Правовой акт местного самоуправления — это офици­альный документ, регулирующий муниципальные отноше­ния. Его официальный характер определяется тем, что он из­дается от имени конкретного субъекта местного самоуправле­ния, а его право на принятие правового акта определяется за­конодательством или уставом муниципального образования. Отсюда следует ряд важнейших требований.
В частности, субъ­екты муниципального правотворчества должны принимать (издавать) правовые акты в рамках закрепленных за ними полномочий. Важно, чтобы принимаемые решения и издавае­мые акты не выходили за пределы компетенций соответст­вующих субъектов правотворчества.
Правовой акт принимается управомоченньм субъектом местного самоуправления. Основным из указанных субъектов является население муниципального образования. Законодательство о местном самоуправлении, регламентируя достаточно традици­онный способ принятия населением правового решения на ме­стном референдуме, одновременно с этим вводит новую фор­му— народную правотворческую инициативу. Ее реализация создает новую разновидность правовых актов местного само­управления — решение органа местного самоуправления, при­нятое в порядке народной правотворческой инициативы.
Наряду с населением муниципального образования в соот­ветствии с ч. 1 ст. 19 Федерального закона «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» право на принятие (издание) правового акта по вопро­сам своего ведения имеют также органы местного самоуправ­ления и их должностные лица. Наименование и виды правовых актов местного самоуправления, полномочия по их изданию, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с закона­ми субъектов Федерации.
Акт местного самоуправления характеризуется особой формой выражения содержащейся в нем информации. Такой формой является норма муниципального права. Федераль­ный закон «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» в ст. 15 определяет сущ­ность нормы муниципального права как «общеобязательного правила по предметам ведения муниципального образования, предусмотренного уставом муниципального образования». Учитывая, что нормы муниципального права устанавливаются также Конституцией РФ, федеральными и региональными нормативными правовыми актами, муниципальные акты соз­дают лишь часть норм муниципального права.
Пределы правотворческой деятельности органов местного самоуправления ограничиваются, как правило, двумя способа­ми:
1) закреплением прав органов местного самоуправления на принятие конкретных видов нормативно-правовых актов (так, Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» в ч. 2 ст. 6 пре­дусматривает, что к вопросам местного значения относится принятие и изменение уставов муниципальных образований);
2) определением перечня вопросов, в рамках которых местно­му самоуправлению предоставляется относительная свобода выбора средств, включая и правовое регулирование.

1.2. Специфика правового акта местного значения.

Правовой акт местного самоуправления обладает общеобязательностью. Это значит, во-первых, что решения, при­нятые путем прямого волеизъявления граждан, решения орга­нов местного самоуправления и должностных лиц местного са­моуправления, принятые в пределах их полномочий, обяза­тельны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовой формы, а также органами местного самоуправления и гражда­нами. Во-вторых, правовой акт местного самоуправления офи­циально признается государством и его органами, т.е. не нуж­дается в дополнительном утверждении органами государствен­ной власти. В силу этого, как предусмотрено законодательст­вом, неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законами. Так государство обеспечивает юридическую силу правовых актов местного самоуправления наряду с другими актами.
Акты местного самоуправления отличает специфиче­ский язык, в том числе и собственные юридические понятия и термины. В литературе высказывалось опасение в связи с тем, что право местного самоуправления стремительно насыщается понятиями, чуждыми нашим правовым традициям. Так, пред­лагалось вместо понятия «муниципальное право» использовать понятие «самоуправленческое право»[4]. Но большинство поня­тий муниципального права прочно вошло в правовую лексику, тем более, что юриспруденция, как и ряд наук (политология, социология, психология) традиционно «разговаривает» на ла­тинизированном и древнегреческом языках.
Одно из наиболее значительных и актуальных требований к правовым актам местного самоуправления состоит в необхо­димости их соответствия российскому законодательству. Отсутствие необходимого опыта, достаточно подготовленных кадров нередко приводит к появлению нормативных актов, со­держание которых подчас грубо нарушает российское законо­дательство. В таких случаях предусматривается процедура их отмены или признания недействительными. Правовые акты, если они противоречат законодательству и также могут быть опротестованы в порядке прокурорского надзора.
В целях упорядочивания местного нормотворчества, со­вершенствования качества принимаемых актов органами госу­дарственной власти субъектов РФ обычно более детально раз­рабатываются общие принципы подготовки, принятия и ут­верждения муниципальных актов. Их содержание можно све­сти к следующим основным положениям:
1. Все акты представительных органов местного само­управления, носящие нормативный характер, принимаются большинством голосов депутатов от числа избранных в пред­ставительный орган. Иные акты представительного органа ме­стного самоуправления принимаются в порядке, установленном представительным  органом самостоятельно,  однако для их принятия требуется большинство голосов депутатов, приняв­ших участие в голосовании.
