распоряжения Мингосимущества РФ:
от 30.07.1998 г. № 802-р «О составе имеющегося у юри­дических лиц федерального движимого имущества, подле­жащего учету в Реестре федерального имущества» (БНА РФ, 1998, № 24); от 16.02.2000 г. № 188-р «Об утверждении Примерного устава федерального государственного уни­тарного предприятия» (БНА РФ, 2000, № 11); от 16.02.2000 г. № 189-р «Об утверждении Примерного контракта с ру­ководителем федерального государственного унитарного предприятия» (БНА РФ, 2000, № 13);
распоряжения Минимущества РФ:
от 2.08.2000 г. № 331-р «Об утверждении Порядка про­ведения конкурса по отбору уполномоченных аудиторских организаций» (БНА РФ, 2000, № 34); от 7.06.2002 г. № 1424-р «Об утверждении Примерного положения о комис­сии федерального органа исполнительной власти по анали­зу эффективности деятельности федеральных государст­венных унитарных предприятий» (БНА РФ, 2002, № 31);
приказ Минэкономразвития РФ, Минимущества РФ и МНС РФ от 18.09.2001 г. № 320/208/БГ-3-21/355-а «Об утверждении Порядка определения и перечня показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых ак­ционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности» (БНА РФ, 2001, № 48).

1.2.  Понятие и признаки государственного унитарного предприятия

Унитарным предприятием признается коммерческая органи­зация не наделенная правом собственности на имущество, закреп­ленное за ней собственником. В форме унитарных  могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия.[1]
Термин «унитарное» (от лат. unitas - единство) означа­ет единое, объединенное, составляющее одно целое. В уни­тарном предприятии, образованном в соответствии с граж­данским законодательством России, такое единство выра­жается в ряде признаков, характеризующих статус юри­дических лиц данного вида.[2]
Правовая природа унитарного предпри­ятия не предполагает многообразия форм собственно­сти, используемой при его создании - такое предприятие может быть создано на основе либо государственной (Рос­сийской Федерации, ее субъекта), либо .муниципальной (муниципального образования) собственности (п. 1 ст. 113 ГК РФ, п. 1 ст. 2 Закона). Создание унитарных предпри­ятий на основе объединения имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Федера­ции или муниципальных образований, запрещено импера­тивной нормой (см. п. 4 ст. 2 Закона).
Унитарное предприятие может иметь только одного учредителя (ст. 8 Закона), которому при­надлежит на праве собственности имущество, закреплен­ное за таким предприятием.
Имущество унитарного предприятия яв­ляется неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в т.ч. между работниками пред­приятия (п. 1 ст. 113 ГК РФ, четвертый абзац п. 1 ст. 2 Закона). Поэтому единым и неделимым является и устав­ный фонд тех унитарных предприятий (основанных на праве хозяйственного ведения), в которых он создается. В казенных предприятиях уставный фонд вообще не форми­руется (ст. 12 Закона).
Собственник имущества учрежденного им унитарного предприятия сохраняет в отношении этого имущества важнейшее вещное право - право соб­ственности. Унитарному предприятию указанное имуще­ство принадлежит на основании ограниченных вещных прав - права хозяйственного ведения или права оператив­ного управления (п. 2 ст. ИЗ ГК РФ, четвертый абзац п. 1 ст. 2 Закона).
Только собственник определяет стратегию хозяйственного развития унитарного предприятия, со­гласовывает его важнейшие действия, контролирует це­левое использование и сохранность закрепленного за пред­приятием имущества, осуществляет иные важнейшие правомочия, которые не могут быть переданы другим соб­ственникам (ст. 20 Закона).
Текущей деятельностью унитарного предприятия руководит единоличный исполнительный орган, назначаемый собственником, полностью ему под­отчетный и действующий в пределах своей компетенции на основе единоначалия. Это - руководитель унитарного предприятия (директор, генеральный директор). Образова­ние иных исполнительных органов в унитарном предпри­ятии ни ГК РФ, ни Законом не предусмотрено, допускает­ся лишь создание совещательных органов (ст. 21 Закона).
Кроме того, унитарное предприятие является единст­венным видом коммерческих организаций, обладающих не общей, а специальной правоспособностью.[3]
 Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российс­кой Федерации или муниципальному образованию.
От имени Российской Федерации или субъекта Российской Фе­дерации права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федера­ции или органы государственной власти субъекта Российской Фе­дерации в рамках их компетенции, установленной актами, опреде­ляющими статус этих органов.
От имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местно­го самоуправления в рамках их компетенции, установленной акта­ми, определяющими статус этих органов.
Имущество унитарного предприятия принадлежит ему на пра­ве хозяйственного ведения или на праве оперативного управле­ния, является неделимым и не может быть распределено по вкла­дам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия.
Унитарное предприятие не вправе создавать в качестве юриди­ческого лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие).
Унитарное предприятие может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Унитарное предприятие должно иметь самостоятельный баланс. Самостоятельность бухгалтерского балан­са заключается в том, что он отражает денежную стои­мость всего имущества, которым владеет унитарное пред­приятие, в динамике. В отличие, например, от баланса, который могут иметь некоторые структурные подразделе­ния (например, филиалы), самостоятельный (завершенный, всеобъемлющий) баланс юридического лица отражает все поступления, активы, пассивы, а также затраты, многие из которых могут не учитываться в балансе структурного подразделения.
Основным отличием унитарного предприятия от коммерческих ор­ганизаций других организационно-правовых форм является то, что оно не наделено правом собственности на имущество, закрепленное за ним собственником. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Фе­дерации или муниципальному образованию. От бюджетных учрежде­ний (собственниками имущества которых также являются органы госу­дарственной власти) унитарное предприятие отличается тем, что основ­ной целью его создания и функционирования является систематическое получение прибыли (предпринимательская деятельность).
Статьей 2 Закона об унитарных предприятиях установлено, что унитарное предприятие не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие). Создание в качестве дочерних ор­ганизаций иных организационно-правовых форм, в принципе, не зап­рещено. Однако создание дочерних организаций связано с передачейимущества (собственником которого унитарное предприятие не являет­ся). Следовательно, унитарное предприятие не может создавать и иные формы коммерческих организаций.[4]
Унитарное предприятие должно иметь круглую печать, содержащую его полное фирменное наименование на русском языке и указание на место нахождения унитарного предприятия. Печать унитарного предприятия может содержать также его фирменное наименование на языках народов Российской Федерации и (или) иностранном языке.
Унитарное предприятие вправе иметь штампы и бланки со своим фирменным наименованием, собственную эмблему, а также зарегистрированный в установленном порядке товарный знак и другие средства индивидуализации.[5]
Данный пункт дословно повторяет аналогичные нормы Закона об акционерных обществах и Закона об ООО. Здесь следует обратить внимание на то, что, несмотря на специфические отношения унитарного предприятия с собственником имущества и статус этого имущества, средства индивидуализации у предприятий те же, что и у других коммерческих организаций.[6]
Создание унитарных предприятий на основе объединения имущества, находящегося в собственности Российской Федера­ции, субъектов Российской Федерации или муниципальных обра­зований, не допускается.
Следует обратить внимание на данный пункт Закона об унитарных предприятиях, которым прямо запрещено создание унитарных предприятий на основе объединения имущества, находящегося  в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований. Таким образом, после вступления Закона в силу не могут быть созданы унитарные предприятия, имущество которых находится в собственности органов управления разных уровней (например, федерального и регионального). Отметим, что формулировка процитированного пункта Закона не является однозначной и допускается трактовка, в соответствии с которой запрещается объединение имущества на одном уровне управления (например, городского и районного). На практике такой запрет может повлечь за собой ухудшение управляемости отдельных комплексов (особенно, коммунальных). Однако до соответствующих разъяснений (которые должны иметь законодательную силу) указанная трактовка может иметь место.
Не вполне понятным остается и статус действующих унитарных предприятий, которые в свое время были созданы на базе объединения имущества, находящегося в собственности органов разных уровней управления. Наиболее правомерным представляется преобразование таких предприятий путем их разделения. Однако сама процедура такого разделения пока не уточнена, не детализирована и не закреплена законодательным или нормативным актом.
Унитарное предприятие может иметь гражданские права, со­ответствующие предмету и целям его деятельности, предусмотрен­ным в уставе этого унитарного предприятия, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.
Общие принципы возникновения правоспособности юридического лица сформулированы в статье 49 ГК РФ. Следует обратить внимание на то, что данной статьей в отношении унитарных предприятий установле­ны некоторые ограничения. Закон об унитарных предприятиях на этих ограничениях внимание не акцентирует.
Статьей 49 ГК РФ, в частности, установлено, что коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.
Таким образом, унитарные предприятия могут обладать гражданс­кими правами только в рамках тех видов деятельности, для которых они созданы.
Следующая норма ГК РФ (пункт 2 статьи 49) распространяется на унитарные предприятия с учетом указанного ограничения: юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Решение об ограничении прав может быть обжаловано юридическим лицом в суд.[7]
Целесообразно напомнить также нормы статьи 173 ГК РФ, в соотве­тствии с которой сделка, совершенная юридическим лицом в противоре­чии с целями деятельности, определенно ограниченными в его учреди­тельных документах, либо юридическим лицом, не имеющим лицензии на занятие соответствующей деятельностью, может быть признана су­дом недействительной по иску этого юридического лица, его учредителя (участника) или государственного органа, осуществляющего контроль или надзор за деятельностью юридического лица, если доказано, что другая сторона в сделке знала или заведомо должна была знать о ее не­законности.
Таким образом, государственный или муниципальный орган, создавший унитарное предприятие, имеет право потребовать признания недействительности сделки, совершенной в противоречии с целями, для достижения которых создано предприятие. Учитывая неопределенность приведенной формулировки, можно заключить, что права учредителя по признанию сделки недействительной могут быть весьма широкими и, следовательно, интересы кредиторов предприятия могут быть существенно ущемлены (с учетом последствий, которые несет признание сделки недействительной).[8]
Унитарное предприятие считается созданным как Юридическое лицо со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц с особенностями,
Унитарное предприятие создается без ограничения срока, если иное не установлено его уставом.
Унитарное предприятие вправе в установленном порядке 0*крывать банковские счета на территории Российской Федерации и за ее пределами.
 Государственное или муниципальное предприятие до момента завершения формирования собственником его Имущества уставного фонда не вправе совершать сделки, не связанные с учреждением государственного или муниципально­го предприятия.
В соответствии с пунктом 3 статьи 49 ГК РФ правоспособность юридического лица возникает в момент его создания (пункт 2 статьи 51) и прекращается в момент завершения его ликвидации (пункт 8 статьи 63).
Особенности, о которых идет речь в данном пункте (статья 10 Закона), сводятся к точному указанию перечня документов, представляемых унитарным предприятием для государственной регистрации.
Отдельные виды деятельности, перечень которых определяется федеральным законом, унитарное предприятие может осуществлять только на основании лицензии.
Таким образом, для унитарных предприятий, осуществляющих лицензируемую деятельность, законодательством исключений не делается.
Статьей 49 ГК РФ (пункт 3) установлено, что право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.
Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии, установлен статьей 17 Федерального закона от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Отметим, что значительная часть видов деятельности, которые могут осуществляться унитарным предприятием (при достижении целей, для которых предприятие создано), подпадает под этот перечень.
Унитарное предприятие должно иметь полное фирменное наименование и вправе иметь сокращенное фирменное наименование на русском языке.
Унитарное предприятие вправе иметь также полное и (или) сокращенное фирменное наименование на языках народов Российской Федерации и (или) иностранном языке.
Полное фирменное наименование государственного или муни­ципального предприятия на русском языке должно содержать слова "федеральное государственное предприятие", "государственное предприятие" или "муниципальное предприятие" и указание на собственника его имущества — Российскую Федерацию, субъект Рос­сийской Федерации или муниципальное образование.
Полное фирменное наименование казенного предприятия на русском языке должно содержать слова "федеральное казенное предприятие", "казенное предприятие" или "муниципальное казенное предприятие" и указание на собственника его имущества — Российскую Федерацию, субъект Российской Федерации или муниципальное образование.
Фирменное наименование унитарного предприятия на русском языке не может содержать иные отражающие его организационно-правовую форму термины, в том числе заимствованные из иностранных языков, если иное не предусмотрено федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В данном пункте каких-либо законодательных новаций нет, соответствующие положения прописаны и в других законах — об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответствен­ностью. Несколько чужеродным, правда, выглядит запрет на использование в фирменном наименовании терминов, заимствованных из иностранных языков. В отношении хозяйственных обществ и товариществ подобная норма представляется обоснованной, так как за рубежом законодательное регулирование организационно-правовых форм корпораций и товариществ отличается от того, которое имеется в Российской Федерации, а это может обусловить предпосылки для введе­ния в заблуждение деловых партнеров. В отношении же унитарных предприятий подобное ограничение представляется излишеством, так как деятельность унитарных предприятий жестко контролируется (и во многом определяется) собственником имущества.
Место нахождения унитарного предприятия определяется местом его государственной регистрации.
В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Федерального закона от 8 ав­густа 2001 года № 129-ФЗ государственная регистрация юридическо­го лица осуществляется по месту нахождения указанного учредителями в заявлении о государственной регистрации постоянно действующего исполнительного органа, в случае отсутствия такого исполнительного органа — по месту нахождения иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности.
Унитарное предприятие должно иметь почтовый адрес, по которому с ним осуществляется связь, и обязано уведомлять об изменении своего почтового адреса орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц.[9]
Унитарное предприятие по согласованию с собственником его имущества может создавать филиалы и открывать представительства.
