих виробництв. До третього рівня можна віднести безпечне природне середовище. На відміну від другого рівня тут допускається можливість наявності в природному середовищі певного регіону незагрозливих для людини негативних факторів.

Як зазначалося, екобезпека природних об'єктів пов'язана з без­пекою громадян у сфері екології. Це є передумовою здійснення природного і невід'ємного права людини на безпечне довкілля.

Об'єктами екологічної безпеки відповідно до ст. З Закону «Про основи національної безпеки України» є: людина і громадянин (їх конституційні права та свободи, перелік яких відповідно до Ос­новного Закону (ст. 22) не є вичерпним); суспільство (його духовні, морально-етичні, культурні, історичні, інтелектуальні цінності, інформаційне і навколишнє природне середовище і природні ре­сурси); держава (її конституційний лад, суверенітет, територіальна цілісність і недоторканність). Таким чином, об'єктами екологічної безпеки є життєво важливі інтереси суб'єктів безпеки: права, ма­теріальні та духовні потреби особи; природні ресурси та навко­лишнє природне середовище як матеріальна основа державного і суспільного розвитку.

Суб'єктами забезпечення екологічної безпеки є: Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Рада Національної безпеки і оборони України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, Національний банк України, суди загальної юрисдикції, прокуратура України, міс-

138

цеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядуван­ня, Збройні Сили України, Служба безпеки України, Державна прикордонна служба України та інші військові формування, утво­рені відповідно до законів України, громадяни України, об'єд­нання громадян (ст. 4 Закону України «Про основи національ­ної безпеки України»).

У термінологічному і змістовому аспектах безпека пов'язана з антонімом «небезпека» і є його зворотною стороною. Безпека — виключення небезпеки або її зменшення до прийнятного ризику для довкілля. У частині 1 ст. 50 Закону України «Про охорону на­вколишнього природного середовища» вказується на поперед­ження погіршення екологічного стану і виникнення небезпеки для здоров'я людей.

Екологічна небезпека — це сукупна небезпека, діяльність тех­ногенних систем, під впливом яких виникли природні екологічні фактори та негативні природні процеси. У зв'язку з тим, що ант­ропогенне і технічне перевантаження на довкілля постійно зростає, закріплено Перелік видів діяльності і об'єктів, що являють собою підвищену екологічну небезпеку¹, який зараз містить понад 22 їх види і постійно поновлюється.

Правові, економічні, соціальні, організаційні основи діяльності, пов'язані з об'єктами підвищеної небезпеки і спрямовані на захист довкілля, життя і здоров'я людей від шкідливого впливу аварій на цих об'єктах шляхом запобігання їх виникненню, обмеженню (ло­калізації) розвитку і ліквідації наслідків, визначаються в Законі України від 18 січня 2001 року «Про об'єкти підвищеної небезпе­ки»². Об'єктами підвищеної небезпеки вважаються такі, на яких ви­користовуються, виготовлюються, переробляються, зберігаються або трансформуються небезпечні речовини чи категорії речовин у кількості, що дорівнює або перевищує нормативно встановлені по­рогові маси, а також інші об'єкти, які є реальною загрозою виник­нення надзвичайних ситуацій техногенного та природного харак­теру. Екологічно небезпечні види діяльності і об'єкти — це важливі чинники, які потребують розробки оптимальних заходів по забез­печенню екологічної безпеки.

Правові вимоги щодо забезпечення екологічної безпеки різно­манітні за своїм змістом, направленістю і містяться не тільки в еко-

¹ Постанова Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 року № 554 //
ЗП України. - 1995. - № 10. - Ст. 252.

² Офіційний вісник України. - 2001. - № 7. - Ст. 268.

139

I

Загальна частина

логічному законодавстві, але й в інших нормативно-правових при­писах держави'.

Категорія «екологічна безпека» з'явилась в українському зако­нодавстві з прийняттям Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року.

У подальшому вона отримує конституційне закріплення, її за­безпечення та захист віднесено до обов'язків і найважливіших функцій держави, а також є справою всього українського народу (статті 16, 17 Конституції України). Поряд з людиною, її життям і здоров'ям, честю й гідністю, недоторканністю безпека проголо­шується і визначається Основним Законом найвищою соціальною цінністю (ст. 3).

Зазначені положення Основного Закону становлять консти­туційну основу екологічної безпеки та охорони навколишнього при­родного середовища. Відповідно до них були розроблені: Основні на­прямки державної політики України в галузі охорони довкілля, ви­користання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки²; Концепція (основи державної політики) національної безпеки Укра­їни³; Закон України «Про основи національної безпеки України» від 19 червня 2003 року⁴.

Чинне законодавство України не тільки визначає основні засади державної політики, спрямованої на захист національних інтересів гарантування в Україні безпеки особи, суспільства і держави від

¹ Конституція України // Відомості Верховної Ради України. — 1996. -
№ 30. — Ст. 141; Закон України "Про охорону навколишнього природного се­
редовища" // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1991. - № 41. - Ст. 546 зі змі­
нами; Закон України "Про основи національної безпеки України" від 19 червня
2003 року // Офіційний вісник України. - 2003. - № 29. - Ст. 1433; Закон
України "Про об'єкти підвищеної небезпеки" від 18 січня 2001 року //
Офіційний вісник України. — 2001. — № 7. — Ст. 268; Постанова Верховної Ради
України від 5 березня 1998 року "Про Основні напрямки державної політики
України в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та
забезпечення екологічної безпеки" // Відомості Верховної Ради України. —
1998. — № 38—39. — Ст. 248; Закон України "Про забезпечення санітарного і
епідемічного благополуччя населення" від 24 лютого 1994 року // Відомості
Верховної Ради України. —1994. — № 27. — Ст. 218; Основи законодавства про
охорону здоров'я від 19 листопада 1992 року // Відомості Верховної Ради Укра­
їни. - 1993. - № 4. - Ст. 19; тощо.

² Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 38-39. - Ст. 248.

³ Там само. - 1997. - № 10. -Ст. 85; 2001. - № 9. - Ст. 38. З набранням
чинності Законом України " Про основи національної безпеки України" втрачає
чинність вказана Концепція. Див.: Офіційний вісник України. — 2003. — № 29. —
Ст. 1433.

⁴ Офіційний вісник України. - 2003. - № 29. - Ст. 1433.

140

Розділ VII. Правове забезпечення екологічної безпеки

зовнішніх і внутрішніх загроз в усіх сферах життєдіяльності, але й визнає пріоритетні національні інтереси: забезпечення екологічно та техногенно безпечних умов життєдіяльності громадян і су­спільства; збереження навколишнього природного середовища; раціональне використання природних ресурсів (ст. 6 Закону Укра­їни «Про основи національної безпеки України»).

Загальні положення у сфері екологічної безпеки закріплені За­коном України «Про охорону навколишнього природного середо­вища». Самостійного закріплення в ньому дістав принцип право­вого забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини, який належить до основних принципів екологічного права (ст. 3). Його сутність полягає в тому, що за допомогою правових та інших заходів забезпечується підтримка безпечного стану навколишньо­го природного середовища для життя та здоров'я громадян, дов­кілля в цілому.

У поресурсовому законодавстві окремо вирізняються принци­пи, що забезпечують пріоритет екологічних вимог перед іншими. До них належать: пріоритетність вимог екологічної безпеки; обо­в'язковість додержання екологічних стандартів, нормативів та лімітів використання природних ресурсів; гарантування екологічно безпечного середовища для життя та здоров'я людей. Відмінною рисою цих принципів від інших є забезпечення підтримання еко­логічної рівноваги на території України.

Законодавче закріплення отримали заходи щодо забезпечення екологічної безпеки при здійсненні різних видів господарської діяльності, які можуть негативно впливати на навколишнє природ­не середовище, життя і здоров'я людини. У зв'язку з цим в літера­турі іноді слушно зазначається, що еколого-правові норми неод­норідні і регулюють різні види правовідносин. Одні спрямовані на охорону навколишнього природного середовища, закріплюють ви­моги екологічної безпеки і є обов'язковими для виконання, а інші — встановлюють обов'язки щодо дотримання екологічних вимог та здійснення різноманітних видів господарської діяльності¹.

Недотримання вимог екологічної безпеки створює екологічно небезпечну ситуацію, яка загрожує стану навколишнього природ­ного середовища та здоров'ю людини, спричиняє різноманітні наслідки. Вимоги екологічної безпеки в законі сформульовані за трьома напрямами: за господарськими суб'єктами, стадіями госпо­дарського процесу, видами господарської діяльності.

¹ Див.: Андрейцев В. І. Екологічне право: Курс лекцій в схемах. Загальна частина. - К.: Вентурі, 1996. - С. 93.

141

Загальна частина

Закон «Про охорону навколишнього природного середовища» окремо закріплює вимоги екологічної безпеки за видами господар­ської діяльності у: сільському господарстві, промисловості, транс­порті, при розміщенні та розвитку населених пунктів. Згідно зі ст. 58 Закону вимоги екологічної безпеки поширюються повною мірою на військові і оборонні об'єкти, а також на об'єкти органів внутрішніх справ і державної безпеки. Цих вимог повинні також додержувати­ся при дислокації військових частин, проведенні військових навчань, маневрів, переміщень військ і військової техніки.

Забезпечення екологічної безпеки знаходить своє правове закріплення в нормативних актах, які регулюють окремі види гос­подарської діяльності або використання та охорону природних ре­сурсів. Зокрема, Закон України «Про пестициди і агрохімікати» від 2 березня 1995 року¹ регулює правові відносини, пов'язані з держав­ною реєстрацією, виробництвом, закупівлею, транспортуванням, зберіганням, реалізацією та безпечним для здоров'я людини і нав­колишнього природного середовища застосуванням пестицидів і агрохімікатів (статті 3, 6—9, 13, 18—20 та ін.). Закон України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» від 8 лютого 1995 року² (статті 3, 8, 13, 17 та ін.) спрямований на попередження настання екологічної небезпеки у процесі поводження з радіоак­тивними матеріалами і відходами, у процесі використання ядерної енергії, на радіаційний захист населення. Закон України «Про пра­вовий режим надзвичайного стану» від 16 березня 2000 року³ (статті 1,3,4), регламентує забезпечення вимог екологічної безпеки у над­звичайних ситуаціях. Закон України «Про правовий режим території, яка зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 27 лютого 1991 року зі змінами⁴ встановлює вимоги щодо екологічної безпеки в межах територій і зон, на яких запрова­джено режим надзвичайних екологічних ситуацій тощо.

Вимоги екологічної безпеки знаходять своє закріплення в обов'яз­кових нормах, правилах, стандартах щодо охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів тощо. Так, у ст. 33 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» передбачена система екологічних нормативів. Вони встановлюють гранично допустимі викиди та скиди в навколишнє природне середовище забруднюючих хімічних речовин, рівні допу-

¹ Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 14. — Ст. 91.

² Там само. - № 12. - Ст. 81.

³ Там само. - 2000. - № 23. - Ст. 176.

⁴ Відомості Верховної Ради УРСР. - 1991. - № 16. - Ст. 198.

Розділ VII. Правове забезпечення екологічної безпеки

стимого шкідливого впливу на нього фізичних та біологічних фак­торів. Законодавством України можуть встановлюватися також нормативи використання природних ресурсів та інші екологічні нормативи.

Це дає змогу стверджувати, що в сучасних умовах забезпечен­ня екологічної безпеки стало розвивається як самостійний напря­мок діяльності держави і суспільства. Тому систему правових при­писів у галузі забезпечення екологічної безпеки можна розглядати як самостійний складний правовий інститут в галузі екологічного права.

Нині триває процес удосконалення зазначеного правового інсти­туту. Так, в Основних напрямках державної політики України в га­лузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забез­печення екологічної безпеки передбачається удосконалення законо­давства в галузі забезпечення екологічної безпеки шляхом прийняття закону «Про екологічну (природно-техногенну) безпеку».

§ 2. Види екологічної безпеки

Класифікацію екологічної безпеки можна провадити за різни­ми критеріями: за джерелами небезпеки, територіальним принци­пом, масштабами шкідливого впливу, за способами і заходами за­безпечення (які будуть розглянуті в § 4 цього розділу). Деякі з видів екологічної безпеки мають внутрішню диференціацію.

За територіальним принципом розрізняють: глобальну (міжна­родну), національну (державну), регіональну, місцеву, об'єктову екологічну безпеку.

За способами забезпечення виокремлюють — техногенно-еко­логічну, радіоекологічну, соціально-екологічну, природну, еко-номіко-екологічну безпеку та ін.

За об'єктами охорони можна вирізнити: загальну екологічну без­пеку довкілля, яка включає: а) глобальну; б) національну; в) локаль­ну; г) особисту екологічну безпеку громадян.

Залежно від причин порушення екологічної безпеки розрізняють таку, що виникла: внаслідок впливу на природний об'єкт людської діяльності (соціально-політичного, військового, техногенного ха­рактеру); під впливом самих природних процесів (землетрус, вивер­ження вулкану, повінь тощо).

Екобезпека диференціюється залежно від екологічно небезпечних видів діяльності, об'єктів на: технічну, хімічну, токсичну, біологічну, радіаційну, ядерну, гідротехнічних споруд, транспортних засобів тощо.

142

143

Загальна частина

У поресурсовому законодавстві на суб'єктів екологічного пра­ва покладений обов'язок при здійсненні діяльності вживати не­обхідних заходів щодо запобігання та недопущення підвищення встановлених рівнів акустичного, електромагнітного, іонізуючого та іншого шкідливого фізичного впливу на природне середовище, життя та здоров'я людини в населених пунктах, рекреаційних та заповідних зонах. Наприклад, під час розроблення та встановлен­ня нормативів екологічної безпеки (гранично допустимої концен­трації забруднюючих речовин у навколишньому природному сере­довищі, гранично допустимого вмісту забруднюючих речовин у кормах, гранично допустимих рівнів акустичного, електромагнітно­го, радіаційного та інших шкідливих фізичних і біологічних факторів, гранично допустимих викидів і скидів у навколишнє природне сере­довище забруднюючих хімічних речовин тощо) повинні враховува­тися щодо охорони тваринного світу та середовища існування тва­рин (ст. 52 Закону України «Про тваринний світ»).

Радіаційна безпека є дотриманням допустимих меж радіаційно­го впливу на персонал, населення та навколишнє природне сере­довище, встановленого нормами, правилами та стандартами з без­пеки¹, а ядерна безпека — дотримання норм, правил, стандартів та умов використання ядерних матеріалів, що забезпечують радіаційну безпеку².

Норми, правила та стандарти щодо ядерної та радіаційної без­пеки — це критерії, вимоги та умови забезпечення безпеки при ви­користанні ядерної енергії. їх дотримання є обов'язковим при здійсненні будь-якого виду діяльності у сфері використання ядер­ної енергії.

Екологічна безпека при поводженні з виробничими, побутовими та іншими відходами* — додержання встановлених нормативів, лімітів, стандартів, правил та умов використання при додержанні вимог екобезпеки, санітарних норм, які забезпечують можливість подаль­шого господарського використання цих територій.

Радіаційна безпека під час поводження з радіоактивними відхода­ми — це неперевищення допустимих меж радіаційного впливу на персонал, населення та навколишнє природне середовище, встанов-

¹ Закон України від 8 лютого 1995 року "Про використання ядерної енергії
і радіаційну безпеку" // Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 12. -
Ст. 81.

² Там само.

³ Закон України від 5 березня 1998 року "Про відходи" // Офіційний віс­
ник України. - 1998. - № 13. - Ст. 483.

144

Розділ VII. Правове забезпечення екологічної безпеки

лених нормами, правилами, стандартами безпеки, а також обмежен­ня міграції радіонуклідів у навколишнє природне середовище¹.

Екологічна безпека транспортних засобів — додержання правил, лімітів, нормативів викидів і скидів забруднюючих речовин, які за­безпечують екобезпеку всіх видів транспорту (автомобільного, повітряного, трубопровідного тощо).

Виходячи з масштабів шкідливого впливу і наслідків аварій і ка­тастроф в конкретній місцевості, можна виокремити зовнішню і внутрішню екологічну безпеку. Під внутрішньою розуміють діяль­ність працівників підприємств, установ, організацій, які виконують роботи, пов'язані з джерелом підвищеної небезпеки, та завідомо йдуть на екологічний ризик, ставлять себе в залежність від негатив­ного екологічного впливу. Для населення територій, на яких роз­ташовуються об'єкти підвищеної небезпеки, останні є джерелом зовнішньої екологічної небезпеки.

= § 3. Правові заходи забезпечення екологічної безпеки

Екологічна безпека на території України забезпечується здійс­ненням широкого комплексу взаємопов'язаних політичних, еко­номічних, технічних, організаційних, державно-правових та інших заходів. За своїм змістом державно-правові заходи не однорідні. їх можна розподілити на кілька видів залежно від спрямованості дій: організаційно-превентивні, регулятивно-стимулюючі, розпорядчо-ви­конавчі, охоронно-відновлювальні та забезпечувальні. Вони утворю­ють своєрідний правовий механізм, який слід розуміти як систему державно-правових засобів, спрямованих на регулювання діяль­ності, спроможної посилювати рівень екологічної безпеки, попе­редження погіршення екологічної обстановки та виникнення не­безпеки для населення і природних систем, локалізацію проявів екологічної небезпеки².

Організаційно-превентивні заходи. Вони спрямовані на виявлен­ня екологічно небезпечних для навколишнього природного середо­вища та здоров'я людини територій, зон, об'єктів і видів діяльності, а також здійснення певних заходів для попередження виникнення екологічної небезпеки. До них належать: 1) обліково-установчі;

¹ Закон України від ЗО червня 1995 року "Про поводження з радіоактивними
відходами" // Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 27. — Ст. 198.

² Див.: Андрейцев В. І. Екологічне право: Курс лекцій в схемах. Загальна час­
тина. - К.: Вентурі, 1996. - С. 94.

145

Загальна частина

2) реєстраційні; 3) експертно-оцінювальні; 4) інформаційно-прогностичні. Крім цього, в Україні розвиваються екологічний ау­дит, екологічне страхування.

Обліково-установчізаходи передбачають виявлення, інвентари­зацію, класифікацію небезпечних зон, об'єктів, територій і джерел.

Реєстраційні заходи включають паспортизацію екологічно не­безпечних об'єктів¹, сертифікацію, підтвердження відповідності, лі­цензування, реєстрацію екологічно небезпечних джерел. У разі ви­пуску екологічно небезпечної продукції вона підлягає сертифікації"². У процесі сертифікації видається сертифікат відповідності, що підтверджує відповідність продукції українським стандартом. На такій продукції ставлять знак відповідності встановленому зразку. Обов'язковість сертифікації продукції передбачена безпосередньо Законом України від 15 грудня 1993 року «Про захист прав спожи­вачів»³. Закон України від 17 травня 2001 року «Про підтвердження відповідності»⁴ визначає правові та організаційні засади підтвер­дження відповідності продукції, систем управління якістю, систем управління довкіллям, персоналу та спрямованого на забезпечення єдиної державної технічної політики у сфері підтвердження від­повідності.

Об'єкти, які підлягають приватизації, повинні відповідати ви­могам екологічної безпеки згідно з наказом Фонду державного май­на та Мінекобезпеки від 19 серпня 1999 року «Про порядок визна­чення відповідності діяльності об'єктів, які підлягають привати­зації, вимогам екологічної безпеки»⁵.

Послідовна реєстрація екологічно небезпечних джерел здійс­нюється відповідно до чинного законодавства. Екологічно небез­печні види діяльності підлягають ліцензуванню, яке включає захо­ди, спрямовані на регулювання і обмеження екологічно небезпечних видів діяльності шляхом впровадження системи дозволів та встанов­лення ліцензійних умов здійснення такої діяльності. Екологічне ліцензування регламентується Законом України від 1 червня 2000 року «Про ліцензування певних видів господарської діяльності»⁶, по-

¹ Наказ МНС від 18 грудня 2000 року "Про затвердження Положення про
паспортизацію потенційно небезпечних об'єктів" // Офіційний вісник Укра­
їни. - 2001.-№ 4. - Ст. 164.

² Закон України «Про стандартизацію» від 17 травня 2001 року № 2408-3 //
Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 31. — Ст. 145.

³ Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 1. - Ст. 1.

⁴ Офіційний вісник України. - 2001. - № 24. - Ст. 1055.

⁵ Там само. - 1999. - № 38. - Ст. 1921.

⁶ Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 36. - Ст. 299.

146

Розділ VII. Правове забезпечення екологічної безпеки

становою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 року № 459 «Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використан­ня природних ресурсів»' та іншими нормативно-правовими актами.

Третю групу організаційно-превентивних заходів забезпечення екологічної безпеки становлять експертно-оцінювальні. До них вхо­дять проведення екологічної експертизи об'єктів і комплексів, у тому числі військових та оборонних, що являють екологічну небез­пеку для навколишнього природного середовища, життя та здо­ров'я населення, запровадження попередньої оцінки екологічного впливу цих об'єктів, проведення відкритих громадських слухань, обговорення населенням проектів екологічно небезпечної діяль­ності, що їх передбачають реалізувати. Проведення екологічної ек­спертизи таких об'єктів регламентується законами України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 27), «Про екологічну експертизу»² (ст. 7) тощо.

Порядок проведення громадських (публічних) слухань з питань використання ядерної енергії встановлено постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 1998 року № 1122 «Про затверджен­ня Порядку проведення громадських слухань з питань використан­ня ядерної енергії та радіаційної безпеки»³.

Найбільш детально проведення громадських слухань регламен­тується ратифікованою Україною в 1999 році Орхуською кон­венцією. Висновки та пропозиції, висловлені в процесі цих слухань, мають рекомендаційний характер і можуть бути враховані під час прийняття уповноваженими центральними органами виконавчої влади рішень з предмета громадських слухань, підготовки аналітич­них матеріалів, доповідей тощо.

Остання група — інформаційно-прогностичні заходи. До них нале­жать прогнозування, планування, моніторинг, інформування та інші заходи, що розглядаються як функції управління в галузі екології.

Слід звернути увагу на екологічне страхування. Відповідно до ст. 49 Закону України «Про охорону навколишнього природного се­редовища» здійснюється добровільне і обов'язкове державне та інші види страхування громадян та їх майна, майна і доходів підпри­ємств, установ і організацій на випадок шкоди, заподіяної вна­слідок забруднення навколишнього природного середовища та погіршення якості природних ресурсів. Однак досі ще не сформу-

¹ ЗП України. - 1992. - № 9. - Ст. 217.

² Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 8. — Ст. 54.

³ Офіційний вісник України. - 1998. - № 29. - Ст. 1096.

147

Лі

Загальна частина

вали спеціальну нормативно-правову базу, що регламентує еко­логічне страхування. Тому при застосуванні страхових заходів забез­печення екологічної безпеки слід керуватися загальними положен­нями Закону України «Про страхування»¹ від 4 жовтня 2001 року.

Регулятивно-стимулюючі закот. Вони являють собою систему юридичних норм і правил, спрямованих на регулювання відносин, забезпечення дотримання пріоритетів, нормативів, стандартів, лімітів та інших вимог у галузі екологічної безпеки. Згідно з при­писами чинного законодавства розробляються: екологічні стандар­ти (ст. 32 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища); екологічні нормативи (ст. 33); екологічні ліміти²; пра­вила проектування та експлуатації небезпечних об'єктів, поводжен­ня з екологічно небезпечними речовинами та джерелами тощо.

Забезпечення виконання вимог у галузі екологічної безпеки га­рантується певними стимулюючими заходами, які є складовою ча­стиною економічного механізму в галузі охорони навколишнього природного середовища, Так, підприємства, установи, організації та громадяни мають право на отримання податкових, кредитних та інших пільг при здійсненні ефективних заходів та виконанні вимог екологічної безпеки.

Розпорядчо-виконавчі заходи. Вони полягають у реалізації пев­них функцій у сфері забезпечення екологічної безпеки з боку спеціально уповноважених органів. Найбільш важливі положення в цій сфері закріплені в Конституції України, згідно з якою на ви­конавчі органи, включаючи Президента України, покладений обов'язок у здійсненні політики в галузі екологічної безпеки. Пре­зидент України зобов'язаний вживати заходів до забезпечення національної безпеки, в тому числі й екологічної, оскільки вона є її складовою частиною. Однією з основних у цій галузі є контроль­но-наглядова функція державних органів, яка спрямована на до­гляд і перевірку дотримування підприємствами, установами, ор­ганізаціями і громадянами вимог екологічного законодавства і за­стосування заходів попередження екологічних правопорушень.

Охоронно-відновлювальні заходи. Ці заходи спрямовані на ло­калізацію проявів екологічної небезпеки, здійснення ліквідаційних робіт, визначення правового режиму територій відповідно до рівня екологічного ризику, встановлення статусу осіб, які потерпіли від

¹ Відомості Верховної Ради України. - 2002. - № 7. - Ст. 50.

² Постанова Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 року № 459
"Положення про установлення лімітів використання природних ресурсів за­
гальнодержавного значення" // ЗП України. — 1992. — № 9. — Ст. 217.

