ДИПЛОМНАЯ
работа

на тему

«Организация документооборота за рубежом»




Содержание
Введение

Глава первая. Особенности управления документацией за рубежом

1.1 Правовое регулирование управления документацией

1.2 Система международных стандартов

1.3 Нормативное регулирование электронного документооборота и управления документацией

1.3.1    Понятие документооборота, организации работы с документами. Особенности электронного документооборота

1.3.2    Особенности нормативного регулирования электронного документооборота в странах Европейского союза

1.3.3    Особенности управления документами и нормативное регулирование электронного документооборота в США

1.3.4  Особенности нормативного регулирования организации работы с документами в Италии

1.3.5  Особенности нормативного регулирования электронного документооборота во Франции

1.3.6  Особенности нормативного регулирования электронного документооборота в Германии

1.3.7  Особенности нормативного регулирования электронного документооборота в Великобритании

1.3.8  Проблемы международного электронного документооборота

Глава вторая. Основные направления совершенствования организации работы с документами в России с учетом зарубежного опыта

2.1 Сравнительная характеристика российского и зарубежного направлений развития систем документооборота

2.2 Проблемы совершенствования документационного обеспечения управления в России и пути их решения

2.3 Изменение системы национальных стандартов в сфере документационного обеспечения управления как фактор интеграции России в мировое сообщество

Заключение

Список использованной литературы




Введение
Переход к экономике рыночного типа ставит вопрос о создании соответствующих современным условиям единых норм и требований к системе документационного обеспечения управленческой деятельности.

Повышение значения экономического фактора и юридической силы документов в управлении делает актуальными исследования ученых и эксперименты практиков в области управления документацией, направленные на переход от традиционного делопроизводства, от классического деления документации «по системам» к созданию высокоэффективных, использующих современные технико-технологические достижения систем управления всем комплексом информационно-документационных ресурсов при достижении стратегических и оперативных целей управления в любых организациях, особенно в государственном аппарате управления.

Одним из важных компонентов этой работы является исследование относительно нового понятия в российском документоведении – управления документацией и введение его не только в научный оборот, но и в практику.

Термин «управление документацией» широко распространен в мире. Например, в США организация, ведающая вопросами документации, носит название «Национальный архив и управление документацией» (National Archives and Records Administration). Буквальный перевод немецкого термина «Schriftgutverwaltung» означает «управление письменными документами». Английский термин «Records Management» также переводится как управление документами[1].

Особенностью современного общества является непрерывный обмен информацией. Актуальная, полная, достоверная, своевременная информация является необходимым условием успешного функционирования любой организации.

Управленческая деятельность связана с информационным обменом между субъектами и объектами управления. При отсутствии необходимой информации невозможно принятие своевременных решений, определение стратегии развития организации.

Одним из основных факторов влияния научно-технического прогресса на все сферы деятельности человека является широкое использование информационных технологий. На современном уровне их развития работа с информацией (сбор, анализ, хранение, распространение и т.д.) осуществляется быстрее, эффективнее. Под влиянием новых информационных технологий происходят коренные изменения в системе управления (автоматизируются процессы обоснования и принятия решений, организация их выполнения), повышается профессионализм специалистов, занятых в управленческой деятельности[2].

Мы под управлением документацией будем понимать одно из ключевых направлений деятельности, осуществляемой в рамках документационного менеджмента организации, и включает текущее функционирование и оптимизацию подсистемы документационного менеджмента.

В процессе управления документацией организации решаются следующие основные задачи:

ü          организация рационального документооборота;

ü          контроль исполнения документов;

ü          оперативное хранение документов, включая их надлежащую подготовку к передаче на архивное хранение в государственный или ведомственный (по принадлежности организации) архив;

ü          последующее хранение документов в архиве[3].

Конечной целью управления документацией является создание условий, обеспечивающих эффективную обработку документированной информации в обусловленные содержанием деятельности организации сроки и с наименьшими материальными затратами.

Мы считаем, что актуальность представленной курсовой работы очевидна, т.к. для совершенствования системы документооборота в деятельности российских организаций и значительного увеличения конкурентоспособности при выборе наиболее рациональной и эффективной организации работы с документами необходимо проанализировать зарубежный опыт в данной сфере в построении законодательной базы и в непосредственном управлении документацией.

Высокая значимость и недостаточная практическая разработанность проблемы определяют несомненную новизну данного исследования.

Изучение вопросов, связанных с данной тематикой, носит как теоретическую, так и практическую значимость.

Результаты исследования могут быть использованы для разработки методики анализа «Организации документооборота за рубежом». Теоретическое значение заключается в том, что избранная для рассмотрения проблематика находится на стыке сразу нескольких научных дисциплин.

Целью курсовой работы является комплексное и системное исследование работы с документами за рубежом, изучение международной нормативной базы, использование полученных выводов для разработки и внесения предложений по совершенствованию документооборота в России.

Для достижения поставленной цели определены теоретические и научно-практические задачи:

1)                 изучение системы источников правового регулирования документооборота в России;

2)                 исследование особенностей законодательного регулирования документооборота как на международно-правовом уровне, так и на национальном;

3)                 анализ содержания юридических требований к электронному документообороту;

4)                 проведение сравнительно-правового анализа российского законодательства и нормативно-правовых актов других государств в сфере работы с документами;

5)                 определение роли зарубежного опыта при организации и функционировании систем документооборота в России.