Создание унитарным предприятием филиалов и открытие представительств на территории Российской Федерации осуществляются с соблюдением требований настоящего Федерального закона и иных федеральных законов, а за пределами территории Российской Федерации также в соответствии с законодательством иностранного государства, на территории которого создаются филиалы или открываются представительства унитарного предприятия, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.
Филиалом унитарного предприятия является его обособленное подразделение, расположенное вне места нахождения унитарного предприятия и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства.
Представительством унитарного предприятия является его обособленное подразделение, расположенное вне места нахождения унитарного предприятия, представляющее интересы унитарного предприятия и осуществляющее их защиту.
Филиал и представительство унитарного предприятия не являются юридическими лицами и действуют на основании утвержденных унитарным предприятием положений. Филиал и представительство наделяются имуществом создавшим их унитарным предприятием.
Руководитель филиала или представительства унитарного предприятия назначается унитарным предприятием и действует на основании его доверенности. При прекращении трудового договора с руководителем филиала или представительства доверенность должна быть отменена унитарным предприятием, выдавшим ее.
Филиал и представительство унитарного предприятия осуществляют свою деятельность от имени создавшего их унитарного предприятия.
Ответственность за деятельность филиала и представитель­ства унитарного предприятия несет создавшее их унитарное предприятие.[10]
Устав унитарного предприятия должен содержать сведения о его филиалах и представительствах. Сообщения об изменениях в уставе унитарного предприятия сведений о его филиалах и представительствах представляются в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц. Указанные изменения в уставе унитарного предприятия вступают в силу для третьих лиц с момента уведомления о таких изменениях органа, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц.
В отношении создания филиалов и представительств самостоятель­ность унитарных предприятий существенно ограничена: в соответствии со статьей 5 Закона об унитарных предприятиях предприятие может создавать филиалы и открывать представительства только по согласова­нию с собственником его имущества. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 года № 940 установлено, что открытие филиалов и представительств согласовывается с федеральным органом испол­нительной власти.
Руководитель филиала или представительства унитарного предпри­ятия назначается унитарным предприятием (а не государственным орга­ном, создавшим головное предприятие) и действует на основании его доверенности. При прекращении трудового договора с руководителем филиала или представительства доверенность должна быть отменена унитарным предприятием, выдавшим ее.
Ответственность за деятельность филиала и представительства унитарного предприятия несет создавшее их унитарное предприятие. То есть, собственник имущества (Минимущества РФ или орган государственного или муниципального управления) по долгам филиала или представительства унитарного предприятия отвечать не может, несмотря на то, что для создания обособленных подразделений требуется заручиться поддержкой этого органа.
Как правило, наиболее распространенной причиной создания фили­алов и представительств является необходимость выполнения отдельных функций в местностях, отдаленных от места расположения головного предприятия. В том случае, когда филиал или представительство унитар­ного предприятия (любого вида) расположены на территории другого субъекта Российской Федерации, могут иметь место особенности налого­обложения — в частности, налогом на прибыль и налогом на имущество (для предприятий, осуществляющих торговую деятельность, — налогом с продаж). При создании филиалов и представительств необходимо учиты­вать соответствующие элементы налогообложения.
Унитарные предприятия могут быть участниками (членами) коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, в которых в соответствии с федеральным законом допускается участие юридических лиц.
Унитарные предприятия не вправе выступать учредителями (участниками) кредитных организаций.
.Решение об участии унитарного предприятия в коммерческой или некоммерческой организации может быть принято только с согласия собственника имущества унитарного предприятия.
Распоряжение вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества, а также  принадлежащими унитарному предприятию акциями '% осуществляется унитарным предприятием только с согласия собственника его имущества. ,
Как уже отмечалось, унитарные предприятия не имеют права ;•"    создавать дочерние общества. Вместе с тем, статьей 6 Закона об унитарных предприятиях установлено, что унитарные предприятия могут быть участниками (членами) коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, в которых в соответствии с федеральным законом допускается участие юридических лиц. В той же статье содержится запрет унитарным предприятиям на учреждение кредитных организаций или участие в них. Здесь следует обратить внимание на некоторую непрописанность процитированных формулировок в части учреждения коммерческих организаций. С одной стороны, пункт 1 статьи 6 Закона об унитарных предприятиях не запрещает подобных операций, но с другой стороны, данный пункт и не предоставляет такого права. Из этого можно сделать вывод о том, что до уточнения текста статьи унитарные предприятия, скорее всего, не будут иметь права    создавать коммерческие организации иных организационно-правовых форм (акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и т.п.). Кроме всего прочего, операции по созданию коммерчес­ких организаций могут осуществляться в целях, далеких от развития производственной или финансовой деятельности.[11]
Следует также иметь в виду, что менеджмент унитарного предприятия не имеет права самостоятельного принятия решения об участии унитарного предприятия в коммерческой или некоммерческой организации. Такое решение может быть принято только с согласия собственника имущества унитарного предприятия. Распоряжение вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества, а также принадлежащими унитарному предприятию акциями осуществляется унитарным предприятием также только с согласия собственника его имущества. Для бухгалтерских служб унитарных предприятий это означает необходимость дополнительной расшифровки в бухгалтерской отчетности (в пояснительной записке) движения средств по счету 58 "Финансовые вложения". Уровень детализации сумм, учитываемых на этом счете, определяется основным внешним пользователем бухгалтерской отчетности — собственником имущества унитарного предприятия  (органом государственного или муниципального управления). В любом случае в отчетности должны быть отдельно показаны суммы,/размер которых превышает пять процентов от общей сумм .средств, учитываемых на данном счете (принцип существенности).[12]
Правила формирования в бухгалтерском учете и бухгалтерской отчетности информации о финансовых вложениях организации с 1 января 2003 года регулируются Положением по бухгалтерскому учету "Учет финансовых вложений" ПБУ 19/02, утвержденным приказом Минфина РФ от 10 декабря 2002 г. № 126н.
ПБУ 19/02, в частности, установлено следующее. Для принятия к бухгалтерскому учету активов в качестве финансовых вложений необходимо единовременное выполнение следующих условий:
наличие надлежаще оформленных документов, подтверждающих существование права у организации на финансовые вложения и на получение денежных средств или других активов, вытекающее из этого права;
переход к организации финансовых рисков, связанных с финансо­выми вложениями (риск изменения цены, риск неплатежеспособности должника, риск ликвидности и др.);
способность приносить организации экономические выгоды (доход) в будущем в форме процентов, дивидендов, либо прироста их стоимости (в виде разницы между ценой продажи (погашения) финансового вложения и его покупной стоимостью, в результате его обмена, использования при погашении обязательств организации, увеличения текущей рыночной стоимости и т.п.).
По принятым к бухгалтерскому учету ценным бумагам других организаций в аналитическом учете должна быть сформирована как минимум следующая информация: наименование эмитента и название ценной бумаги, номер, серия и т.д., номинальная цена, цена покупки, расходы, связанные с приобретением ценных бумаг, общее количество, дата покупки, дата продажи или иного выбытия, место хранения.
Весьма целесообразным является требование экономического обоснования участия унитарного предприятия в других коммерческих организациях (осуществления финансовых вложений) при получении согласия собственника имущества на проведение по­добных операций. В качестве основного критерия эффективности фи­нансовых вложений может служить их рентабельность (отношение про­центов или дивидендов, получаемых от участия в коммерческих органи­зациях, к общей сумме отвлеченных средств). Если рентабельность финансовых вложений оказывается ниже рентабельности продукции, работ или услуг основного производства, по нашему мнению, необходимы дополнительные аргументы.
       Что касается участия унитарных предприятий в кредитных органи­зациях, которое осуществлялось до вступления в силу Закона об уни­тарных предприятиях, то Распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2002 года № 454-р признано необходимым .прекратить участие федеральных государственных унитарных предпри­ятий и федеральных государственных учреждений в уставных капиталах кредитных организаций. Этим же Распоряжением на федеральные от­раслевые органы исполнительной власти возложена обязанность обес­печить совместно с Минимуществом России передачу подведомственны­ми им федеральными государственными унитарными предприятиями на­ходящихся в их хозяйственном ведении акций, долей в уставных капиталах кредитных организаций в казну Российской Федерации.
Во исполнение упомянутого Распоряжения Центробанком РФ издано Официальное распоряжение от 16 августа 2002 г. № 24-ОР, которым, в частности, разъяснено следующее:
в связи с тем, что в указанном случае собственником долей (акций) кредитных организаций остается Российская Федерация, при передаче прав Российской Федерации на акции (доли) в уставных капиталах кредитных организаций от государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений к Минимуществу России предварительное согласие Банка России на приобретение более 20 Процентов акций (долей) кредитной организации, а также уведомление Банка России о приобретении более 5 процентов акций (долей) кредитных организаций не требуется.[13]
Унитарное предприятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом.
Унитарное предприятие не несет ответственность по обязательствам собственника его имущества (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования).
Российская Федерация, субъект Российской Федерации, му­ниципальное образование не несут ответственность по обязательствам государственного или муниципального предприятия, за иск­лючением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. В указанных случаях на собственника при недостаточности имущества государ­ственного или муниципального предприятия может быть возложе­на субсидиарная ответственность по его обязательствам.
Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества.
Статья 7 Закона об унитарных предприятиях регулирует ответствен­ность унитарного предприятия. Унитарное предприятие несет ответ­ственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуще­ством, но не несет ответственность по обязательствам собственника его имущества. Это означает, что в общем случае имущество унитарного предприятия не может быть использовано в целях, отличных от тех, для выполнения которых оно создано. Проще говоря, орган государствен­ного или муниципального управления не имеет права требовать от соз­данного им унитарного предприятия денежных средств или иного иму­щества для погашения своих обязательств или иных специфических це­лей (например, для ликвидации кассового разрыва).
Подчеркнем, что речь идет не об имуществе, принадлежащем унитарному предприятию на праве собственности, а об имуществе, находящемся в унитарном предприятии на праве оперативного управления или хозяйственного ведения. Таким образом, фактически унитарное предприятие может на свой риск осуществлять предприни­мательскую деятельность, но ответственность по рискованным операци­ям возмещается за счет имущества, находящегося в федеральной, региональной или муниципальной собственности.
С другой стороны, собственники имущества унитарных предприятий несут весьма ограниченную ответственность по обязательствам государственного или муниципального предприятия. Такая ответствен­ность может наступить только в случае, если несостоятельность (банкро­тство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. При этом на собственника может быть возложена субсидиарная ответственность по обязательствам унитарного предприятия только при недостаточности имущества предприятия.[14]
В России в настоящее время насчитывается, по разным оценкам, от 9800 до 13786 федеральных государственных унитарных предприятий. В большинстве случаев они управляются собственниками недостаточно эффективно, их удельный вес в экономике страны невелик. В отношении федеральных государственных уни­тарных предприятий признано необходимым определить их оптимальное количество, осуществить преобразование в акционерные общества, за исключением случаев, когда задачи, решаемые унитарным предприятием, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных ор­ганизационно-правовых форм. При принятии приватизаци­онных решений необходимо учитывать сроки и способы приватизации, соотношение между инвестиционной и бюджетной составляющими, пополнение бюджета и пер­спективное развитие приватизируемого предприятия.[15]

1.3. Государственная собственность как основа возникновения унитарного предприятия

В последние годы отношение к государственной собственности резко изменилось. Начало формирования в стране рыночной экономики повлекло за собой снижение роли госсобственности, некогда имеющей безоговорочное признание приоритетности и универсальности .Государственное имущество стали признавать «ничейным» и бесполезным, началась его распродажа. Но объективные тенденции неумолимы и сейчас приходит отрезвление. Вновь усиливается влияние государства на экономику, на формирование её реального сектора. Использование государственной собственности в национальных интересах  и эффективное управление ею позволят укрепить нашу экономику.[16]
Конституционное призна­ние равенства государствен­ной собственности и иных форм собственности (ст. 8) сочетается с совместным ре­шением федерацией и её субъектами вопросов разгра­ничения государственной соб­ственности (ст. 72). А пункт “д.” статьи 71 Конститу­ции Российской Федерации относит к ведению федерации феде­ральную государственную собственность и управление ею.
Вопросы реализации права государственной собственнос­ти определены в статьях 113,124-125,214 ГК РФ. В них названы объекты государственной собственности, в число ко­торых входят и государственная казна Российской Федера­ции и её субъектов; особенности государства как собствен­ника, осуществляющего свои правомочия через уполномочен­ные государственные органы; специфика унитарных предпри­ятий, не наделённых правом собственника на имущество, не распоряжающихся им на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и др. [17]
Указанные основополагающие нормы были конкретизированы в целом ряде федеральных законов «О естественных монополиях», «О федеральном железнодорож­ном транспорте», «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципаль­ного имущества Российской Феде­рации», «О государственной реги­страции прав на недвижимое иму­щество и сделок с ним», «О мерах по защите экономических интере­сов при осуществлении внешней торговли товарами», в Воздушном кодексе и др.
Одновременно появлялись много­численные указы Президента Рос­сийской Федерации по проблеме госсобственности, которые решали вопросы акционирования, порядка участия представителей государства в правлениях акционерных обществ, организации управления. К тому же и в субъектах федерации в консти­туциях и уставах по-разному опре­деляются объекты госсобственности и режимы её использования. [18]
Противоречивость и пробелы в регулировании режима госсобствен­ности снижают её потенциал. А ведь имение, единый собственник в лице . государства должен обеспечивать эффективность управления ею в масштабе страны. В заявлении «Об основных направлениях соци­ально-экономического развития Рос­сийской Федерации» от 2 сентября 1998 года содержатся предложения о принятии федеральных законов «О государственной собственности в экономике», «О казенных (уни­тарных) предприятиях», «О госу­дарственных компаниях (госхолдингах)», «Об управлении государ­ственными долями акционерных предприятий». Правительство уже подготовило проект федерального закона о государственных и муни­ципальных землях. Тогда появятся рациональные режимы использова­ния госсобственности.[19]
Наиболее актуальным сегодня является вопрос о круге объек­тов госсобственности и её со­держании.