2. Акты по вопросам принятия устава муниципального об­разования или внесения в него поправок и дополнений, адми­нистративно-территориального устройства, об отрешении от должности главы администрации и иных должностных лиц ис­полнительного органа, назначение которых согласовывается с представительным органом местного самоуправления, счита­ются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 от числа депутатов, избранных в представительный орган.
3. Акты, принимаемые представительным органом, затра­гивающие права, свободы и обязанности человека и граждани­на, не могут применяться, если они не опубликованы (обнаро­дованы) официально.
4. Глава местной администрации вправе опротестовать решение соответствующего представительного органа местного самоуправления, адресованное местной администрации, если это решение, по его мнению, противоречит законодательству или другим решениям представительного органа, либо недос­таточно обеспечено финансовыми, материально-техническими и  организационными средствами.   Протест  с  необходимым обоснованием вносится в письменной форме в соответствую­щий представительный орган не позднее пяти дней со дня принятия решения представительным органом местного само­управления. Действие опротестованного решения приостанав­ливается с момента получения представительным органом ме­стного самоуправления протеста главы местной администра­ции.
Представительный орган местного самоуправления откло­няет протест главы местной администрации, если за опротесто­ванное решение проголосует не менее чем 2/3 от числа избранных депутатов данного представительного органа. В этом слу­чае решение представительного органа местного самоуправле­ния вступает в силу в срок, указанный представительным ор­ганом, и не может быть опротестовано повторно главой мест­ной администрации. Бели решение представительного органа местного самоуправления опротестовано по мотивам его проти­воречия действующему законодательству, глава местной адми­нистрации после отклонения его протеста представительным органом вправе обжаловать решение представительного органа в суд. Если в течение месяца протест главы местной админист­рации не будет отклонен представительным органом, опроте­стованное решение представительного органа считается отме­ненным.
Правом возврата акта для повторного рассмотрения может обладать глава местной администрации, если он не обладает правом подписывать акты, принимаемые представительным органом местного самоуправления.
5. Глава местной администрации (муниципального образо­вания) имеет право «вето», т.е. право отклонить правовые ак­ты, принятые представительным органом местного самоуправ­ления.
Правовой акт, принимаемый представительным органом местного самоуправления, после принятия направляется главе местной администрации (муниципального образования) для подписания. В течение не более чем семи дней после поступле­ния правового акта глава местной администрации (муници­пального образования) может возвратить его для повторного рассмотрения в представительный орган по мотивам несоот­ветствия правового акта нормам действующего законодатель­ства или невозможности исполнения в силу недостаточной фи­нансовой или материальной обеспеченности.
Если после этого представительный орган местного само­управления повторно примет правовой акт в прежней редакции или с учетом всех или части поправок, предложенных для рассмотрения главой администрации (муниципального образо­вания), большинством не менее чем 2/3 голосов от числа из­бранных депутатов представительного органа, он подлежит безусловному подписанию главой местной администрации (му­ниципального образования) в течение трех дней и опубликова­нию (обнародованию).
6. Порядок подготовки и подписания правовых актов мест­ной администрации устанавливается главой местной админи­страции в соответствии с законодательством. Порядок офици­ального опубликования (обнародования) и вступления в силу правовых актов местной администрации устанавливается соответствующим представительным органом  местного самоуправления в соответствии с законодательством[5].
Таким образом, правовой акт местного самоуправле­ния— это официальный письменный акт, принятый непо­средственно населением муниципального образования либо органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах собственных полномочий и устанавливающий об­щеобязательные правила по предметам ведения местного са­моуправления в соответствии с российским законодательством и уставом муниципального образования.

1.3. Классификация правовых актов местного значения.

Правовые акты местного самоуправления многообразны. Для их изучения используется классификация правовых актов. Необходимо отметить, что их полная классификация возможна только с учетом уставов и иных актов муниципаль­ных образований, в которых определяются наименования и виды правовых актов, действующих на конкретных террито­риях. Вместе с тем, независимо от региональных особенностей, правовые акты местного самоуправления можно классифици­ровать по следующим основаниям:
1) по нормативной природе различаются:
• нормативные правовые акты длительного действия, ад­ресованные широкому кругу лиц: уставы муниципальных об­разований, регламенты представительных органов местного самоуправления,  постановления представительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах и др.;
• правовые  акты индивидуального содержания,  адресо­ванные конкретному лицу или органу и рассчитанные на одно­кратное применение: ордер — договор найма жилого помеще­ния в муниципальном жилищном фонде социального исполь­зования, распоряжение мэра города о выделении дополнитель­ных средств на ремонт объекта социально-культурного назна­чения, приказ заместителя главы районной администрации об увольнении муниципального служащего и др.;
2) по порядку принятия среди правовых актов местного самоуправления различают:
Ø    решения, принятые непосредственно населением муни­ципального образования на местном референдуме: уставы му­ниципальных образований, решения об изменении структуры органов местного самоуправления, решения о приватизации муниципальной собственности и др. Данные решения не нуж­даются в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органа­ми местного самоуправления и вступают в силу после офици­ального опубликования (обнародования); граждан: решения о создании органов территориального обще­ственного самоуправления, решения об избрании старосты сельского поселения как главы муниципального образования и др.;
Ø    решения, принятые коллегиально на собраниях (сходах) граждан: решения о собрании органов территориального общественного самоуправления, решения об избрании старосты сельского поселения как главы муниципального образования.