148

Розділ VII. Правове забезпечення екологічної безпеки

наслідків екологічної небезпеки¹. Вони передбачають встановлен­ня, наприклад, правового режиму зон надзвичайної екологічної си­туації. Ліквідація надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру передбачає проведення комплексу заходів, які містять аварійно-рятувальні та інші невідкладні роботи, що здійснюються в разі виникнення надзвичайної ситуації і спрямовані на припинен­ня дії небезпечних факторів, рятування життя та збереження здо­ров'я людей, локалізацію зон Надзвичайної ситуації.

Забезпечувальні заходи. Вони спрямовані на попередження еко­логічних правопорушень в галузі забезпечення екологічної безпе­ки, захист права людини на безпечне для життя і здоров'я довкілля та пов'язані з ним інші екологічні права, а також застосування до винних осіб засобів державно-правового примусу в разі порушення вимог і норм екологічної безпеки.

Екологічне законодавство закріплює можливість судового захис­ту порушених прав громадян внаслідок недотримання вимог еко­логічної безпеки. Не виключається і самозахист, при якому дії по­винні бути правомірними, відповідати змісту та характеру правопо­рушення, не суперечити вимогам закону. Зокрема, в судових органах розглядаються справи щодо захисту права громадян на безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище, справи про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок порушення вимог і пра­вил екологічної безпеки, а також справи про відмову від надання своєчасної, повної та достовірної інформації про стан навколишньо­го природного середовища, а також про джерела забруднення, при­ховування випадків аварійного забруднення навколишнього природ­ного середовища або фальсифікацію відомостей про стан екологічної обстановки чи захворюваності населення.

= § 4. Юридична відповідальність

за правопорушення в галузі екологічної безпеки

Підставою юридичної відповідальності в галузі екологічної безпе­ки є вчинення екологічного правопорушення. Чинне екологічне зако­нодавство закріплює перелік правопорушень у галузі екологічної

¹ Закон України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації" від 13 липня 2000 року // Відомості Верховної Ради України. — 2000. — № 42. — Ст. 348; Закон України " Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру" від 8 червня 2002 року // Офіційний вісник України. — 2000. — № 28. — Ст. 1155; Закон України від 14 грудня 1999 року "Про аварійно-рятувальні служби" // Офіційний вісник України. —2000. — № 1. — Ст. 1.

149

Загальна частина

безпеки. Зокрема, у ст. 68 Закону України «Про охорону навколиш­нього природного середовища» виокремлені такі види правопору­шень: порушення прав громадян на екологічно безпечне навко­лишнє природне середовище; порушення норм екологічної безпе­ки; порушення екологічних вимог при проектуванні, розміщенні, будівництві, реконструкції, введенні в дію, експлуатації та ліквідації підприємств, споруд, пересувних засобів та інших об'єктів; допу­щення наднормативних, аварійних, залпових викидів і скидів за­бруднюючих речовин та інших шкідливих впливів на навколишнє природне середовище; невжиття заходів щодо попередження та ліквідації екологічних наслідків аварій та іншого шкідливого впли­ву на навколишнє природне середовище; порушення природоохо­ронних вимог при зберіганні, транспортуванні, використанні, знешкодженні та захороненні хімічних засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних та радіоактивних речовин, вироб­ничих, побутових та інших видів відходів тощо.

Найбільш поширеним правопорушенням у галузі екологічної без­пеки є недотримання відповідних екологічних нормативів, вимог та правил. Під екологічними нормативами слід розуміти єдині та обов'яз­ково нормовані межі, обсяги, регламенти, що містять кількісні та якісні показники, забезпечують охорону навколишнього природно­го середовища, екологічну безпеку суспільства та здоров'я людини, визначають допустиме навантаження антропогенної діяльності на довкілля. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» визначає кілька видів нормативів екологічної безпеки. Порушення нормативів екологічної безпеки створює умови для проявлення екологічного ризику та в кінцевому підсумку призво­дить до виникнення реальної екологічної небезпеки для життя, здо­ров'я людини та навколишнього природного середовища. Право­порушення у сфері екологічної безпеки є різновидом екологічних правопорушень. Правопорушення можливі як при порушенні ви­мог екологічної безпеки у процесі здійснення різних видів госпо­дарської діяльності, так і в разі невиконання заходів у процесі ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій або їх попереджен­ня. З урахуванням ступеня суспільної небезпеки вони поділяються на проступки та злочини. Згідно з видами екологічних правопору­шень у галузі забезпечення екологічної безпеки винні особи можуть бути притягнені до дисциплінарної, адміністративної, криміналь­ної або цивільно-правової відповідальності.

Адміністративна відповідальність є самостійним різновидом юридичної відповідальності. У Кодексі про адміністративні право-

150

Розділ VII. Правове забезпечення екологічної безпеки

порушення України закріплені кілька складів правопорушень, що передбачають відповідальність громадян та посадових осіб за пору­шення екологічної безпеки. Так, адміністративна відповідальність наступає за: порушення вимог режиму радіаційної безпеки в місце­востях, що зазнали радіоактивного забруднення (ст. 46); порушен­ня порядку здійснення викидів забруднюючих речовин в атмосфе­ру або впливу на неї фізичних та біологічних факторів (ст. 78); по­рушення порядку здійснення діяльності, спрямованої на штучні зміни стану атмосфери та атмосферних явищ (ст. 78^і); порушення правил складування, зберігання, розміщення, транспортування утилізації, ліквідації та використання відходів (ст. 82); приховуван­ня, перекручення або відмова від надання повної та достовірної інформації на запити посадових осіб та звернення громадян та їх об'єднань щодо безпеки утворення відходів та провадження з ними (ст. 82³); змішування чи захоронення відходів, для утилізації яких в Україні існує відповідна технологія, без спеціального дозволу (ст. 82⁴); невиконання вимог екологічної безпеки у процесі впрова­дження відкриттів, винаходів, корисних моделей, промислових зразків, раціоналізаторських пропозицій, нової техніки, технологій і систем, речовин і матеріалів (ст. 91'); приховування перевищення встановлених лімітів на обсягу утворення та розміщення відходів (ст. 91³); порушення вимог законодавчих та інших нормативних актів з безпечного ведення робіт у галузях промисловості (ст. 93); порушення правил і норм ядерної та радіаційної безпеки (ст. 95); недодержання державних стандартів, норм і правил під час проек­тування і будівництва (ст. 96); невиконання законних вимог (при­писів) посадових осіб органів державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки (ст. 188¹⁸) тощо.

Кримінальна відповідальність за злочини проти довкілля перед­бачена за: порушення правил екологічної безпеки (ст. 236 КК Укра­їни); невжиття заходів щодо ліквідації наслідків екологічного за­бруднення (ст. 237); проектування чи експлуатація споруд без сис­тем захисту довкілля (253); порушення правил безпеки під час використання робіт з підвищеною небезпекою (ст. 272); порушен­ня правил ядерної або радіаційної безпеки (ст. 274); порушення пра­вил, що стосуються безпечного використання промислової про­дукції або безпечної експлуатації будівель (ст. 275); заготівля, пе­реробка або збут радіоактивно забруднених продуктів харчування чи іншої продукції (ст. 327) тощо.

Незалежно від притягнення винних осіб до адміністративної або кримінальної відповідальності вони повинні нести цивільно-пра-

151

Загальна частина

вову відповідальність у разі заподіяння шкоди навколишньому при­родному середовищу або здоров'ю громадян.

Цивільно-правова відповідальність передбачає обов'язок юри­дичних та фізичних осіб відшкодування шкоди, заподіяної ними внаслідок порушення нормативів, вимог та норм екологічної безпе­ки, тобто покладає на винних осіб майнові або інші зобов'язання.

Чинне екологічне законодавство (ст. 69 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища») передбачає відшкодування заподіяної шкоди, як правило, в повному обсязі без застосування норм зниження розміру стягнення та незалежно від плати за забруднення навколишнього природного середовища та погіршення якості природних ресурсів. Згідно із затвердженим пе­реліком багато видів діяльності та об'єктів становлять підвищену екологічну небезпеку для навколишнього природного середовища. Законодавство відносить такі види діяльності та об'єкти до джерел підвищеної екологічної небезпеки. Особи, які володіють джерела­ми підвищеної екологічної небезпеки, зобов'язані компенсувати за­подіяну шкоду громадянам та юридичним особам, якщо не дове­дуть, що шкода виникла внаслідок стихійних природних явищ чи навмисних дій потерпілих.

Шкода може бути заподіяна як навколишньому природному се­редовищу, так і здоров'ю та майну громадян або майну юридичних осіб. Відшкодування шкоди, спричиненої навколишньому природ­ному середовищу, передбачається двома способами: в натурі або грошовому вираженні згідно із затвердженими у встановленому порядку таксами, а також методиками обчислення розміру шкоди, а за їх відсутності — за фактичними витратами на відновлення по­рушеного стану навколишнього природного середовища. Шкода, заподіяна здоров'ю та майну громадян, компенсується згідно із цивільним законодавством. Для відшкодування шкоди, заподіяної здоров'ю громадян, у першу чергу необхідно довести причинний зв'язок між діяльністю винної особи та забрудненням навколиш­нього природного середовища, а також впливом цього середовища та спричиненою шкодою. Вказана категорія спорів є найбільш складною, бо забруднення навколишнього середовища, як прави­ло, викликається сукупною дією декількох джерел забруднення і дуже важко довести причинний зв'язок.

Розділ VIII

Економіко-правовий механізм природокористування і охорони навколишнього природного середовища

= § 1. Загальна характеристика економіко-правового механізму

Розвиток науково-технічного прогресу та перехід економіки країни до ринку зумовлює зростання техногенного навантаження на природу, що спричиняє у сучасних умовах негативні наслідки для довкілля. Погіршення стану навколишнього природного середови­ща в результаті, наприклад, забруднення його відходами виробництва знижує продуктивність сільського, лісового, рибного і мисливсько­го господарства. Щорічні витрати економіки України від забруднен­ня довкілля і нераціонального природокористування, за оцінками вчених, становлять від 15 до 20% її національного доходу¹.

Нинішній стан довкілля, як підкреслюється в Основних напря­мах державної політики України в галузі охорони природного сере­довища, використання природних ресурсів і забезпечення еко­логічної безпеки можна характеризувати як кризовий. Він формував­ся протягом тривалого періоду і причиною його було зневаження законами розвитку і відтворення природно-ресурсного комплексу України².

Екологічна ситуація, що склалася в Україні в останній час, є ре­зультатом того, що раніше економічний розвиток країни планував­ся і здійснювався без належного врахування екологічних вимог і екологічних інтересів суспільства. Природоохоронні заходи були не адекватними навантаженням на довкілля, які створювалися енер­гетикою, промисловістю, сільським господарством, транспортом і значною мірою ігнорувалися природокористувачами та управ­лінськими структурами.

Розвиток суспільства на сучасному етапі настійно вимагає ви­роблення збалансованого підходу до вирішення не лише еко-

¹ Див.: Трегобчук В. Екологія, науково-технічний прогрес // Економіка
України. - 1993. - № 2. - С. 15.

² Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 38-39. - Ст. 248.

153

Загальна частина

бюджетних організацій збір за забруднення навколишнього при­родного середовища відноситься на видатки і передбачається в ко­шторисі доходів і видатків.

Сплата цього збору не звільняє юридичних і фізичних осіб від відшкодування збитків, завданих порушенням природоохоронно­го законодавства.

Самостійне значення в системі економіко-правового механізму природокористування має збір за погіршення якості природних ре­сурсів. Він передбачений у разі зниження родючості грунтів, про­дуктивності лісів, рибопродуктивності водойм тощо в результаті во­лодіння і користування. Такий збір встановлюється на основі нор­мативів. Порядок встановлення нормативів зазначеного збору визначається Кабінетом Міністрів України.

Статтею 45 Закону України «Про охорону навколишнього при­родного середовища» передбачено, що збори природокористувачів за погіршення якості природних ресурсів внаслідок володіння і ко­ристування ними здійснюються за рахунок прибутку, що зали­шається в їх розпорядженні.

Серед нових правових заходів економічного характеру окреме самостійне місце займає екологічне страхування. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 49) розрізняє добровільне і обов'язкове державне страхування, а також інші види страхування громадян та їх майна і доходів підприємств, установ і організацій на випадок шкоди, заподіяної внаслідок за­бруднення навколишнього природного середовища та погіршення якості природних ресурсів. Згідно з цим законом порядок еко­логічного страхування встановлюється законодавством України. Інститут екологічного страхування поки що в Україні не отримав достатнього розвитку.

Самостійного значення в системі економічного механізму на­буває екологічний аудит, який проводиться з метою забезпечення додержання законодавства про охорону навколишнього природно­го середовища в процесі господарської та іншої діяльності. Основні правові та організаційні засади здійснення екологічного аудиту виз­начаються Законом України від 24 червня 2004 року¹, положення якого поширюються на всіх суб'єктів господарювання незалежно від форми власності та видів діяльності. Цей закон спрямований на підвищення екологічної обґрунтованості та ефективності діяльності суб'єктів господарювання.

Офіційний вісник України. - 2004. - № 29. - Ст. 1948.

170

_{Розділ IX}

Відповідальність

за порушення екологічного

законодавства

(загальні положення)

= § 1. Поняття і функції відповідальності

за порушення екологічного законодавства

Відповідальність за порушення екологічного законодавства — це різновид юридичної відповідальності, яка полягає в покладенні на винну особу специфічного обов'язку зазнавати відповідних об­межень особистого чи майнового характеру за вчинене правопору­шення відповідно до санкції порушеної норми права.

Під юридичною відповідальністю за порушення екологічного за­конодавства, тобто за екологічні правопорушення, слід розуміти відно­сини між державою в особі уповноважених органів у галузі охорони навколишнього природного середовища, правоохоронних органів, інших уповноважених суб'єктів і особою (фізичною чи юридичною), яка вчинила екологічне правопорушення, по застосуванню до поруш­ника відповідного покарання. Сутність такої відповідальності поля­гає в несприятливих для порушника екологічних вимог наслідках у межах, установлених екологічним законодавством за правопорушен­ня в галузі екології. Так, згідно з Конституцією України (ст. 66) кожен зобов'язаний не завдавати шкоди природі. Невиконання цього кон­ституційного обов'язку тягне за собою для винної особи несприятливі наслідки правового характеру.

Відповідальність за порушення екологічного законодавства є важливою складовою правового забезпечення екологічної безпеки, раціонального природокористування, відтворення екологічних об'єктів та охорони навколишнього природного середовища. Шля­хом її застосування реалізується державний примус до виконання екологічних вимог. При цьому слід зазначити, що вона не є єдиним інструментом в механізмі забезпечення раціонального природоко­ристування і охорони довкілля. З урахуванням специфіки і харак­теру цього механізму аналогічну роль виконують також екологічний контроль, державна екологічна експертиза тощо. Відповідальність за порушення екологічного законодавства завжди пов'язана з не-

171

Загальна частина

гативними правовими наслідками як результатом неправомірних дій винної особи.

Утих випадках, коли, наприклад, при вилученні (викупі) об'єк­тів природи в користувачів чи власників для державних або гро­мадських потреб цим суб'єктам завдано збитків, питання про відповідальність не виникає. Тут мають місце гарантії захисту по­рушених прав правомірними діями уповноважених державних ор­ганів, а не юридична відповідальність.

Відповідальність за порушення екологічного законодавства тре­ба відрізняти і від певних економічних форм впливу на поведінку носіїв екологічних прав, передбачених екологічним законодавст­вом. У даному разі йдеться, наприклад, про плату за забруднення навколишнього середовища в межах встановлених нормативів. Без­перечно, що тут теж виникають певні несприятливі економічні наслідки для суб'єкта, але такі дії закон не вважає правопорушен­ням. Якщо ж суб'єктом буде допущене понаднормативне забруд­нення в зазначеній сфері, він має бути притягнутий до юридичної відповідальності.

Відповідальність за порушення екологічного законодавства по­лягає в застосуванні до порушників уповноваженими органами і посадовими особами заходів примусового впливу. Такі заходи за­стосовуються за порушення права власності на природні ресурси та права природокористування, суб'єктивних прав власників природ­них ресурсів і природокористувачів, недотримання власниками природних ресурсів і природокористувачами покладених на ни> обов'язків, порушення правил раціонального природокористуван­ня і охорони навколишнього природного середовища тощо. Серед: негативних правових наслідків названих порушень розрізняють також примусове припинення права власності на природні ресур­си або права природокористування. Крім того, законом передбачені дисциплінарні стягнення, адміністративні і кримінальні санкції, відшкодування збитків, заподіяних порушенням екологічного за­конодавства.

Юридична відповідальність у галузі екології має на меті пока­рання винних, припинення і попередження порушень законодав­ства в галузі природокористування і охорони навколишнього при­родного середовища, а також поновлення порушених прав влас­ників природних ресурсів і природокористувачів, відновлення якості навколишнього природного середовища, відтворення при­родних ресурсів до стану, придатного для використання за цільовим призначенням.

172

Розділ IX. Відповідальність за порушення екологічного законодавства...

Юридична відповідальність за порушення екологічного зако­нодавства виконує важливі функції:

• стимулюючу на дотримання норм екологічного законодавства
  та забезпечення екологічної безпеки;

• компенсаційну, спрямовану на відшкодування збитків та
  втрат у сфері екології;

• превентивну, що забезпечує попередження нових правопору­
  шень;

• каральну, яка полягає в карі особи, винної у вчиненні еко­
  логічного правопорушення.

Відповідальність за порушення екологічного законодавства роз­глядають у трьох різних, але взаємопов'язаних значеннях: по-пер­ше, як державний примус до виконання вимог, закріплених чинним законодавством; по-друге, як правовідношення, яке реалізується в межах правоохоронних правовідносин, що виникають між держа­вою в особі її органів і правопорушником, по-третє, як правовий інститут, що включає сукупність правових норм, які закріплюють види, засоби і порядок застосування уповноваженими державни­ми органами примусових заходів впливу на правопорушників.

Відповідальність за порушення екологічного законодавства є міжгалузевим інститутом. Вона реалізується через застосування всіх традиційних видів відповідальності (кримінальної, адміністратив­ної, цивільно-правової і дисциплінарної). Специфіка застосуван­ня відповідальності за порушення еколого-правових вимог при ви­користання кожного природного об'єкта викладається в Особливій частині цього підручника.

~ = § 2. Екологічні правопорушення як підстава

відповідальності та їх класифікація

Підставою для застосування юридичної відповідальності за по­рушення екологічного законодавства є порушення, вчинені в галузі природокористування, відтворення природних ресурсів і охорони навколишнього природного середовища, тобто екологічні правопо­рушення. Вони законодавчо виокремлені як самостійні правопору­шення. Так, у ст. 70 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» назване екологічне правопорушення і еко­логічний злочин. Проте в законодавстві поки що не розкривається поняття даного правопорушення. Гадаємо, що під екологічним пра­вопорушенням слід розуміти винну, протиправну дію (бездіяльність), Що порушує встановлений державою правопорядок, права і обов'яз-

173

Загальна частина

ки громадян і організацій у сфері раціонального використання при­родних ресурсів, їх відтворення і охорони навколишнього природно­го середовища, за вчинення якої законом передбачена юридична відповідальність. Звісно, ця форма загального поняття екологічно­го правопорушення набуває специфічних рис при притягненні осо­би до кримінальної, адміністративної, цивільно-правової чи дис­циплінарної відповідальності.

Зміст екологічного правопорушення становлять дії або без­діяльність, які суперечать вимогам еколого-правових норм. Прак­тично це винне, протиправне, екологічно небезпечне чи екологічно шкідливе діяння, яке зазіхає на встановлений порядок у сфері еко­логічної безпеки, природокористування, охорони навколишнього природного середовища.

Екологічне правопорушення характеризується в першу чергу та­кими рисами, як екологічна спрямованість, екологічна небезпека, екологічна протиправність.

Сутність екологічної спрямованості правопорушення полягає в тому, що поведінка конкретного правопорушника спрямована на негативну зміну стану навколишнього природного середовища, по­рушення відповідного правового режиму природних ресурсів.

Екологічна небезпека правопорушення в галузі екології вклю­чає не лише ймовірність, можливість порушення екологічних інте­ресів суспільства, але й підвищену небезпеку для існуючих еко­логічних зв'язків у самих екосистемах.

Будь-яке екологічне правопорушення за своїми об'єктивними властивостями становить протиправну дію особи (фізичної або юридичної), яка здійснюється шляхом дії або бездіяльності. Еко­логічна протиправність дії означає невідповідність її вимогам пра­вових норм у галузі екології. Вона полягає в повному або частко­вому невиконанні вимог, ігноруванні правил, закріплених норма­ми екологічного законодавства. При цьому слід мати на увазі, що протиправність екологічного правопорушення означає як невико­нання норм законів у галузі екології, так і невиконання чинних підзаконних актів. В останньому випадку йдеться також і про нор­ми, прийняті на локальному рівні правової регламентації. Пору­шення нормативних актів у галузі екології можуть виявлятися у формі активних дій (самовільне використання природних ресурсів, порушення строків внесення платежів за використання природних ресурсів і забруднення навколишнього природного середовища тощо), так і у формі бездіяльності (скажімо, невжиття заходів по попередженню і ліквідації екологічних наслідків та іншого шкідли­вого впливу на навколишнє природне середовище тощо).

174

Розділ IX. Відповідальність за порушення екологічного законодавства...

Оскільки екологічне законодавство закріплює складну і бага­тогранну систему вимог щодо екологічної безпеки, раціонального природокористування і охорони навколишнього природного сере­довища, то порушення вказаних вимог і правил характеризується видовою різноманітністю. Залежно від того, в якій сфері вчинене екологічне правопорушення, можна розрізняти земельні, лісові, гірничі, атмосферо-повітряні та інші екологічні правопорушення.

Екологічним правопорушенням властиві й інші спільні ознаки: об'єкт, суб'єкт, вина правопорушника, наявність причинного зв'яз­ку між протиправною поведінкою суб'єкта та її наслідками. У ряді випадків обов'язковою ознакою є наявність завданих збитків.

Одним з основних елементів складу екологічного правопору­шення є об'єкт протиправного посягання. Вирізняють загальний і спеціальний об'єкти. Загальний об'єкт екологічних правопорушень — це визначений і закріплений законом екологічний правопорядок. Його основу становить суспільне ставлення до екологічної безпе­ки, раціонального природокористування і охорони навколишньо­го природного середовиша. Будь-яке посягання на цей правопоря­док є протиправним.

Загальний об'єкт екологічних правопорушень диференціюється на спеціальні об'єкти. Це обумовлено комплексним характером суспільних відносин, пов'язаних з використанням природних ре­сурсів і охороною навколишнього природного середовища. Як спеціальні об'єкти екологічних правопорушень можна виокреми­ти групи однорідних суспільних відносин, наприклад щодо охоро­ни і раціонального використання землі, вод, надр, тваринного і рослинного світу, атмосферного повітря тощо.

Важливим елементом складу екологічних правопорушень є їх суб'єкти. Ними можуть бути як окремі громадяни і посадові осо­би, так і підприємства, установи і організації — юридичні особи. Правопорушниками в галузі екології можуть бути і державні ор­гани управління чи органи місцевого самоврядування, які, напри­клад, незаконно розпоряджаються природними ресурсами, пору­шують встановлений порядок передачі природних ресурсів у власність або надання їх у користування. Суб'єкти екологічних пра­вопорушень — фізичні і юридичні особи — не обов'язково повинні бути власниками природних ресурсів чи природокористувачами або взагалі носіями екологічних прав. Екологічні правопорушення можливі, наприклад, з боку проектних організацій, які розробля­ють проекти розташування і будівництва об'єктів, містобудівну Документацію тощо.

175

Загальна частина

У певних випадках юридичну відповідальність несуть як вітчиз­няні, так і іноземні фізичні і юридичні особи. До суб'єктів еко­логічних правопорушень належать і створені в Україні спільні підприємства, міжнародні об'єднання, організації, фірми тощо.

Громадянин як суб'єкт екологічного правопорушення повинен досягти, за загальним правилом, 16-річного віку і на момент вчи­нення неправомірних дій бути дієздатним.

Обов'язковою ознакою екологічних правопорушень є причин­ний зв'язок між протиправними діями (або бездіяльністю) і на­слідками, що настали (наприклад, завданими збитками або реаль­ною загрозою їх заподіяння). При відсутності такого зв'язку сам факт заподіяння збитків природному середовищу в цілому або ок­ремим його компонентам не можна визнати правопорушенням, вчиненим конкретною особою.

Із суб'єктивного боку екологічне правопорушення характери­зується наявністю вини. Відповідальність суб'єкта без вини можлива лише в разі, коли шкода завдається джерелом підвищеної небезпеки, а також в інших випадках, прямо передбачених законодавством. Так, згідно зі ст. 69 Закону України «Про охорону навколишнього природ­ного середовища» особи, які володіють джерелом підвищеної еко­логічної небезпеки, зобов'язані компенсувати заподіяну шкоду гро­мадянам та юридичним особам, якщо не доведуть, що ця шкода ви­никла внаслідок стихійних природних явищ або навмисних дій потерпілих.