Это объясняется двумя причина­ми. Во-первых, «лавиной приватизации», которая «размыла» госу­дарственный сектор. И далеко не всегда собственность эффективно используется. Например, в акте проверки Счетной палаты РАО «ЕЭС России» отмечается, что при­ватизация государственных функ­ций управления электроэнергети­ческим комплексом не оправдала себя. Ослаблена экономическая не­зависимость страны. Нужны такие меры, как обеспечение устойчивос­ти госсобственности, укрепление её связей с мелким и средним бизне­сом и т. п.
Во-вторых, требуется упорядо­чить разграничение объектов госу­дарственной собственности между федеральным уровнем и уровнем субъектов федерации. Началось всё в декабре 1991 года с известного постановления Верховного Совета Российской Федерации «О разгра­ничении государственной собствен­ности Российской Федерации...». Положение об определении необъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденное распоряжением Президента Рос­сийской Федерации 18 марта 1992 года, выполнило свою позитив­ную роль. В Гражданском кодексе содержится ряд статей о продаже предприятий (ст. 559-566). По до­говору продажи продавец обязует­ся передать в собственность поку­пателя предприятие в целом как имущественный комплекс. Договор подлежит государственной регистра­ции, а порядок её определён соот­ветствующим законом.[20]
На практике же довольно часто федеральное правительство прини­мает решения о передаче тех или иных государственных предприятий и учреждений органам субъектов фе­дерации. Но здесь не меняется соб­ственник - государство, и поэтому изменение отношений собственнос­ти происходит с помощью админис­тративно-правового акта. В случа­ях же передачи объектов госсобственности муниципальным образо­ваниям согласно статье 295 ГК РФ предприятиям разрешается переда­вать их или продавать. Тут смена собственника очевидна.
Заметим, что круг объектов фе­деральной госсобственности опреде­лён Конституцией Российской Фе­дерации, а объектов госсобственно­сти регионов - в их конституциях и уставах, правда, иногда чрезмер­но широко. И все же подвижность объектов возможна, что наблюдает­ся в ходе приватизации. Нельзя ис­ключать и обратный процесс, поэто­му оправдана подготовка федераль­ного закона о национализации.[21]
В субъектах федерации по-разно­му определяется состав и перечень объектов государственной собствен­ности - в соответствующих зако­нах, постановлениях или конкрет­ных решениях. Например, в Санкт-Петербурге 28 июня 1995 года За­конодательным Собранием было принято постановление «О разгра­ничении государственной собствен­ности в Санкт-Петербурге», а спус­тя два года, 1 октября 1997 года, утвержден предложенный Комите­том по управлению городским иму­ществом перечень объектов феде­ральной собственности, передавае­мых в государственную собствен­ность города
Требуется эффективное использование государственной собственности.
Так, в постановлении Правитель­ства Российской Федерации от 30 июня 1998 года «О мерах но обеспечению поступления в феде­ральный бюджет доходов от исполь­зовании федерального имуществе» установлено: заключение Договоров аренды объектов недвижимого иму­щества, находящегося в федераль­ной собственности, осуществляется, как правило, на конкурсной осно­ве. Определен порядок внесения арендных платежей. Финансирова­ние расходов, связанных с деятель­ностью по управлению находящи­мися в федеральной собственности акциями, осуществляется Минфи­ном России по фактическим затра­там на эти цели в размере не более 10% поступивших в федеральный бюджет дивидендов по этим акци­ям. Федеральным органам поруче­но строже выявлять факты право­нарушений со стороны Лиц, выпол­няющих управленческие функции в коммерческих или иных органи­зациях.
Многое делается и в регионах, хотя и не без трудностей.
Например, в Законе «О государ­ственной собственности Калининг­радской области», принятом Кали­нинградской областной Думой 18 мая 1995 года, определены пол­номочия областной Думы (ст. 8), администрации (ст. 9), Комитета но управлению имуществом области (ст. 11), Фонда имущества области (ст. 12).
Более полно и детально эти воп­росы регулируются в Законе Воро­нежской области от 20 февраля 1997 года «Об управлении государ­ственной собственностью Воронеж­ской области». Там есть статьи о казне области, о создании и управлении государственными унитарны­ми предприятиями области, об уп­равлении долями хозяйственных 'товариществ и обществ, находящих­ся в областной собственности, об управлении переданными в ведение области объектами федеральной или муниципальной собственности.
Интересный опыт организации комплексного управления госсоб­ственностью накоплен в Нижегород­ской области. В изданном образование федераль­ных органов по регулированию ес­тественных монополий. Эти органы ведут реестр субъектов естественных монополий, применяют такие мето­ды, как ценовое регулирование, оп­ределение круга потребителей, под­лежащих обязательному обслужива­нию, и минимального уровня их обеспечения, контроль за соблюде­нием нормативных требований. На практике же допускается либо чрезмерная концентрация этих фун­кций в той или иной сфере, либо их распыление.
Нужна и более строгая коорди­нация работы. Сейчас курсы разви­тия аналити­ческом труде «Организационно-пра­вовые основы управления собствен­ностью в Нижегородской области: региональный опыт» дано обосно­вание способам управления недви­жимостью, государственными пред­приятиями и учреждениями, доля­ми и пакетами акций, находящимися в собственности субъекта Россий­ской Федерации, имущественными комплексами. Сделан акцент на мо­делях стимулирования региональ­ной промышленности, целенаправ­ленного регулирования рынка не­движимости и фондового рынка, ин­вестиций. Расчеты и обоснования, локальные акты, рекомендации -вот что подкупает у нижегородцев. Было бы неверным при разгра­ничении функций госорганов «рас­щеплять» управление госсобствен­ностью в целом. Взаимодействие ор­ганов разных уровней весьма же­лательно. И не случайно в поста­новлении Совета Федерации при­знано целесообразным участие го­сударственных органов субъектов Федерации в подготовке и принятии решений о реформировании и реструктуризации предприятий с федеральной долей собственности, об их приватизации, о передаче в залог или аренду акций или иму­щества этих предприятий. Оно по­лезно и в процессе принятия мер но повышению ответственности юридических и физических лиц за неэффективное управление госу­дарственными предприятиями.
Кроме того, следует улучшить управление внутри государственных предприятий и организаций. Сейчас оно явно ниже по уровню корпоративного управления. Между тем, требуется специальная подготовка управляющих, введение правил решений, информационной деятельности  и т. п.[22]
Государственная собственность в производственной сфере используется преимущественно как капитал предприятий различных типов. Использо­вала ее имеет ряд принципиальных отличий по сравнению с частной и коллективной собственностью. Так, в качестве учредителей государствен­ных предприятий, как отмечалось, выступают не непосредственно собст­венники - народы РФ, субъекты в РФ и муниципальные образования, а соответствующие органы власти. Частный и коллективный собственники могут выполнять роль субъекта собственности, учредителя предприятия, субъекта хозяйствования - предпринимательской деятельности. Государст­венные и муниципальные органы власти выступают учредителями госу­дарственных и муниципальных предприятий, но субъектами предпринима­тельcкой деятельности с их правами и ответственностью быть не могут.
Во-первых, государственные и муниципальные органы при всем жела­нии не могут выполнять функции предпринимателя.
Во-вторых, нельзя доверять управление и принятие хозяйственных решении органам, которые не несут экономическую ответственность за по­следствия своих управленческих действий и за деятельность предприятий. Они - властные организации. Их работники, имея статус государственных служащих, несут должностную ответственность.
В-третьих, допуск к хозяйственной деятельности любых органов власти деформирует рыночный механизм, нарушает равноправие субъектов рынка. Государственные и муниципальные органы, будучи предпринимателя­ми - хозяйствующими субъектами, могут использовать в своих интересах не только предпринимательские функции, но и властные полномочия, что чревато не только злоупотреблениями, но и ущемлением интересов других негосударственных предприятий. Данные органы обязаны передать функ­ции предпринимателя физическому лицу, группе физических лиц, трудово­му коллективу, юридическому лицу и т.д. В связи с этим возникает вопрос, требующий юридического и экономического решения, а именно, как найти для каждого государственного и муниципального предприятия субъекта предпринимательской деятельности и закрепить его соответствующим правовым документом.[23]
Возможности для решения такой задачи на основе действующего зако­нодательства ограничены. Гражданский кодекс предусматривает передачу имущества государственного или муниципального унитарного предпри­ятия только самому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Следовательно, все другие формы использова­ния имущества и типы государственных и муниципальных предприятий становятся незаконными. Это противоречит не только мировой, но и оте­чественной практике. Так. на 1 июля 1995 г. на аренде находилось 15655 государственных предприятий, в том числе на аренде с выкупом - 12566.[24]
Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. "О доверительной собст­венности (трасте)" была введена в хозяйственную практику передача соб­ственником имущества и имущественных прав доверительному собствен­нику. Развитие рынка возродит лизинг и сдачу имущества предприятии, земли и природных ресурсов в аренду и концессию, что объективно необ­ходимо для эффективного использования государственной собственности.
Поэтому целесообразно создавать предприятия различных организа­ционно-правовых форм, существенно отличающихся по условиям исполь­зования государственной собственности. Из предприятий, основанных на производительном использовании последней, выделим следующие:
государственное унитарное предприятие, имущество которого находится в собственности Российской Федерации или субъекта РФ и передает­ся ему в оперативное управление (казенное предприятие);
государственное или муниципальное унитарное предприятие, имуще­ство которого является собственностью Российской Федерации, субъекта РФ пли муниципального образования и передается ему в хозяйственное ведение, физическому или юридическому лицу в доверительную собствен­ность (грает), частому предпринимателю - физическому или юридическо­му лицу, трудовому коллективу, группе физических лиц в аренду.[25]
Могут быть и другие типы предприятий и их объединений, например. смешанные с общественным и частным (в том числе иностранным) капиталом, концессионные, холдинги и т.д.:
Государственные органы в интересах удовлетворения потребностей страны в производстве отдельных видов уникальной продукции вынужде­ны использовать государственную собственность для создания предприятий, имущество которых передается им же в оперативное управление. Такие предприятия реально выполняют в основном государственные заказы на продукцию или услуги особой важности. Здесь экономической формой реализации государственной собственности является непосредственное удов­летворение общественной потребности в продукции (услугах).
На таком предприятии имущество используется и воспроизводится как государственная собственность (Российской Федерации, субъекта РФ). Соот­ветственно произведенная продукция и полученные доходы являются государственной собственностью. Отсюда вытекает, что государственные орга­ны несут субсидиарную экономическую ответственность за обязательства и деятельность казенного предприятия. Ущерб, нанесенный им своим партнерам, как и другие не покрытые доходами затраты, возмещаются из бюджетов соответствующих уровней, следовательно, из общественных средств (по существу, из средств налогоплательщиков). Таким образом, в форме государственного казенного предприятия государственная собствен­ность производительно функционирует на своей собственной основе.[26]
Необходимо в кратчайшие сроки принять Закон о государственном ка­зенном предприятии и предусмотреть в нем возможность его создания и функционирования не только на основе федеральной собственности, но и собственности субъектов РФ. У последних могут возникнуть потребности в продукции (услугах) особой важности, удовлетворение которых возмож­но только путем формирования своих казенных предприятий.
Вместе с тем целесообразно выделить из действующих государствен­ных предприятий казенные заводы и определить их статус, режим хозяйст­вования, методы и органы управления и т.д. Это необходимо сделать без­отлагательно в связи с приватизацией и развертыванием процесса бан­кротства нерентабельных и несостоятельных производств.
Имущество государственного унитарного предприятия (кроме казен­ного) может использоваться путем передачи в хозяйственное ведение, в грает или в аренду. Государственная собственность не отчуждается, но вместе с тем хозяйствующему субъекту передаются все имущественные права. Причем к праву хозяйственного ведения, доверительной собственности, аренды принимаются правила о праве собственности (владения, пользова­ния и распоряжения). Здесь производительно функционирующий общест­венный капитал распадается на капитал-собственность и капитал-функ­цию. Собственность на капитал сохраняется за РФ. муниципальными об­разованиями и вместе с тем все имущественные права владения, пользова­ния и распоряжения передаются хозяйствующему субъекту. Однако каждая из названных форм использования имущества государственных унитарных предприятий имеет свои особенности, которые обусловливают различия их взаимоотношений с представителями собственника - государственными органами, органами местного самоуправления, а также механизма их функционирования.[27]
Экономическое понятие и правовая норма хозяйственного ведения впервые были введены в 1990 г. в Законе о собственности в РСФСР. Но в нем не были решены до конца многие важные в юридическом и экономи­ческом отношении вопросы.