Ø    правовые акты, принятые в порядке народной право­творческой инициативы: постановления представительного органа местного самоуправления об изменении структуры ор­ганов местного самоуправления и др.;
Ø    правовые акты, принятые коллегиально представитель­ным органом местного самоуправления или выборным колле­гиальным   органом   территориального   общественного   само­управления: положения об органах территориального общест­венного самоуправления и др.;                            
Ø    правовые акты, принятые на основе единоначалия: рас­поряжения  и приказы главы муниципального  образования (главы местной администрации) и др.;
Ø    договоры, если хотя бы одна из сторон представляет ин­тересы соответствующего муниципального образования: дого­вор местной администрации с частной фирмой о строительстве муниципального жилья, договор представительного органа ме­стного самоуправления и выборного коллегиального органа территориального общественного самоуправления о разграни­чении компетенций и финансовых средств и др.;
3) по содержанию правовые акты местного самоуправ­ления можно сгруппировать в зависимости от предметов веде­ния местного самоуправления следующим образом:
• правовые акты по вопросам хозяйственной деятельно­сти;
• правовые акты по вопросам социальной политики;
• правовые акты по вопросам деятельности местного са­моуправления в культурной сфере;
• правовые  акты  по   вопросам  охраны   общественного порядка и др.
4) по порядку вступления правовых актов местного самоуправления в юридическую силу различают:
• правовые акты, требующие обязательной публикации; нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права,   свободы   и   обязанности   человека   и   гражданина, вступают в силу только после их официального опубликования (обнародования);
• правовые акты, не требующие официального опублико­вания (обнародования), как правило, акты для служебного пользования. Классифицировать можно и отдельные виды актов мест­ного самоуправления. Так, например, акты применения муни­ципального права в зависимости от функций, выполняемых ими в правовом регулировании, можно разделить на: (1) исполнительные акты, с помощью которых организуется исполнение предписаний норм права путем их применения к конкретным жизненным случаям, и (2) правоохранительные акты, с помощью которых нормы права ограждаются от нару­шений. Среди исполнительных и правоохранительных актов, в свою очередь, выделяют: (а) основные, которые решают вопрос по существу или содержат итоговую оценку дела о правонару­шении и завершают правоохранительные действия, являются окончательным решением, и (б) вспомогательные, которые подготавливают издание основных актов, обеспечивают пра­вильное рассмотрение дела, а также реализацию принятых решений.
В правовых актах местного самоуправления более подробно, как правило, определяются виды правовых актов, принимаемых представительными органами местного самоуправления и мест­ной администрацией. К актам представительного органа мест­ного самоуправления относятся: постановления, решения, резо­люции, заявления, обращения и др. Среди актов местной адми­нистрации, главы местного самоуправления наиболее часто встречаются: постановления, распоряжения и приказы.
Таким образом, основными правовыми актами местного самоуправления являются:
Устав муниципального образования — основной нор­мативный правовой акт, определяющий статус муниципально­го образования; акт нормативно-учредительного характера.
В Уставе муниципального образования подробно указываются вопросы местного значения, относящиеся к ведению муници­пального образования; система местного самоуправления; ре­гулируются территориальная, финансово-экономическая и ор­ганизационная основы местного самоуправления, общий поря­док владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; разграничиваются полномочия отдельных му­ниципальных органов и их должностных лиц; отмечаются га­рантии местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного само­управления.
Регламент представительного органа местного са­моуправления — правовой процессуальный акт, регулирую­щий общие принципы работы представительного органа мест­ного самоуправления, в том числе порядок внесения и рассмот­рения вопросов на его сессиях, образования и деятельности комитетов и комиссий, созыва очередных и внеочередных сессий, голосования по отдельным вопросам и др.
Постановление — нормативный акт или акт, имеющий общее значение; акт, затрагивающий, как правило, права, сво­боды и обязанности человека и гражданина, а также связанный с решением крупных вопросов экономического и социального развития, охраны общественного порядка, использованием му­ниципальной собственности, финансовых ресурсов и т.п. По­становления по своей структуре состоят из (1) констатирующей части, в которой обозначаются цели и задачи предписываемых действий и причины издания акта (констатирующая часть не является обязательной), и (2) распорядительной части, которая начинается с указания наименования органа, издающего по­становление, и, как правило, включает ряд пунктов. Распоря­дительная часть обычно включает перечень предписываемых действий, исполнителей, характеристику ресурсов и конкрет­ных мероприятий, необходимых для исполнения, и сроки ис­полнения.