Окремі екологічні правопорушення можуть вчинятися лише навмисно, наприклад незаконне полювання, нецільове викорис­тання природних ресурсів тощо. Деякі правопорушення в зазна­ченій галузі можуть бути вчинені як умисно, так і з необережності (наприклад, порушення вимог пожежної безпеки в лісах та ін.).

Необхідною ознакою екологічного правопорушення в ряді ви­падків є наявність шкоди, збитків або реальна загроза їх настання. Шкода, завдана в результаті екологічних правопорушень, полягає у знищенні або пошкодженні окремих природних ресурсів, комп­лексів, виснаженні природних об'єктів, а також у забрудненні або засмічуванні природного середовища або окремих його компо­нентів, які перебувають у власності чи користуванні суб'єкта або ж під охороною держави ( скажімо, коли йдеться про природно-за­повідні території).

Під зазначеною шкодою в правовому аспекті розуміють ті не­гативні наслідки дії або бездіяльності, яких за сучасних умов мож­на було б уникнути, не порушуючи екологічних зв'язків та існую-176

Розділ IX. Відповідальність за порушення екологічного законодавства...

чого співвідношення економічних і екологічних інтересів су­спільства.

Шкода має об'єктом свого посягання насамперед майнові права і інтереси суб'єкта (власника природних ресурсів або природоко-ристувача), тобто їй притаманний майновий характер. Але вона може завдаватись і безпосередньо навколишньому природному се­редовищу. Така шкода пов'язана з погіршенням якісного стану нав­колишнього природного середовища. У тих випадках, коли має місце заподіяння шкоди об'єктам природи, що перебувають у влас­ності держави, фактично поєднуються економічні, господарські збитки і екологічна шкода, які обумовлюють зниження природних якостей об'єкта та зниження його економічної, майнової цінності. Щоб виступати підставою юридичної відповідальності, еко­логічне правопорушення повинно бути належним чином виявлено і зафіксовано. Цю функцію здійснюють уповноважені державні органи і посадові особи.

Чинним законодавством екологічні правопорушення фактично роз­глядаються як посягання на права власників природних ресурсів, як по­рушення громадського правопорядку іт. ін. Проте всі вони об'єднують­ся однією суттєво важливою ознакою — негативним впливом на стан природного середовища, тобто мають екологічну спрямованість. Саме в цьому і полягає особливість екологічних правопорушень.

За своїм складом екологічні правопорушення є неоднорідними і можуть бути класифіковані. Так, якщо в основу класифікації еко­логічних правопорушень буде покладено вид відповідальності, ха­рактер застосованих санкцій, то можна розрізняти кримінальні зло­чини, адміністративні проступки, дисциплінарні і цивільно-правові правопорушення. Наявність такої класифікації пов'язана з тим, що екологічне право як самостійна галузь права не містить усього комплексу правових санкцій, які застосовуються до суб'єктів еко­логічних правопорушень. Тому для боротьби з цими правопорушен­нями воно використовує ті санкції, які містяться в інших галузях сучасного права, зокрема у кримінальному, цивільному, адміністра­тивному, трудовому та ін. Проте для застосування зазначених санкцій необхідно, щоб порушення екологічного законодавства одночасно виступало і як порушення правових норм відповідних галузей права.

Перелік екологічних правопорушень досить широкий. В уза­гальненій формі екологічні правопорушення сформульовані і закріплені в ст. 68 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», а також у галузевому поресурсовому за-

177

Загальна частина

конодавстві. Але цей перелік не вичерпує усієї різноманітності еко­логічних правопорушень, які трапляються на практиці або по­тенційно можливі.

Кожен вид екологічних правопорушень характеризується при­таманними йому специфічними ознаками і властивостями. Так, з урахуванням суб'єктного складу можна виокремити три види еко­логічних правопорушень: 1) вчинені власниками природних ре­сурсів; 2) вчинені природокористувачами; 3) вчинені особами, які не є власниками природних ресурсів або природокористувачами.

Окреме місце належить екологічним правопорушенням, пов'я­заним, наприклад, з порушенням суб'єктивних прав власників при­родних ресурсів (права володіння, права користування і права роз­порядження) і із завданням шкоди, збитків самим об'єктам права власності. Найпоширенішим правопорушенням першого різновиду є незаконні угоди з природними ресурсами, а також самовільне їх використання. Серед другого різновиду екологічних правопору­шень перше місце як критерій має посісти стан об'єкта природи (його знищення, псування, погіршення).

Класифікувати екологічні правопорушення можна за об'єктом посягання на земельні, водні, гірничі, лісові та ін. Ця класифікація має практичну спрямованість і використовується, наприклад, для розробки збірників нормативних актів, характеристики напрямків правової охорони навколишнього середовища тощо.

У випадку ж виділення за об'єктом посягання групи однорідних екологічних правопорушень і конкретизації видів правової по­ведінки має місце подальша класифікація. Такий події, доповне­ний іншими ознаками, наприклад предметом посягання, дає змо­гу виокремити такі узагальнені екологічні правопорушення:

1. протиправне знищення і пошкодження природних ресурсів
   (наприклад, забруднення і засмічення вод, знищення або пошкод­
   ження лісу, лісових культур, пошкодження сільськогосподарських
   та інших земель);

2. погіршення об'єктів навколишнього природного середовища
   (наприклад, вибіркова розробка багатих родовищ корисних копа­
   лин, яка призводить до необгрунтованих втрат балансових запасів
   корисних копалин тощо);

3. порушення правил передачі у власність, надання в користу­
   вання природних об'єктів, пов'язаних з можливим заподіянням
   шкоди довкіллю (наприклад, введення в експлуатацію підприємств
   та інших об'єктів без споруд, які запобігають забрудненню і за­
   сміченню вод);

178

Розділ IX. Відповідальність за порушення екологічного законодавства...

4. бездіяльність, невиконання правил (скажімо, невиконання
   правил охорони надр);

5. використання природних ресурсів з корисливих мотивів (не­
   законне збирання дикорослих рослин тощо).

Можлива й інша класифікація екологічних правопорушень за­лежно від мети та критерію, який буде покладено в основу кла­сифікації.

§ 3. Види юридичної відповідальності

за екологічні правопорушення

Екологічні правопорушення тягнуть за собою юридичну відпо­відальність винних суб'єктів.

Вчинення екологічного правопорушення — фактично єдина підстава юридичної відповідальності. Але неодмінною умовою для притягнення до відповідальності повинна бути також наявність у законі прямої вказівки про застосування відповідних заходів впливу до правопорушника, тобто правовою підставою юридичної відпо­відальності є правові норми, які закріплюють у галузі екології санкції за недотримання або порушення цих обов'язків.

В основу класифікації юридичної відповідальності за пору­шення екологічного законодавства покладено характер конкретної санкції, яка застосовується за вчинення правопорушення. Згідно з цим критерієм вона поділяється на: кримінальну, адміністративну, цивільно-правову і дисциплінарну.

Фізичні і юридичні особи, винні в порушенні екологічного за­конодавства, притягуються у встановлених законом порядку і ви­падках до відповідальності.

Стосовно кожного з названих вище видів юридичної відпо­відальності санкції за екологічні правопорушення і порядок їх за­стосування мають свою специфіку.

Певні особливості властиві насамперед цивільно-правовій відповідальності. На підприємства, установи, організації і громадян Закон України «Про охорону навколишнього природного середо­вища» (ст. 68) і поресурсові кодекси покладають обов'язок відшко­довувати збитки, завдані ними внаслідок порушення законодавст­ва про охорону навколишнього природного середовища, у поряд­ку і розмірах, визначених законодавством України. При цьому в законодавстві підкреслюється, що застосування заходів дисцип­лінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності не звільняє винних від компенсації шкоди, завданої забрудненням нав-

179

Загальна частина

колишнього природного середовища і погіршенням якості природ­них ресурсів. Це означає, що винні особи несуть цивільно-право­ву відповідальність незалежно від їх притягнення до кримінальної або адміністративної відповідальності за порушення екологічного законодавства у встановлених законом випадках.

Сутність цивільно-правової відповідальності за порушення еко­логічного законодавства полягає в покладенні на особу, винну у вчиненні екологічного правопорушення, несприятливих майнових наслідків (санкцій).

Крім загальних умов настання юридичної відповідальності не­обхідною умовою цивільно-правової відповідальності в галузі еко­логії виступає неправомірність дій громадянина або юридичної осо­би, наслідком яких є майнова шкода (здоров'ю людей, майну, при­родним ресурсам тощо). При відсутності такої шкоди питання про цивільно-правову відповідальність не виникає.

Застосування цивільно-правової відповідальності за екологічні правопорушення характеризується передусім тим, що, крім збитків, які виражені у грошовій формі, в результаті неправомірних дій мож­ливе завдання екологічної шкоди. Поняття екологічної шкоди в науці поки що недостатньо розроблено. Але сутність її зводиться головним чином до певного погіршення якісного стану навколиш­нього середовища¹.

Закон « Про охорону навколишнього природного середовища» передбачає, що шкода, завдана в результаті порушення законодав­ства про охорону навколишнього природного середовища, підля­гає компенсації, за загальним правилом, у повному обсязі без за­стосування норм зниження розміру стягнення і незалежно від плати за забруднення навколишнього природного середовища і погір­шення якості природних ресурсів.

Правовою основою юридичної відповідальності в зазначеній сфері є положення Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», відповідні статті поресурсових кодексів, законів, а також норми спеціальних нормативних актів. Але зазна­чені закони і поресурсові кодекси безпосередньо не визначають засобів цивільно-правової відповідальності за порушення еко­логічного законодавства. У них містяться лише посилання на спеціальне законодавство.

Суттєвою особливістю, специфічною рисою цивільно-правової відповідальності є порядок визначення розміру шкоди, завданої по-

¹ Див.: Розовский Б. Г. Правовое стимулирование рационального прир-одопользования. - К., 1981. - С. 3-45.

180

Розділ IX. Відповідальність за порушення екологічного законодавства...

рушенням екологічного законодавства, який встановлено спеціаль­ними нормативними актами.

Дотримання такого порядку теж не завжди забезпечує повне відшкодування збитків, завданих порушенням законодавства про охорону природи, тому застосовуються такси, спеціальні методи­ки тощо.

У спеціальному законодавстві, яке стосується окремих видів природних ресурсів, питання про конкретні умови, розміри відшко­дування збитків детально врегульовані, визначено також коло осіб, які можуть заявляти позовні вимоги.

Загальні ж принципи цивільно-правової відповідальності закріп­лені цивільним законодавством. Щодо відносин по використанню природних ресурсів і охорони навколишнього природного середо­вища норми цивільного законодавства застосовуються субсидіар-но, якщо ці відносини не регулюються спеціальним законодавст­вом (ст. 9 Цивільного кодексу України).

Коли ж порушенням екологічного законодавства шкоду завда­но спільними діями декількох осіб, вона відшкодовується ними в солідарному порядку. В окремих випадках за рішенням суду мож­ливе покладання на винних відшкодування збитків у натурі, якщо це буде відповідати інтересам позивача і забезпечить повне відшко­дування завданих збитків.

Цивільним законодавством передбачена можливість відшкоду­вання не тільки майнових збитків, але й моральних. Моральні збит­ки — це фізичні або моральні страждання, завдані неправомірни­ми діями. Отже, не виключається відповідальність за завдання мо­ральної шкоди і в галузі екології, але вона, як відомо, буде мати в цій галузі обмежене застосування.

Посадові особи та інші працівники, з вини яких організації й установи зазнали витрат, пов'язаних з їх відшкодуванням, несуть матеріальну відповідальність у встановленому законом порядку.

Із засобами цивільно-правової відповідальності за правопору­шення в галузі екології пов'язані засоби адміністративної відпо­відальності. Остання має самостійний характер. Відповідно до ст. 70 Закону України «Про охорону навколишнього природного середо­вища» визначення складу екологічних правопорушень і порядок притягнення до адміністративної відповідальності за їх вчинення визначаються Кодексом України про адміністративні правопору­шення, який екологічним проступкам присвячує цілу главу.

Адміністративна відповідальність, як правило, буває пов'язана із застосуванням уповноваженими органами і посадовими особами

181

Загальна частина

адміністративних стягнень до суб'єктів, винних у вчиненні адмініс­тративного проступку в галузі екологічної безпеки, природокорис­тування і охорони навколишнього природного середовища. Ця відповідальність є оперативним засобом впливу на правопоруш­ників, бо застосовується в адміністративному, інколи — в судовому порядку і для її застосування не потрібні підрахунки збитків. Вона покладається на винних осіб лише за ті проступки, які не є суспільно небезпечними і передбачені чинним адміністративним законодавст­вом. Адміністративні заходи впливу на правопорушників стимулю­ють дотримання ними природоохоронних вимог і правил.

Відповідно до адміністративного законодавства за вчинення екологічного правопорушення застосовується одне з таких стяг­нень: штраф, попередження, конфіскація предметів, які були зна­ряддям правопорушення або безпосередніми об'єктами правопо­рушення, позбавлення права вести діяльність, пов'язану з деяки­ми видами експлуатації природних ресурсів і охорони природи.

За порушення екологічного законодавства можлива криміналь­на відповідальність. Вона передбачена чинним Кримінальним ко­дексом і застосовується тільки судами за вчинення суспільно небез­печних екологічних правопорушень, тобто злочинів. Відповідні статті, якими встановлена кримінальна відповідальність за кон­кретні порушення екологічного законодавства, зосереджені в розділі 9 «Злочини проти довкілля» Кримінального кодексу Укра­їни. Серед цих злочинів розрізняються злочини проти екологічної безпеки, у сфері землевикористання, охорони надр, атмосферного повітря, у сфері охорони водних ресурсів, лісовикористання, захи­сту рослинного і тваринного світу та ін.

Порушення одних і тих же правил природокористування і охоро­ни навколишнього середовища або вчинення аналогічних протиправ­них дій тягнуть за собою в одних випадках кримінальну, в інших — адміністративну відповідальність. Розмежувальним критерієм зло­чинів і адміністративних проступків виступає ступінь суспільної не­безпеки. Крім того, враховуються також конкретні обставини право­порушень: вид і розмір завданої шкоди, конкретні наслідки тощо.

У тих випадках, коли за екологічні правопорушення не настає ні кримінальна, ні адміністративна відповідальність, можливе на­стання дисциплінарної відповідальності. Вона застосовується на пщставі загальних норм трудового законодавства за дисциплінарні проступки екологічного характеру. Суб'єктами цієї відповідальності є працівники підприємств, установ і організацій, а також відповідні посадові особи.

182

ОСОБЛИВА ЧАСТИНА

_{Розділ X}

^{Право землевикористання}

—г § і. Загальна характеристика права землевикористання

Розглянуті в Загальній частині екологічного права питання, пов'я­зані з характеристикою права природокористування, дають певне уявлення про правову регламентацію відносин щодо забезпечення раціонального використання та охорони всіх природних ресурсів. Водночас кожен з них посідає своє відносно самостійне місце в межах довкілля.

З урахуванням того, що кожний окремо взятий об'єкт природи виконує специфічні функції при задоволенні потреб людини, ви­никає необхідність диференційного підходу до правового регулю­вання використання того чи іншого природного об'єкта та його охорони. Це пов'язано з особливостями, які випливають із фізич­них та інших специфічних ознак конкретних об'єктів природи.

Відомо, що основу взаємозв'язку між людиною і природним середовищем становить процес праці. Цей взаємозв'язок стає особ­ливо важливим, коли йдеться про виробниче використання земель, наприклад для сільськогосподарських та несільськогосподарських цілей. Свій безпосередній зміст він реалізує в межах раціональності землевикористання.

Термін «землевикористання» слід відрізняти від традиційного терміна «землекористування». Останній вживається у двох аспек­тах: як один із елементів (правомочностей) права власності на землі і як самостійний правовий інститут — постійного користування земельною ділянкою.

Право землевикористання — один із найважливіших самос­тійних видів права природокористування. Домінуюче місце цього різновиду права природокористування серед суміжних різновидів (водокористування, лісокористування, надрокористування та ін.) обумовлене тим, що його об'єктом виступає земля, яка, будучи

183

Особлива частина

Розділ X. Право землевикористання

об'єктом природи, виконує різні функції: екологічні, політичні, соціальні, державно-правові та ін. Цінність цього об'єкта природи полягає в невичерпності його властивостей та характеристик для задоволення матеріальних, духовних, естетичних, пізнавальних, оздоровчо-лікувальних, рекреаційних, оздоровчо-культурних та інших потреб.

Земля є основою формування природних та природно-антропо­логічних ландшафтів, виступає матеріально-просторовою базою України, підвалиною її незалежності, суверенітету, територіальної цілісності і національної безпеки, основою реалізації внутрішніх і зовнішніх функцій держави, здійснення державної влади та ін.

Еколого-правові норми регулюють суспільні земельні відноси­ни, які формуються щодо землі як об'єкта природи. Саме в межах цих земельних відносин, які є різновидом екологічних, найбільш рельєфно проявляється екологічний фактор, яким характери­зується земля.

Роль зазначеного фактора в сучасних умовах зростає. Так, За­коном України від 21 вересня 2000 року затверджена Загальнодер­жавна програма формування національної екологічної мережі (еко-мережі) України на 2000—2015 роки¹, якою передбачаються зміни в структурі земельного фонду України, що стосуються віднесення на підставі обґрунтування екологічної безпеки та економічної доцільності частини земель господарського використання до кате­горій, що підлягають особливій охороні з відтворенням притаман­ного їм різноманіття природних ландшафтів.

Закон України від 24 червня 2004 року «Про екологічну мережу України»² присвячений регулюванню відносин, пов'язаних з фор­муванням, збереженням та раціональним, невиснажливим викори­станням екологічної мережі як однієї з найважливіших передумов забезпечення сталого, екологічно збалансованого розвитку Укра­їни, охорони навколишнього природного середовища, задоволен­ня сучасних та перспективних економічних, соціальних, еко­логічних та інших інтересів суспільства.

Згідно із законодавством екомережа являє собою єдину тери­торіальну систему, яка утворюється шляхом поєднання територій і об'єктів природно-заповідного фонду, а також інших територій, що мають особливу цінність для охорони навколишнього природного середовища. До її складових структурних елементів крім територій та об'єктів природно-заповідного фонду включаються землі водно-

¹ Офіційний вісник України. - 2000. - № 43. - Ст. 1817.

² Там само. - 2004. - № 29. - Ст. 1950.

184

го та лісового фондів; оздоровчого та рекреаційного призначення; земельні ділянки, на яких зростають природні рослинні угрупован­ня, занесені до Зеленої книги України; території, які є місцями пе­ребування чи зростання видів тваринного і рослинного світу, зане­сених до Червоної книги України; частково землі сільськогоспо­дарського призначення екстенсивного використання (пасовища, сіножаті, луки тощо) та радіоактивно забруднені землі, що не ви­користовуються і підлягають окремій охороні.

Використання об'єктів екомережі прямо чи опосередковано пов'язане із землевикористанням. У цьому разі формуються віднос­но самостійні земельні відносини, зміст яких характеризується еко­логічною спрямованістю.

Разом з тим, земельні відносини можуть виникати при викори­станні надр, лісів, вод, а також рослинного і тваринного світу та ін. Це друга група еколого-земельних відносин, виникнення яких пов'язане з використанням інших об'єктів природи, нерозривно пов'язаних із землею. Особливість цих відносин полягає в тому, що їх регламентація здійснюється не тільки Земельним кодексом, а й іншими поресурсовими нормативно-правовими актами про надра, ліси, води, рослинний світ та ін. Єдиною умовою правової регла­ментації в цьому разі згідно зі ст. З Земельного кодексу є те, щоб відповідні нормативно-правові акти не суперечили нормам Земель­ного кодексу України.

Саме спеціальні нормативно-правові (поресурсові) акти відо­бражають особливості правового регулювання земельних відносин, що виникають при використанні інших природних ресурсів.

Йдеться передусім про забезпечення використання земель відповідно до принципів, закріплених у чинному земельному зако­нодавстві.

Сутність сучасного права землевикористання в екологічному аспекті полягає в тому, що воно повинно бути екологозбалансова-ним і здійснюватися на певних принципах. Одним з таких прин­ципів є поєднання особливостей використання землі як тери­торіального базису, природного ресурсу і основного засобу вироб­ництва.

Використання землі як територіального базису означає, що її експлуатація пов'язана із здійсненням будь-якої діяльності людини.

Принцип використання землі як основного засобу виробництва стосується насамперед земель сільськогосподарського призначен­ня та земель лісового фонду. Відповідні правові приписи закріплені в гл. 5 Земельного кодексу України.

185

Особлива частина

Розділ X. Право землевикористання

Нарешті, принцип використання землі як природного ресурсу знайшов своє закріплення у ряді статей Земельного кодексу. Так, ст. 19 Кодексу за основним цільовим призначенням виокремлює са­мостійні категорії земель. Земельний кодекс (гл. 7,8 і 9 ) закріплює правовий режим земель природно-заповідного фонду, оздоровчого, рекреаційного призначення та деяких інших земель як об'єктів при­роди (наприклад, земель лісового та водного фондів тощо).

Самостійне значення для права землевикористання має прин­цип забезпечення раціонального використання та охорони земель як один з основних принципів земельного законодавства.

Сучасне землевикористання характеризується ще й тим, що при його здійсненні має бути реалізований принцип пріоритету вимог екологічної безпеки. Це один з найголовніших принципів еколо-го-правового регулювання.

Екологічна безпека як юридична категорія в літературі розгля­дається як складова частина національної і транснаціональної без­пеки. Вона являє собою такий стан розвитку суспільних правовідно­син і відповідних їм правових зв'язків, за якою система правових норм, інших державно-правових і соціальних засобів гарантує захи­щеність права громадян на безпечне довкілля, життя і здоров'я, за­безпечує регулювання здійснення екологічно небезпечної діяль­ності і попередження погіршення стану довкілля та інших наслідків, небезпечних для життя і здоров'я особи, суспільства і держави, яка потребує чіткого закріплення в чинному законодавстві¹.

Право землевикористання в багатьох випадках виступає обов'яз­ковою основою здійснення інших видів природокористування. Так, наявність у суб'єкта прав на конкретну земельну ділянку згідно зі ст. 95 Земельного кодексу створює можливість використовувати у встановленому порядку для власних потреб наявні на земельній ділянці загальнопоширені корисні копалини (місцевого значення), торф, лісові угіддя, водні об'єкти, а також інші властивості землі. У цих випадках використання інших природних об'єктів здійс­нюється згідно з правовими приписами відповідних поресурсових кодексів і законів (наприклад, ст. 23 Кодексу України про надра, ст. 9 Лісового кодексу України, ст. 43 Водного кодексу України).

Право землевикористання — це юридично забезпечена мож­ливість отримання чи видобування корисних властивостей землі або доходів з відповідних земельних ділянок у процесі їх безпосередньої експлуатації з дотриманням відповідних правил їх охорони.

¹ Див.: Екологічне право. Повний академічний курс / За ред. В.І. Андрейцева. -К.,2001.-С. 32.

186

= § 2. Правова класифікація видів права землевикористання

Право землевикористання — складна правова категорія, вона характеризується видовою різноманітністю. Класифікація цього права ґрунтується на суттєво важливих ознаках, які відбивають схожість або відмінність його окремих видів.

Для права землевикористання як права безпосередньої експлу­атації землі такою ознакою передусім є конкретне цільове призна­чення земельної ділянки (вирощування сільськогосподарських чи інших культур, зведення будівель та споруд тощо).

Відомо, що використання землі базується на двох правових ти­тулах: праві власності на земельну ділянку та праві землевикорис­тання. Останнє полягає у правомочностях суб'єкта на володіння та користування земельною ділянкою. На відміну від користування землею, яке ґрунтується на праві власності і здійснюється безпосе­редньо самим власником земельної ділянки, використання землі землекористувачами на основі надання їм земельних ділянок має похідний і залежний характер. Але його сутність і в першому, і в другому випадках залишається незмінною і полягає у вилученні корисних властивостей суб'єктом із земельної ділянки.

Право землевикористання як сукупність правових норм під­розділяється на види не тільки відповідно до основного цільового призначення земельної ділянки, але й із врахуванням суб'єкта цього права. Саме єдністю цих двох моментів визначаються особливості го­ловного змісту того чи іншого виду права землевикористання. У разі ж конкретизації основного цільового призначення та диференціації суб'єкта земелевикористання як родового поняття має місце по­дальша класифікація, тобто розподілення видів землевикористан­ня на підвиди.

У процесі здійснення земельної реформи важливого значення набувають законодавчо закріплені такі самостійні види права зем­левикористання, як постійне, орендне та концесійне.

Сутність права постійного користування земельною ділянкою полягає у здійсненні права володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває в державній або комунальній власності, без встановлення строку. Це право можуть здійснювати лише дві категорії суб'єктів: а) підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності; б) громадські ор­ганізації інвалідів України, їх підприємства (об'єднання), устано­ви та організації.