Гражданский кодекс также не внес ясность в содержание понятия "хозяйственное ведение", а отдельные его положения противоречивы. Пре­жде всего не ясно, меняется ли (и если меняется, то как) статус предприятия при передаче имущества в хозяйственное ведение, кто становится субъек­том предпринимательства с его правами и ответственностью. Предприятие с определенными ограничениями владеет, пользуется и распоряжается имуществом, переданным ему в хозяйственное ведение (ст. 294 ГК), отвеча­ет по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, не не­сет ответственности по обязательствам собственника имущества (ст. 113.5). Вместе с тем собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия (ст. 113). Это означает полное обособление предприятия и его хозяйственной деятельности от государства.[28]
Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем при­надлежащим ему имуществом (ст. 113.5), однако не вправе распоряжаться недвижимым имуществом (продавать, отдавать в залог, в аренду и т.д.) без согласия собственника (ст. 295.2). Противоречивость этих положений оче­видна. При этом ни обязательств государства перед предприятием, ни обя­зательств предприятия перед государством Гражданский кодекс не опреде­ляет. Собственник имеет право на получение части прибыли от использо­вания имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия (ст. 295.1). Но не ясно: на каком основании, в какой форме, какую часть прибыли и что делать, если ее (прибыли) нет; собственник имеет право на часть прибыли, а обязано ли предприятие отдавать ее собственнику и, на­конец, может ли последний отказаться от своего права на нее. Это прин­ципиальные вопросы, а ответа на них нет.[29]
Не решен также актуальный вопрос о развитии предприятий. Поддер­жание конкурентоспособности государственных и муниципальных уни­тарных предприятий, особенно действующих, требует значительных капи­тальных вложений, которыми они не располагают. Передав им устаревшее имущество в хозяйственное ведение, государство и муниципальные органы не берут на себя никаких обязательств.
В то же время продукция и доходы от использования имущества посту­пают в хозяйственное ведение предприятия (ст. 299.2 ГК), а не в его собст­венность. Продукция, доходы и прибыль - результат производительности ("продуктивности") всех факторов производства, а не только использова­ния имущества. Поэтому такая законодательная норма не только спорна. но и ослабляет стимулы эффективности производства.[30]
Государственная собственность - сложное комплексное и многоотраслевое хозяйство. Необходима четкая организация управления ею, когда бы разграничение функций разных органов способствовало согласованному решению общих задач. На федеральном уровне управление государственной собственностью осуществляется рядом государственных  органов. Правительство согласно Конституции и Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1998 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» обязано управлять федеральной собственностью. Пока это делается не столько  планомерно, сколько «выборочно», «по ситуациям». К тому же немало вопросов решается с помощью президентских указов, хотя в этом и нет необходимости. Главное же состоит в определении такого курса государственной политики, который позволит не только сохранять, но и приумножать государственную собственность. Качество управления в этом секторе экономики должно быть  очень высоким. [31]

2. Виды государственных  унитарных предприятий

2.1. Государственное унитарное предприятие на праве хозяйственного ведения

Право собственности предполагает несение собственником бре­мени содержания своего имущества. Сегодня это правило закрепле­но в ст. 210 ГК РФ. С давних пор люди изобретают способы, чтобы снизить тяжесть указанного бремени, либо же полностью избавиться от него. Ряд правовых институтов служат этой цели, устанавливая механизмы управления имуществом, не принадлежащим на праве собственности управляющему им лицу. К таковым следует отнести и право оперативного управления, и право хозяйственного веде­ния[32].
 Таким образом, движущей силой, способствовавшей появлению исследуемых институтов, явилась начавшая приобретать попу­лярность в первой половине XX в. «доктрина права собственности с отделившимся управлением»[33]. В этой связи необходимо согласить­ся с А. В. Коноваловым в том, что «смысл закрепления собственни­ком определенного имущественного комплекса за субъектом огра­ниченного вещного права заключается в желании собственника пе­реложить все хлопоты по введению имущества в экономический оборот на другого субъекта»[34]. При создании российскими цивили­стами конструкции оперативного управления, прямо или подспудно присутствуя, данная концепция явилась средством избавления госу­дарства, бывшего собственником основных имуществ в стране, от необходимости непосредственно, от своего имени осуществлять права собственника. Такое положение повлекло бы как серьезные правовые проблемы (невозможность гражданского оборота при на­личии одного субъекта права), так и чрезвычайное увеличение из­держек по управлению и другие неблагоприятные экономические последствия.
Именно изложенная выше доктрина стала отправной точкой рас­смотрения права оперативного управления, а позднее и права (полно­го) хозяйственного ведения одним из основных (если не единствен­ным) способов осуществления права государственной собственно­сти[35].
Считалось, что публичный собственник именно через данные институты должен организовывать управление вверенными ему наро­дом богатствами. Выступление в гражданском обороте государства как такового, как казны носило исключительный характер183. Рефор­мы рубежа 80-90-х годов дали возможность использовать эти право­вые институты для управления не только публичным имуществом, но и имуществом частных собственников, в том числе граждан. Стали появляться предприятия общественных организаций, индивидуаль­ные частные предприятия. Каждый получил возможность создать собственное учреждение. В тот же период в гражданском обороте на­равне с другими его участниками активно стала выступать казна пуб­личных образований, т. е. само государство как таковое. Таким обра­зом, следует признать, что с начала 90-х годов центр тяжести в сущ­ности как права (полного) хозяйственного ведения, так и права опера­тивного управления переместился с реализации (осуществления) прав собственности конкретного (а именно государственного), собствен­ника на в значительной степени универсальный механизм управления чужим имуществом, кому бы оно не принадлежало.
Отличительным признаком права хозяйственного ведения и права оперативного управления является то, что они могут возник­нуть на основании односторонних действий субъекта «вышестояще­го» вещного права (вещное право учредителя). Так, по общему правилу, субъект права оперативного управления или права хозяйст­венного ведения может быть создан и собственником имущества, и другим субъектом права хозяйственного ведения или оперативного управления. Последний в этом случае может быть назван обладате­лем вышестоящего, материнского вещного права, так как именно его волей предопределяется факт и условия существования созда­ваемого им унитарного предприятия или учреждения.
Для права хозяйственного ведения и права оперативного управ­ления как вещных прав обособления собственного имущества ука­занные односторонние действия — единственное основание их воз­никновения. Унитарное предприятие на праве хозяйственного веде­ния в соответствии с п. 1 ст. 114 ГК «создается по решению уполно­моченного на то государственного органа или органа местного са­моуправления». Казенные предприятия создаются «по решению Правительства РФ» (п. 1 ст. 115 ГК)229. В этом проявляется существен­ная и отличительная особенность права хозяйственного ведения и права оперативного управления как ограниченных вещных прав. Они не столько обременяют собственника имущества, сколько дают ему возможность через управление его имуществом достичь обще­ственно полезных целей. Свойство данных прав решать задачи, по­ставленные собственником, проявляется также в свободе собственника ликвидировать субъекта права хозяйственного ведения или права оперативного управления по своему усмотрению и тем восстановить первоначальный объем своих прав на принадлежащее ему имущество, вернуть имущество в казну.[36]
Обеспечение стабильного, долговременного исполнения уни­тарными предприятиями и учреждениями функций, возложенных собственником, достигается посредством следующего кардиналь­ного отличия права хозяйственного ведения и права оперативного управления от других вещных прав. Они предоставляют для своих субъектов, как право собственности для собственника, максималь­но возможный для данного субъекта объем правомочий на кон­кретный объект права. Возможность быть носителем указанных прав, как и права собственности, является в соответствии с п. 1 ст. 48 ГК РФ неотъемлемым элементом правосубъектности юриди­ческого лица. Следует признать, что фактически (с экономической точки зрения) хозяйственное ведение и оперативное управление — это собственность соответствующих лиц, так как данные институ­ты есть вещные права на собственное имущество организации.[37]
Право хозяйственного ведения и право оперативного управления — особый вид ограниченных вещных прав. Они служат основой деятельности государственных и муниципальных унитар­ных предприятий и учреждений так же, как право собственности является основой деятельности других юридических лиц, а также всех физических лиц. Если собственник ограничен в своих правомо­чиях лишь законом, то субъекты права хозяйственного ведения и права оперативного управления в своих правах на имущество огра­ничены еще в той или иной степени еще и самим собственником. Субъект права хозяйственного ведения ограничен: предметом и це­лями своей деятельности, определяемыми собственником в уставе (п. 1 ст. 295 ГК); согласием собственника на распоряжение недви­жимым и некоторым иным имуществом (п. 2 ст. 295 ГК). Субъект оперативного управления ограничен: предметом и целями своей деятельности; непосредственными и обязательными заданиями соб­ственника; назначением имущества, определяемым в первую оче­редь целями организации; еще более узким, по общему правилу, объемом правомочий в отношении принадлежащего ему имущества, чем субъект права хозяйственного ведения (ст. 297, 298 ГК).[38]
Учредителем унитарного предприятия может выступать Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование.[39]
Решение об учреждении федерального государственного предприятия принимается Правительством Российской Федера­ции или федеральными органами исполнительной власти в соотве­тствии с актами, определяющими компетенцию таких органов.
Решение об учреждении государственного предприятия субъ­екта Российской Федерации или муниципального предприятия принимается уполномоченным органом государственной власти Субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправ­ления в соответствии с актами, определяющими компетенцию та­ких органов.[40]
Государственное или муниципальное предприятие может быть создано в случае:
необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;
необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;
необходимости осуществления деятельности, предусмотрен­ной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;
необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;
необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федера­ции и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;
необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.[41]
Государственное или муниципальное предприятие распоря­жается движимым имуществом, принадлежащим ему на праве хо­зяйственного ведения, самостоятельно, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом, другими феде­ральными законами и иными нормативными правовыми актами.
Государственное или муниципальное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согла­сия собственника имущества государственного или муниципально­го предприятия.
Движимым и недвижимым имуществом государственное или муниципальное предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия. Сделки, совершенные государственным или муниципальным предп­риятием с нарушением этого требования, являются ничтожными.
Государственное или муниципальное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предос­тавлением займов, поручительств, получением банковских гаран­тий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества.
Уставом государственного или муниципального предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, со­вершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.[42]
Статьей 1 8 Закона об унитарных предприятиях установлены огра­ничения по распоряжению имуществом государственного или муници­пального предприятия.
В частности, определено, что без согласия собственника имущества государственное или муниципальное предприятие может распоряжаться только движимым имуществом, принадлежащим ему на праве хозяй­ственного ведения. По-видимому, предполагается, что речь не идет о го­товой продукции, выполненных работах или оказанных услугах.
При этом распоряжение имуществом допускается только в преде­лах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия. Сдел­ки, совершенные государственным или муниципальным предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными. То есть унитарное предприятие не имеет права реализовывать (или иным способом пере­давать) имущество, необходимое для осуществления основной деятель­ности в объемах и в сроки, установленные уставом предприятия (или производственной программой на соответствующий год, утвержденной собственником имущества). Таким образом, возникает необходимость определения минимального размера стоимости активов, сверх которой унитарное предприятие имеет право распоряжаться своим имуществом. По нашему мнению, эта проблема сравнительно просто решается мето­дами, использовавшимися в период плановой экономики - посредством расчета и утверждения норматива оборотных средств. В том случае, ес­ли суммарная стоимость активов, отражаемых в разделе II бухгалтерс­кого баланса, оказывается ниже утвержденного размера, любые опера­ции с движимым имуществом должны быть прекращены. При этом, по нашему мнению, правомерно исключение из общей суммы стоимости активов сумм налога на добавленную стоимость по приобретаемым (или строящимся) объектам основных средств или нематериальных акти­вов, а также сумм стоимости строительных материалов. Перечисленные активы, хотя и отражаются в составе оборотных, прямого отношения к текущей (основной, уставной) деятельности унитарного предприятия не имеют.
Распоряжаться недвижимым имуществом унитарное предприятие имеет право только с согласия собственника.
Кроме того, в соответствии со статьей 18 согласие собственника требуется на совершение сделок, связанных с:
предоставлением займов, поручительств;
получением банковских гарантий, с иными обременениями;
уступкой требований;
переводом долга.
Также  унитарное  предприятие   не  имеет права  без  согласия собственника заключать договоры простого товарищества.
Перечисленные виды сделок, в принципе, могут осуществляться с целью вывода части активов унитарного предприятия в аффилированные структуры, неподконтрольные собственнику имущества. Поэтому введен­ное ограничение представляется правомерным и целесообразным.
В последнем абзаце пункта 4 статьи 18 Закона об унитарных предприятиях говорится о том, что перечень сделок, совершение кото­рых без согласия собственника имущества прямо запрещено законода­тельством, может быть расширен посредством включения дополнитель­ных условий в устав государственного или муниципального предприя­тия. Закон об унитарных предприятиях никак не ограничивает виды этих сделок и их размер. Не установлены и какие-либо обстоятельства, при наступлении которых в устав унитарного предприятия могут быть включены дополнительные условия. На практи­ке это, по-видимому, будет означать, что контроль за осуществлением сделок с имуществом будет ужесточен в отношении тех унитарных предприятий, деятельность которых является недостаточно эффектив­ной. Причем, условия будут жестче там, где руководство предприятия проявляет некомпетентность или создает условия для того, чтобы у собственника имущества создалось мнение о личной заинтересован­ности руководства предприятия в ухудшении финансовых показателей его деятельности.[43]
Из сказанного можно сделать несколько выводов.
Унитарные предприятия, а также учреждения в силу ст. 299 ГК РФ могут устанавливать и прекращать соответствующие их ор­ганизационно-правовой форме права обособления собственного имущества теми же способами, что и субъекты права собственности (в той мере, в которой это не противоречит специальным правилам законодательства о субъектах прав хозяйственного ведения и опера­тивного управления). В связи с этим должна быть обеспечена зако­нодательная возможность для учреждений и унитарных предпри­ятий выступать в качестве покупателей государственного и муници­пального имущества в процессе приватизации.
Унитарные предприятия и учреждения, так же как и собст­венник, действуют по своему усмотрению и в своих интересах (п. 2 ст. 1, ст. 9, ст. 209 ГК), но, в отличие от собственника, ограничены не только законом, правами и интересами других лиц, но и волей самого собственника в пределах, указанных в законе.