Как правило, только в виде постановлений могут изда­ваться акты представительного органа местного самоуправле­ния, которыми: (а) принимается или изменяется структура ор­ганизации местного самоуправления, образуется, реорганизу­ется структурное подразделение или орган местного само­управления; (б) вводится штраф или иное взыскание, устанав­ливается правило или положение, за нарушение которого на­лагается штраф или, другое взыскание; (в) устанавливаются местные налоги или сборы; (г) предоставляются, возобновля­ются или продлеваются льготы; (д) регулируется размер платы за коммунальные услуги; (е) санкционируется получение кре­дита; (ж) устанавливаются правила передачи или сдачи в аренду или санкционируется передача или сдача в аренду соб­ственности, находящейся в ведении органов местного само­управления; (з) регулируется землепользование; (и) вводятся дополнения или отменяются какие-либо из ранее принятых по­становлений.
Положение — акт, систематизирующий нормы статутно­го (об органе) или тематического содержания и утверждаемый распорядительным актом. В виде положения обычно принима­ются акты, детально регламентирующие порядок организации и деятельности органов местного самоуправления, а также оп­ределяющие их взаимоотношения с другими органами, органи­зациями, учреждениями и гражданами. Кроме этого, на мест­ном уровне положениями регулируются полномочия отдельных органов, например, органов территориального общественного самоуправления; учреждений или организаций, например, Фонда поддержки молодых талантов, полномочия муници­пальных органов в отдельных сферах жизнедеятельности мест­ного сообщества, например, в области укрепления обществен­ного порядка.
Правила — нормативно-правовой акт, детально регла­ментирующий порядок осуществления какого-либо вида дея­тельности.
Распоряжение — акт ненормативного характера, изда­ваемый по оперативным вопросам; акт применения права.
Правовые акты резолютивного характера — резо­люции, заявления, обращения — акты, как правило, принятые по результатам обсуждения конкретного вопроса (события) и предусматривающие новые решения (действия) со стороны иных органов, организаций, должностных лиц для принятия реальных мер.
Протокол — документ коллективного органа, фиксирую­щий основные этапы его работы, перечень обсужденных во­просов, содержание выступлений и принятых решений.
Приказы и инструкции — правовые акты оперативно-распорядительного характера. Инструкции обычно излагают правила, регулирующие специальные стороны деятельности организации или должностного лица.
Указание — распорядительный документ, издаваемый органом местного самоуправления преимущественно по вопро­сам информационно-методического характера, связанным с исполнением приказов, инструкций и других актов.
В соответствии с существующим законодательством имеются механизмы контроля со стороны населения деятельности органов местного самоуправления. Так, реализация населением права на правотворческую инициативу в вопросах местного значения закреплена в статье 25 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления», которая обязывает органы местного самоуправления рассматривать проекты правовых актов по вопросам местного значения, вынесенные населением на открытые заседания с участием своих представителей. Результаты рассмотрения должны быть официально обнародованы. Эта же статья Федерального закона закрепляет и обязывает органы и должностные лица местного самоуправления давать ответы по существу индивидуальных и коллективных обращений гражданам в течение месяца[6]. Практика местного самоуправления свидетельствует, что наиболее важные проекты решений по вопросам местного значения (например проект Устава муниципального образования) могут быть опубликованы в целях обсуждения их населением.
Формы контроля со стороны населения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления должны закрепляться в Уставах муниципальных образований.

Выводы:
Местное самоуправление выступает как форма гражданской самодеятельности населения, проявле­ние его социальной активности, способности участвовать в управлении собственными делами и нести за это ответствен­ность. Органы местного самоуправления в концентрированном виде должны выражать социально-экономические и духовные потребности и интересы местного сообщества. Только такая власть способна обеспечить порядок, устойчивость экономиче­ских отношений, оградить местное сообщество от произвола и анархии. Социальная основа придает устойчивость власти, так как в обществе всегда действуют социальные группы с противоре­чивыми, часто непримиримыми интересами.
Правовой акт местного самоуправления — это офици­альный документ, регулирующий муниципальные отноше­ния. Его официальный характер определяется тем, что он из­дается от имени конкретного субъекта местного самоуправле­ния, а его право на принятие правового акта определяется за­конодательством или уставом муниципального образования.
В правовых актах местного самоуправления более подробно, как правило, определяются виды правовых актов, принимаемых представительными органами местного самоуправления и мест­ной администрацией. К актам представительного органа мест­ного самоуправления относятся: постановления, решения, резо­люции, заявления, обращения и др. Среди актов местной адми­нистрации, главы местного самоуправления наиболее часто встречаются: постановления, распоряжения и приказы.