187

Особлива частина

Розділ X. Право землевикористання

Право оренди земельної ділянки — це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для проведення підприємницької та інших видів діяльності. Коло орендарів згідно із законом значно ширше порівняно із суб'єктами постійного користування землею. Відно­сини, пов'язані з орендою землі, регулюються не тільки Земельним кодексом, а й спеціальним Законом України «Про оренду землі» (в редакції від 2 жовтня 2003 року).

Нарешті, концесійне землевикористання як новий і самос­тійний різновид користування землею — це строкове і платне во­лодіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває в дер­жавній або комунальній власності, на підставі договору концесії. Слід зазначити, що земельно-правові приписи, які становлять інститут концесійного землевикористання, в сучасних умовах ма­ють стимулювати розширення підприємницької діяльності, яка здійснюється на концесійних засадах.

Закон України «Про охорону навколишнього природного сере­довища» розрізняє загальне та спеціальне право природокористу­вання. Оскільки право землевикористання є самостійним різнови­дом права природокористування, можна допустити, що основні моменти, які характеризують зазначену класифікацію, повною мірою стосуються і права землевикорстання. Разом з тим, слід за­значити, що тут є і певні особливості. Це передусім стосується за­гального землевикористання.

Чинний Земельний кодекс України прямо не виокремлює за­гального землевикористання. Але в окремих його нормах йдеться про «об'єкти загального користування» (ст. 38), землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шля­хи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо) (ст. 83) та ін.

Характерною ознакою загального землевикористання є те, що воно здійснюється необмеженим колом осіб безкоштовно і без спеціального на те дозволу. Наприклад, окремі землі в межах насе­лених пунктів (вулиці, площі, дороги, парки, сквери, бульвари та ін.) використовуються як шляхи сполучення, для задоволення куль­турно-побутових, комунально-побутових потреб і доступні для ви­користання всім без винятку особам. Ці особи не пов'язані між собою взаємними правами і обов'язками. Хоч виникнення загаль­ного землевикористання і не передбачає необхідності одержання спеціального дозволу, але межі і дозволені способи можливого здійснення такого права відомі, встановлені законом, а саме це право є досить визначеним.

188

На відміну від загального, відокремлене і спільне право земле­використання є спеціальним. Спеціальне право здійснюється, як правило, за плату за спеціальним дозволом.

Відокремленому праву властиве те, що відповідна земельна ділянка в установленому порядку закріплюється за певним земле­користувачем. Таке землевикористання є переважним.

Характерною ж ознакою спільного землевикористання є те, що коло спільних користувачів встановлене в законодавстві чи в дого­ворі. Ці землекористувачі стосовно один одного мають певні пра­ва і обов'язки, хоч водноас і залишаються автономними. їх авто­номність полягає в тому, що права і обов'язки одного з них не є дже­релом прав і обов'язків іншого. Використання землі спільними користувачами здійснюється без закріплення земельних ділянок за кожним з них. Таке користування виникає тоді, коли ділянка обслу­говує єдиний об'єкт, який нерозривно пов'язаний із землею і нале­жить кільком суб'єктам. Це користування породжує певні правові наслідки. Наприклад, Законом України «Про плату за землю» (ст. 14) передбачено, що за земельну ділянку, на якій розташована будівля, що перебуває в користуванні кількох юридичних осіб або громадян, земельний податок нараховується кожному з них пропорційно тій частині площі будівлі, що перебуває в його користуванні.

Спільне землевикористання обумовлено неподільністю об'єкта, розташованого на одній земельній ділянці. Суб'єкти, використову­ючи таку ділянку, не виступають як групові, тому що між ними немає ні сімейного, ні трудового, ні будь-якого іншого органі­заційного зв'язку.

Можна розрізняти також право господарського (виробничого і заповідного) землевикористання.

== § 3. Правове забезпечення раціонального

використання земель як об'єкта природи

Забезпечення раціонального використання та охорони земель — це не тільки самостійна мета правового регулювання земельних відносин (ст. 4 Земельного кодексу України), а й один з найваж­ливіших принципів земельного законодавства (ст. 5 Земельного кодексу України).

Проблема раціонального використання земель, як і інших при­родних ресурсів, важлива і актуальна. Встановлення порядку раціонального використання земель — це прерогатива держави, її

189

Особлива частина

Розділ X. Право землевикористання

уповноважених органів. Організація раціонального використання земель як природного ресурсу, засобу виробництва в сільському та лісовому господарстві і просторової основи, операційної бази для здійснення будь-якої діяльності неможливі без належної реалізації державою таких управлінських функцій щодо землі, як землеустрій, земельний кадастр, контроль за використанням земель та ін. Ком­петенція відповідних державних органів у зазначеній сфері закріп­лена нормами чинного Земельного кодексу України.

Раціональне використання земель — історична категорія, яка була відома і раніше діючому законодавству. Так, відповідно до Зе­мельного кодексу УРСР (1970) забезпечення раціонального земле­користування визнавалося обов'язком землекористувачів.

Проблема раціонального землевикористання в сучасних умовах збагачується елементами якісно нового змісту, зокрема екологічни­ми факторами.

Поширене свого часу розуміння раціонального використання земель як «досягнення максимального ефекту (результату) в ре­алізації мети, для якої надана земля»', сьогодні вже певною мірою є недосконалим. У сучасних умовах раціональність землевикорис­тання вже не можна пов'язувати лише з досягненням економічно­го ефекту. Швидке, за будь-яку екологічну ціну одержання власни­ком економічного і фінансового ефекту не тільки не може бути нині показником раціонального землевикористання, а й у ряді випадків може створювати певну екологічну небезпеку. В сучасних умовах посилюються антропогенні фактори та активізується вплив люди­ни на всі природні процеси. Це стосується і земелних ресурсів. За умов же, коли розширюється господарське використання земель, не заповідний режим, а їх охорона саме в процесі виробничого ви­користання формують основний зміст проблеми раціонального землевикористання.

Введення в процесі реалізації земельної і аграрної реформ дея­кої частини земель в орбіту ринкових підприємницьких відносин створює певний конфлікт між економічними інтересами недержав­ного власника на ці землі та загальносуспільними екологічними інтересами. Він може бути вирішений лише за умов належної еко­логічної правосвідомості таких власників землі.

У літературі слушно зазначається, що саме вимога раціональ­ності використання землі становить головну сутність земельного

¹ Див.: Краснов Н. И. Правовьіе проблеми рационального использования земли в СССР // Правовое и зкономическое обеспечение рационального использования земель в социалистических странах. — Алма-Ата, 1984. — С. 8.

190

права. Ця обставина відрізняє його від цивільного права, за яким користування майном (навіть нерухомим) покладається на авто­номну волю суб'єкта права¹. Що ж до використання земель, напри­клад сільськогосподарського призначення, то воно означає не що інше, як трудову діяльність, яка є екологічно обґрунтованою і найбільш доцільною².

Конкретним змістом раціонального землевикористання є на­уково обґрунтований процес діяльності людини по використанню природних властивостей земель за цільовим призначенням при дотриманні всіх правил їх охорони.

Згідно з чинним законодавством усі суб'єкти мають право саме на раціональне використання відповідних земель. Водночас — це предмет загальнодержавного та загальносуспільного інтересу.

Раціональність землевикористання передусім означає те, що воно здійснюється суто за цільовим призначенням. Серед обов'яз­ків землекористувачів та власників земельних ділянок головне місце посідає обов'язок забезпечувати використання земельних ділянок за цільовим призначенням (статті 91,94 ЗКУкраїни). Нецільове вико­ристання землі є не тільки нераціональне, але й незаконне. Викори­стання земельної ділянки не за цільовим призначенням — це одна з підстав припинення права користування земельною ділянкою (ст. 140 ЗК України). При цьому таке примусове припинення здійс­нюється відповідно до ст. 143 ЗК України в судовому порядку.

Невиконання вимог щодо використання земель за цільовим при­значенням є одним з порушень земельного законодавства, за які пе­редбачена адміністративна відповідальність (ст. 54 Кодексу про адміністративне правопорушення України).

Кожний власник земельної ділянки та землекористувач зо­бов'язаний як найповніше використовувати всю закріплену за ним земельну ділянку.

Раціональне використання землі передбачає також ефективну її експлуатацію. Це означає, що земельна ділянка має використо­вуватися найбільш доцільно і з найбільшою віддачею.

При раціональному використанні землі її якість не повинна погіршуватися, а, навпаки, має поліпшуватися, тобто обов'язково повинен враховуватися екологічний фактор. На власників земель­них ділянок та землекористувачів закон покладає обов'язок підви-

' Див.: Краснов Н. И. Правовне проблеми рационального использования и охраньї сельскохозяйственннх земель// Государство и право. -1998. - № 4. - С. 43.

² Див.: Титова Н. И. Продовольственная проблема: земля, труд (правовьіе аспектьі). - Львов: Вища школа, 1989. - С. 95-110.

191

Особлива частина

Розділ X. Право землевикористання

щувати родючість ґрунтів та зберігати корисні властивості землі (статті 91; 94 ЗК України). Експлуатація землі, яка не передбачає відтворення її корисних властивостей або сприяє розвитку про­цесів, що погіршують стан земельної ділянки, є хижацьким вико­ристанням землі. Таке використання землі веде до її псування та тягне за собою негативні правові наслідки у вигляді відповідаль­ності (наприклад, ст. 239 Кримінального кодексу України).

= § 4. Правові заходи охорони земель та інших природних ресурсів у процесі землевикористання

Від стану природних якостей земель безпосередньо залежить і стан інших об'єктів природи, всього довкілля, нарешті здоров'я людей.

Забезпечення належного стану земель пов'язане в першу чергу з їх охороною, яка здійснюється в тому числі і шляхом реалізації правових заходів. Охорона земель є не локальною, а загально­суспільною справо*, оскільки вона забезпечує інтереси не лише безпосередньо тих суб'єктів, які використовують землі, а всього суспільства. У зв'язку з цим у Конституції України (ст. 14) знайшло своє закріплення положення про те, що земля є основним національним багатством, яке перебуває під особливою охороною держави.

Землі можуть охоронятися як у комплексі з іншими природни­ми ресурсами (наприклад, в межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду), так і як окремий складовий елемент довкілля. У другому випадку питання охорони цього об'єкта природи врегу­льовано земельним законодавством. Зокрема, чинний Земельний кодекс України присвячує охороні земель спеціальний розділ, пра­вові приписи якого знайшли свій розвиток та реалізацію в Законі України від 19 червня 2003 року «Про охорону земель».

Правова охорона земель являє собою систему врегульованих нормами права організаційних, економічних та інших спеціаль­них відносин щодо забезпечення раціонального використання зе­мельного фонду країни, запобігання необгрунтованому вилучен­ню земель із сільськогосподарського обороту, захисту земель від шкідливих антропогенних виливів, а також відтворення та підви­щення родючості ґрунтів, продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого правового режиму земель природоохо-

192

ронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення¹.

У тому випадку, коли йдеться про охорону земель у комплексі з іншими природними ресурсами, мають на увазі особливості охоро­ни земель у сукупності з іншими природними ресурсами.

У зв'язку з тим, що всі природні ресурси фактично є різною формою цільового використання земель, питання охорони та збе­реження окремих природних ресурсів так чи інакше пов'язане з охороною і використанням земель. Таке положення фактично обу­мовлене комплексним підходом до природокористування. Він ба­зується на органічній єдності самої природи. Взаємозв'язок при­родних ресурсів у їх природному стані означає перш за все взаємо­залежність якості і стану одного їх виду від стану інших видів.

З точки зору комплексного підходу природні ресурси не мож­на розглядати ізольовано один від одного і планувати їх охорону та використання, оскільки невідомо, які наслідки для майбутнього стану останніх спричиняє сучасна експлуатація кожного із них. Це в свою чергу висуває на порядок денний проблему розробки тен­денцій розвитку сучасного законодавства про охорону як окремих, так і всіх разом взятих природних ресурсів. При цьому слід мати на увазі, що серед умов ефективності і дієвості законодавства про охо­рону природних ресурсів важливим є закріплення в ньому не тільки соціально-економічних, але й екологічних вимог, тобто вимог за­конів розвитку природи. При регулюванні земельних відносин не­обхідно враховувати екологічний зв'язок землі з іншими елемента­ми природного комплексу і вплив землевикористання на навко­лишнє природне середовище.

Забезпечення охорони суміжних природних ресурсів при вико­ристанні земель із врахуванням органічного взаємозв'язку всіх при­родних об'єктів в єдиному біогеоценозі пов'язане з тим, що однією з правових форм реалізації цієї екологічної вимоги є право землеви­користання. Саме цей інститут здатний забезпечити раціональне використання земель, їх охорону, а також охорону інших природних ресурсів. При цьому треба виходити із нерозривного взаємозв'язку і єдності використання і охорони земель у процесі їх безпосередньої експлуатації та включати в цю єдність і третій елемент — охорону суміжних природних ресурсів або охорону довкілля в цілому.

Землевикористання, з одного боку, повинно максимально задо­вольняти потреби людей, а з другого — забезпечувати охорону землі

' При вивченні земельного права програмою курсу передбачена спеціальна тема, присвячена правовій охороні земель.

193

7 Екологічне право України

Особлива частина

Розділ X. Право землевикористання

як джерело задоволення цих потреб. В основу такого підходу покла­дений нерозривний зв'язок і єдність використання і охорони земель у процесі їх безпосередньої експлуатації. В цьому в зазначену єдність треба включати і третій елемент — охорону суміжних при­родних ресурсів.

Землевикористання як одна із форм взаємодії суспільства і при­роди повинна включати вимоги об'єктивно необхідного раціональ­ного використання даного об'єкта природи, вимоги збереження якості цього об'єкта і вимоги враховувати екологічну взаємодію всіх об'єктів природи.

В літературі цілком справедливо зазначалося, що охорону при­роди неможливо забезпечити за межами відносин по використан­ню природних ресурсів, оскільки саме в цій сфері відбувається найбільш значний вплив на навколишнє середовище¹. В той же час слід зазначити, що право землевикористання не є тією універсаль­ною формою, яка забезпечує охорону земель у цілому. Коли антро­погенний вплив на землю відбувається в результаті господарської діяльності, не пов'язаної безпосередньо із землевикористанням, охорона земель здійснюється в інших правових формах.

Охороні земель та суміжних природних ресурсів повинна спри­яти екологізація земельно-правових приписів. Як слушно зазначав В.В.Петров, екологізація законодавства — це впровадження правил екологічного захисту до змісту норм, що регулюють господарську, рекреаційну та іншу діяльність, пов'язану тією чи іншою мірою із впливом на навколишнє середовище². Будь-яка господарська діяльність, пов'язана із впливом на довкілля, в першу чергу перед­бачає користування землею чи іншими об'єктами природи у ви­значених законом цілях. У зв'язку з цим екологізація земельного за­конодавства полягає, по-перше, в існуванні і в подальшому розвит­ку норм про охорону земель, які використовуються, по-друге, в існуванні і розвитку норм про охорону суміжних природних об'єктів у процесі використання земель.

Закріплення і розвиток у праві землевикористання вимог охо­рони суміжних природних ресурсів має отримати свій конкретний прояв у формуванні відповідних конкретних обов'язків кожного землекористувача чи власника земельної ділянки.

Одним і| аспектів екологізації права землевикористання є ство­рення моделі поведінки суб'єкта, яка б одночасно включала раціо-

¹ Див., напр.: Колбасов О. С. Охрана природи // Советское государство и право. -1972. - № 2. - С. 16 та ін.

Див.: Петров В. В. Правовьіе проблеми зкологии. - М. -1980. - С.126.

нальне використання земельної ділянки у встановлених в законі цілях і охорону цієї земельної ділянки. При цьому охорона може здійснюватися як у формі регулювання способу використання цьо­го об'єкта природи, так і у формі покладення на суб'єкта додатко­вих обов'язків, обмежень чи заборон.

Вплив землевикористання на сучасну екологічну ситуацію в першу чергу обумовлений природними і економічними характери­стиками землі як об'єкта природи. Відомо, що всі природні ресур­си в єдиному біогеоценозі пов'язані між собою, але центральною, цементуючою ланкою є земля, яка виступає перш за все як тери­торіальна база. Саме завдяки цьому фактору вона має безпосе­редній зв'язок з усіма іншими природними ресурсами: надрами, рослинним світом, водами та ін.

Природні якості землі, її економічна і соціальна роль визнача­ють і основні функції земельного права. Серед них особливу роль виконує охоронна функція. Ця функція має своїм завданням охо­рону землі як об'єкта природи, об'єкта права власності, а також підвищення її якості і продуктивного використання в інтересах людини і суспільства.

Щодо взаємодії землі з іншими природними ресурсами охорон­ну функцію землі можна було б розширити, включивши до її скла­ду не тільки завдання охорони землі, але й охорону всього довкілля у процесі організації і здійснення використання цих природних ресурсів.

В умовах науково-технічного прогресу вплив землевикористан­ня на навколишнє середовище диктує необхідність визначення оптимального співвідношення між раціональними використанням землі і охороною навколишнього середовища в цілому.

Правове регулювання земельних відносин значною мірою пе­редбачає і організацію господарської експлуатацію інших природ­них ресурсів.

Підсилення екологічної спрямованості інституту права земле­використання передбачає перш за все необхідність врахування при конструюванні прав і обов'язків землекористувачів тих негативних наслідків, які можуть мати місце при безпосередньому викорис­танні землі, до інших природних ресурсів.

194

Розділ XI

Правове регулювання використання та охорони вод

= § 1. Поняття права водокористування. Загальна характеристика

Право водокористування являє собою право конкретного суб'єк­та користуватися, володіти, а в певних випадках і розпоряджатися наданим йому у визначеному порядку відповідним водним об'єк­том у межах, передбачених водним законодавством. Отже, кожен водокористувач повинен здійснювати свої права і обов'язки в ме­жах, встановлених правовими приписами. Держава як власник вод­них ресурсів зацікавлена в раціональному використанні всіх вод­них об'єктів, розташованих на території України. Правове регулю­вання водокористування обумовлено об'єктивними екологічними факторами.

Так, річний стік України становить у середньому 83,5 млрд. куб. метрів, а в маловодні роки він зменшується до 48,8 млрд. куб. метрів. Нині в Україні в багатьох районах півдня відчувається дефіцит води, тому необхідно будівництво каналів і водосховищ. Основними джерелами води в Україні є Дніпро, а також Дністер, Тиса, Прут та ін. Велику роль у стані води і повноводдя великих річок відіграють їх притоки і малі річки. Наукові дослідження свідчать, що в Україні запаси води на душу населення менше в 15 разів, ніж у Росії, у 3,5 раза менше, ніж у Білорусії.

Право водокористування можна розглядати у вузькому і широ­кому розумінні. Воно може виступати як суб'єктивне право, яке включає ряд правомочностей, і як правовий інститут, що охоплює принципи водокористування та права і обов'язки водокористувачів. У процесі фактичної реалізації суб'єктивного права виникає водне правовідношення. Право водокористування посідає одне з централь­них місць, враховуючи, що води надаються державою тільки в кори­стування (ст. 6 Водного кодексу України; далі — ВК України)¹. Тому будь-яка господарська та інша діяльність суб'єктів повинна здійсню­ватися в межах норм права, встановлених державою.

Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 24. — Ст. 189.

196

Розділ XI. Правове регулювання використання та охорони вод

Право водокористування має відповідні об'єкти, під якими ро­зуміють сформовані природою або створені штучно елементи навко­лишнього середовища, де зосереджуються води (ст. 1 ВК України).

Об'єктом права виступає найчастіше відокремлена ділянка вод­ного об'єкта, надана конкретному водокористувачу в користуван­ня для певної мети. Його індивідуалізуючими ознаками є місцероз-ташування і розміри водного об'єкта. Особливістю водних об'єктів є те, що їх розміри не нормуються в правовому порядку. Розміри визначаються в кожному конкретному випадку з урахуванням мети водокористування та інших факторів. До об'єктів права водокори­стування не належать води, які знаходяться в атмосфері, ґрунті, вода у живих тканинах, а також вода, відокремлена від природно­го середовища, наприклад, вода, яка потрапила з водоймища до водопроводів, резервуарів та інших ємностей, перетворюється на звичайну товарно-матеріальну цінність.

Конкретний перелік водних об'єктів наведено у ст. З ВК Укра­їни, а саме: поверхневі води: природні водойоми (озера); водотоки (річки, струмки); штучні водойоми (водосховища, ставки) і кана­ли; інші водні об'єкти; підземні води та джерела; внутрішні морські води та територіальне море. При цьому такий водний об'єкт, як річки, у свою чергу, підрозділяється на великі, середні і малі (ст. 79 ВК України).

Залежно від правового режиму водні об'єкти поділяються на водні об'єкти загальнодержавного і місцевого значення (ст. 5 ВК України). До водних об'єктів загальнодержавного значення нале­жать: внутрішні морські води та територіальне море; підземні води, які є джерелами централізованого водопостачання; поверхневі води (озера, водосховища, річки, канали), що знаходяться і використо­вуються на території більш як однієї області, а також їх притоки всіх порядків; водні об'єкти в межах територій природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, а також віднесені до категорії лікувальних. До водних об'єктів місцевого значення належать по­верхневі води, що знаходяться і використовуються в межах однієї області і які не віднесені до водних об'єктів загальнодержавного значення; підземні води, які не можуть бути джерелом централізо­ваного водопостачання. Цей поділ зумовлює особливості правового регулювання їх використання.

За своїми природними характеристиками водні об'єкти кла­сифікуються на поверхневі і підземні; на штучні і природні. З ура­хуванням державно-правового статусу водні об'єкти поділяються на внутрішні та територіальні. Перші розташовані в межах державних

197

Особлива частина

кордонів, другі — це прибережні морські води завширшки 12 морських миль від лінії найбільшого відпливу як на материку, так і на островах, що належать Україні, або від прямих вихідних ліній, що з'єднують відповідні точки.

Суб'єктами права водокористування можуть бути підприємства, установи, організації і громадяни України, а також іноземні юри­дичні і фізичні особи та особи без громадянства (ст. 42 ВК України). Ці особи здатні мати і здійснювати права і нести юридичні обов'яз­ки. Класифікація суб'єктів права водокористування проводиться за різними ознаками, включаючи і види права водокористування. Згідно зі ст. 42 Водного кодексу усі водокористувачі поділяються на: первинних — тих, що мають власні водозабірні споруди і відповідне обладнання для забору води, та вторинних — таких, що не мають власних водозабірних споруд і отримують воду з водозабірних спо­руд первинних водокористувачів та скидають стічні води в їх сис­теми на умовах, що встановлюються між ними.

У сучасних умовах для права водокористування характерна платність. Умови платності за використання водних об'єктів (їх частин) визначаються насамперед Водним кодексом України та конкретизуються у відповідних нормативних актах.

Так, визначено, що збір за спеціальне водокористування справ­ляється з метою стимулювання раціонального використання і охо­рони вод та відтворення водних ресурсів і включає збір за викори­стання води водних об'єктів та за скидання забруднюючих речовин. Розмір збору за використання води водних об'єктів визначається на основі нормативів збору, фактичних обсягів використаної води та встановлених лімітів на використання води. Розмір же збору за ски­дання забруднюючих речовин у водні об'єкти визначається на ос­нові нормативів збору, фактичного обсягу скидів забруднюючих речовин та встановлених лімітів скиду.

Усі зазначені збори спрямовуються на здійснення заходів щодо охорони вод, відтворення водних ресурсів і підтримання водних об'єктів у належному стані, а також на виконання робіт, пов'яза­них з попередженням шкідливої дії вод і ліквідацією її наслідків.

§ 2. Види права водокористування

Класифікація права водокористування за видами здійснюється на підставі різних ознак: цільового призначення; суб'єктного складу; строків здійснення права; умов надання водних об'єктів у користуван­ня та ін. Головною класифікаційною ознакою поділу права водокори₇ стування на види є їх цільове використання. Згідно з Водним кодек-

198

Розділ XI. Правове регулювання використання та охорони вод

сом України (розділ 3) розрізняють такі види користування водами: для задоволення питних і господарсько-побутових, лікувальних, курорт­них, оздоровчих та інших потреб населення, сільськогосподарських, промислових, гідроенергетичних, транспортних, рибогосподарських, скидання зворотних вод та інших державних і громадських потреб.

В основу цільового використання вод покладено принцип раціонального, економного водокористування з врахуванням еко­логічних вимог.

Пріоритетним з них є користування водними об'єктами для питних і побутових потреб населення та для інших господарсько-побутових потреб. Якість води повинна відповідати встановленим державним стандартам, нормативам екологічної безпеки водокори­стування та санітарним нормам (глава 8 ВК України). Це водоко­ристування здійснюється в порядку централізованого і нецент-ралізованого водопостачання. У першому випадку підприємства, установи та організації, у віданні яких перебувають водопроводи, здійснюють забір води безпосередньо з водних об'єктів для виго­товлення води питної якості, подачі її споживачам тільки в поряд­ку спеціального водокористування. У другому — і громадяни, і ор­ганізації мають право забирати воду безпосередньо з підземних або поверхневих водних джерел у порядку загального або спеціально­го водокористування.