2.2. Федеральное казенное предприятие

Объективная необходимость и экономические функции казенных предприятий. Государственный сектор - важный элемент смешанной эконо­мики и условие успешного развития современного общества. Мировой и доре­волюционный отечественный опыт показывают, что масштабы и структура огосударствления зависят от состояния народного хозяйства, конкретных исто­рических задач и многих других факторов. Такие изменения происходят в оп­ределенных пределах. Сжатие или расширение государственного сектора без учета этих объективных границ чреваты негативными последствиями для со­циально-экономического развития и безопасности страны.
Существуют общественные потребности в продукции и услугах, произ­водство которых по тем или иным причинам не может быть обеспечено ча­стным сектором или передоверено ему. Это и определяет как необходимость государственных и муниципальных (обобществленных, публичных) пред­приятий, так и их количество, сферу функционирования и объем производ­ства Следовательно, политика приватизации должна базироваться на уточненных и предусмотренных в 'законе или иных правовых актах перечне и сферах действия государственных и муниципальных предприятий, что важно для стабилизации народного хозяйства.
Хотя государственный сектор - понятие очень широкое и емкое, основу его составляют государственные предприятия. Опирающийся на федераль­ную собственность и собственность субъектов РФ. вместе с хозяйством ор­ганов местного самоуправления, основанным на муниципальной собствен­ности, он образует общественный сектор экономики. Соответственно госу­дарственные и муниципальные предприятия являются общественными (публичными) унитарными предприятиями.
На общественный сектор экономики может быть возложен ряд функций воспроизводства
обеспечение деятельности предприятий и отраслей народного хозяйст­ва, которые будучи убыточными или малорентабельными, традиционно не представляют интереса для частного капитала, но развитие которых опре­деляет общие условия воспроизводства. Это относится прежде всего к отраслям экономической и социальной инфраструктуры (электроэнергетика, транспорт, связь, жилищно-коммунальное хозяйство и др.);
оздоровление отраслей, переживающих кризисы (черная металлургия, судостроение, угольная промышленность и др.):
помощь жизненно важным сферам экономики в целях достижения нуж­ного уровня жизнеспособности, ускорения НТП и укрепления на этой осно­ве позиций страны в мировом хозяйстве (наука и капиталоемкие отрасли),
охрана окружающей среды путем внедрения безотходных технологий, строительства очистных сооружений в сферах производства, потенциально представляющих опасность в экологическом отношении.
Осуществление этих функций с позиций обеспечения общественных (обще­государственных и местных) интересов является основным мотивом формиро­вания и работы государственных и муниципальных унитарных предприятий, хотя не исключается и их коммерческая деятельность. Частное предпринимательство изначально подчинено задаче получения прибыли и по своей природе не может быть непосредственно ориентировано на общественные интересы. Общественная потребность частного предпринимателя интересует лишь по­стольку, поскольку' ее удовлетворение приносит прибыль.
Действующее законодательство предусматривает два типа унитарных предприятий: основанное на праве хозяйственного ведения имуществом и на праве оперативного управления им. Последний тип принято называть казенным предприятием. Чтобы удовлетворить нужды в отдельных видах уникальной продукции, государство вынуждено использовать общественную собственность для создания предприятий, имущество которых передается им же в оперативное управление. Такие производства выполняют в основном го­сударственные заказы на изделия или услуги особой важности. Здесь экономи­ческой функцией унитарного казенного предприятия является непосредствен­ное удовлетворение общественной потребности в продукции (услугах) особого назначения.
Создание казенных предприятий необходимо не только потому, что су­ществуют социально значимые сферы экономики, которые или не пред­ставляют интереса для частного капитала, или участие его нежелательно с точки зрения государственных интересов. Отсутствие эффективной систе­мы государственного регулирования социально-экономического развития, сложные условия современного воспроизводства дают основание предпо­ложить, что такие предприятия смогут содействовать и структурной пере­стройке, развитию "точек роста".[44]
Критерии казенных предприятий. Критерии создания казенного за­вода, (фабрики, хозяйства) на базе ликвидируемого производства были оп­ределены Указом Президента РФ "О реформе государственных предпри­ятий" от 23 мая 1994 г. Указ предусматривает ликвидацию федерального предприятия и формирование на его основе казенного только в отношении промышленного или сельскохозяйственного производства: осуществляюще­го деятельность, допускаемую федеральными законами исключительно для государственных предприятий; преобладающим (более 50%)) потребителем продукции, работ и услуг которого является государство; приватизация ко­торого запрещена.
Причем основанием для решения о ликвидации государственного предприятия и создании казенного являются: нецелевое расходование федеральных средств; отсутствие прибыли по итогам последних двух лет; использование недвижимого имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, с нарушением действующих правил. Таким образом, любое из названных выше трех категорий промышленных или сельскохозяйственных предприятий может быть в порядке наказания ликвидировано при наличии хотя бы одного из трех перечисленных условий только на базе наказанных федеральных предприятий предполагается создание казенных заводов.
Отсюда вытекает,. установленные критерии и условия .носят частный характер, а указ^; нечетко "определяет;"общий "порядок .создания казенных производств. Во-первых, могут быть сформированы новые казенные предприятия, а не только на базе ликвидированных. Во-вторых, могут и должны создавать­ся не только промышленные или сельскохозяйственные, но и казенные за­воды других отраслей народного хозяйства. В-третьих, государственное предприятие, отвечающее любому из установленных трех критериев, может быть преобразовано в казенное независимо от того, имеется в наличии ка­кое-либо из трех условий наказания или нет В-четвертых, могут и должны создаваться казенные предприятия не только федеральные, но и субъектов Федерации и муниципальные.
Вместе с тем критерии слишком общи, не увязаны с характером дея­тельности предприятия. Показатели убыточности, запрет на приватизацию, поставка государству преобладающей (более 50%) доли продукции сами по себе - не критерии. Например, едва ли могут быть казенными все предпри­ятия, потребителем более 50% продукции которых является государство. Если оно закупает у сельскохозяйственного предприятия свыше 50% выра­щенного зерна или у швейной фабрики более 50% пошитого военного об­мундирования, то вряд ли такие производства нужно переводить в казен­ные. Конечно, казенное предприятие может быть убыточным. Но оно будет отнесено к казенным не из-за убыточности, а потому, что по значимости нуждается в прямом государственном вмешательстве в его деятельность с целью бесперебойного функционирования. Значимое с точки зрения нацио­нальных интересов государственное предприятие может быть казенным не­зависимо от того, приносит оно прибыль или убыток.[45]
То же самое относится к критерию приватизации. Если законодательно определено, что оно не подлежит приватизации, то по всем объективным характеристикам деятельности такое предприятие должно относиться к ка­зенному. Только оно казенное не потому, что не подлежит приватизации, а не подлежит приватизации, потому что по своему значению должно быть казенным. Именно поэтому предприятия, приватизация которых запрещена теми или иными законодательными актами, могут быть отнесены к казен­ным. Так, в соответствии с Указом Президента страны от 13 апреля 1996 г. Правительство РФ постановлением от 12 июля 1996 г. утвердило перечень 480 предприятий и организаций оборонного комплекса, приватизация ко­торых запрещена. Бесспорно, предприятия, вошедшие в этот перечень, должны быть преобразованы в казенные. Именно в таких случаях запрет на приватизацию может быть принят как критерий казенного производства.
Однако Программой приватизации государственных и муниципальных предприятий определен обширный перечень объектов, приватизация кото­рых запрещена. Вряд ли все они могут быть преобразованы в казенные предприятия. Здесь неизбежно возникает проблема отбора. Нужны иные критерии. По нашему мнению, критерии должны быть основаны на оценке: государственного (общественного) значения предприятия, необходимости прямого вмешательства государства в управление им и контроля за его дея­тельностью. Крайне важно, чтобы эти критерии были максимально конкре­тизированы и привязаны к объективной характеристике общественной зна­чимости функционирования предприятия.[46]
Представляется бесспорным, что производства, осуществляющие дея­тельность, допустимую действующим законодательством исключительно для государственных предприятий, должны быть казенными. Это позволит не только устанавливать их профиль и специализацию, но и определять за­дачи, планы производства, строго контролировать их работу. В числе таких прежде всего вполне обоснованно окажутся предприятия военно-промышленного комплекса, так называемых силовых министерств и ве­домств и т. д.
Казенными могут быть гражданские предприятия и объекты, которые в целях безопасности должны находиться в ведении государства. К ним отно­сятся морские и речные порты, аэропорты, атомные и крупные гидроэлек­тростанции, метрополитены и др. Казенными должны быть также предпри­ятия, составляющие единую национальную систему жизнеобеспечения, на­дежное функционирование и безопасность которой гарантирует государст­во. Имеются в виду железные дороги, почтовая связь, водохозяйственные и мелиоративные системы, гидрометеорологические и санитарно-эпидемиологические службы и т. д. Они решают задачи особой обществен­ной важности, государственный контроль их объективно необходим.
Из сказанного выше вытекает, что казенными могут быть унитарные производства и службы: осуществляющие деятельность, допустимую зако­нодательством исключительно для государственных предприятий; состав­ляющие единую национальную систему жизнеобеспечения, функциониро­вание и безопасность которой гарантирует государство; имеющие общественное значение и которые в целях их сохранности и безопасности должны находиться в ведении государства.
Эти критерии строго ограничивают количество казенных производств и служб, и с учетом значимости, а также отраслевых и региональных особен­ностей, могут быть конкретизированы для предприятий федеральных, субъ­ектов Федерации и муниципальных.
Экономический и правовой статус. Все государственные предприятия в дореволюционной России имели статус казенных. Государственные и му­ниципальные производства, основанные на праве оперативного управления имуществом, существовали и в социалистической экономической системе. Понятие казенное предприятие (завод, фабрика, хозяйство) впервые было введено Указом Президента РФ "О реформе государственных предпри­ятий". Как новая организационно-правовая форма оно закреплено в новом Гражданском кодексе.
Определен его правовой и экономический статус. Это - юридическое лицо, имеющее в оперативном управлении обособленное имущество, со всеми вытекающими правами и ответственностью. Хотя имущество обо­собляется, учредитель имеет право собственности на него. Вместе с тем ка­зенное предприятие - унитарное. Это означает, что его имущество неделимо и не распределяется по вкладам (долям, паям), в том числе между работни­ками.
Не до конца раскрыто экономическое содержание понятия права опера­тивного управления имуществом, а также права хозяйственного ведения. В отличие от унитарных предприятий, имущество которым передается в хо­зяйственное ведение, за казенными оно закрепляется в оперативное управ­ление. Эти две юридические формы не предполагают какие-либо сущест­венные различия в им\%1ественных отношениях данных типов унитарных предприятий и их учредителей. Во всяком случае из Гражданского кодекса такие различия не вытекают.
Установлено, что предприятия на хозяйственном ведении и казенные предприятия осуществляют права владения, пользования и распоряжения имуществом. Те и другие не могут отчуждать имущество (продавать, сда­вать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капи­тал хозяйственных обществ и товариществ) без согласия собственника. Раз­личия лишь в том, что казенное предприятие вправе отчуждать с согласия собственника любое закрепленное за ним имущество, а предприятие на хо­зяйственном ведении - лишь недвижимое. В данном случае разделение пе­реданного в хозяйственное ведение имущества на движимое и недвижимое противоречит ст.132 Гражданского кодекса, согласно которой предприятие в целом как имущественный комплекс является недвижимостью.
Казенные предприятия признаны коммерческими структурами, но не все из них ставят, главной' целью своей деятельности извлечение прибыли. То же самое относится и к большинству неказенных .унитарных предприятий (имущество которым перёдано в хозяйственное ведение), являющихся бесспорно коммерческими. Среди тех и других типов унитарных предпри­ятий есть нерентабельный. Но это не означает, что они перестают быть коммерческими.   Во-первых,   убыточность  может  быть  временной.   Во-вторых, если даже коммерческая организация не преследует в качестве ос­новной цели извлечение прибыли, то экономию ресурсов, снижение затрат ставит одной из важнейших задач своей деятельности. Для государствен­ных предприятий прибыль и снижение затрат по экономическому содержа­нию - равнозначные показатели. В-третьих, получение прибыли - не един­ственный признак коммерциализации. Казенное предприятие функциони­рует в рыночной среде, вступает в экономические отношения с другими субъектами хозяйствования, участвует в конкуренции... Это и есть коммер­ческая деятельность, конечным экономическим результатом которой может быть не только прибыль.
Гражданский кодекс предусматривает формирование казенного пред­приятия лишь в статусе федерального и только на базе имущества, находя­щегося в федеральной собственности. Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. также был рассчитан на создание казенных заводов на базе преобразуемых государственных предприятий. Но все это не исключает, а скорее предпола­гает возможность учреждения государственных (субъектов РФ) и муници­пальных казенных предприятий.
Указом рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Фе­дерации осуществить реформу государственных предприятий, относящихся к их собственности, а органам местного самоуправления - муниципальных. Значит, по аналогии федеральных на базе ликвидируемых производств они могут создавать свои казенные предприятия, что вполне логично.
Вместе с тем, согласно Гражданскому кодексу, унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления имуществом, имеют статус федеральных, субъектов Федерации и муниципальных. Именно они явля­ются казенными, независимо от статуса собственника имущества, т е. уч­редителя. Следовательно, не только федеральные органы, но и органы вла­сти субъектов Федерации и местного самоуправления могут учреждать ка­зенные предприятия как новые, так и на основе преобразования (ликвидации) действующих производств.