Основным правовыми актами местного самоуправления является Устав муниципального образования — основной нор­мативный правовой акт, определяющий статус муниципально­го образования; акт нормативно-учредительного характера.

2. Устав муниципального образования как основной  правовой акт

местного значения

2.1.  Сущность, структура и правовое значение устава

муниципального образования

В системе местных нормативных правовых актов особое место занимает устав муниципального образования. Исторический анализ деятельности муниципальных образований показывает, что устав (хартия) один из наиболее традиционных актов местного самоуправления.
История этого документа в российском нормотворчестве началась в 1991 году с принятия Закона РСФСР о местном самоуправлении . Закон предусматривал принятие районным и городским Советами положений (уставов) о местном самоуправлении. Поселковые и сельские Советы согласно данному закону могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении. Закон определял, что в положении (уставе) о местном самоуправлении конкретизируются функции, порядок работы, система и структура местных органов власти и управления, разграничение полномочий между ними, организация территориального общественного самоуправления населения. Устанавливалось, что положение (устав) о местном самоуправлении регистрируется органами государственной власти соответствующих краев, областей, автономной области и автономного округа.
Местные органы власти активно включились в разработку новых нормативных актов, но столкнулись в этой деятельности с массой трудностей и вопросов. Эти трудности, и вопросы проистекали из-за слабой проработанности основных положений в российском законе. По этим причинам в период действия данного Закона было принято незначительное количество уставов.
Итак, Устав муниципального образования — один из наиболее традиционных актов местного самоуправления. Хартии вольно­стей в Англии, уставные грамоты в Русском централизованном государстве XVI-XVII вв. и другие источники постепенно фор­мировали опыт создания подобных актов местного самоуправ­ления. К концу XX в. мировая муниципальная практика имела в своем распоряжении огромное разнообразие уставов, разли­чающихся как по форме, так и по содержанию. Так, только в США можно встретить четыре основных типа уставных доку­ментов, основанием для классификации которых является ха­рактер функций местного самоуправления:
1) устав общего типа — разрешает осуществлять органам местного самоуправления самые разнообразные функции;
2) классифицированный устав — регламентирует функции в зависимости от численности населения муниципального об­разования;
3) устав необязательный — предполагает, что органы ме­стного самоуправления имеют право менять формы деятельно­сти в зависимости от реальных обстоятельств;      
4) уставы «местных правил» — наиболее гибкий тип уста­ва, предоставляющий органам местного самоуправления наи­большую свободу в выборе форм деятельности.
Устав муниципального образования является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятель­ности местного самоуправления. Правовое значение устава му­ниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, т.е. предметы ведения, права, обязанности и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществ­ление местного самоуправления населением ладного муници­пального образования.
Устав муниципального образования, как правило, начина­ется с преамбулы, в которой, как в разъясняющей части, нахо­дят отражение те нормативные правовые акты, на основании которых был разработан данный устав муниципального образо­вания, а также его роль, цели и задачи. Преамбула может иметь и другой вид, например, как в Европейской Хартии местного са­моуправления или Декларации «О принципах местного само­управления в государствах-участниках Содружества». Пример­ный текст преамбулы может иметь следующее содержание: «Со­брание представителей муниципального образования (наиме­нование муниципального образования), руководствуясь Конституцией Российской Федерации, выражая волю и интересы жителей муниципального образования, утверждая права и свободы человека и гражданина, желая сохранить и неуклонно развивать духовные, культурные (и иные исторические и ме­стные) обычаи и традиции, стремясь к наилучшей организа­ции и устройству на принципах демократии, добиваясь боль­шей эффективности в деятельности органов власти, обеспе­чения законности действий всех органов и должностных лиц, принимает настоящий устав муниципального образования». При написании подобного текста в нем перечисляются все ос­новные причины, по которым был создан и принят устав муни­ципального образования.
Устав — это своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь муниципального образования. Он должен содержать нормы четырех типов:
• Нормы-понятия. Всякий, кто обращается к тексту уста­ва, должен примерно одинаково воспринимать все понятия и термины, встречающиеся в нем. Разумеется, полного совпадения в понимании и трактовке  содержания устава добиться невозможно, однако следует, по крайней мере, стремиться максимально сблизить представления всех, кто им руково­дствуется.
• Нормы, определяющие структуры представительного и исполнительного органов муниципального образования, на­именования подразделений, основных должностей, их права и функциональные обязанности. Это необходимо для стабильно­сти в работе подразделений, их взаимодействия друг с другом, с населением, со всеми предприятиями и организациями.