Особливе місце належить підземним водам питної якості. Ці води використовуються насамперед для задоволення потреб питно­го і побутового водопостачання, а також харчової промисловості та тваринництва (ст. 61 ВК України). Використання їх в інших цілях, як правило, не допускається.

Самостійним видом є використання водних об'єктів, які відне­сені у встановленому порядку до категорії лікувальних і які вклю­чені до спеціального переліку¹. Дані водні об'єкти використовують­ся виключно в оздоровчих і лікувальних цілях. У них заборонено скидати зворотні води, і на ці водні об'єкти встановлено особли­вий охоронний порядок.

Користування водними об'єктами для відпочинку і спорту здійснюється у порядку як загального, так і спеціального водоко­ристування. Води для цих цілей використовуються в місцях, ви­значених відповідними радами у порядку, встановленому законо­давством. За наявності підстав це право водокористування може бути заборонено або обмежено (ст. 45 ВК України).

¹ ЗП України. - 1996. - № 21. - Ст. 584.

199

Особлива частина

Користування водними об'єктами для потреб сільського і лісо­вого господарства здійснюється в порядку загального і спеціально­го водокористування (ст. 65 ВК України). Зрошення сільськогоспо­дарських земель стічними водами може бути дозволено державними органами охорони навколишнього природного середовища за пого­дженням з органами санітарного і ветеринарного нагляду. Метою цього водокористування є забезпечення водою аграрних та інших організацій, громадян, які займаються сільськогосподарським ви­робництвом. При цьому зрошення сільськогосподарських угідь, ски­дання дренажних вод у водні об'єкти здійснюється в порядку спе­ціального водокористування на підставі відповідних дозволів. Водо­користувачі зобов'язані вживати заходів щодо попередження підтоплення, заболочення та забруднення земель. Аналогічний по­рядок поширюється і на лісогосподарське водокористування.

Одним з цільових видів є спеціальне водокористування для по­треб промисловості і гідроенергетики. Водокористувачі зобов'язані додержуватися встановлених умов цього водокористування, еко­логічних вимог, а також вживати заходів до скорочення витрат води, до припинення скидання стічних вод шляхом вдосконалення тех­нологій виробництва і схем водопостачання (застосування безвод­них технологічних процесів, повітряного охолодження, зворотньо­го водопостачання та інші).

При цьому водокористуванні допускається витрачання питної води в межах лімітів, встановлених місцевими радами за погоджен­ням з державними органами охорони навколишнього природного середовища. Для гідроенергетики лімітування води не передбачено.

У передбачених законодавством випадках (стихійні лиха, аварії та інші обставини, при перевитраті підприємством встановленого ліміту споживання води з водопроводів) місцеві ради мають право зменшувати або забороняти споживання для промислових цілей питної води в інтересах першочергового задоволення питних та побутових потреб населення. Основним завданням водокористу­вання для потреб гідроенергетики є забезпечення спеціальних уста­новок для одержання механічної або електричної енергії. Користу­вання водними об'єктами для цих цілей повинно здійснюватися з урахуванням інтересів інших галузей народного господарства при додержанні комплексного використання вод.

Специфічним видом є користування водними об'єктами для потреб водного транспорту, яке здійснюється на судноплавних вод­них об'єктах, внутрішніх (морських), територіальних водах, що є водними шляхами загального користування, за винятком випадків,

200

Розділ XI. Правове регулювання використання та охорони вод .

коли є повна або часткова заборона. Порядок віднесення внут­рішніх водних шляхів до категорії судноплавних затверджується Кабінетом Міністрів України¹ (ст. 67 ВК України). Користування водними об'єктами для плавання на маломірних суднах (веслових, моторних човнах) дозволяється з дотриманням правил, що встанов­люються відповідними радами за погодженням з державною інспек­цією Регістру і безпеки судноплавства.

До своєрідного виду належать використання водних об'єктів для потреб рибного та мисливського господарства, що має певні особливості. Так, на водних об'єктах, які використовуються для ведення рибного господарства, права водокористувачів можуть бути обмежені в інтересах водного промислу, якщо цей водний об'єкт має значення для відтворення запасів риби та в інших випад­ках. Окрім того, Кабінетом Міністрів України затверджено спе­ціальний Перелік промислових ділянок рибогосподарських водних об'єктів або їх частин². Водокористувачі зобов'язані також вжива­ти заходів, які забезпечують поліпшення екологічного стану об'єк­тів та умов відтворення рибних запасів.

Проведення гідромеліоративних робіт там, де є хутрові звірі, а також промисловий вилов риби в тих місцях, де розводять бобрів та хохуль, здійснюється за погодженням з державними органами мисливського і рибного господарства.

Інші питання користування водами для потреб рибного та мис­ливського господарства регулюються Законом України від 13 грудня 2001 року «Про тваринний світ» та іншими нормативними актами.

Залежно від технічних умов водокористування поділяється на загальне і спеціальне. У порядку загального водокористування гро­мадяни, наприклад, мають право користуватися водними об'єктами (купатися, плавати на човнах, здійснювати забір води без застосуван­ня споруд або технічних пристроїв та інше) безкоштовно, без доз­волів та без закріплення водних об'єктів за конкретними особами. Юридичні особи в певних випадках також використовують водні об'єкти в порядку загального водокористування. У випадках, перед­бачених законодавством, загальне водокористування може бути об­межене (ст. 47 ВК України) і органи місцевого самоврядування зо­бов'язані сповістити населення про встановлені ними правила.

¹ Постанова Кабінету Міністрів України від 12 червня 1996 року № 640 //
ЗП України. - 1996. - №13. - Ст. 364; Офіційний вісник України. - 2002. -
№ 27. - Ст. 1259; Офіційний вісник України. - 2003. - № 44. - Ст. 2310.

² Постанова Кабінету Міністрів України від 22 травня 1996 року// ЗП Укра­
їни. - 1996. - № 12. - Ст. 343.

201

Особлива частина

Законодавством передбачається спеціальне водокористування — забір води з водних об'єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скид забруднюючих речовин у водні об'єкти, включаючи забір води та скид забруднюючих речо­вин із зворотними водами із застосуванням каналів. Суб'єктами цього водокористування виступають як фізичні, так і юридичні особи. Це водокористування здійснюється на підставі дозволів, які видаються державними органами охорони навколишнього природ­ного середовища (для загальнодержавних об'єктів) або відповідни­ми радами (для об'єктів місцевого значення, після попереднього узгодження). Спеціальне водокористування є платним.

Разом із тим, водне законодавство передбачає окремі різнови­ди використання, які не належать до спеціального: пропуск води через гідровузли (крім гідроенергетичних), подача (перекачка) води водокористувачам у маловодні регіони; використання підземних вод для вилучення корисних компонентів; проведення бурових, геологорозвідувальних робіт, якщо вони виконуються без забору води та скидання стічних вод, та інше (ч. З ст. 48 ВК України).

За строками здійснення право користування водами поді­ляється на безстрокове та строкове. При безстроковому (постійно­му) строк користування водами не встановлюється. При строково­му встановлюється строк, а саме: короткостроковий (до 3 років) і довгостроковий (від 3 до 25 років). Законодавством за необхідності передбачається подовження строку водокористування на період відповідного строку короткострокового або довгострокового кори­стування.

Використання водних об'єктів можливе і на умовах оренди (ст. 51 ВК України). Передача орендарем права на оренду водного об'єкта або його частини іншим суб'єктам ведення господарства забороняється. Право водокористування на умовах оренди оформ­люється договором. Водокористувачі (орендарі) можуть дозволити іншим водокористувачам здійснювати спеціальне водокористуван­ня в порядку, встановленому для цього водокористування.

Первинне та вторинне водокористування є також видами пра­ва водокористування. Первинне водокористування здійснюється водокористувачами, які мають власні водозабірні споруди і від­повідне обладнання для забору води. Вторинне ж водокористуван­ня здійснюється водокористувачами, які не мають власних водо­забірних споруд і отримують воду з водозабірних споруд первинних водокористувачів та скидають води в їх системи на умовах, що вста­новлюються між ними.

202

Розділ XI. Правове регулювання використання та охорони вод

Серед видів користування водами слід виокремити платні та безплатні. Безплатними видами є загальне водокористування (ст. 47 ВК України), користування водними об'єктами для потреб повітря­ного транспорту (ст. 53 ВК України). Платним є передусім спеціаль­не водокористування. Слід зазначити, що здійснюється вказаний вид збору з метою стимулювання забезпечення раціонального ви­користання і охорони вод та відтворення водних ресурсів і вклю­чає збір за використання води водних об'єктів та за скидання за­бруднюючих речовин.

== § 3. Підстави виникнення права водокористування

Право водокористування виникає за наявності певних юридич­них фактів (дій, подій), які здійснюються суб'єктами даного права або відповідними органами в межах своєї компетенції або виника­ють через природні умови. Підставою для виникнення права загаль­ного водокористування є правомірні дії суб'єкта, передбачені вод­ним законодавством. Це право реалізується як на об'єктах загаль­ного користування, так і на водних об'єктах, наданих у відокремлене користування. Як зазначено в ст. 47 ВК України, на водних об'єктах, наданих в оренду, загальне водокористування допускається на умо­вах, які встановлені водокористувачем за погодженням з органом, що надав водний об'єкт в оренду, а за необхідності водокористуван­ня може бути заборонено. В обов'язки первинного водокористува­ча, який користується водним об'єктом на умовах оренди, входить повідомлення населення про умови або про заборону загального во­докористування на даному водному об'єкті. Якщо ж такі умови пер­винним водокористувачем або відповідною радою не встановлені, то загальне водокористування визнається дозволеним без обмежень. Можливе обмеження права загального водокористування з подан­ня державних органів охорони навколишнього природного середо­вища, санітарного нагляду, охорони тваринного світу тощо. Органи місцевого самоврядування з метою охорони життя та здоров'я гро­мадян, охорони природи та з інших підстав можуть встановлювати місця, де забороняється купання, плавання на човнах, водопій тва­рин, а також інші умови загального водокористування на водних об'єктах, які розташовані на території цих рад.

Підставою виникнення права спеціального водокористування є дозвіл, який видається відповідними державними органами. Зо-

203

Особлива частина

крема, при використанні води водних об'єктів загальнодержавно­го значення дозвіл видається державними органами охорони навко­лишнього природного середовища. У разі використання води вод­них об'єктів місцевого значення дозвіл видається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київським і Севасто­польськими міськими радами за погодженням з державними орга­нами охорони навколишнього природного середовища.

Видача дозволів на спеціальне водокористування пов'язується з обов'язковим їх погодженням з компетентними державними ор­ганами залежно від виду водних об'єктів. Наприклад, видача доз­волів на спеціальне водокористування здійснюється на підставі клопотання (заяви) водокористувача з обґрунтуванням потреби у воді, погодженого з державними органами водного господарства, — при використанні поверхневих вод; державними органами гео­логії — у разі використання підземних вод; державними органами охорони здоров'я — при використанні водних об'єктів, віднесених до категорії лікувальних. Порядок погодження і видачі дозволів на спеціальне водокористування затверджується Кабінетом Міністрів України¹. Виданий дозвіл на спеціальне водокористування розгля­дається як офіційний документ, що дає право підприємствам, уста­новам, організаціям та громадянам на користування конкретними водними об'єктами в межах встановлених лімітів. Рішення про по­годження клопотання (заяви) про видачу дозволу на спеціальне водокористування, а також про видачу цього дозволу повинно бути прийнято відповідним державним органом у місячний термін.

При видачі дозволів встановлюються строки водокористуван­ня в порядку, передбаченому ст. 50 ВК України.

Існують деякі особливості виникнення права водокористування на умовах оренди (ст. 51 ВК України). Водні об'єкти (їх частини) місцевого значення та ставки, які знаходяться в басейнах рік загаль­нодержавного значення, можуть надаватися водокористувачам на умовах оренди тільки в таких випадках: для риборозведення; для ви­робництва сільськогосподарської і промислової продукції; у ліку­вальних та оздоровчих цілях. Слід зазначити, що водні об'єкти за­гальнодержавного значення також можуть надаватися в оренду.

Орендодавцями в таких правовідносинах є: при наданні водних об'єктів місцевого значення — Верховна Рада Республіки Крим і обласні ради; водних об'єктів загальнодержавного значення — Кабінет Міністрів України та місцеві державні адміністрації. Орен-

¹ Офіційний вісник України. - 2002. - № 12. - Ст. 590.

Розділ XI. Правове регулювання використання та охорони вод

дарями зазначених правовідносин виступають підприємства, уста­нови, організації і громадяни України та іноземні юридичні і фізичні особи. Підставою виникнення права водокористування на умовах оренди є договір між орендодавцем і орендарем, погодже­ний з відповідними державними органами охорони навколишньо­го природного середовища і органами водного господарства.

Слід також наголосити, що передача орендарем права на орен­ду водного об'єкта (його частини) іншим суб'єктам ведення госпо­дарства забороняється (ч. 2 ст. 51 ВК України).

Первинне водокористування (тобто користування суб'єктами, які мають власні водозабірні споруди і відповідне обладнання для забору води), якщо воно є спеціальним, також здійснюється на підставі дозволу, виданого відповідним компетентним органом. Вторинне водокористування здійснюється на умовах, встановлених угодою між вторинним і первинним водокористувачами.

Скид вторинним водокористувачем вод у водні об'єкти здійс­нюється на підставі дозволу на спеціальне водокористування.

§ 4. Права та обов'язки водокористувачів

Оскільки право водокористування розглядається і як правовий інститут, водокористувачі володіють певними правами і обов'язка­ми. Перелік прав і обов'язків закріплено як у Водному кодексі Укра­їни, так і в інших нормативних актах.

Розрізняють загальні права та обов'язки, які поширюються на усіх або на велику групу водокористувачів, та особливі, які стосують­ся тільки суб'єктів, котрі здійснюють конкретний вид водокористу­вання. Загальні права та обов'язки містяться переважно в кодексах, а специфічні, особливі права та обов'язки (у першу чергу обов'язки) зосереджені і в кодексах, і в підзаконних нормативних актах — інструкціях, правилах, положеннях¹.1 оскільки нині широко вико­ристовується договірна форма водокористування, то права і обов'яз­ки можуть бути передбачені і в договорах на водокористування.

Права та обов'язки водокористувачів різноманітні. Основним правом водокористування виступає право користування водними об'єктами за цільовим призначенням (це право є одночасно і обов'язком водокористувачів). Згідно з Водним кодексом України (ст. 43) встановлені такі права водокористувачів: здійснювати за­гальне, спеціальне водокористування; користуватися водними

¹ Див.: Право природопользования в СССР. - М., 1990. - С. 53.

204

205

Особлива частина

об'єктами на умовах оренди; вимагати від власника водного об'єкта або водопровідної системи підтримання належної якості води за умовами водокористування; споруджувати гідротехнічні та інші водогосподарські об'єкти, здійснювати їх реконструкцію і ремонт; передавати в користування воду іншим водокористувачам та на визначених умовах; здійснювати й інші функції щодо водокорис­тування в порядку, встановленому законодавством. Це приблизний перелік прав водокористувачів.

Водокористувачі мають право на відшкодування завданих їм збитків, за винятком випадків, передбачених законодавством (ст. 57 ВК України). Вони також мають право вимагати усунення пере­шкод при здійсненні водокористування.

Права водокористувачів у передбачених законодавством випад­ках можуть бути обмежені. Так, у разі маловоддя, загрози виникнен­ня епідемій та епізоотій та в інших випадках права водокористувачів можуть бути обмежені або змінені умови водокористування з ме­тою забезпечення охорони здоров'я людей та в інших державних інтересах. Обмеження може виникнути під час аварій або за умо­ви, що призвели чи призведуть до забруднення вод, або в інших випадках (ст. 45 ВК України).

Права водокористувачів охороняються законом. Так, у ст. 43 ВК України зазначено, що порушені права водокористувачів підляга­ють поновленню в порядку, встановленому законодавством.

Водним кодексом України встановлені загальні для всіх водо­користувачів обов'язки, тому що разом з наданими водокористу­вачам правами їм необхідно виконувати і певні обов'язки. Так, ст. 44 ВК України закріплює перелік обов'язків водокористувачів: еко­номно використовувати водні ресурси, дбати про їх відновлення і поліпшення якості вод; використовувати води (водні об'єкти) відповідно до цілей і умов їх надання; дотримуватися встановлених нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речо­вин та встановлених лімітів забору води, лімітів використання води та лімітів скиду забруднюючих речовин, а також санітарних та інших вимог щодо впорядкування своєї території; використовува­ти ефективні сучасні технічні засоби і технології для утримання своєї території в належному стані, а також здійснювати заходи щодо запобігання забрудненню водних об'єктів стічними (дощовими, сніговими) водами, що виводяться з неї; не допускати порушення прав, наданих іншим водокористувачам, а також заподіяння шко­ди господарським об'єктам та об'єктам навколишнього природного середовища; утримувати в належному стані зони санітарної охоро-

206

Розділ XI. Правове регулювання використання та охорони вод

ни джерел питного та господарсько-побутового водопостачання, прибережні захисні смуги, смуги відведення, берегові смуги водних шляхів, очисні та інші водогосподарські споруди і технічні пристрої тощо. Законодавством передбачаються також й інші обов'язки во­докористувачів.

Залежно від виду водокористування водокористувачі володіють також особливими правами та обов'язками. Так, при здійсненні водокористування для потреб сільського господарства водокорис­тувачі зобов'язуються здійснювати заходи з попередження підтоп­лення, заболочення, забруднення земель сільськогосподарського призначення. Вода, яка використовується для цих цілей, повинна відповідати встановленим нормативам. Зрошення даної категорії земель здійснюється на підставі дозволу на спеціальне водокорис­тування, який видається власнику зрошуваних угідь у встановлено­му порядку.

Усі водокористувачі повинні здійснювати свої права згідно з правовими приписами і не виходити за їх межі; обов'язки повинні виконуватися належним чином.

= § 5. Підстави припинення права спеціального водокористування

Право водокористування може бути припинено повністю або частково у випадках, передбачених чинним законодавством. Під­стави припинення права водокористування можна поділити на бе­зумовні і умовні. До безумовних належать ті юридичні факти, з яки­ми закон пов'язує обов'язкове припинення права водокористуван­ня (ст. 55 ВК України). При умовних підставах припинення права водокористування передбачається можливість припинення права водокористування залежно від обставин, які потребують з'ясуван­ня. Так, здійснення права водокористування підприємствами, ор­ганізаціями, установами і громадянами не відповідно до цільового призначення належить до умовних підстав припинення права во­докористування .

Слід наголосити, що водне законодавство не передбачає підстав припинення права водокористування окремо для громадян і для підприємств, організацій і установ. Серед підстав припинення пра­ва водокористування слід розрізняти правомірні і противоправні юридичні факти. До правомірних належать: закінчення строку водо­користування; якщо відпала потреба у водокористуванні; ліквідація

207

Особлива частина

підприємств, установ чи організацій. До протиправних належать: порушення правил спеціального водокористування і охорони вод; систематичне невнесення збору в строки, визначені законодавст­вом, за користування водними об'єктами тощо.

Водним законодавством встановлені спеціальні підстави при­пинення права користування водами. До цього переліку підстав належать: закінчення строку спеціального водокористування; якщо відпала потреба в спеціальному водокористуванні; ліквідація підприємств, установ чи організацій; передача водогосподарських споруд іншим водокористувачам; визнання водного об'єкта таким, що має особливе державне значення, наукову, культурну чи лікуваль­ну цінність; порушення умов спеціального водокористування та охо­рони вод; виникнення необхідності першочергового задоволення питних і господарсько-побугових потреб населення; систематично­го невнесення збору в строки, визначені законодавством. Цей пе­релік не є вичерпним, оскільки законодавством України можуть бути передбачені й інші підстави припинення права спеціального водо­користування. Так, відповідно до Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів від 10 серп­ня 1992 року¹ дозвіл на спеціальне використання водних ресурсів може бути анульовано органом, який його видав, також у випадках: різкого погіршення стану навколишнього природного середовища у процесі водокористування; якщо користувач не приступив про­тягом трьох років до користування водними ресурсами; викорис­тання водного ресурсу не за цільовим призначенням; надходжен­ня вимоги від органів державного санітарного нагляду та інших спеціально уповноважених органів державного нагляду.

Водним законодавством передбачена також заборона користу­вання водними об'єктами, яка є однією з форм припинення права водокористування. Причому заборона користування водним об'єк­том може бути як повною, так і частковою. Так, встановлено, що користування водними об'єктами, які мають особливе державне значення, наукову або культурну цінність, а також тими, що вхо­дять до складу систем оборотного водопостачання теплових та атомних електростанцій, може бути частково чи повністю заборо­нено у встановленому порядку.

Існує специфічний порядок припинення права спеціального водокористування. Зокрема, припинення здійснюється: за клопо­танням водокористувача, якщо відпала потреба у спеціальному во-

¹ ЗП України. - 1992. - Ст. 217 (зі змінами та доповненнями).

208

Розділ XI. Правове регулювання використання та охорони вод

докористуванні; за рішенням органу, що видав дозвіл на спеціаль­не водокористування, у разі закінчення строку спеціального водо­користування або ліквідації підприємства, установи чи організації; при передачі водогосподарських споруд іншим водокористувачам. За рішенням Кабінету Міністрів України, відповідних рад — при визнанні водного об'єкта таким, що має особливе державне значен­ня, наукову, культурну чи лікувальну цінність, а також у разі виник­нення необхідності першочергового задоволення питних і госпо­дарсько-побутових потреб населення. На вимогу органу, який ви­дав дозвіл на спеціальне водокористування, при порушенні правил спеціального водокористування та охорони вод; при систематич­ному невнесенні збору в строки, визначені законодавством. Однак припинення права на спеціальне водокористування в усіх випадках здійснюється органом, що видав дозвіл на це водокористування. Припинення права водокористування тягне за собою і припинен­ня усіх прав і обов'язків по використанню вод та їх охороні.

У процесі припинення права водокористування настають певні наслідки. Так, водокористувачам відшкодовуються збитки, завдані припиненням права або зміною умов водокористування, за винят­ком випадків, коли припинення права або зміна його умов були здійснені з вини водокористувача або за його клопотанням. Поря­док відшкодування збитків встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Так, постановою Кабінету Міністрів України від 14 серпня 1996 року був затверджений Порядок відшкодування збитків, завданих водокористувачам припиненням права або зміною умов спеціаль­ного водокористування¹. Згідно з цим Порядком збитки відшкодо­вуються юридичними та фізичними особами, дії яких призвели до припинення права або погіршення умов спеціального водокорис­тування. До таких дій, зокрема, належать: порушення ними правил спеціального водокористування та охорони вод, що спричиняє по­рушення прав, наданих іншим водокористувачам; порушення правил охорони і користування водами для потреб гідроенергети­ки, водного та повітряного транспорту, що спричиняє порушення прав, наданих іншим водокористувачам; передача водогосподар­ських споруд іншим водокористувачам; визначення водного об'єкта таким, що має особливе державне значення, наукову, культурну чи лікувальну цінність; дії, що спричинили погіршення умов першо-

¹ ЗП України. - 1996. - № 16. - Ст. 453; Офіційний вісник України. - 2002. -№ 4. - Ст. 136.

209

Особлива частина

чергового задоволення питних та господарсько-побутових потреб, та інші. Слід зазначити, що цей перелік не є вичерпним. Ці збитки не відшкодовуються у випадках, коли таке припинення (зміна умов) було здійснено з вини самого водокористувача чи за його клопотанням.

Визначення розміру збитків, завданих водокористувачам, чиї права на спеціальне водокористування були припинені, а також збитків, завданих водокористувачам внаслідок зміни умов спе­ціального водокористування, здійснюється згідно з Методикою розрахунку збитків, завданих водокористувачам припиненням пра­ва або зміною умов спеціального водокористування.

§ 6. Правові заходи охорони вод

Під правовою охороною вод розуміють закріплену в законо­давстві систему державних та суспільних заходів, спрямовану на запобігання забрудненню, засміченню, вичерпанню вод та ор­ганізацію раціонального використання водних ресурсів для задово­лення потреб народного господарства і забезпечення матеріальних, екологічних і культурно-оздоровчих інтересів населення¹, а також на ліквідацію негативних явищ і поліпшення стану вод².

Перелік основних водоохоронних заходів міститься у Водному кодексі України (розділ IV), який містить усі основні заходи, що виправдали себе на практиці. Деякі охоронні заходи є і в інших правових приписах ВК України. До основних водоохоронних за­ходів віднесені: утворення водоохоронних зон (ст. 87 ВК України), прибережних захисних смуг, зон санітарної охорони, смуг відведен­ня, берегових смуг водних шляхів тощо (так, водоохоронні зони утворюються для найбільш сприятливого режиму водних об'єктів, а також зменшення коливань стоку вздовж рік, морів, навколо озер, водосховищ та інших водойм³); обмеження господарської діяль­ності в прибережних захисних смугах навколо водойом та на ост­ровах. На охорону водних ресурсів спрямовані і деякі заборонні

¹ Див.: Гусев Р. К., Петров В. А. Правовая охрана природи в СССР: Учеб-
ное пособие для вузов. — С.64.