Необходимы законы о государственном казенном предприятии или о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. При этом следует предусмотреть возможность создания и функционирования казен­ных предприятий на основе не только федеральной собственности, но и собственности субъектов РФ, а также муниципальной.
Целесообразно выделить из действующих государственных и муници­пальных предприятий казенные заводы и определить их статус, режим хо­зяйствования, методы и органы управления и т. д. Это необходимо сделать
безотлагательно в связи с приватизацией и развертыванием процесса банкротства нерентабельных и несостоятельных производств.
Отношения казенного предприятия и собственника по использова­нию имущества. Определяющее значение для взаимоотношений органов власти и казенных производств имеют отношения по использованию иму­щества, закрепленного на праве оперативного управления.
Понятия "хозяйственное ведение" и "оперативное управление" опреде­ляют характер отношений по поводу владения, пользования и распоряже­ния имуществом. Хотя в том и в другом случае предприятия на условия хозяйственного ведения и казенные, как отмечалось, по существу, одинако­во наделяются такими правами, однако имущественные и управленческие
.. отношения собственника с этими двумя типами унитарных предприятий в
Гражданском кодексе обозначены по-разному.                                               .
В нем четко сформулировано, что собственник имущества, находящего­ся в хозяйственном ведении, решает вопросы создания, предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвида­ции, утверждает устав, назначает директора (руководителя), осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью переданного имущества. Ясно, что такие же функции выполняются и по отношению к казенному производству. Однако это не закреплено, но определено, что соб­ственник в лице Правительства РФ утверждает устав казенного предпри­ятия, может принимать решение о его реорганизации или ликвидации, име­ет право изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назна­чению имущество. То, что функции собственника четко не очерчены, ос­тавляет широкий простор для вмешательства государственных органов управления в деятельность предприятий, которым не ясны их права, преде­лы зависимости от собственника и возможности хозяйственной самостоя­тельности. Поэтому целесообразно законодательно закрепить следующие функции собственника по отношению к казенному производству:
связанные с учреждением предприятия (создание и установление его статуса, определение предмета и целей деятельности, утверждение устава, принятие решения о реорганизации или ликвидации);
связанные с имущественными отношениями (закрепление имущества за предприятием в оперативное управление, установление размера и оплата уставного капитала, определение структуры и назначения имущества, изъя­тие излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению, контроль за применением по назначению и сохранностью закрепленного имущества):
связанные с управлением предприятием (назначение директора, уста­новление обязательного задания на производство и поставку продукции для нужд собственника, контроль за его выполнением, определение порядка распределения доходов).[47]
Конкретизация функций и их законодательное закрепление помогут создать эффективный механизм взаимоотношений собственника и казенно­го предприятия, очертить границы его самостоятельности, существенно улучшить управляемость производства.
Регулирование деятельности казенных предприятий Гражданский кодекс не предусматривает какие-либо требования к производительному использованию имущества, находящегося в хозяйственном ведении. Пред­приятие самостоятельно решает вопросы его применения. Право оператив­ного управления предполагает, что казенное производство владеет, пользу­ется и распоряжается закрепленным за ним имуществом в соответствии с его назначением. Здесь прибавляется существенный элемент - право собст­венника доводить задание и обязанность предприятия его выполнять
Механизм реализации этой правовой нормы определен постановлением Правительства РФ от 6 октября 1994 г., утвердившим Порядок планирова­ния и финансирования казенных производств. Предусмотрено функциони­рование их под воздействием двух систем - административной и рыночной Реализация задания государства (собственника) полностью. регламентируется сверху, а разрешенная самостоятельная хозяйственная деятельность организуется по законам рынка.
Государство утверждает предприятию не только план развития и план-заказ на поставку продукции для государственных нужд, но и цены на нее, фонд оплаты труда на объем плана-заказа, лимит численности работников Вместе с тем оно устанавливает тарифную сетку и порядок оплаты труда. Таким образом, казенное предприятие, выполняющее государственное за­дание, не обладает хозяйственной самостоятельностью.
Важно привести Порядок планирования и финансирования деятельно­сти казенных заводов (фабрик, хозяйств) в соответствие с Гражданским ко­дексом. Обязательное задание (план-заказ) следует ограничить объемом по­ставок продукции (в натуральном выражении в конкретной номенклатуре и ассортименте) с указанием сроков поставки. Предприятие должно выпол­нять прежде всего это задание, за него оно несет экономическую и админи­стративную ответственность. Следовательно, целью планирования производства является выполнение задания собственника при минимальных за­тратах ресурсов. Поэтому планирование должно быть компетенцией самого предприятия. Нет необходимости устанавливать сверху фонд оплаты и ли­мит численности, тарифную сетку и порядок оплаты труда работников. Це­ны на продукцию на общих основаниях могут быть оговорены в контракте (договоре), определяющем обязательства и ответственность как заказчика, так и предприятия, разумеется, за исключением случаев, когда установлен единый порядок государственного регулирования цен.[48]
Такой подход усилит экономическую заинтересованность предприятия и его ответственность за выполнение задания собственника. Вместе с тем это даст возможность максимально использовать сэкономленные и свобод­ные ресурсы для разрешенной самостоятельной хозяйственной деятельно­сти.
Казенное предприятие может быть создано в случае:
        если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для    федеральных    государственных    нужд,    нужд    субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
необходимости использования имущества, приватизация кото­рого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспе­чения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализа­ции иных стратегических интересов Российской Федерации;
необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;
необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации;
необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;
необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;
необходимости осуществления деятельности, предусмотрен­ной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.
Основным условием создания и функционирования казенных предприятий является необходимость поставки товаров, выполнение работ или оказание услуг для государственных нужд.
Общие требования к договорам поставки для государственных нужд установлены параграфом 4 главы 30 ГК РФ.
В соответствии со статьей 525 ГК РФ поставка товаров для государ­ственных нужд осуществляется на основе государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных нужд.
Государственными нуждами признаются определяемые в установленном законом порядке потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.
Статьей 527 ГК РФ установлено, что государственный контракт зак­лючается на основе заказа государственного заказчика на поставку то­варов для государственных нужд, принятого поставщиком (исполните­лем). Для государственного заказчика, разместившего заказ, принятый поставщиком (исполнителем), заключение государственного контракта является обязательным.
Заключение государственного контракта является обязательным для поставщика (исполнителя) лишь в случаях, установленных законом, и при условии, что государственным заказчиком будут возмещены все убытки, которые могут быть причинены поставщику (исполнителю) в связи с выполнением государственного контракта.
Условие о возмещении убытков не применяется в отношении казен­ного предприятия. Таким образом, при размещении государственного заказа на казенном предприятии соответствующий орган государствен­ного управления освобождается не только от возмещения прямых убыт­ков, но и (что гораздо важнее) от применения штрафных и иных финан­совых санкций. Из этого следует, что привлечение казенных предприя­тий для поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг для государственных нужд, в конечном счете, имеет целью минимизацию непроизводительных потерь бюджетов всех уровней.
Статьей 530 ГК РФ предусмотрена возможность отказа покупателя от заключения договора поставки товаров для государственных нужд — покупатель вправе полностью или частично отказаться от товаров, указанных в извещении о прикреплении, и от заключения договора на их поставку. В этом случае поставщик (исполнитель) должен незамедлительно уведомить государственного заказчика и вправе потребовать от него извещения о прикреплении к другому покупателю.
А статья 524 ГК РФ содержит норму (правда, отсылочную), в соот­ветствии с которой (в случаях, предусмотренных законом) государ­ственный заказчик вправе полностью или частично отказаться от това­ров, поставка которых предусмотрена государственным контрактом, при условии возмещения поставщику убытков, причиненных таким отка­зом. Если отказ государственного заказчика от товаров, поставка кото­рых предусмотрена государственным контрактом, повлек расторжение или изменение договора поставки товаров для государственных нужд, убытки, причиненные покупателю таким расторжением или изменени­ем, возмещаются государственным заказчиком.
 Федеральное казенное предприятие учреждается решением Правительства Российской Федерации.
Казенное предприятие субъекта Российской Федерации учреждается решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации, которому в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения.
Муниципальное казенное предприятие учреждается решением органа местного самоуправления, которому в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения.[49]
В пунктах 1 -3 статьи 8 Закона об унитарных предприятиях, регулиру­ющих полномочия органов управления по учреждению унитарного предприятия, необходимо обратить внимание на следующее:
казенное предприятие теперь может быть не только федеральным, но и региональным (субъекта Российской Федерации) и муниципальным. ГК РФ ранее допускал создание и функционирование только федеральных казенных предприятий — на базе имущества, находящегося в федераль­ной собственности. Соответствующие изменения в ГК РФ с принятием За­кона об унитарных предприятиях внесены. В данном случае законода­тельная коллизия не возникла. Однако в законодательные акты, устанав­ливающие полномочия органов региональной и местной власти (и содержащие перечень функций, выполняемых этими органами), необхо­димые изменения не вносились. Таким образом, реализация права на соз­дание казенных предприятий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления откладыва­ется, по меньшей мере, до внесения изменений в федеральные законы, ре­гулирующие их деятельность, и, как максимум, до завершения начавшей­ся реформы регионального и местного управления.[50]
Казенное предприятие как коммерческая структура должно быть самофи­нансируемым. Правительством определен порядок финансирования дея­тельности коммерческих предприятий, в том числе связанной с выполнени­ем плана-заказа и плана развития, за счет собственных доходов. Это долж­но стать нормой в рыночной экономике. Такая норма тем более достижима при выполнении оборонного заказа, когда возможно гарантирование фик­сированного уровня рентабельности по видам продукции, как предусмотре­но Законом "О государственном оборонном заказе".
Разумеется, могут быть исключения из этого общего правила, если предприятию действиями государственных организаций (собственников) наносится ущерб вследствие создания нерыночных условий выполнения обязательного задания, а также принудительных экономических или адми­нистративных ограничений. В таких случаях государство обязано компен­сировать ему реальный ущерб независимо от того, достаточно у предпри­ятия доходов для финансирования производства или нет. Средства из бюд­жета для такой компенсации следует предусматривать в плановом порядке с целью достижения устойчивости финансового положения.
Помимо компенсации убытков, казенное предприятие вправе получать от государства финансовые ресурсы на капитальные затраты, реализацию плана развития, содержание объектов социальной инфраструктуры, однако только в тех случаях, когда у него недостаточно своих средств.[51]
Основным источником ресурсов для обеспечения расширенного вос­производства и у казенного предприятия являются доходы и прибыль. По­этому решающее значение для нормального воспроизводственного процесса имеет порядок распределения последних..
Но этот вопрос остается сложным и запутанным;. Гражданский кодекс не вносит в него ясности. Им предусмотрено, что продукциям: доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном .ведении или оперативном управлении, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием, поступают в хозяйственное ведение или оперативное управ­ления в порядке, установленном Гражданским кодексом (ст. 299.2). други­ми законами и иными правовыми актами для приобретения права собст­венности. Это означает, что продукция и доходы унитарного предприятия независимо от того, находится имущество в хозяйственном ведении или оперативном управлении, принадлежат учредителю-собственнику. Следо­вательно, порядок распределения доходов казенного предприятия определя­ется собственником его имущества.
В итоге прибыль предприятия, полученная как от выполнения плана-заказа, так и в результате разрешенной самостоятельной деятельности, рас­пределяется по нормативам, централизованно устанавливаемым государст­венным органом (собственником). Так называемый свободный остаток прибыли изымается в доход бюджета.
Для правильного решения вопроса и обоснованного распределения доходов и прибыли необходимо признать ошибочность самой исходной по­сылки, рассматривающей продукцию, доходы как следствие использования имущества (капитала), а не "продуктивности" факторов производства. Со­гласно теории факторов производства, доход любого предприятия, в том числе унитарного, - результат всех факторов производства, т. е. труда, ка­питала, природных ресурсов, предпринимательской деятельности.
Непременным условием эффективности производства является то, что на всех предприятиях каждый из данных факторов получает экономиче­скую реализацию, а субъекты собственности - участники производства при­сваивают соответствующую производительной силе фактора долю дохода в форме заработной платы, процента, ренты, прибыли и др. До такого пер­вичного распределения результаты производства (продукция, доходы) должны поступать в собственность непосредственно производителя-пред­приятия или предпринимателя, который выполняет обязательства перед собственниками ресурсов - участниками производства.
Именно такой подход реализован в ст. 136 Гражданского кодекса, пре­дусматривающей, что поступления, полученные при использовании имуще­ства, принадлежат лицу, применяемому его на законном основании, т. е. предприятию-производителю или предпринимателю. Не сложно понять, что положения ст. 299.2 Гражданского кодекса противоречат ст. 136.[52]
При определении порядка распределения доходов казенного предпри­ятия надо исходить из того, что доходы и прибыль принадлежат ему. а соб­ственник, в свою очередь, имеет право на получение части прибыли в фор­ме платы за пользование имуществом (процента на капитал). Это резко усилит заинтересованность всех участников производства в результатах хозяйствования, так как собственник имущества, участвующий в деле сво­им капиталом, коллектив предприятия - трудом, предприниматель - органи­заторским талантом, получают долю дохода из общего результата в меру своей эффективности.[53]
С учетом сказанного существующий механизм распределения прибыли может быть усовершенствован в различных направлениях. Целесообразно рассмотреть возможность альтернативных способов. В зависимости от форм взаимоотношения с бюджетом реальны нормативный или налоговый варианты распределения. Если прибыль, получаемая при выполнении пла­на-заказа, может быть распределена по нормативному методу, то получен­ная от осуществления самостоятельной хозяйственной деятельности должна распределяться по налоговому варианту.