• Нормы процедурного характера, регулирующие порядок разработки, принятия и отмены основных актов местного са­моуправления, формирования органов местного самоуправле­ния и избрания либо назначения его должностных лиц, разре­шения  споров  между  органами  местного   самоуправления, предприятиями, учреждениями и иными физическими и юри­дическими лицами.
• Нормы-запреты,   которые   ограничивают  деятельность органов местного самоуправления и его должностных лиц (де­путатов), в том числе занятие ими определенных должностей, деятельность в общественных организациях, получение допол­нительных доходов и т.д.[7]
Важной особенностью устава является его самодостаточ­ность. Это означает, что, по возможности, он должен включать все нормы, необходимые в практике местного самоуправления. Поэтому в уставе следует конкретизировать основные законода­тельные нормы, имеющие отношение к местному самоуправле­нию, а при необходимости цитировать и собственно статьи зако­нов, чтобы обращающийся к тексту устава не был вынужден за­ниматься поиском других нормативных актов.
Кроме того, устав муниципального образования должен быть достаточно стабильным, т.е. не меняться в течение сравнительно долгого времени, что в значительной мере спо­собствовало бы стабильности деятельности на его территории других субъектов муниципального права. Это также обеспечи­вается соответствующей процедурой внесения дополнений и поправок, зафиксированной в тексте устава.
Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем механизмов реализации его положений и норм, а также по­ложений и норм федерального законодательства и законов субъекта РФ. В уставе должны содержаться преимущественно четкие нормы прямого действия.
Тем не менее, анализ истории разработки уставов муниципальных образований показывает, что отсутствие опыта нормотворческой деятельности на местном уровне, недостаточно демократическая процедура их принятия , а также другие обстоятельства привели к тому, что в субъектах Российской Федерации уставы не отличаются друг от друга, не выражают индивидуальности муниципальных образований, живущих в рамках закона по своим правилам.

2.2. Порядок разработки, принятия и регистрации Устава муниципального образования

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» преду­смотрел разработку и принятие устава муниципального образования как основного нормативно-учредительного документа, определяющего статус муниципального образования. Согласно ст. 8 данного закона в уставе указываются:
1) граница и состав территории муниципального обра­зования;
2) вопросы местного значения, относящихся к ведению муниципального образования;
3) формы, порядок и гарантии непосредственного уча­стия населения в решении вопросов местного значения;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного са­моуправления;                                                 
6) срок полномочий депутатов представительных орга­нов местного самоуправления, членов других выборных орга­нов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;
7) виды, порядок принятия и вступления в силу норма­тивных правовых актов органов местного самоуправления;
8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправле­ния;
9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов ме­стного самоуправления и выборных должностных лиц мест­ного самоуправления;
10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выбор­ных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;
11) гарантии прав должностных лиц местного само­управления;
12) условия и порядок организации муниципальной служ­бы;
13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользо­вания и распоряжения муниципальной собственностью;
14) вопросы организации местного самоуправления; обу­словленные компактным проживанием на территории му­ниципального образование национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исто­рических и иных местных традиций;
15) другие положения об организации местного само­управления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного са­моуправления в соответствии с законами Российской Феде­рации и законами субъектов Российской Федерации.
Последнее положение говорит о том, что Федеральный за­кон оставил открытым перечень вопросов, которые может ре­гулировать устав муниципального образования. Каждое муни­ципальное образование в зависимости от особенностей органи­зации и деятельности может регулировать уставные нормы и иные правила, обязательные на данной территории. Феде­ральный закон указывает также в ст. 8, что Устав муници­пального образования разрабатывается муниципальным обра­зованием самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправ­ления или населением непосредственно.
В основном в муниципальной практике закрепляются сле­дующие варианты принятия уставов: (1) устав принимает­ся в результате местного референдума; (2) устав принимается представительным органом местного самоуправления боль­шинством не менее чем в 2/3 голосов его членов.
Устав муниципального образования подлежит государст­венной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. В соответствии с постановлением Президиума Верховного суда РФ от 28 октября 1997 г., «государственная регистрация Устава муниципального образования является необходимым условием вступления Устава в силу».
Рассмотрим пример из судебной практики:
 «Болмасов, Давыдов,  Трапезников обратились в суд с  заявлением  о признании недействительными:  п.4  ст.6 Закона Рязанской области от 10 января 1996 г. "О местном самоуправлении в Рязанской области" в части, устанавливающей, что  устав муниципального образования вступает в силу после его регистрации,  и п.1 ст.5  Закона  Рязанской  области  от  25 января 1996   г.   "О   порядке   регистрации   уставов  муниципальных образований в Рязанской области" в  части  установления  требования  о том, что государственная регистрация устава муниципального образования является необходимым условием вступления устава в силу.
При этом  они ссылались на противоречие названных Законов области в данной части п.5 ст.8 Федерального закона от 28 августа 1995 г.  "Об общих принципах   организации  местного  самоуправления  в  Российской Федерации", согласно   которому   устав   муниципального   образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования) и это обстоятельство не связывается с фактом регистрации устава.