² Див.: Природоресурсовое право и правовая охрана окружающей средьі:
Учебник / Под ред. Петрова В. В. - М., 1988. - С. 257-258.

³ Порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення
господарської діяльності в них, затверджений постановою Кабінету Міністрів
України від 8 травня 1996 року // ЗП України. - 1996. - № 10. - Ст. 318.

210

Розділ XI. Правове регулювання використання та охорони вод

приписи — заборона введення в дію підприємств, споруд та інших об'єктів, що можуть впливати на стан води; заборона скидання у водні об'єкти відходів і сміття; заборона підприємствам і громадя­нам забруднювати, засмічувати поверхні водозаборів, льодового покриву водойм, а також морів, їх заток, лиманів виробничими, побутовими та іншими відходами, сміттям, нафтовими, хімічними та іншими забруднюючими речовинами та ін.

Слід зазначити, що Водний кодекс України передбачає чимало заходів запобіжного характеру. Це, зокрема, охорона підземних вод, водних об'єктів, віднесених до категорії лікувальних; запобігання забрудненню вод добривами і хімічними засобами захисту рослин; розробка умов розміщення, проектування, будівництва, реконст­рукції підприємств, споруд та інших об'єктів, що можуть впливати на стан вод та на стан рибогосподарських водних об'єктів; охоро­на внутрішніх морських вод та територіального моря. Так, охоро­на внутрішніх морських вод і територіального моря встановлена ст. 102 ВК України, а також Правилами охорони внутрішніх мор­ських вод і територіального моря від забруднення та засмічення, за­твердженими постановою Кабінету Міністрів України від 29 лютого 1996 року № 269^і. Ці Правила встановлюють вимоги щодо за­побігання забрудненню та засміченню внутрішніх морських вод і територіального моря України підприємствами, установами, ор­ганізаціями всіх форм власності, громадянами України, а також іно­земними юридичними і фізичними особами та особами без грома­дянства, українськими та іноземними судами, які перебувають у цих водах.

У законодавстві також встановлено комплекс заходів, спрямо­ваних на запобігання шкідливим діям вод та аваріям на водних об'єктах і ліквідацію їх наслідків; залуження та створення лісона­саджень на прибережних захисних смугах, схилах; будівництво про­тиерозійних гідротехнічних споруд, земляних валів, водоскидів, захисних дамб; спорудження дренажу тощо.

У Водному кодексі України передбачені невідкладні заходи по запобіганню стихійним лихам, спричиненим шкідливою дією вод, і аваріям на водних об'єктах та ліквідації їх наслідків. Зокрема, в разі загрози стихійного лиха, пов'язаного зі шкідливою дією вод, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування ра­зом з підприємствами і організаціями зобов'язані вжити невідклад-

¹ ЗП України. - 1996. - № 8. - Ст. 241; Офіційний вісник України. - 2002. -№ 14.-Ст. 741.

211

Особлива частина

них заходів до запобігання цьому лиху а в разі його настання — до негайної ліквідації його наслідків. У разі аварії на водних об'єктах, пов'язаних із забрудненням вод, що може шкідливо вплинути на здоров'я людей і стан водних екосистем, підприємство або ор­ганізація, з вини яких сталася аварія або які виявили її, зобов'язані негайно почати ліквідацію її наслідків і повідомити державні орга­ни охорони навколишнього природного середовища, санітарного нагляду, водного господарства, геології та відповідну раду.

Державні органи водного господарства зобов'язані забезпечи­ти безаварійне функціонування водних об'єктів під час повеней і паводків, прогнозувати поширення спричинених ними наслідків, а також спільно з відповідними радами народних депутатів здійсню­вати заходи щодо забезпечення безперебійного водопостачання населення і галузей економіки.

Особливої уваги заслуговують правові заходи, що забезпечують охорону вод від забруднення, засмічення і вичерпання. Забрудне­ними визнаються водні об'єкти, якщо склад і властивості води змінилися в результаті впливу або виробничої діяльності чи побу­тового використання населенням до такого ступеня, коли водні об'єкти стають частково або повністю непридатними для одного з видів водокористування. Джерела забруднення можуть бути різни­ми — це і неочищені стічні води, і неправильне захоронення радіо­активних відходів, і скиди з суден нафти. Факт забруднення вод встановлюється або інспекторами Державної екологічної інспекції Мінприроди України, або посадовими особами спеціально уповно­важених органів інших міністерств та відомств відповідно до їх ком­петенції.

Під засміченням розуміють привнесення у водні об'єкти сто­ронніх предметів і матеріалів, що шкідливо впливають на стан вод. Це може бути деревина, кора, будівельне сміття, металобрухт, інші виробничі або побутові відходи. У цьому разі якість вод змінюється поступово, але не до такого ступеня, що водні об'єкти не можуть бути використані за призначенням. Засмічення в першу чергу впли­ває на русло річок і перешкоджає судноплавству.

Саме тому водним законодавством встановлено заборону на скид у водні об'єкти виробничих, побутових, радіоактивних та інших видів відходів і сміття.

Вичерпання характеризується кількісним зменшенням природ­них запасів води у водойомах і джерелах внаслідок неправомірних дій або ж природних стихійних явищ чи значними якісними зміна­ми в результаті хімічного, радіаційного забруднення до такого сту-212

Розділ XI. Правове регулювання використання та охорони вод

пеня, що вода не може бути використана для водокористування. В цьому випадку вичерпання є вищою формою забруднення водой­мищ. Для охорони вод від вичерпання встановлюються водоохо­ронні зони, а також здійснюються лісомеліоративні, протиерозійні, гідротехнічні та інші заходи відповідно до планів.

■ '.і _г == § 7. Відповідальність за порушення водного

законодавства

За порушення водного законодавства застосовуються тра­диційні види відповідальності: майнова, адміністративна, дис­циплінарна, кримінальна. У цьому параграфі буде проаналізована тільки майнова відповідальність, оскільки інші види відповідаль­ності вивчаються у відповідних навчальних дисциплінах.

Майнова відповідальність являє собою покладення на винну особу несприятливих для неї майнових наслідків за правопорушен­ня в розмірах, визначених законодавством. Основною формою майнової відповідальності є відшкодування збитків (ст. 111 ВК України).

За загальним правилом збитки відшкодовуються в повному об­сязі. Однак можливі випадки, коли розмір збитків може бути змен­шено за наявності певних поважних обставин, що безпосередньо випливає із ст. 69 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Збитки відшкодовуються, якщо вони завдані здоров'ю людини, її майну, якості навколишнього природ­ного середовища. Збитки, заподіяні здоров'ю людини, визначають­ся за правилами норм цивільного законодавства. Якщо ж збитки спричинені природним ресурсам, тоді застосовуються відповідно норми екологічного законодавства (водного, лісового та ін.).

При цьому збитки, завдані водним ресурсам, визначаються відповідно до розроблених методик. В Україні розроблено Методи­ку розрахунку відшкодування збитків, заподіяних державі вна­слідок порушення законодавства про охорону і раціональне вико­ристання водних ресурсів, яка затверджена Міністерством екології і природних ресурсів України від 18 травня 1995 року¹. Слід зазна­чити, що при відшкодуванні збитків необхідно керуватися водним і іншим екологічним законодавством, а за необхідності, коли відсутні норми для підрахунку збитків у водному законодавстві, слід у суб-сидіарному порядку залучати норми цивільного законодавства.

Бизнес. - 1995. - № 25-27.

213

Особлива частина

Названа методика передбачає настання відповідальності у випад­ках: самовільного скиду зворотних вод з підприємств, суден та інших об'єктів; перевищення затверджених нормативів і норм скидів за­бруднюючих речовин; перевищення затверджених нормативів і норм витрати зворотних вод; скидів забруднюючих речовин, не вказаних у дозволах на спецводокористування або нормах; самовільних скидів зворотних вод або сировини з морських або річкових суден, плавза-собів, надводних або підводних споруд; надходження зворотних вод або забруднюючих речовин в поверхневі, підземні і морські води внаслідок аварій на насосних станціях, колекторах і інших спорудах, витоку таких вод або речовин через порушення технології, техніки безпеки, скиду сировини внаслідок аварій на нафтопродуктових терміналах; вимушених санкціонованих аварійних скидах, які не передбачені проектом, але здійснюються з метою попередження аварійних ситуацій; скидів шкідливих речовин, які призвели до за­бруднення підземних вод як безпосередньо, так і внаслідок забруд­нення поверхні землі і зони аерації грунтів.

Здійснення платежів за забруднення навколишнього природно­го середовища не звільняє від відшкодування збитків, заподіяних порушенням екологічного законодавства. Слід розрізняти відшко­дування збитків, як форму майнової відповідальності, від відшко­дування платежів за забруднення водних ресурсів. Збитки у всіх випадках відшкодовуються на користь потерпілої особи, а платежі за забруднення відшкодовуються в місцеві бюджети за викиди за­бруднюючих водні ресурси речовин як у межах встановлених нор­мативів, так і понад ці межі. У цьому разі платежі не можна розгля­дати як різновид майнової відповідальності, оскільки цей захід встановлений державою як форма економічного впливу і при пра­вопорушенні, і при відсутності його (при забрудненні в межах нор­мативів).

Факти скидів зворотних вод і забруднюючих речовин, а також погіршення якості води водного об'єкта встановлюються інспекто­рами екологічної інспекції Мінприроди України, посадовими осо­бами спеціально уповноважених органів інших міністерств і ві­домств, яким надані права держінспекторів з охорони навколишньо­го природного середовища, або громадськими інспекторами на підставі спеціальних досліджень, результатів лабораторного контро­лю або візуально, з оформленням актів і протоколів встановленої ор­ганами Мінприроди України форми. Позовні заяви про відшкоду­вання збитків мають право пред'являти органи Мінприроди України, органи прокуратури, громадські організації, громадяни та ін.

214

Розділ XI. Правове регулювання використання та охорони вод

Слід також зазначити, що постановою Кабінету Міністрів Укра­їни від 3 липня 1995 року були затверджені Такси для обчислення розміру відшкодування збитків, заподіяних підприємствами, уста­новами, організаціями і громадянами внаслідок забруднення із су­ден, кораблів та інших плавучих засобів територіальних і внутрішніх вод України¹. Розмір відшкодування збитків обчислюється посадо­вими особами органів Мінприроди України. Уразі відмови від до­бровільного відшкодування збитків стягнення проводиться в судо­вому порядку за позовами відповідних державних органів.

¹ЗП України. - 1995. - № 9. - Ст. 235; Офіційний вісник України. - 2002. -№ 14. - Ст. 743.

215

Розділ XII. Право користування надрами

Розділ XII

Право користування надрами

== § 1. Поняття, об'єкти і суб'єкти права користування надрами

Право користування надрами є різновидом права природоко­ристування і має свої особливості. Його слід розглядати як об'єк­тивне та суб'єктивне право. Як об'єктивне право — це один із цен­тральних інститутів гірничного права, тому що надра становлять виключну власність народу України і надаються тільки в користу­вання (ст. 4 Кодексу про надра і далі — КпН України). Цей інсти­тут включає сукупність правових норм, що регулюють правовий ре­жим використання надр, підстави і порядок виникнення та припи­нення права користування надрами, основні права та обов'язки надрокористувачів.

Суб'єктивне право користування надрами становить належні конкретній особі правомочності щодо експлуатації надр.

Надра — це частина земної кори, що знаходиться під поверхнею суші та дном водойомищ і сягає глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння (ст. 1 КпН України). Це самостійний елемент природи, частина природного середовища. До надр відносять суцільні породи і породи, що знаходяться в рідкому або газо­подібному стані, та ін. Вказана обставина визначає специфіку їх правового режиму. Правовий статус підземних споруд і виробіток визначається гірничним законодавством, оскільки вони становлять частину підземного простору. Інші аспекти їх правового режиму ре­гулюються іншими галузями законодавства.

Всі надра включені до Державного фонду надр. Державний фонд надр включає ділянки надр, що використовуються, й ті, що не використовуються, у тому числі континентального шельфу і ви­ключної (морської) економічної зони. Складовою частиною дер­жавного фонду надр є родовища корисних копалин, у тому числі техногенні родовища корисних копалин.

Природні родовища корисних копалин — це сукупність міне­ральних речовин у надрах, на поверхні землі, в джерелах вод та газів, на дні водоймищ, які за кількістю, якістю та умовами заля­гання є придатними для промислового використання. До техно-

216

генних родовищ корисних копалин належать місця, де накопичи­лися відходи видобутку, збагачення та переробки мінеральної си­ровини, запаси яких оцінені і мають промислове значення. Такі родовища можуть виникнути також внаслідок втрат при збері­ганні, транспортуванні та використанні продуктів переробки мінеральної сировини.

Усі родовища корисних копалин, у тому числі техногенні, з за­пасами, оціненими як промислові, становлять державний фонд родовищ корисних копалин, а всі попередньо оцінені родовища — резерв цього фонду. Державний фонд родовищ корисних копалин є частиною державного фонду надр (ст. 5 КпН України).

Єдиний правовий режим користування діє стосовно всіх скла­дових частин державного фонду надр, що дозволяє зробити висно­вок: у законі поняття «надра» і «державний фонд надр» тотожні, тож фактично відносини щодо користування надрами складаються з приводу користування державним фондом надр.

Об'єктом надрокористування може бути якась одна, індивіду­алізована на місцевості, в натурі частина (ділянка) державного фон­ду надр, що надається в користування для певної мети, — гірнич-ний відвід. До індивідуалізуючих ознак даного об'єкта належать: розмір, межі та місцезнаходження. Відокремлена частина держав­ного фонду надр (гірничий відвід) розглядається як юридично са­мостійний об'єкт права користування. Особливість об'єктів права користування надрами полягає в тому, що їх розміри не нормуються законом. Розмір гірничого відводу, що надається, визначається в кожному випадку державними компетентними органами з ураху­ванням мети надрокористування, виробничих потужностей гірни-човидобувних підприємств, строків їх діяльності та інших факторів.

Користувачами надр є спеціалізовані підприємства, установи та організації, а також громадяни України, що мають відповідну кваліфікацію, матеріально технічні та економічні можливості для користування надрами (ст. 16 КпН України). Відповідно до чинного законодавства під спеціалізованими слід розуміти такі підпри­ємства, установи та організації, у статуті яких використання надр визначено як основний вид підприємницької діяльності. Громадя­нам України, що бажають отримати у користування надра для здійснення підприємніцької діяльності, наприклад для видобуван­ня корисних копалин, потрібно зареєструватися як суб'єкту під­приємницької діяльності.

У встановлених законодавством випадках надра можуть пере­даватися в користування іноземним юридичним особам і громадя-

217

Особлива частина

Розділ XII. Право користування надрами

нам (ст. 13 КпН України). З метою задоволення своїх господар­ських і побутових потреб право користування надрами для видо­бування корисних копалин місцевого значення, торфу, прісних підземних вод тощо здійснюють власники землі та землекористу­вачі, але тільки в межах наданих їм земельних ділянок (ст. 23 КпН України).

Користування надрами на території України, її континенталь­ного шельфу і виключної (морської) економічної зони є платним. Плата справляється у вигляді платежів за користування надрами; відрахувань за геологорозвідувальні роботи за рахунок державного бюджету; збору за видачу спеціальних дозволів (ліцензій) та акциз­ного збору. Платежі можуть справлятися як разові внески або ре­гулярні платежі, що визначаються згідно з відповідними еколого-економічними розрахунками залежно від економіко-географічних умов і розміру ділянки надр, виду корисних копалин, тривалості робіт, від стану геологічного вивчення території та ступеня ризику. Нормативи плати за користування надрами та порядок її справ­ляння встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Плата за користування надрами може вноситися як у вигляді грошових платежів, так і в натуральному вигляді (частина видобу­тої мінеральної сировини або іншої виробленої продукції, виконан­ня робіт чи надання інших послуг), крім радіоактивної сировини та продуктів її переробки, благородних металів, алмазів та коштовних каменів, матеріалів та послуг оборонно-військового характеру, а також інформації, що віднесена до державної таємниці (ст. 32 КпН України)¹.

Для деяких категорій користувачів надрами законодавством визначаються пільги і знижки при справлянні плати. Так, користу­вачам, які здійснюють видобування дефіцитних корисних копалин при низькій економічній ефективності розробки родовищ або ви­добування корисних копалин із залишкових запасів зниженої якості, надається знижка при платі за користування надрами за вичерпання надр (ст. 36 КпН України).

Від плати звільняються користувачі надр при проведенні робіт по геологічному вивченню надр і розвідуванні родовищ корисних копалин, якщо вони виконуються за рахунок державного бюдже­ту, і при організації геологічних об'єктів природно-заповідного

¹ Про затвердження переліку матеріалів, продуктів та послуг, що не можуть бути використані як плата за користування надрами: Постанова Кабінету Міністрів України від 12 грудня 1994 року № 825 // ЗП України. - 1995. - № 2. - Ст. 41.

218

фонду. Звільнені від плати за користування надрами землевласни­ки і землекористувачі, які здійснюють у встановленому порядку видобування корисних копалин місцевого значення для власних потреб або користуються надрами для господарських і побутових потреб на наданих їм у власність чи користування земельних ділян­ках (ст. 29 КпН України).

Платежі за користування надрами направляються в Державний бюджет, бюджети Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя.

Так, наприклад, за видобування корисних копалин загальнодер­жавного значення у державний бюджет відраховується 40% пла­тежів, решта надходить до місцевого бюджету. За видобування ко­рисних копалин місцевого значення всі платежі направляються в місцевий бюджет, а за користування надрами континентального шельфу — в Державний бюджет (ст. 31 КпН України).

§ 2. Види права користування надрами

Класифікація права користування надрами здійснюється на основі цільового призначення та термінів користування.

За термінами право користування надрами може бути постій­ним або тимчасовим. Постійним визнається користування надра­ми без заздалегідь установленого терміну. Тимчасове користуван­ня поділяється на короткострокове — до п'яти років і довгостро­кове — до двадцяти років. У разі необхідності термін тимчасового користування може бути подовжено на той самий строк. Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спе­ціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, коли в ньому не передбачається інше (ст. 15 КпН України).

Головною класифікаційною ознакою поділу права користуван­ня надрами на види є мета їх використання. Від неї залежить зміст прав та обов'язків надрокористувачів, суб'єктний склад та інші питання правового регулювання відповідних відносин. Згідно зі ст. 14 КпН України розрізняють такі види користування: геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництво та експлуатація підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі спо­руд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і ма­теріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва,

219

Особлива частина

Розділ XII. Право користування надрами

скидання стічних вод; створення геологічних територій та об'єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче зна­чення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам'ят­ки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); задоволення інших потреб.

Для геологічного вивчення, в тому числі для дослідно-промис­лової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, надра надаються в користування без надання гірничого відводу на підставі спеціального дозволу (ліцензії) на геологічне вивчення надр.

Геологічне вивчення здійснюється з метою одержання даних про геологічну будову надр, процеси, які відбуваються в них, вияв­лення та оцінки корисних копалин, вивчення закономірностей їх формування і розміщення, з'ясування гірнично-технічних та інших умов розробки родовищ корисних копалин і використання надр для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин. Проведен­ня робіт по геологічному вивченню надр організує та координує Державний комітет природних ресурсів України на основі держав­них комплексних або цільових програм, міжгалузевих планів, про­ектів, відповідних норм і правил.

Геологічне вивчення надр, передбачене державними програма­ми, здійснюється, як правило, за рахунок коштів, що відраховують­ся видобувними підприємствами в Державний бюджет за виконані раніше геолого-розвідувальні роботи. В окремих випадках гео­логічне вивчення може виконуватися за рахунок прямих видатків державного та місцевих бюджетів.

Місцеві ради та місцеві державні адміністрації сприяють про­веденню робіт по геологічному вивченню надр, що виконуються згідно з державними програмами, розробляють та реалізують відповідні територіальні програми.

При геологічному вивченні надр повинні забезпечуватися: ра­ціональне і ефективне проведення робіт; екологічно безпечний для життя і здоров'я людей стан навколишнього природного середови­ща; повнота вивчення геологічної будови надр, гірнично-технічних, гідрогеологічних та інших умов розробки розвіданих родовищ; будівництво та експлуатація підземних споруд, не пов'язаних з ви­добуванням корисних копалин; достовірність визначення кількості та якості запасів усіх корисних копалин та їх наявних компонентів; геолого-економічна оцінка родовищ корисних копалин; ведення робіт методами і способами, які б виключали невиправдані втрати корисних копалин; зниження їх якості, надмірне руйнування ґрун-

220

тового покрову та забруднення навколишнього природного середо­вища; розміщення видобутих гірських порід і корисних копалин, яке б виключало їх шкідливий вплив на навколишнє природне се­редовище і здоров'я населення; збереження розвідувальних гірничих виробок і свердловин, що не підлягають подальшому використанню; збереження геологічної і виконавчо-технічної документації, зразків гірських порід і руд, дублікатів проб корисних копалин, які можуть бути використані при подальшому вивченні надр, розвідці та роз­робці родовищ корисних копалин, а також при користуванні надра­ми для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин.

Роботи по геологічному вивченню надр підлягають обов'язковій державній реєстрації та обліку з метою узагальнення і максималь­ного використання результатів вивчення надр, а також запобіган­ня дублюванню зазначених робіт. Дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення здійс­нюється з метою уточнення їх окремих гірнично-геологічних та інших параметрів, вибору раціональних методів видобування міне­ральної сировини на підставі проекту цих робіт, погодженого з Дер­жавним комітетом України по нагляду за охороною праці. Видобуті під час дослідно-промислової розробки корисні копалини підляга­ють реалізації в загальному порядку.

Особи, які відкрили невідоме раніше родовище, що має про­мислову цінність, або виявили додаткові запаси корисних копалин чи нову мінеральну сировину в раніше відомому родовищі, що істотно підвищують його промислову цінність, визначаються пер­шовідкривачами.

Першовідкривачі мають право на винагороду. Положення про першовідкривачів родовищ корисних копалин затверджено Кабіне­том Міністрів України 1 лютого 1995 року¹.

Найбільш поширений вид права користування надрами — до­бування корисних копалин. Особливістю зазначенного виду кори­стування надрами є залежность від того, які корисні копалини ви­добуваються — загальнодержавного чи місцевого значення. Поділ корисних копалин на загальнодержавні та місцеві здійснює Кабінет Міністрів України. Так, до корисних копалин загальнодержавного значення належить природний газ, вугілля, метали, нафта та ін., а до корисних копалин місцевого значення — гіпс, гравій, пісок, че-репашник, супісок тощо².

¹ ЗП України. - 1995. - № 4. - Ст. 102.

² Про затвердження класифікації запасів і ресурсів корисних копалин дер­
жавного фонду надр: Постанова Кабінету Міністрів України від 5 травня 1997 року
№ 432 // Офіційний вісник України. - 1997. - № 19. - Ст. 104.

221

Особлива частина

Родовища, в тому числі техногенні, запаси і прояви корисних копалин підлягають обліку в Державному кадастрі родовищ і про­явів корисних копалин та державному балансі запасів корисних копалин¹.

Розробка родовищ твердих, рідких і газоподібних корисних ко­палин та переробка мінеральної сировини провадяться згідно з за­твердженими проектами та планами робіт, правилами технічної ек­сплуатації та охорони надр, які погоджуються користувачами надр з Міністерством охорони навколишнього природного середовища України стосовно дотримання вимог законодавства про надра.

З метою запобігання негативним демографічним, соціальним та екологічним наслідкам інтенсивного видобутку корисних копалин ус­тановлюються квоти на видобуток окремих видів корисних копалин².

При розробці родовищ корисних копалин повинні забезпечу­ватися:

1) застосування раціональних, екологічно безпечних технологій, видобування корисних копалин і вилучення наявних у них компо­нентів, що мають промислове значення, недопущення наднорма­тивних втрат і погіршення якості корисних копалин, а також вибіркового відпрацювання багатих ділянок родовищ, що призво­дить до втрат запасів корисних копалин;

2. здійснення дорозвідки родовищ корисних копалин та інших
   геологічних робіт, проведення маркшейдерських робіт, ведення
   технічної документації;

3. облік стану і руху запасів, втрат і погіршення якості корис­
   них копалин, а також подання до статистичних та інших держав­
   них органів установленої законодавством звітності;

4. недопущення псування розроблюваних і сусідніх з ними ро­
   довищ корисних копалин внаслідок проведення гірничих робіт, а
   також збереження запасів корисних копалин родовищ, що консер­
   вуються;

5. складування, збереження та облік корисних копалин, а також
   відходів виробництва, що містять корисні компоненти і тимчасо­
   во не використовуються;

6. раціональне використання розкривних порід і відходів вироб­
   ництва;

¹ Про затвердження Порядку державного обліку родовищ запасів і проявів
корисних копалин: Постанова Кабінету Міністрів України від 31 січня 1995 року
№ 75 // ЗП України. - 1995. - № 4. - Ст. 99.