Потребность производства в финансовых ресурсах (капитальных вло­жениях, оборотных средствах) зависит от характера выпускаемой продук­ции, от того, насколько часто ее приходится обновлять, от степени освоен­ности изделий, возрастной структуры основных фондов. Поэтому нормати­вы должны быть дифференцированы с учетом особенностей воспроизводст­ва. В зависимости от вида производства и его состояния прибыль, причи­тающаяся собственнику имущества, может изыматься в бюджет или на­правляться в фонды предприятия.
Они находятся под прямым государственным управлени­ем по вопросам производства (директивное планирование, задания), политики цен, финансов, материального стимули­рования персонала. Казенные предприятия не вправе отка­заться от заключения государственного контракта на по­ставку товаров для государственных нужд. Соответственно они обязаны заключать конкретные договоры с органи­зациями — потребителями товаров или услуг. Имущество казенного предприятия закрепляется за ним на праве опера­тивного управления.
Одновременно государство принимает на себя ответ­ственность по обязательствам этой категории предприятий и оказывает им необходимую финансовую помощь, защища­ет от банкротства, предоставляет льготы по госзакупкам и др. Следовательно, рассматриваемые предприятия пред­ставляют собой фактически бюджетные организации и ис­ключаются из рыночной системы ведения хозяйства, хотя и испытывают определенное ее влияние. Нормальное функционирование казенных предприятий поддерживается жест­кой дисциплинарной ответственностью, но едва ли они смо­гут претендовать на достаточно высокую экономическую эффективность. Расходы по их содержанию составят весо­мую часть государственного бюджета.[54]
Из сказанного следуют по меньшей мере два вывода:
— численность казенных предприятий необходимо свести к разумному минимуму;
— применительно к ним целесообразно разработать специальную систему управления.
Первая проблема выходит за рамки статьи, а вторая со­ставляет ее суть.
Казалось бы, решение проблемы управления казенными предприятиями можно найти на путях заимствования опыта управления государственными предприятиями в развитых странах. Однако в разных странах он различен и учитывает конкретные особенности данной страны. Поэтому предложения о перенесении на российскую почву соответствующего опыта США или Франции едва ли приемлемы. Необходимо самостоятельно вписаться в существующую систему органов управления и учитывать собственный исторический опыт.
Пожалуй, единственной общей чертой управления государственными предприятиями во всех странах является осуществление этого управления соответствующими министерствами или (наряду с министерствами) специальными постоянно действующими комиссиями (например, федеральная комиссия по атомной энергии в США).
В России в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1994 года № 1003 "О реформе государственных предприятий" решение о ликвидации федерального гос­предприятия и создании на его базе казенного завода, фабрики или хозяйства принимает Правительство РФ. Оно определяет и федеральный орган исполнительной власти, который утверждает устав казенного предприятия и руководит его деятельностью. Сохранив административную подчиненность предприятий, необходимо исключить прежние наиболее существенные недостатки командной системы. К их числу следует отнести прежде всего отсут­ствие у руководства предприятием стимулов к проявлению инициативы и риску, а также фактически отсутствие ответственности за последствия принимаемых вы­шестоящими органами решений. Современный хозяйствен­ный руководитель казенного предприятия не должен стано­виться передаточной инстанцией для реализации приказов и указаний работников государственного аппарата. Он и здесь вправе иметь определенную самостоятельность. За выше­стоящей инстанцией следует сохранить лишь контроль за его де Средством преодоления указанных и иных недостатков существовавшей' ранее системы управления может быть:, во-первых, коллегиальность в принятии важнейших хозяйственных решений высококомпетентными лицами; во-вто­рых, применение конкурсной системы подбора руководя­щих кадров; в-третьих, использование в ряде случаев неза­висимых экспертных оценок. Практическая реализация этих положений видится в следующем:
1. Стратегические решения по управлению казенным предприятием должны приниматься в вышестоящем органе коллегиально.
2. В рамках принятых решений руководителю предприя­тия должна быть гарантирована определенная степень са­мостоятельности, без чего не может проявиться предпри­нимательская активность менеджера.
3. Подбор менеджеров должен проводиться на основа­нии конкурса программ претендентов. Преимущество полу­чают программы, наиболее полно отражающие требования государственной промышленной политики.
4. Заключение с хозяйственным руководителем кон­тракта, в котором реально гарантируются его права и четко установлены его обязанности, а с предприятием — "контракт-плана", в котором содержится программа его деятельности.
5. Как показывает зарубежная практика, программы де­ятельности государственных предприятий составляются та­ким образом, чтобы государственные субсидии на их реа­лизацию были минимальными, а расходы покрывались за счет средств от успешной предпринимательской деятельнос­ти. В этих целях необходима не только определенная сво­бода менеджера, но и создание заинтересованности персо­нала в достижении положительных результатов работы (индивидуальной, подразделения, предприятия в целом). Можно и нужно использовать как давно применяемые (например, бригадная организация труда), так и новые (например, участие в прибылях) формы управления произ­водством.
6. Ответственность государства по долгам предприятия должна быть не прямой, а субсидиарной.[55]
Исходя из изложенного, один из вариантов схемы управ­ления казенными предприятиями мог бы выглядеть следую­щим образом.
При отраслевом органе управления образуется комиссия (комитет, совет) по управлению казенными предприятиями. Организация такого органа в системе Госкомимущества  нецелесообразна, поскольку управление казенным пред­приятием требует знания отраслевых особенностей произ­водства. Вместе с тем в состав этих комиссий в целях недо­пущения превалирования ведомственных интересов жела­тельно включать не менее 50 процентов независимых спе­циалистов (экономистов, финансистов, представителей Госкомпрома, ГКАП и др.). Сформированная таким обра­зом комиссия могла бы исполнять функции постоянно дей­ствующей конкурсной комиссии по подбору руководящих кадров, разрабатывать условия конкурса, программу дея­тельности предприятия, осуществлять контроль. Наряду с "внешним" управлением в организационную структуру предприятия необходимо ввести органы, через которые персонал имел бы возможность принимать участие в управ­лении производством.
Попытка установить оптимальный правовой статус руко­водителей госпредприятий (как казенных, так и коммерчес­ких) осуществлена Указом Президента РФ от 10 июня 1994 года № 1200 "О некоторых мерах по обеспечению госу­дарственного управления экономикой". Им установлено, что правительство или уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти заключают с хозяйственным руково­дителем контракт, базирующийся не на трудовом, а на гражданском законодательстве. В Указе перечислены обя­зательные условия, которые должны содержаться в кон­тракте, включая порядок и условия его досрочного растор­жения и -даже ответственность менеджера за ущерб, при­чиненный предприятию в результате его действий или без­действия.
Гражданско-правовой характер контракта в принципе дает возможность федеральным органам устанавливать права и обязанности руководителя по управлению предприя­тием без оглядки на законодательные ограничения, установ­ленные КЗоТ. Ведь ни о каких конкретных правах и обязан­ностях хозяйственного руководителя, кроме его отчетности, порядок и сроки которой должны быть установлены Пра­вительством РФ, в Указе не говорится. Очевидно, вопросы управлений' казенным предприятием должны быть решены в последующих подзаконных актах. До их издания как вновь назначаемые руководители, так и менеджеры, у «которых истек срок трудовых контрактов, оказываются в полной зависимости от усмотрения работников аппарата соответствующего госоргана.[56]

2.3 Управление государственным  унитарным предприятием

Права собственника имущества унитарного предприятия.
Собственник имущества унитарного предприятия в отношении указанного предприятия
1) принимает решение о создании унитарного предприятия;
2) определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия, а также дает согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций;
Права собственника имущества, указанные в первых двух подпунк­тах пункта 1 статьи 20 представляются очевидными - по меньшей мере, они логично вытекают из норм, записанных в других статьях Закона об унитарных предприятиях. Вместе с тем; обратим внимание на то, что права руководства унитарного предприятия ограничены и в принятии решений об участии в некоммерческих объединениях — то есть при осу­ществлении отношений, которые вряд ли могут оказать какое-либо не­посредственное влияние на финансовые показатели его деятельности.
3) определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия;
Реализация этого права на практике, прежде всего, означает, что собственник имущества может (и должен) устанавливать перечень показателей финансово-хозяйственной деятельности унитарных предприятий, а также контролировать их выполнение. По существу, такое положение более характерно для предприятий, действующих в рамках плановой экономики (административной системы). Однако, по-видимому, у разработчиков закона имелись достаточно веские основания для введения нерыночных методов управления.
На федеральном уровне состав плана финансово-хозяйственной деятельности унитарных предприятий пока не утвержден. После принятия Закона об унитарных предприятиях такая мера представляется вполне рациональной. По нашему мнению, не менее эффективной мо­жет оказаться разработка типовых планов или программ деятельности унитарных предприятий на отраслевом уровне. Подчеркнем, что речь идет не о бизнес -планировании (основной целью которого является ра­ционализация использования ресурсов и достижение максимальной  рентабельности), а именно о планировании деятельности (аналог техпромфинплана), целью которого является централизованное установление основных показателей, определение необходимых видов ресурсов и частичное наделение ими.
4) утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения, в том числе утверждает устав унитарного предприятия в новой редакции;
Положения данного пункта представляются недостаточно точными: из текста непонятно, кем разрабатывается проект устава - собственником имущества или руководством создаваемого предприятия; в общем случае руководитель унитарного предприятия может быть назначен и назначается до начала формирования уставного капитала. Также не вполне понятно, какова процедура внесения изменений в устав унитар­ного предприятия - предоставлено ли право разработки и внесения та­ких изменений исключительно собственнику имущества, или руководи­тель унитарного предприятия имеет право (или обязан) разрабатывать и представлять на утверждение проект изменений в устав, исходя из фи­нансового состояния предприятия и изменений законодательной и нормативной базы.
5) принимает решение о реорганизации или ликвидации унитарного предприятия в порядке, установленном законодательством, назначает ликвидационную комиссию и утверждает ликвидационные балансы унитарного предприятия;
6) формирует уставный фонд государственного или муниципального предприятия;
Порядок реорганизации и ликвидации унитарного предприятия ус­тановлен отдельными статьями Закона об унитарных предприятиях. Что же касается права формирования уставного фонда (а в названии статьи 20 речь идет именно о правах), то это, скорее, обязанность, так как никто иной формировать уставный фонд унитарных предприятий не может.
7) назначает на должность руководителя унитарного предприятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами;
8) согласовывает прием на работу главного бухгалтера унитарного предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора;
В отношении руководителя и главного бухгалтера Трудовым кодексом РФ, вступившим в силу с 1 февраля 2002 года, предусмотрены до­полнительные условия и обязанности. Поэтому трудовые договоры с ни­ми должны были быть пересмотрены еще в 2002 году. Если этого сдела­но не было, вступление в силу Закона об унитарных предприятиях является обстоятельством, которое делает такой пересмотр обязательным. Кроме того, при заключении (перезаключении) трудовых договоров с руководителями унитарных предприятий следует учитывать, что отдельными статьями Закона об унитарных предприятиях установлены особенности выполнения ими трудовых обязанностей и ужесточена ответственность за результаты деятельности предприятия. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 года № 940 установлено, что назначение на должность руководителя федерального унитарного предприятия, а также согласование приема на работу главного бухгалтера унитарного предприятия осуществляется федеральным органом исполнительной власти.
9) утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты унитарного предприятия;
В соответствии с пунктом 2 статьи 15 Закона о бухгалтерском учете представляемая годовая бухгалтерская отчетность должна быть утверждена в порядке, установленном учредительными документами организации. То есть предполагается, что отчетность заинтересованным пользователям (в число которых входят и собственники имущест­ва унитарных предприятий) должна представляться уже утвержденной. Поэтому представляется логичным, что реализация данного права, по-видимому, потребует уточнения законодательства о бухгалтерском учете или издания дополнительных подзаконных актов, не противореча­щих документам системы нормативного регулирования бухгалтерского учета. Скорее всего предполагается, что показатели деятельности уни­тарных предприятий после составления и представления годовой отчет­ности должны рассматриваться на балансовых комиссиях (или иных мероприятиях, аналогичных общему собранию акционеров акционерных обществ или участников обществ с ограниченной ответственностью). Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 года № 940 установлено, что утверждение бухгалтерской отчетности федеральных унитарных предприятий производится федеральным органом исполнительной власти.
10) дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом унитарного предприятия, на совершение иных сделок;
11) осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества;
О праве собственника имущества давать разрешение на движение активов унитарных предприятий подробно говорилось выше. О контроле за использованием и сохранностью имущества - см. комментарий к статье 26 Закона об унитарных предприятиях. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 года № 940 установлено, что согласие на распоряжение недвижимым имуществом федеральных унитарных предприятий осуществляется Минимуществом РФ, прочим имуществом - федеральным органом исполнительной власти.
12) утверждает показатели экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контролирует их выполнение;
13) дает согласие на создание филиалов и открытие представительств унитарного предприятия;
14) дает согласие на участие унитарного предприятия в иных юридических лицах;
15) дает согласие в случаях, предусмотренных настоящим Феде­ральным законом, на совершение крупных сделок, сделок, в совер­шении которых имеется заинтересованность, и иных сделок;
Все права собственника имущества, указанные в подпунктах 12-15 пункта 1 статьи 20, прямо вытекают из требований других статей Зако­на и в определенной мере являются следствием ограничений самостоя­тельности (хозяйственной и в принятии решений) руководства унитарных предприятий.
Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 года № 940 установлено, что открытие филиалов и представительств, а также совершение крупных сделок согласовывается с федеральным органом исполнительной власти; участие в иных юридических лицах - с Минимуществом РФ.