Судебная коллегия по гражданским делам Рязанского областного суда требования заявителей  удовлетворила,  признав   указанные   положения Законов Рязанской  области не соответствующими названному Федеральному закону.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение суда первой инстанции отменила  и  вынесла  новое  решение  об  отказе заявителям в удовлетворении их требований.
Заместитель Генерального прокурора РФ в протесте поставил  вопрос об отмене  кассационного  определения  ввиду  неправильного применения норм материального права.
Президиум Верховного  Суда РФ 29 октября 1997 г.  протест оставил без удовлетворения, указав следующее.
По мнению  прокурора,  установление  законом  субъекта Российской Федерации норм,  связывающих вступление в силу  уставов  муниципальных образований с их предварительной государственной регистрацией, выходит за пределы компетенции субъекта Российской Федерации и не  согласуется с положением  Федерального  закона  "Об  общих  принципах  организации местного самоуправления в  Российской  Федерации",  в  соответствии  с которым устав  муниципального  образования  вступает  в силу после его официального опубликования (обнародования).
С доводами протеста согласиться нельзя.
В силу ст.12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в    пределах    своих    полномочий    самостоятельно.
Установление же общих принципов  организации  местного  самоуправления находится в   совместном  ведении  Российской  Федерации  и субъектов Российской Федерации   (п."н" ч.1 т.72 Конституции   Российской Федерации).
В соответствии с ч.2 ст.76 Конституции  Российской  Федерации  по предметам совместного   ведения   Российской   Федерации  и  субъектов Российской Федерации  издаются  федеральные  законы  и  принимаемые  в соответствии с  ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.  Исходя из названных конституционных  положений, кассационная инстанция   обоснованно   указала   на  то,  что  в  ст.5 Федерального закона   "Об   общих   принципах   организации   местного самоуправления в   Российской   Федерации"   к   полномочиям   органов государственной власти  субъектов  Российской  Федерации  отнесено,  в частности, принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении,  установление  порядка  регистрации  уставов муниципальных образований (пп.1, 16).
Согласно п.3 ст.8 данного Федерального закона  устав муниципального образования   подлежит  государственной  регистрации  в порядке, установленном законом  субъекта  Российской  Федерации,  а  в соответствии с  п.5  того  же  Закона устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).
При таких   обстоятельствах   нет   оснований  считать,  как  это утверждалось в протесте, что обжалуемые заявителями нормы, относящиеся к порядку регистрации уставов муниципальных образований и их вступлению в  силу,   приняты   субъектом   Российской   Федерации   с превышением его   компетенции   или  вопреки  названному  Федеральному закону.
Логическое толкование   упомянутых   статей  Федерального  закона позволило кассационной инстанции сделать правильный вывод о  том,  что акт государственной   регистрации  устава  муниципального  образования является обязательной стадией соответствующего единого нормотворческого процесса, следующей за принятием устава и предшествующей его опубликованию (обнародованию), после которого устав вступает в силу.
В этой связи суд второй инстанции указал на  ошибочность  подхода суда первой инстанции, рассматривавшего стадии принятия, регистрации и опубликования (обнародования) устава изолированно друг от друга.
Довод в  протесте  о  том,  что регистрация уставов муниципальных образований означает вмешательство органов  государственной  власти  в осуществление полномочий местного самоуправления, необоснован, так как противоречит Конституции    Российской    Федерации    и    названному Федеральному закону.
Требование государственной  регистрации   уставов   муниципальных образований относится   к  установлению  общих  принципов  организации местного самоуправления,  являющихся  предметом  совместного   ведения Российской Федерации  и субъектов Российской Федерации.  Поэтому такая регистрация не может рассматриваться как участие органов государственной власти в осуществлении полномочий местного самоуправления, а,   напротив,    выступает необходимым условием деятельности местного  самоуправления.  В качестве гарантий соблюдения прав местного самоуправления  на  данной  стадии  выступают  положения Федерального закона   "Об   общих   принципах   организации   местного самоуправления в Российской  Федерации"  о  том,  что  основанием  для отказа в   регистрации  устава  может  быть  только  противоречие  его Конституции Российской  Федерации,  законам  Российской  Федерации   и законам субъекта   Российской   Федерации,  а  сам  отказ  может  быть обжалован гражданами и органами  местного  самоуправления  в  судебном порядке.
Таким образом,  судом  второй  инстанции   принято   законное   и обоснованное постановление»[8].
Субъект РФ вправе определить конкретные ме­ханизмы регистрации устава муниципального образования.
Так Закон г. Москвы "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в городе Москве" устанавливает следующее: «Устав представляется на государственную регистрацию Руководителем муниципального образования в течение 10 дней со дня его принятия муниципальным Собранием муниципального образования или дня официального опубликования результатов местного референдума о принятии устава.