² Положення про порядок установлення квот на видобуток окремих видів
корисних копалин від 22 грудня 1994 року// ЗП України. — 1995. — № 3. — Ст. 54.

222

Розділ XII. Право користування надрами

7) безпечне для людей, майна і навколишнього природного се­редовища ведення робіт.

При переробці мінеральної сировини повинні забезпечуватися:

1. дотримання технологічних схем, що забезпечують раціональ­
   не і комплексне вилучення корисних компонентів;

2. облік і контроль за розподілом корисних компонентів на
   різних стадіях переробки та ступенем їх вилучення з мінеральної
   сировини;

3. вивчення технологічних властивостей і складу мінеральної
   сировини, проведення дослідно-технологічних випробувань з ме­
   тою удосконалення технології переробки мінеральної сировини;

4. раціональне використання відходів переробки (шламу, пилу,
   стічних вод тощо);

5. складування, облік і зберігання відходів виробництва, що
   містять корисні компоненти і тимчасово не використовуються.

При розробці родовищ корисних копалин та переробці міне­ральної сировини має забезпечуватися також дотримання інших вимог, передбачених законодавстком про охорону навколишнього природного середовища.

Певні особливості має видобування місцевих корисних копалин землевласниками і землекористувачами. Землевласники та землеко­ристувачі мають право без спеціальних дозволів (ліцензій) та гірничого відводу видобувати корисні копалини місцевого значення в межах наданих їм земельних діляною>Видобуток таких корисних копалин здійснюється відкритим способом, без застосування спеціальних технічних засобів, загальною глибиною розробки до двох метрів і доз­воляється тільки для задоволення сврк^ласних та побутових потреб, без права продажу іншим особамі^За відсутності зазначених обставин право на видобуток корисних копалин зазначеними особами здійс­нюється в загальному порядку (ст. 23 КпН України).

Порядок користування надрами для цілей, не пов'язаних з ви­добуванням корисних копалин, регулюється ст. 55 Кодексу України про надра. Користування надрами для будівництва та експлуатації підземних споруд і для інших цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, здійснюється за відповідними проектами. У них повинні передбачатися заходи, що забезпечують знешкодження стічних вод, шкідливих речовин і відходів виробництва або ло­калізацію їх у визначених межах, а також запобігають їх проникнен­ню в гірничі виробки, земну поверхню та у водні об'єкти.

Рідкісні геологічні відшарування, мінералогічні утворення, па­леонтологічні об'єкти та інші ділянки надр, які становлять особливу

223

Особлива частина

Розділ XII. Право користування надрами

наукову або культурну цінність, можуть бути оголошені в установ­леному законодавством порядку об'єктами природно-заповідного фонду¹. Уразі виявлення при користуванні надрами рідкісних гео­логічних відшарувань і мінералогічних утворень, метеоритів, пале­онтологічних, археологічних та інших об'єктів, що становлять інте­рес для науки і культури, користувачі надр зобов'язані зупинити роботи на відповідній ділянці і повідомити зацікавлені державні органи.

= § 3. Підстави та порядок виникнення права користування надрами

Надра надаються в користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності в них спеціального дозволу (ліцензії) на користування ділянкою надр. Спеціальні доз­воли в межах конкретних ділянок надаються спеціалізованим підприємствам, установам і організаціям, а також громадянам, які мають відповідну кваліфікацію, матеріально-технічні та економічні можливості для користування надрами. Ліцензія видається за за­явою суб'єкта підприємницької діяльності. Надання таких дозволів здійснюється після попереднього погодження з відповідною місце­вою радою питання про надання земельної ділянки для зазначених потреб, крім випадків, коли в наданні земельної ділянки немає по­треби. Ліцензії на користування надрами надає Державний комітет природних ресурсів України за погодженням з відповідними мініс­терствами та відомствами, як правило, на конкурсних засадах у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України². Рішення про видачу ліцензії або відмова в ній надається протягом не більше ЗО днів від дня подання заяви та необхідних документів.

У ліцензії зазначається назва органу, що видав її, прізвище, ім'я, по батькові, адреса проживання громадянина або назва і місцезна­ходження юридичної особи, вид діяльності, на яку видається ліцензія, місце її здійснення, особливі умови та правила здійснен­ня даного виду діяльності, реєстраційний номер ліцензії, дата ви-

¹ Про природно-заповідний фонд України: Закон України // Відомості
Верховної Ради України. - 1992. - № 43. - Ст. 502.

² Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування
надрами: Постанова Кабінету Міністрів України від 2 жовтня 2003 року № 1540//
Офіційний вісник України. - 2003. - № 40. - Ст. 2100; Про затвердження
Порядку проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів (ліцензій) на право
користування надрами//Офіційний вісник України. — 2004. — № 21. —Ст. 1441.

224

дачі, термін дії. Подовження ліцензії здійснюється у встановлено­му порядку. Після припинення діяльності суб'єктом підприємства надана ліцензія втрачає силу.

Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу. Гірничі відводи можуть надаватися підприємствам і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу (ліцензії) на користування ділянкою надр, а також затвердженого в установ­леному порядку проекту розробки родовища корисних копалин або будівництва гірничодобувного об'єкта чи підземної споруди, не пов'язаної з видобуванням корисних копалин.

Надання додаткових гірничих відводів до існуючого оформ-лююється як новий відвід.

Надра в межах гірничого відводу повинні використовуватися відповідно до цілей, для яких його було надано. Передача гірничо­го відводу повністю або частково іншому підприємству або грома­дянину забороняється.

На розробку родовищ корисних копалин гірничий відвід, як правило, надається для всього родовища. На розробку великих ро­довищ корисних копалин, крім нафтових і газових, гірничі відво­ди можуть бути надані двом або кільком підприємствам чи грома­дянам. Гірничі відводи надаються окремо для розробки кожного родовища, коли різні види корисних копалин залягають на одній території.

Проекти гірничих відводів розробляються спеціалізованими організаціями, які спроможні виконувати роботи з маркшейдер­ської справи. Забороняється надання гірничого відводу, якщо за­лишаються за його межами ділянки родовища, рудних тіл, жил і по­кладів корисних копалин, не придатних для самостійної розробки.

Гірничі відводи для розробки родовищ корисних копалин за­гальнодержавного значення, будівництва й експлуатації підземних споруд та для інших цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, надаються Державним комітетом України по нагляду за охороною праці. Для розробки родовищ корисних копалин місце­вого значення гірничі відводи надаються Верховною Радою Авто­номної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастополь­ською міською радою.

Підприємства чи громадяни для одержання гірничого відводу залежно від виду родовища подають заяву місцевому органу дер­жавного гірничого нагляду або Верховній Раді Автономної Рес­публіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській раді. У заяві зазначаються назва підприємства чи відомості про гро-

8 Екологічне право України 225

Особлива частина

Розділ XII. Право користування надрами

мадянина, що мають намір одержати гірничий відвід, місцезнахо­дження гірничого відводу та мета, з якою він одержується, по­дається також проект гірничого відводу у двох примірниках. Про­ект гірничого відводу складається з пояснювальної записки та графічних матеріалів. У пояснювальній записці повинні бути викла­дені: мета, з якою подається заява про надання гірничого відводу; обґрунтування необхідності одержання гірничого відводу; назва організації, що виконала проектування гірничодобувного об'єкта чи підземної споруди, і організації, яке підготувала проект гірни­чого відводу; загальні відомості про територію, на якій знаходить­ся гірничий відвід, у тому числі про її географічне та адміністратив­не положення, площу, характеристику сільськогосподарських та інших угідь, річок, озер та інших водних об'єктів, окремі будівлі і споруди, а також вказуються категорії, до яких належать землі відповідно до земельного законодавства; коротка геологічна харак­теристика ділянки надр у межах гірничого відводу та прилеглої до неї території, у тому числі дані про геологічну будову, гірничо­технічні та гідрогеологічні умови і ступінь їх вивченості; коротка геологічна характеристика наявного родовища корисних копалин (розміри та елементи залягання рудних тіл, жил тощо), гірничо­технічні та гідрогеологічні умови його розробки; обгрунтування та розрахунок меж і розмірів гірничого відводу.

Рішення, стосовно заяви на одержання гірничого відводу прий­мається протягом не більше ЗО днів.

Перед прийняттям рішення розглядається і перевіряється: пра­вильність і обгрунтованість меж гірничого відводу з урахуванням вимог чинного законодавства про надра; відповідність проекту гірничого відводу вимогам Положення про надання гірничого відводу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 року № 59^і, наявність документів, що додаються до проекту; проект гірничодобувного об'єкта чи підземної споруди, для яких надається гірничий відвід, стосовно повноти та обґрунто­ваності проектних рішень щодо раціонального і комплексного ви­користання надр, а також забезпечення безпеки людей, майна, будівель, споруд і навколишнього природного середовища.

Надані відводи реєструються в книзі обліку гірничих відводів, наданих для використання ділянок надр. Крім того, надані відво­ди для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення підлягають реєстрації в органах державного гірничого нагляду, а

¹ ЗП України. - 1995. - № 4. - Ст. 94.

226

реєстрація здійснюється в книзі реєстрації гірничих відводів, які надані для розробки родовищ місцевого значення, про що під­приємству чи громадянину видається довідка.

У деяких випадках користування надрами здійснюється без на­дання гірничого відводу чи спеціального дозволу. Так, відповідно до статей 20-21 КпН України користування надрами без надання гірничого відводу здійснюється при геологічному вивченні надр, у тому числі для дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для видобування прісних підземних вод і розробки родовищ торфу.

Без спеціальних дозволів та надання гірничого відводу мають право видобувати для своїх господарських і побутових потреб корисні копа­лини місцевого значення і торф, а також підземні прісні води земле­власники і землекористувачі в межах наданих їм земельних ділянок, якщо загальна глибина розробки не буде перевищувати двох метрів; а в разі видобування прісних підземних вод — 20 метрів.

Видобування корисних копалин місцевого значення і торфу з засто­суванням спеціальних технічних засобів, які можуть призвести до не­бажаних змін навколишнього природного середовища, погоджується з місцевими радами та органами Міністерства охорони навколишнього природного середовища України на місцях (ст. 23 КпН України).

Іноземним юридичним особам і громадянам надра в користу­вання та право на переробку мінеральної сировини надаються на конкурснійрснові на підставі угод (контрактів) на умовах оренди. Порядок укладення контрактів визначається Кабінетом Міністрів України відповідно до вимог Кодексу України про надра та інших законодавчих актів.

Надання земельних ділянок для потреб, пов'язаних із користу­ванням надрами, проводиться в порядку, встановленому земельним законодавством України. Земельні ділянки для користування над­рами надаються користувачам надр після одержання ними спе­ціальних дозволів на користування надрами або гірничих відводів (крім випадків, коли це не потрібно). Місцеві ради при наданні зе­мельної ділянки для розробки родовищ корисних копалин місце­вого значення одночасно надають у користування і надра.

= § 4. Права та обов'язки користувачів надр

і нагляд за їх здійсненням

Надрокористувачі володіють широким колом прав і обов'язків, закріплених у Кодексі про надра та інших нормативних актах. Не­обхідно розрізняти загальні права і обов'язки, які поширюються на

⁸* , 227

Особлива частина

всіх без винятку або на велику частину надрокористувачів, і спе­цифічні, які поширюються тільки на окремих осіб, що здійснюють конкретний вид надрокористування. Слід мати на увазі, що право користування земельною ділянкою для потреб, пов'язаних із кори­стуванням надрами, в зміст права надрокористування не входить. Надрокористувачам, що здійснюють головні види надрокори­стування, належать такі права: проводити на наданій їм ділянці гео­логічне вивчення, комплексну розробку родовищ корисних копа­лин та інші роботи відповідно до умов спеціального дозволу (ліцен­зії); розпоряджатися видобутими корисними копалинами, коли інше не передбачено законодавством або умовами спеціального дозволу (ліцензії); здійснювати на умовах спеціального дозволу (ліцензії) консервацію наданого в користування родовища корис­них копалин або його частини.

Надрокористувачі мають право на першочергове подовження терміну тимчасового користування надрами. Вони також мають пра­во на будівництво підземних і наземних споруд і об'єктів із дотри­манням установлених правил. Права користувачів надр охороняють­ся законом і можуть обмежуватися лише у випадках, передбачених чинним законодавством. Збитки, завдані порушенням прав надро­користувачів, підлягають відшкодуванню в повному обсязі.

На надрокористувачів покладаються і відповідні обов'язки, а саме: використовувати надра за цільовим призначенням, для якого їх було надано; забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища, не допус­кати шкідливого впливу робіт, пов'язаних із користуванням надрами, збереження запасів корисних копалин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсервовані, а також підземних споруд.

Надрокористувачі зобов'язані охороняти рідкісні геологічні відшарування, мінералогічні утворення, палеонтологічні об'єкти та інші ділянки надр, які становлять особливу наукову або культурну цінність і оголошені в установленому порядку об'єктами природ­но-заповідного фонду.

Після закінчення робіт, пов'язаних із користуванням надрами, надрокористувачі зобов'язані приводити земельні ділянки, пору­шені при користуванні, в стан, придатний для подальшого їх вико­ристання в суспільному виробництві.

Користувачі надр зобов'язані виконувати й інші вимоги щодо ко­ристування надрами, встановлені гірничим законодавством України. Законодавством установлена спеціальна система державного нагляду за здійсненням надрокористувачами своїх прав та обов'яз-228

Розділ XII. Право користування надрами

ків. Державний нагляд за використанням та охороною надр здійс­нюється спеціальними державними органами у формі державного геологічного контролю та державного геологічного нагляду. Мета державного контролю і нагляду — забезпечення дотримання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов'язків щодо охорони надр.

Державний контроль за геологічним вивченням надр (держав­ний геологічний контроль) здійснюється Державним комітетом природних ресурсів України та його органами на місцях.

Державний нагляд за веденням робіт по геологічному вивчен­ню надр, їх використанням та охороною, а також використанням і переробкою мінеральної сировини (державний гірничий нагляд) здійснюється Державним комітетом України по нагляду за охоро­ною праці та його органами на місцях. Державний контроль за ви­користанням і охороною надр у межах своєї компетенції здійсню­ють місцеві ради, органи державної влади на місцях, а також Міністерство охорони навколишнього природного середовища України та його органи на місцях.

Органи державного контролю і нагляду в межах своєї компетенції мають право давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення порушень норм і правил ведення робіт під час гео­логічного вивчення надр, їх використання та охорони; у порядку, встановленому законодавством, припиняти роботи, пов'язані з ко­ристуванням надрами, у разі порушень відповідних норм і правил або без спеціальних дозволів. Порядок здійснення державного контро­лю і нагляду визначається Положенням про порядок здійснення дер­жавного (гірничого) нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 1995 року № 134 ^і та Положенням про державний геологічний контроль за веденням робіт по геологічно­му вивченню надр України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від ЗО листопада 1994 року № 801².

== § 5. Підстави і порядок припинення права користування надрами

Право користування надрами може бути припинено (повністю чи частково), зупинено на деякий час через підстави, передбачені чинним законодавством.

¹ ЗП України. - 1995. - № 5. - Ст. 126.

² Там само. - № 2. - Ст. 34.

229

Особлива частина

Повне припинення права надрокористування настає, коли ко­ристувач позбавляється цього права на весь наданий йому гірничий відвід або спеціального дозволу (ліцензії). Частковим припиненням називається вилучення у надрокористувача лише частини гірничого відводу із збереженням за ним права користування частиною, що залишилася.

Підстави припинення права користування надрами передбачені у ст. 26 КпН України. Однак наведений перелік не є вичерпним. Існують також підстави, за наявності яких припинення права над­рокористування завжди обов'язкове, і підстави (вони віддаються на розсуд компетентних органів), які можуть спричинити, а можуть і не спричинити припинення цього права. Ці підстави можна поділи­ти на безумовні (обов'язкові) та умовні.

До безумовних (обов'язкових) можна віднести: закінчення вста­новленого терміну користування надрами, коли відпадає потреба в користуванні; припинення діяльності користувачів надр; позбавлен­ня надрокористувача спеціального дозволу (ліцензії). Право корис­тування надрами може бути припинено в безумовному порядку, коли надра вилучаються для державних або громадських потреб у встанов­леному законодавством порядку. Надрокористувачам у такому разі зобов'язані відшкодувати збитки, завдані внаслідок вилучення надр, у розмірах і порядку, встановлених законодавством.

Інші підстави тягнуть за собою припинення права надрокори­стування лише за наявності певних умов. До таких підстав нале­жать: користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення нав­колишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення; використання надр не за цільовим призначен­ням; порушення інших вимог, передбачених ліцензією на користу­вання ділянкою надр, а також тоді, коли користувач без поважних причин протягом двох років не приступив до користування.

Деякі підстави припинення права надрокористування прямо законодавством не передбачені, хоча й мають місце. Так, смерть громадянина як підстава припинення права надрокористування законом не передбачена, хоча зрозуміло, що право користування будь-яким об'єктом природи не може зберігатися за померлим.

Однією з підстав припинення права надрокористування може бути несплата або несвоєчасна сплата обов'язкових платежів за користування надрами.

Право надрокористування припиняється й у випадках вилучен­ня земельної ділянки у землевласників і землекористувачів на

230

Розділ XII. Право користування надрами

підставах і в порядку, передбачених чинним земельним законодав­ством.

Підставою припинення права надрокористування іноземних юридичних осіб і громадян є також і дострокове розірвання угоди (контракту) на право користування надрами або переробку міне­ральної сировини. Це є умовною підставою припинення права ко­ристування надрами, бо для дострокового розриву необхідна на­явність порушень умов контракту з боку іноземної юридичної осо­би або громадянина. Коли ж порушень договору не було, то він не може бути достроково розірваним за вимогою однієї із сторін, за винятком необхідності вилучення надр для державних або гро­мадських потреб. Закінчення ж строків дії таких угод є безумовною підставою для припинення права користування надрами.

Екологічне законодавство передбачає також випадки зупинен­ня (тимчасової заборони) і обмеження права надрокористування. Це означає тимчасову заборону надрокористування до виконання необхідних природоохоронних заходів, тобто зупиняється корис­тування надрами.

Обмеженням права надрокористування є випадки, коли на пев­ний період (до виконання необхідних природоохоронних заходів) встановлюються зменшені обсяги викидів і скидів забруднюючих речовин як у цілому по підприємству, так і на окремих його вироб­ничих підрозділах.

Надрокористування обмежується або тимчасово забороняється (зупиняється) в разі перевищення надрокористувачами лімітів ви­користання надр, порушення екологічних нормативів і стандартів, а також вимог екологічної безпеки у спеціально передбачених ви­падках¹.

Право користування надрами припиняється, обмежується або зупиняється Державним комітетом України по нагляду за охороною праці або місцевими радами, які надали надра в користування шля­хом анулювання наданого гірновідводного акта і вилучення гірни­чого відводу в натурі, а також Державним комітетом природних ресурсів України шляхом анулювання наданої ліцензії.

У разі незгоди користувачів з припиненням права надрокорис­тування у випадках використання надр не за цільовим призначен-

¹ Про затвердження порядку обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій у разі порушення ними законодавства про охорону природного середовища: Постанова Верховної Ради України від 29 жовтня 1992 року // Відомості Верховної Ради України. — 1992. - № 46. - Ст. 637.

231

Особлива частина

ням; із застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення довкілля; невикористання надр без поважних причин протягом двох років або позбавлення спеціального дозволу це питання вирішується в судовому порядку, а в інших випадках — адміністративному.

Спори з питань користування надрами розглядаються органами державного геологічного контролю, державного гірничого нагляду, охорони навколишнього природного середовища, місцевими радами, судом, господарським судом або третейським судом у межах їх ком­петенції в порядку, встановленому чинним законодавством України. Так, наприклад, місцеві ради вирішують спори з питань корис­тування надрами, пов'язані з розробкою родовищ корисних копа­лин місцевого значення, торфу, прісних підземних вод.

Судам підвідомчі справи про стягнення коштів та відшкодуван­ня збитків, завданих державі внаслідок порушень законодавства про надра. Надрокористувачі також мають право оскаржити в су­довому порядку рішення відповідних органів державної влади і управління в разі відмови надання надр у користування або припи­нення права користування надрами. Судам підвідомчі й інші май­нові спори, пов'язані з користуванням надрами.

Позивачі — Державний комітет природних ресурсів України, Державний комітет по нагляду за охороною праці, Міністерство охорони навколишнього природного середовища України та їх ор­гани на місцях — звільняються від сплати державного мита у спра­вах про стягнення коштів та відшкодування збитків, завданих дер­жаві внаслідок порушень законодавства про надра.

Спори з питань користування надрами, які виникають з іншими державами, а також між іноземними юридичними особами і грома­дянами та власником надр, розглядаються відповідно до вимог міжнародного законодавства, міжнародних договорів, укладених контрактів. За згодою сторін такий спір може бути направлено на розгляд третейського суду або міжнародного арбітражного суду.

§ 6. Правові заходи, що забезпечують охорону надр

У широкому розумінні правові приписи, спрямовані на охорону надр, містяться в багатьох розділах Кодексу про надра, але спеціаль­ний розділ (статті 56—59) виокремлює ті заходи, які забезпечують охорону надр. Вирізнення вказаних правових норм у спеціальний розділ виправдано тим, що в ньому відображені основні вимоги в галузі охорони надр. Надра, на відміну від інших природних об'єктів,

232

Розділ XII. Право користування надрами

практично не можна поновити. У зв'язку з цим виникає необхідність у запровадженні особливих вимог, що сприяють раціональному ви­користанню корисних копалин і належній їх охороні.

Реалізація норм і розпоряджень у галузі охорони надр здійс­нюється в процесі обліку та планування використання надр, на стадіях геологічного вивчення, проектування і будівництва під­приємств та споруд, розробки родовищ корисних копалин та ін. Основними вимогами у галузі охорони надр є: —забезпечення повного і комплексного геологічного вивчення надр;

• дотримання встановленого законодавством порядку надання
  надр у користування і недопущення самовільного користування
  надрами;

• раціональне вилучення і використання запасів корисних ко­
  палин і наявних у них компонентів;

• недопущення шкідливого впливу робіт, пов'язаних з корис­
  туванням надрами, на збереження запасів корисних копалин,
  гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсерво­
  вані, а також підземних споруд;

• охорона родовищ корисних копалин від затоплення, обвод­
  нення, пожеж та інших факторів, що впливають на якість корис­
  них копалин і промислову цінність родовищ або ускладнюють їх
  розробку;

• запобігання необгрунтованій та самовільній забудові площ
  залягання корисних копалин і дотримання встановленого законо­
  давством порядку використання цих площ для інших цілей;

• запобігання забрудненню надр при підземному зберіганні
  нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захороненні шкідливих
  речовин і відходів виробництва, скиданні стічних вод.

Ці вимоги охорони надр становлять складову частину прав та обов'язків користувачів надрами і конкретизуються у законодавстві щодо різних видів та стадій користування надрами.

У разі порушення перелічених вимог користування надрами може бути обмежено, тимчасово заборонено аби припинено орга­нами Міністерства охорони навколишнього природного середови­ща України, державного гірничого нагляду, державного геологічно­го контролю або іншими спеціально уповноваженими на те держав­ними органами в порядку, встановленому законодавством України.

Також передбачено зупинення роботи на ділянці і повідомлен­ня про це зацікавлених державних органів у разі виявлення при користуванні надрами рідкісних геологічних відшарувань і мінера­логічних утворень, метеоритів, палеонтологічних та інших об'єктів, Що становлять інтерес для науки і культури.

233

Особлива частина

Розділ XIII

Законодавство про надра встановлює правовий пріоритет охо­рони і користування корисними копалинами як основного багат­ства надр, що не відтворюється. Тому не випадково, що основні вимоги охорони надр пов'язані перш за все з порядком користуван­ня корисними копалинами, їх охороною від нераціонального ви­користання, вичерпання і забруднення. З метою охорони визначені основні умови забудови площ залягання корисних копалин.

Так, забороняється проектування і будівництво населених пунктів, промислових комплексів та інших об'єктів без попередньо­го геологічного вивчення ділянок надр, що підлягають забудові.

Забудова площ залягання корисних копалин загальнодержавно­го значення, а також будівництво на ділянках їх залягання споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, допускаються у виняткових випадках лише за погодженням з відповідними тери­торіальними геологічними підприємствами та органами державно­го гірничого нагляду. При цьому повинні здійснюватися заходи, які б забезпечували можливість видобування з надр корисних копалин.

Порядок забудови площ залягання корисних копалин загально­державного значення встаноачюється Кабінетом Міністрів України¹.

Забудова площ залягання корисних копалин місцевого значен­ня, а також розміщення на ділянках їх залягання підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, допускаються за погодженням з відповідними місцевими радами народних депутатів.