16) принимает решения о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора и определяет размер оплаты его услуг;
Данное изменение можно считать одним из наиболее значимых нововведений Закона об унитарных предприятиях. Ранее унитарные предприятия, как и иные коммерческие организации, имели право самостоятельно выбирать себе аудиторскую фирму, а количество и сроки проведения аудиторских проверок определялись в соответствии с договором, заключенным с этой организацией. Передача права выбора аудитора и принятия решения о проведении проверок (в том числе и внеочередных) существенно сужает самостоятельность унитарных предприятий как хозяйствующих субъектов и служит инструментом дополнительного контроля за их деятельностью. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 года № 940 установлено, что утверждение аудитора федеральных унитарных предприятий осуществляется Минимуществом РФ.
17) имеет другие права и несет другие обязанности, определенные законодательством Российской Федерации.
. Собственник имущества казенного предприятия помимо указанных  правомочий, вправе:
изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество;
доводить до казенного предприятия обязательные для испол­нения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;
утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия.
Дополнительные права собственника имущества казенного предприятия обуславливаются требованиями других статей закона и в целом представляются экономически и законодательно обоснованными.[57]
Собственник имущества унитарного предприятия вправе обращаться в суд с исками о признании оспоримой сделки с имуществом унитарного предприятия недействительной, а также с требованием о применении последствий недействительности ничтож­ной сделки в случаях, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.
Собственник имущества унитарного предприятия вправе истребовать имущество унитарного предприятия из чужого незаконного владения.[58]
Понятие оспоримых и ничтожных сделок содержится в статье 166 ГКРФ.
Оспоримой является сделка, недействительная по основаниям, установленным ГК РФ, в силу признания ее таковой судом.
Ничтожной является сделка, недействительная независимо от такого признания.
Статьями 167-169 установлены следующие особенности оспоримых и ничтожных сделок.
Недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения.
При недействительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке, а в случае невозможности возвратить полученное в натуре (в том числе тогда, когда полученное выражается в пользовании имуществом, выполненной работе или предостав­ленной услуге) - возместить его стоимость в деньгах, если иные последствия недействительности сделки не предусмотрены законом.
Если из содержания оспоримой сделки вытекает, что она может быть лишь прекращена на будущее время, суд, признавая сделку недействи­тельной, прекращает ее действие на будущее время.
Сделка, не соответствующая требованиям закона или иных право­вых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения.
Сделка, совершенная с целью, заведомо противной основам право­порядка или нравственности, ничтожна. При наличии умысла у обеих сторон такой сделки - в случае исполнения сделки обеими сторонами - в доход Российской Федерации взыскивается все полученное ими по сделке, а в случае исполнения сделки одной стороной с другой стороны взыскивается в доход Российской Федерации все полученное ею и все причитавшееся с нее первой стороне в возмещение полученного. При наличии умысла лишь у одной из сторон такой сделки все полученное ею по сделке должно быть возвращено другой стороне, а полученное последней либо причитавшееся ей в возмещение исполненного взыски­вается в доход Российской Федерации.
Статьей 170 ГК РФ также вводятся понятия мнимой и притворной сделок.
Мнимая сделка, то есть сделка, совершенная лишь для вида, без намерения создать соответствующие ей правовые последствия. Такая сделка является ничтожной.
Притворная сделка, то есть сделка, которая совершена с целью прикрыть другую сделку, также ничтожна. К сделке, которую стороны действительно имели в виду, с учетом существа сделки, применяются от­носящиеся к ней правила.
В соответствии со статьей 173 ГК РФ сделка, совершенная юридическим лицом в противоречии с целями деятельности, определенно ограниченными в его учредительных документах, либо юридическим ли­цом, не имеющим лицензию на занятие соответствующей деятельностью, может быть признана судом недействительной по иску этого юридического лица, его учредителя (участника) или государственного органа, осуществляющего контроль или надзор за деятельностью юридического лица, если доказано, что другая сторона в сделке знала или заведомо должна была знать о ее незаконности.
Статья 174 ГК РФ устанавливает, что в том случае, если полномочия лица на совершение сделки ограничены договором либо полномочия ор­гана юридического лица - его учредительными документами по сравне­нию с тем, как они определены в доверенности, в законе либо как они могут считаться очевидными из обстановки, в которой совершается сделка, и при ее совершении такое лицо или орган вышли за пределы этих ограничений, сделка может быть признана судом недействительной по иску ли­ца, в интересах которого установлены ограничения, лишь в случаях, кода будет доказано, что другая сторона в сделке знала или заведомо должна была знать об указанных ограничениях.
Сроки исковой давности по недействительным сделкам определены статьей 181 ГК РФ.
Иск о применении последствий недействительности ничтожной сделки может быть предъявлен в течение десяти лет со дня, когда началось ее исполнение.
Иск о признании оспоримой сделки недействительной и о примене­нии последствий ее недействительности может быть предъявлен в течение года со дня прекращения насилия или угрозы, под влиянием которых была совершена сделка (пункт 1 статьи 1 79), либо со дня, когда истец узнал или должен был узнать об иных обстоятельствах, являющихся основанием для признания сделки недействительной.
С учетом перечисленных требований можно заключить, что оспорена или признана ничтожной может быть любая сделка, на совершение которой требуется согласие собственника имущества. Это обстоятельство обуславливает необходимость оповещения кредиторов (или иных деловых партнеров) об особых условиях (необходимости согласования и наличии такого согласования) соответствующих договоров. С другой стороны, указанные требования обуславливают необходимость подробного изучения законодательства об унитарных предприятиях их де­ловыми партнерами.
Правомочия собственника имущества федерального казенного предприятия по созданию, реорганизации и ликвидации фе­дерального казенного предприятия, утверждению устава и внесению изменений в устав такого предприятия осуществляются Пра­вительством Российской Федерации.
Иные правомочия собственника имущества федерального ка­зенного предприятия осуществляются Правительством Российской Федерации или уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.
Правомочия собственника имущества унитарного предприятия, имущество которого находится в собственности Российской Федерации, не могут быть переданы Российской Федерацией субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.
Правомочия собственника имущества унитарного предприятия, имущество которого находится в собственности субъекта Российской Федерации, не могут быть переданы субъектом Российской Федерации Российской Федерации, иному субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.[59]
Правомочия собственника имущества унитарного предприятия, имущество которого находится в собственности муниципального образования, не могут быть переданы муниципальным образованием Российской Федерации, субъекту Российской Федера­ции или иному муниципальному образованию.[60]
Руководитель унитарного предприятия
Руководитель унитарного предприятия (директор, генеральный директор) является единоличным исполнительным органом унитарного предприятия. Руководитель унитарного предприятия назначается собственником имущества унитарного предприятия. Руководитель унитарного предприятия подотчетен собственнику имущества унитарного предприятия.
Руководитель унитарного предприятия действует от имени уни­тарного предприятия без доверенности, в том числе представляет его интересы, совершает в установленном порядке сделки от имени унитарного предприятия, утверждает структуру и штаты унитарного предприятия, осуществляет прием на работу работников такого предприятия, заключает с ними, изменяет и прекращает трудовые договоры, издает приказы, выдает доверенности в порядке, установ­ленном законодательством.
Руководитель унитарного предприятия организует выполнение решений собственника имущества унитарного предприятия.
Руководитель унитарного предприятия не вправе быть учре­дителем (участником) юридического лица, занимать должности и за­ниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, заниматься предпринимательской деятельностью, быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением случаев, если участие в органах коммерческой организации входит в должностные обязанности данного руководителя, а также принимать участие в забастовках.
Руководитель унитарного предприятия подлежит аттестации в порядке, установленном собственником имущества унитарного предприятия.
Руководитель унитарного предприятия отчитывается о деятельности предприятия в порядке и в сроки, которые определяются собственником имущества унитарного предприятия.
В случаях, предусмотренных федеральными законами и изданными в соответствии с ними правовыми актами, в унитарном предприятии могут быть образованы совещательные органы (ученые, педагогические, научные, научно-технические советы и другие). Уставом унитарного предприятия должны быть определены структура таких органов, их состав и компетенция.
Определенные ограничения установлены Законом об унитарных предприятиях для руководителей предприятий. В частности, руководитель унитарного предприятия не вправе:
быть учредителем (участником) юридического лица;
занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятель­ностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;
заниматься предпринимательской деятельностью;
быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиаль­ного исполнительного органа коммерческой организации, за исключе­нием случаев, если участие в органах коммерческой организации вхо­дит в должностные обязанности данного руководителя;
принимать участие в забастовках.
Кроме того, руководитель унитарного предприятия должен периодически проходить аттестацию.
Таким образом, к руководителю унитарного предприятия предъявляются требования, характерные для требований, предъявляемых к государственным чиновникам.
Ответственность руководителя унитарного предприятия закреплена отдельной статьей Закона (25) и определена достаточно четко.
Создание специальных органов (в соответствии с пунктом 5 статьи 21) не исключает единоличной ответственности руководителя унитарного предприятия за результаты деятельности предприятия и за принимаемые решения. Таким образом, подобные органы являются совещательными, решения, принимаемые ими, учитываются при принятии управленческих решений, но не обязательны к исполнению (разумеется, если законодательными актами, в соответствии с которыми подобный орган создается, не предусмотрено иное). Нельзя сказать, что это возврат к прежней практике организации управленческой деятельности, но данная схема полностью соответствует принципу единоначалия и колле­гиальности, который являлся одним из основных постулатов управлен­ческой деятельности в период плановой экономики. В соответствии с этим принципом решения принимаются коллегиально (коллективно), но ответственность за них индивидуализирована.[61]
Напомним, что в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 года № 940 назначение на должность руководите­ля федерального унитарного предприятия производится федеральным органом исполнительной власти.
Контроль за деятельностью унитарного предприятия.
Бухгалтерская отчетность унитарного предприятия в случаях, определенных собственником имущества унитарного предприятия, подлежит обязательной ежегодной аудиторской проверке независимым аудитором.
Контроль за деятельностью унитарного предприятия осуществляется органом, осуществляющим полномочия собственника, и другими уполномоченными органами.
Унитарное предприятие по окончании отчетного периода представляет уполномоченным органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъекта Российской Федерации или органам местного самоуправления бухгалтерскую отчетность и иные документы, перечень которых опре­деляется Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или орга­нами местного самоуправления.
Из сказанного можно сделать вывод о том, что унитарное предприятие подлежит двойной проверке - независимыми аудиторами и органом, осуществляющим полномочия собственника, и другими уполномоченными органами.[62]
Публичная отчетность унитарного предприятия
Унитарное предприятие обязано публиковать отчетность о своей деятельности в случаях, предусмотренных федеральными законами или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В соответствии со статьей 15 Закона о бухгалтерском учете госуда­рственные и муниципальные унитарные предприятия представляют бух­галтерскую отчетность органам, уполномоченным управлять государ­ственным имуществом.
В соответствии с пунктом 7 статьи 274 БК РФ федеральные казен­ные предприятия готовят годовые и бухгалтерские отчеты и направляют их главным распорядителям бюджетных средств.
Кроме того, состав бухгалтерской отчетности унитарного предприятия определяется собственником имущества и включает дополнительные формы отчетности. В частности, все унитарные предприятия обязаны дополнительно составлять и представлять Отчет руководителя государственного унитарного предприятия.[63]
Отчет руководителя ГУП представляется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 1999 г. № 1116 "Об утверждении порядка отчетности руководителей фе­деральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных об­ществ" (в ред. Постановления Правительства РФ от 15.10.2001 №725).
В соответствии с данным постановлением руководитель федерально­го государственного унитарного предприятия ежеквартально направляет в Министерство государственного имущества Российской Федерации и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий координа­цию и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере уп­равления), отчет по установленной форме (согласно приложению № 1 к постановлению № 1116). Отчет должен быть представлен в сроки, уста­новленные для сдачи квартальной бухгалтерской отчетности.
Руководитель федерального государственного унитарного предпри­ятия ежегодно направляет в Министерство государственного имущества Российской Федерации и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий координацию и регулирование деятельности в соотве­тствующей отрасли (сфере управления), одновременно с годовым отче­том доклад о финансово- хозяйственной деятельности предприятия, в котором должны быть отражены следующие вопросы:
структурные изменения в номенклатуре выпускаемой продукции; структурные изменения в долях товарных рынков, которые имеет предприятие;
реализация мероприятий по улучшению качества и конкурентоспо­собности продукции предприятия;
использование передовых технологий и изобретений в производстве продукции и предоставлении услуг;
выполнение федеральных инвестиционных программ;
достижение утвержденных основных экономических показателей деятельности предприятия;
при наличии программы деятельности предприятия — обобщенные данные о ходе ее выполнения за отчетный период;
информация обо всех обстоятельствах, которые нарушают обычный режим функционирования предприятия или угрожают его финансовому положению;
реализация мероприятий по недопущению банкротства предприятия;
данные об изменении численности персонала, среднемесячной оплате труда работников предприятия, в том числе руководителя, за отчетный период;
данные об использовании прибыли, остающейся в распоряжении предприятия;
программа деятельности предприятия на очередной год.[64]

Заключение

Экономическая стабильность каждой страны и ее определяются комплексом факторов. Важнейшее место среди них принадлежит эффективному управлению государственными предприятиями которые место в экономической структуре государства, обеспечивают государственные потребности в наиболее значимой продукции государства, или служат своего рода стабилизирующей многоукладной экономики. И хотя удельный вес унитарных предприятий в нашей стране и в зарубежных государствах меняется и подвижен, их роль бесспорна.