Документом, удостоверяющим государственную регистрацию устава, является выданное уполномоченным органом свидетельство о государственной регистрации (Приложение 1). Решение о государственной регистрации устава принимается уполномоченным органом в 30-дневный срок со дня приема документов.
Государственная регистрация устава осуществляется путем внесения записи в Государственный реестр уставов муниципальных образований в г. Москве с указанием регистрационного номера и даты регистрации.
Принятие уполномоченным органом решения об отказе в государственной регистрации устава не является препятствием для повторного представления устава на государственную регистрацию после устранения замечаний, указанных в решении уполномоченного органа. Плата за регистрацию уставов не взимается.
Устав должен быть официально опубликован в течение 10 дней после получения свидетельства о его государственной регистрации. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования.
Закон вступает в силу через 10 дней после его официального опубликования».[9] (Приложение2)
Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции РФ, законам РФ и законам субъекта РФ. От­каз в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
В качестве примера рассмотрим Определение Конституционного суда Российской Федерации  от 31 мая 1999 года N 60-О «По делу о проверке конституционности положений статей 4, 5 и 6, части второй статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего В.Г.Стрекозова, судей Н.Т.Ведерникова, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, В.Д.Зорькина, В.О.Лучина, О.С.Хохряковой, с участием адвоката Д.М.Кирдяшкина - представителя Администрации Санкт-Петербурга как стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации,  руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 части первой статьи 3, подпунктом "б" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений статей 4, 5 и 6, части второй статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-Петербурга от 9 декабря 1997 года "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Администрации Санкт-Петербурга о проверке конституционности указанных положений Закона Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации эти нормативные положения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.М.Жарковой, объяснения представителя стороны, заключения экспертов - доктора юридических наук А.Е.Постникова и кандидата юридических наук Л.А.Ревенко, выступления приглашенных в заседание представителей: от Государственной Думы - В.В.Лазарева, от Совета Федерации И.Б.Власенко, от Верховного Суда Российской Федерации М.Н.Лаврентьеву, от Министерства юстиции Российской Федерации Т.Э.Шуберт, от Генеральной прокуратуры Российской Федерации А.А.Белкина, от Управления Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления А.А.Замотаева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. Согласно части первой статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 9 декабря 1997 года "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга" устав муниципального образования регистрируется Законодательным Собранием Санкт-Петербурга. Другими положениями статьи 4, а также статьями 5 и 6, частью второй статьи 7 и статьей 9 установлены сроки и процедуры представления устава, его рассмотрения и регистрации Законодательным Собранием, а также правила, касающиеся оформления регистрации и ведения реестра уставов.
В своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации Администрация Санкт-Петербурга утверждает, что этими положениями, определяющими полномочия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по регистрации уставов муниципальных образований, нарушается закрепленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей, поскольку регистрация уставов, по мнению заявителя, относится к исполнительно-распорядительной деятельности, по своему характеру является административной функцией и должна осуществляться органами исполнительной власти. Кроме того, считает заявитель, наделение представительного органа правомочиями по регистрации устава не соответствует статьям 12 и 133 Конституции Российской Федерации, гарантирующим самостоятельность местного самоуправления и право на его судебную защиту.
2. Вопрос о порядке регистрации устава муниципального образования Конституцией Российской Федерации непосредственно не урегулирован. Федеральным законом от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установление порядка регистрации устава муниципального образования отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления (пункт 16 статьи 5). Одновременно данный Федеральный закон определяет некоторые принципиальные положения, относящиеся к этому порядку, а именно: устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации; основанием для отказа в государственной регистрации устава может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации; отказ в государственной регистрации устава может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке (пункты 3 и 4 статьи 8). На основе и с соблюдением указанных положений законодатель субъекта Российской Федерации вправе определить конкретные механизмы и процедуры регистрации уставов муниципальных образований.
Установление порядка регистрации устава муниципального образования (в том числе определение того, какой государственный орган ее осуществляет), таким образом, составляет предмет ведения субъекта Российской Федерации и находится вне пределов ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, т. е. в этом вопросе субъекты Российской Федерации, по смыслу статей 73 и 76 (часть 4) во взаимосвязи со статьями 5 (часть 3), 71, 72 (пункт "н" части 1) и 76 (части 1, 2, 3, 5 и 6) Конституции Российской Федерации, обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование.
3. Согласно статье 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации и подпункту "б" пункта 1 части первой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации в связи с запросом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации проверяет конституционность закона субъекта Российской Федерации, если этот закон издан по вопросу, относящемуся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Иные законы субъекта Российской Федерации, как следует из пункта 7 части первой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации вправе проверять по таким запросам, если это предусмотрено заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.