Важливим заходом охорони надр з метою запобігання негатив­ним демографічним, соціальним та екологічним наслідкам інтен­сивного видобутку корисних копалин є установлення квоти на ви­добуток окремих видів корисних копалин².

Забороняється також вибіркова розробка родовищ корисних копалин. При проектуванні, будівництві і введенні в експлуатацію підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копа­лин, повинні забезпечуватися раціональне використання видобу­тих гірських порід.

¹ Про затвердження Положення про порядок забудови площ залягання
корисних копалин загальнодержавного значення: Постанова Кабінету Міністрів
України від 17 січня 1995 року № 44 // ЗП України. - 1995. - № 3. - Ст. 80.

² Про затвердження положення про порядок установлення квот на
видобуток окремих видів корисних копалин: Постанова Кабінету Міністрів
України від 22 грудня 1994 року № 862 // ЗП України. - 1995. - № 3. - Ст. 51.

234

Право користування рослинним світом та його охорона

і.

Правове регулювання використання та охорона рослинного світу

= § 1. Рослинний світ як об'єкт правової охорони та використання

Рослинний світ, як зазначено в ст. З Закону України від 9 квітня 1999 року «Про рослинний світ»¹ являє собою сукупність усіх видів рослин, а також грибів та утворених ними угруповань на певній території.

Вперше в юридичній літературі наукове визначення поняття «рослинний світ» було сформульовано в дисертаційному дослід­женні А. Б. Іскоян «Проблеми вдосконалення правового регулю­вання охорони і використання рослинного світу (диких рослин поза лісами)». Рослинний світ визначався як «сукупність диких рослин (наземних і водних), що зростають у стані природної волі на тери­торії Радянського Союзу, а також в межах континентального шель­фу СРСР»². Але в подальшому, це поняття не знайшло свого роз­витку і в законодавстві колишнього СРСР не було закріплено.

Рослини як складова та найбільш вагома частина рослинного світу налічують близько 350 тис. видів. До середини XX століття всі рослини традиційно ділилися на нижчі рослини (бактерії, водо­рості, гриби та лишайники) та вищі рослини (мохові, хвощові, па-поротникові, голонасінні і квіткові або покритонасінні).

Зараз бактерії та гриби виокремлюють у самостійну групу, у зв'язку з цим штучна група — нижчі рослини — зберегла переваж­но історичний інтерес. У сучасному розумінні царство рослин

¹ Офіційний вісник України. - 1999. - № 18. - Ст. 775.

² Див.: Искоян А. Б. Проблеми совершенствования правового регулиро-
вания охраньї и использования растительного мира (диких растений вне лесов):
Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Ереван, 1985. — С. 16.

235

Особлива частина

поділяється на три групи: червоні водорості; справжні (достеменні) водорості; зв'язкові або вищі рослини'. Зазначені групи охоплюють всю різноманітність рослинного світу, який з біологічної точки зору можливо класифікувати на: деревинний, трав'янистий, чагарнико­вий та водний.

До основних видів природного рослинного світу з позиції його правового регулювання слід віднести: природні лісові ресурси; при­родну рослинність, що не належить до лісових ресурсів; рос­линність сільськогосподарського призначення.

Найбільш повно з усіх названих видів урегульовані відносини, що виникають у процесі використання, відтворення та охорони лісових ресурсів. І це є цілком виправданим, оскільки велике соціальне значення цього виду рослинного світу.

Що стосується природної рослинності, яка не належить до лісо­вих ресурсів, то її правова основа протягом багатьох років була відсутня. Саме ця прогалина в регулюванні правовідносин у сфері охорони, використання та відтворення рослинного світу була за­повнена Законом України від 9 квітня 1999 року «Про рослинний світ». Тепер з впевненістю можна стверджувати, що стосовно зазна­ченої групи екологічних відносин створена належна правова осно­ва, хоча й не з усіх питань вона є оптимальною.

Що стосується суспільних відносин, які виникають у сфері охо­рони, використання та відтворення рослин і багаторічних насаджень сільськогосподарського призначення, то відповідно до ч. 2 ст. 1 За­кону України «Про рослинний світ» вони регулюються відповідним законодавством України. Таким чином, ця група суспільних відно­син не підпадає під дію правових норм цього закону.

Безпосередніми об'єктами рослинного світу, що використову­ються або можуть бути використані населенням для потреб, є при­родні рослинні ресурси. За своєю екологічною, господарською, науковою, оздоровчою, рекреаційною цінністю та іншими ознака­ми вони поділяються на природні рослинні ресурси загальнодер­жавного та місцевого значення.

До природних рослинних ресурсів загальнодержавного значен­ня належать: а) об'єкти рослинного світу у межах: внутрішніх морських вод і територіального моря, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України; поверхневих вод (озер, водосховищ, річок, каналів), що розташовані і використову­ються на території більш ніж однієї області, а також їх приток усіх

¹ Биологический знциклопедический словарь. — М., 1986. — С. 529—530.

236

Розділ XIII. Право користування рослинним світом та його охорона

порядків; природних та біосферних заповідників, національних природних парків, а також заказників, пам'яток природи, бо­танічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків, парків-пам'яток садово-паркового мистецтва загальнодержавного зазна­чення; б) лісові ресурси державного зазначення; в) рідкісні і такі, що перебувають під загрозою зникнення, судинні рослини, мохо­подібні, водорості, лишайники, а також гриби, види яких занесені до Червоної книги України; г) рідкісні і такі, що перебувають під загрозою зникнення, та типові природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги України. Крім того, до природних рос­линних ресурсів загальнодержавного значення законодавством України можуть бути віднесені й інші об'єкти рослинного світу.

До природних рослинних ресурсів місцевого значення належать дикорослі та інші несільськогосподарського призначення судинні рослини, мохоподібні, водорості, лишайники, а також гриби, які не віднесені законодавством України до природних рослинних ре­сурсів загальнодержавного значення.

Таким чином, об'єктами рослинного світу є різноманітна су­купність усіх видів дикорослих та інших несільськогосподарсько­го призначення судинних рослин біологічного походження, мохо­подібних, водоростей, лишайників, а також грибів і їх угруповань.

Складовою частиною таких об'єктів, як це зазначено в Законі України «Про рослинний світ», є лісові ресурси державного значен­ня, що є цілком обґрунтованим. Ще в 1985 році А. Б. Іскоян у своєму дисертаційному дослідженні писала: «Законодавець вважає, що поняття «ліс» охоплюється поняттям «рослинний світ». Право­вої охорони і регулювання використання потребує не лише ліс, якому приділялася значна увага в попередні роки, але й весь рос­линний світ як елемент навколишнього природного середовища»¹.

У зв'язку з наведеним слід звернутися до питання про співвідно­шення лісової та нелісової рослинності як близьких за своєю зовнішньо-біологічною формою вираження для сприйняття люди­ною. Це питання протягом багатьох років було предметом уваги як законодавця, так і вчених різних галузей науки. Так, автор «Вчен­ня про ліс» професор Г. Ф. Морозов писав: «Будь-яка алея чи до­рога, обсаджена по узбіччю деревами, може тягнутися сотні кіло­метрів, так що насаджені уздовж неї дерева можуть становити велику

¹ Див.: Искоян А. Б. Проблемьі совершенствования правового регулиров-ания охраньї и использования растительного мира (диких растений вне лесов). -С. 6.

237

Особлива частина

кількість окремих деревних рослин без того, щоб із них був сфор­мований ліс. Існують і такі штучні, а також природні форми ланд­шафту, в яких дерева розкинуті в одиночному стоянні на значній площі землі і, незважаючи на свою велику кількість, лісом все ж не можуть вважатися»¹.

На думку Г. М. Полянської, критерієм розмежування лісової та нелісової рослинності слід вважати різний характер використання лісів та спосіб ведення господарства, які безпосередньо визнача­ються природними властивостями лісів та нелісової рослинності. Якщо ліси виконують функцію, необхідну для отримання лісової продукції, а також слугують як забезпечення водоохоронних та за­хисних кліматологічних факторів, то нелісова рослинність забезпе­чує інші потреби людини².

Вперше на теренах СРСР про нелісову рослинність згадується в декреті ВЦВКвід 27 травня 1918 року «Про ліси»³, де була перед­бачена можливість вилучення зі складу лісів чагарникової та дере­винної рослинності місцевого сільськогосподарського призначен­ня, що знаходилася на земельних ділянках селян.

Основи лісового законодавства Союзу РСР та союзних рес­публік, що були прийняті 17 червня 1977 року⁴, не залишили поза увагою питання співвідношення лісової та нелісової рослинності. Відповідно до ст. 5 зазначеного нормативно-правового акта до дер­жавного лісового фонду не належали: дерева і групи дерев, а також інша деревинно-чагарникова рослинність на землях сільськогоспо­дарського призначення; захисні насадження в смугах відводу залізничних, автомобільних доріг та каналів; дерева та групи дерев, а також зелені насадження в містах та інших населених пунктах, на землях поза міськими лісами; дерева на садових ділянках.

Лісовий кодекс УРСР, який було затверджено 13 грудня 1979 року⁵, повністю відтворив положення Основ лісового законодавства в цій частині.

Лісовий кодекс України, затверджений Верховною Радою Ук­раїни 21 січня 1994 року⁶, теж вирізнив з лісового фонду окремі рос­линні насадження, які не належали до лісів а саме: усі види зелених

¹ Див.: Морозов Г. Ф. Учение о лесе. - М., 1949. - С. 17.

² Див.: Полянская Г. Н. Право государственной собственности на леса в
СССР. - М., 1959. - С. 208.

³ СУ РСФСР. - 1918. - № 42. - Ст. 522.

⁴ Ведомости Верховного Совета СССР. - 1977. - № 25. - Ст. 388.

⁵ Відомості Верховної Ради УРСР. - 1979. - № 52. - Ст. 99.

⁶ Відомості Верховної Ради України. — 1994. — № 17. — Ст. 99.

238

Розділ XIII. Право користування рослинним світом та його охорона

насаджень у межах населених пунктів, які не віднесені до категорії лісів; окремі дерева і групи дерев, чагарники на сільськогосподар­ських угіддях, садибах, дачних і садових ділянках.

Таким чином, лісове законодавство на відповідних етапах сво­го розвитку (за відсутності законодавства про рослинний світ) по-різному співвідносило лісову і нелісову рослинність. Це можна по­яснити таким чином: відсутністю у лісовому законодавстві (аж до прийняття Лісового кодексу України від 21 січня 1994 року) поняття «ліс»; недостатньою науковою розробкою зазначеного питання в юридичній літературі.

Визначення Лісовим кодексом України терміна «ліс» (ст. З Лісового кодексу України, далі ЛК України) та прийняття Закону України «Про рослинний світ» є важливим підґрунтям для остаточ­ного вирішення питання про співвідношення лісової і нелісової рослинності як об'єктів рослинного світу України, що підлягають охороні та використанню.

Законом України «Про рослинний світ» передбачена необхідність збереження природної просторової, видової, популяційної та ценотич-ної різноманітності об'єктів рослинного світу; збереження умов місцезростання дикорослих рослин і природних рослинних угрупо­вань; науково обґрунтованого, невиснажливого використання при­родних рослинних ресурсів; здійснення заходів щодо запобігання не­гативного впливу господарської діяльності на рослинний світ; охоро­ни об'єктів рослинного світу від пожеж, захист від шкідників і хвороб; здійснення заходів щодо відтворення об'єктів рослинного світу; регу­лювання поширення та чисельності дикорослих рослин і використан­ня їх запасів з урахуванням інтересів охорони здоров'я населення.

= § 2. Правове забезпечення використання рослинного світу

Рослинний світ як сукупність рослинних угруповань укриває більшу частину поверхні суші та знаходиться у водоймищах і є важ­ливим компонентом біосфери Землі. Він безпосередньо пов'язаний із особливостями клімату, водного режиму, ґрунту, рельєфу, а також тваринним світом, разом із яким створює різні біогеоценози. Пра­вове регулювання його використання та охорони має надзвичайно важливе значення для підтримання екологічної рівноваги, забезпе­чення екологічного збалансованого процесу експлуатації всіх при­родних ресурсів.

239

Особлива частина

Відповідно до Закону «Про рослинний світ», використання при­родних рослинних ресурсів здійснюється в порядку загального або спеціального використання.

У порядку загального використання природних рослинних ре­сурсів громадяни можуть збирати лікарську і технічну сировину, квіти, ягоди, плоди, гриби та інші харчові продукти для задоволення власних потреб, а також використовувати ці ресурси в рекре­аційних, оздоровчих, культурно-освітніх та виховних цілях. Загаль­не використання здійснюється громадянами з додержанням пра­вил, що затверджуються центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, без надання їм відповідних дозволів та безоплатно.

Збирання в порядку загального використання дикорослих рос­лин, віднесених до переліку наркотиковмісних рослин, їх плодів, насіння, післяжнивних залишків, відходів сировини тощо, заборо­няється. Торгівля лікарськими і декоративними видами рослин та їх частинами (корені, стебла, плоди тощо), зібраними в порядку загаль­ного використання природних рослинних ресурсів, забороняється.

Загальне використання природних рослинних ресурсів у разі їх виснаження, різкого зменшення популяційної та ценотичної різно­манітності може бути обмежене Радою міністрів Автономної Рес­публіки Крим, місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а також спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та при­родних ресурсів, іншими спеціально уповноваженими центральни­ми органами виконавчої влади відповідно до їх компетенції.

Таким чином, особливостями загального використання природ­них рослинних ресурсів є те, що воно здійснюється: фізичними особами за відсутності дозволів на використання природних рос­линних ресурсів та безоплатно.

Спеціальне використання природних рослинних ресурсів здійс­нюється за дозволом юридичними або фізичними особами для задо­волення їх виробничих та наукових потреб, а також з метою отриман­ня прибутку від решіізації цих ресурсів або продуктів їх переробки.

Видами спеціального використання природних рослинних ре­сурсів, що передбачені діючим законодавством «Про рослинний світ», є: збирання лікарських рослин; заготівля деревини під час рубок головного користування; заготівля живиці; заготівля кори, лубу, деревної зелені, деревних соків тощо; збирання квітів, ягід, плодів, горіхів, насіння, грибів, лісової підстилки, очерету тощо; заготівля сіна; випасання худоби.

240

Розділ XIII. Право користування рослинним світом та його охорона

Законодавством України можуть передбачатися й інші види спеціального використання природних рослинних ресурсів.

Спеціальне використання природних рослинних ресурсів загаль­нодержавного значення здійснюється за дозволом, що видається в порядку, який визначається Кабінетом Міністрів України, а природ­них рослинних ресурсів місцевого значення — за дозволом, що ви­дається в порядку, який визначається Верховною Радою Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Заготівля деревини під час рубок головного користування, жи­виці на земельних ділянках лісового фонду здійснюється в поряд­ку, що встановлюється Лісовим кодексом України. Інші види спеціального використання рослинних ресурсів на земельних ділянках лісового фонду здійснюються в порядку, що встанов­люється Законом України «Про рослинний світ», Лісовим кодек­сом України та іншими нормативно-правовими актами.

Спеціальне використання природних рослинних ресурсів є платним.

Розмір збору за спеціальне використання природних рослинних ресурсів визначається з урахуванням природних запасів, поширен­ня, цінності, можливості відтворення, продуктивності цих ресурсів.

Від збору за спеціальне використання природних рослинних ресурсів звільняються:

• науково-дослідні установи, навчальні та освітні заклади, що
  проводять наукові дослідження об'єктів рослинного світу з метою
  їх охорони, невиснажливого використання та відтворення, за ви­
  нятком використання ними дикорослих судинних рослин, мохо­
  подібних, водоростей, лишайників, а також грибів, види яких за­
  несені до Червоної книги України, та природних рослинних угру­
  повань, занесених до Зеленої книги України;

• власники земельних ділянок;

• користувачі (у тому числі орендарі) земельних ділянок, за винят­
  ком використання ними дикорослих судинних рослин, мохоподібних,
  водоростей, лишайників, а також грибів, види яких занесені до Чер­
  воної книги України, та природних рослинних угруповань, занесених
  до Зеленої книги України, для задоволення природними рослинними
  ресурсами власних потреб без права їх реалізації.

Порядок визначення збору та нормативи плати за спеціальне використання природних рослинних ресурсів встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Таким чином, особливостями спеціального використання природ­них рослинних ресурсів є те, що воно здійснюється фізичними або

241

Особлива частина

юридичними особами за наявності спеціальних дозволів та плату.

Разом з тим, Закон України «Про рослинний світ» робить певні винятки із встановленого ним обов'язкового порядку наявності дозволів на спеціальне використання природних рослинних ре­сурсів. Так, не потребують дозволу на спеціальне використання природних рослинних ресурсів:

• власники земельних ділянок, на яких знаходяться об'єкти
  рослинного світу, крім тих, що занесені до Червоної книги України;

• користувачі (у тому числі орендарі) земельних ділянок, які їм
  надано для цільового призначення (ведення особистого селянсько­
  го господарства, фермерського господарства, колективного садів­
  ництва, городництва, сінокосіння, випасання худоби), за винятком
  використання ними дикорослих судинних рослин, мохоподібних,
  водоростей, лишайників, а також грибів, види яких занесені до
  Червоної книги України, та природних рослинних угруповань, за­
  несених до Зеленої книги України.

Видача дозволів на спеціальне використання природних рос­линних ресурсів здійснюється в межах лімітів їх використання. Відповідно до Положення про порядок встановлення лімітів вико­ристання природних ресурсів загальнодержавного значення, за­твердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 серп­ня 1992 року¹, ліміти визначають обсяги природних ресурсів, на основі яких видаються дозволи на спеціальне використання при­родних ресурсів.

Ліміти спеціального використання природних рослинних ре­сурсів загальнодержавного значення встановлюються на підставі науково обґрунтованих нормативів спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та при­родних ресурсів.

Порядок встановлення лімітів спеціального використання при­родних рослинних ресурсів загальнодержавного значення затверд­жується Кабінетом Міністрів України, а використання природних рослинних ресурсів місцевого значення визначається Верховною Радою Автономної Республіки Крим та органами місцевого самовря­дування за поданням спеціально уповноважених місцевих органів виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів. Природні рослинні ресурси використовуються з метою: а) здійснення приро­доохоронної, рекреаційної, оздоровчої, культурно-освітньої, вихов­ної, науково-дослідної та господарської діяльності; б) для забезпе-

¹ ЗП України. - 1992. - № 14. - Ст. 387.

242

Розділ XIII. Право користування рослинним світом та його охорона

чення потреб населення у технічній, лікарській, пряно-ароматичній, харчовій сировині з дикорослих рослин; в) для випасання худоби, для забезпечення інших потреб тваринництва; г) для потреб бджіль­ництва; ґ) для потреб мисливського та рибного господарства. При­родні рослинні ресурси можуть використовуватися з господарською метою і для інших потреб, передбачених законодавством.

Використання природних рослинних ресурсів з природоохо­ронною, рекреаційною, оздоровчою, культурно-освітньою метою здійснюється в порядку загального використання.

Для проведення науково-дослідних робіт, пов'язаних з викори­станням природних рослинних ресурсів, у встановленому земель­ним законодавством порядку можуть визначатися спеціальні зе­мельні ділянки, на яких зростають об'єкти рослинного світу. Правила використання природних рослинних ресурсів з науково-дослідною метою затверджуються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів. У разі виявлення порушення законодавства про рослинний світ та використання природних рослинних ресурсів з науково-дослідною метою у встановленому законодавством порядку може бути прий­няте рішення про обмеження або заборону використання природ­них рослинних ресурсів.

Промислове збирання технічної, лікарської, пряно-ароматичної, харчової сировини з дикорослих рослин провадиться з урахуванням принципів невиснаження природних рослинних ресурсів, збережен­ня сприятливих умов для життя диких тварин та охорони довкілля.

Закупівля лікарської та технічної сировини з дикорослих рос­лин у юридичних або фізичних осіб здійснюється за умови наяв­ності у них дозволів на спеціальне використання природних рос­линних ресурсів.

Збирання технічної, лікарської, пряно-ароматичної, харчової сировини з дикорослих рослин здійснюється відповідно до правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої вла­ди з питань екології та природних ресурсів.

Використання природних рослинних ресурсів для випасання худоби та забезпечення інших потреб тваринництва здійснюється на земельних ділянках, що визначаються в установленому земель­ним законодавством порядку. Цей порядок передбачено в ст. 34 Земельного кодексу України, відповідно до якої громадяни можуть орендувати земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби. Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування мо-

243

Особлива частина

жуть створювати на землях, що перебувають у власності держави чи територіальної громади, громадські сіножаті і пасовища.

Використання природних рослинних ресурсів для випасання худоби та забезпечення інших потреб тваринництва забороняється, якщо це може призвести до деградації земель, зайнятих об'єктами рослинного світу, або перешкоджає їх своєчасному природному відтворенню.

Використання природних рослинних ресурсів для потреб бджіль­ництва здійснюється безоплатно і без отримання дозволу на спеціаль­не використання природних рослинних ресурсів шляхом розміщен­ня пасік на відповідних земельних ділянках за погодженням з власни­ком, користувачем (в тому числі орендарем) такої ділянки.

Розміщення пасік на земельних ділянках лісового фонду здійс­нюється без права рубок дерев і чагарників, розчищення та розо­рювання земельних ділянок лісового фонду і спорудження на них будівель капітального типу. Місця розміщення пасік визначають­ся з урахуванням умов ведення лісового господарства і спеціального використання лісових ресурсів.

Використання природних рослинних ресурсів для потреб мис­ливського та рибного господарства здійснюється з урахуванням вимог Закону «Про рослинний світ», а також земельного, водного законодавства та законодавства про тваринний світ.

Юридичні або фізичні особи, які здійснюють ведення мислив­ського і рибного господарства, зобов'язані вживати заходів щодо охорони природних рослинних угруповань на території закріплених за ними мисливських та рибогосподарських водойм. При цьому слід зазначити, що Законом України «Про тваринний світ» передбачена необхідність охорони середовища перебування, умов розмноження та шляхів міграції тварин. Так, відповідно до ст. 39 Закону України «Про тваринний світ» підприємства, установи, організації і громадя­ни при здійсненні будь-якої діяльності, що впливає або може впли­вати на стан тваринного світу, зобов'язані забезпечувати охорону середовища існування, умов розмноження і шляхів міграції тварин.

§ 3. Правова охорона рослинного світу

У широкому розумінні правові приписи, що регулюють охоро­ну природних рослинних ресурсів, містяться в багатьох розділах Закону «Про рослинний світ». Разом з тим, у спеціальному розділі Закону (розділ IV) виокремлені ті норми, які забезпечують охоро­ну рослинного світу. Вміщення зазначених правових норм у спе-

244

Розділ XIII. Право користування рослинним світом та його охорона

ціальному розділі є виправданим, оскільки в них відбиті головні приписи щодо охорони природних рослинних ресурсів.

Охорона рослинного світу передбачає здійснення комплексу заходів, спрямованих на збереження просторової, видової та цено-тичної різноманітності і цілісності об'єктів рослинного світу, охо­рону умов їх місцезростання, збереження від знищення, пошкод­ження, захист від шкідників і хвороб, а також невиснажливе вико­ристання.

Охорона рослинного світу здійснюється центральними та місце­вими органами виконавчої влади, органами місцевого самовряду­вання, власниками та користувачами (у тому числі орендарями) земельних ділянок, на яких знаходяться об'єкти рослинного світу, а також користувачами природних рослинних ресурсів.

Як встановлено в Законі «Про рослинний світ», охорона рос­линного світу забезпечується: встановленням правил і норм охоро­ни, використання та відтворення об'єктів рослинного світу; прове­денням екологічної експертизи та інших заходів з метою запобіган­ня загибелі об'єктів рослинного світу в результаті господарської діяльності; захистом земель, зайнятих об'єктами рослинного світу, від ерозії, підтоплення, заболочення, засолення, висихання, ущіль­нення, засмічення, забруднення промисловими і побутовими відхо­дами і стоками, хімічними й радіоактивними речовинами та від іншого несприятливого впливу; створенням та оголошенням тери­торій та об'єктів природно-заповідного фонду; організацією науко­вих досліджень, спрямованих на забезпечення здійснення заходів щодо охорони та відтворення об'єктів рослинного світу; розвитком системи інформування про об'єкти рослинного світу та вихованням у громадян дбайливого ставлення до них; створенням системи дер­жавного обліку та здійсненням державного контролю за охороною, використанням та відтворенням рослинного світу; занесенням рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів рос­лин до Червоної книги України та рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, та типових природних рослинних угруповань — до Зеленої книги України; встановленням юридичної відповідаль­ності за порушення порядку охорони та використанням природних рослинних ресурсів; здійсненням інших заходів і встановленням за­конодавством інших вимог щодо охорони рослинного світу.

З метою збереження умов місцезростання об'єктів рослинного світу підприємства, установи, організації та громадяни, діяльність яких пов'язана з розміщенням, проектуванням, реконструкцією, забудовою населених пунктів, підприємств, споруд та інших об'єктів, а також

245