Объектом исследования являются процессы, протекающие при организации и функционировании систем документооборота.

Предметом исследования является характеристика нормативного регулирования документооборота в России и за рубежом.

Анализ научных статей, учебных пособий, исследований позволяет утверждать, что интерес к зарубежному опыту работы с документами растет.

В процессе подготовки курсовой работы были использованы многочисленные периодические публикации в журналах «Секретарское дело», «Делопроизводство», «Делопроизводитель», «Секретарь-референт».

При написании курсовой работы использовались труды российских специалистов в области документационного обеспечения управления (А.Ю. Арнд, М.Н. Костомаров, С.Л. Кузнецов, М.В. Ларин, О.А. Романов, О.И. Рысков, Н.А. Храмцовская и др.).

Особое внимание уделено стандартам ИСО 15489-2001 «Информация и документация – Управление документацией» и ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования».




Глава первая

Особенности управления документацией за рубежом
1.1 
Правовое регулирование управления документацией
Глобализация международных отношений на современном этапе привела к возрастанию значения международно-правового регулирования документооборота.

Создание специальных актов на внутригосударственном уровне не способствует развитию международных отношений, т.к. законодательство разных стран по-разному подходят к определению основных правовых институтов и принципов правового регулирования.

В последние годы в европейских странах особое внимание общественности уделяется не только вопросам работы с архивными документами длительного срока хранения, но и управлению документами как важнейшему элементу оперативной управленческой деятельности. Активному внедрению программ управления документами и разработке корпоративных стратегий в области информации и документации как в государственных организациях, так и в коммерческих способствует несколько факторов.

Прежде всего к таким факторам относится принятие и действие законодательства об архивном деле, о защите данных, о свободе информации, о правах человека. В законодательных и иных нормативных актах европейских стран содержатся требования к типам документов, которые должны быть созданы, и к срокам хранения документов. Кроме того, могут быть установлены права или ограничения на доступ к документам или их содержанию (например, в законодательстве о свободе информации), требования к формату документов (например, в законодательстве о защите персональных данных), передаче документов в архивные учреждения (например, в законодательстве об архивах), процессам управления документами (например, законодательство может устанавливать порядок индексации (регистрации) документов в целях улучшения их хранения)[4].

Открытость документов, представляющих общественный интерес или необходимых для реализации прав, свобод и обязанностей граждан, требует защиты информации о частной жизни, обеспечения конфиденциальности персональных данных, а упрощенность поиска, обращения с электронными документами требует, в свою очередь, защиты персональных данных, содержащихся в автоматизированных информационных системах.

В ряде развитых стран действует Конвенция о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных от 28 января 1981 года, которая гарантирует каждому частному лицу соблюдение его права на личную жизнь. Законы о защите данных, отражающие положения Конвенции Совета Европы о защите данных (1981 год) и Директивы Евросоюза о защите данных (1995 год), сегодня приняты во всех странах-членах ЕС.

Законодательство о защите данных требует от организации ответственного подхода к управлению документами по личному составу, разработки стандартов и практических руководств по работе с такими документами.

Внешним признаком перехода большинства стран к информационному обществу стало применение перед названием государств латинской буквы e, что означает появление «Электронных США» (e-USA), «Электронной Европы» (e-Europe), «Электронной Франции» (e-France), «Электронной Великобритании» (e-Great Britain) и т.д. Несомненно, что в этот ряд входит и «Электронная Россия» (e-Russia), о чем свидетельствует принятие федеральной целевой программы (ФЦП) «Электронная Россия», а на региональном уровне программ «Электронная Москва», «Электронный Санкт-Петербург».

Облегчение доступа к информации и услугам государственных органов путем применения современных информационных технологий является одним из главных элементов проекта экономического и социального обновления Европы – инициативы «e-Европа», объявленной Европейской комиссией 08 декабря 1999 года и предназначенной для ускорения развития цифровых технологий в Европе. Главы европейских государств в 2002 году приняли План действий по достижению целей «Электронной Европы».

Правильное управление документами приобретает особое значение в связи с принятием Европейской комиссией и национальными правительствами законодательства в области электронной коммерции и электронной подписи. Отдельные директивы Евросоюза признают правомочными электронный обмен данными, электронную форму сделки и цифровую подпись. Все это лежит в основе развития практики управления электронными документами.
1.2      
Система международных стандартов
В современном мире постоянно растет значение стандартов. Основной причиной этого являются изменения в экономике и общественной жизни, связанные с глобализацией мирового рынка, стиранием границ на пути движения капитала, товаров, идей и информации. Научно-технический прогресс, стремительное развитие информационных технологий и активное их внедрение – все это также способствовало активизации процесса разработки и внедрения международных стандартов во все сферы человеческой деятельности, в т.ч. и в управлении документацией[5].

Международная организация по стандартизации
(International Organization for Standardization, ISO) является всемирным объединением национальных органов по стандартизации. Подготовка международных стандартов обычно ведется в соответствующих технических комитетах ISO. Каждая организация-член ISO имеет право быть представленной в тех технических комитетах, тематика которых соответствует ее интересам. В этой работе также принимают участие международные организации как правительственные, так и неправительственные.

ISO, например, тесно сотрудничает с Международной электротехнической комиссией (International

Electrotechnical

Commission
,
IEC
) по всем вопросам стандартизации в области электротехники.

Благодаря успешному использованию стандартов качества ISO, а также в связи с общемировой тенденцией ужесточения законодательно-нормативных требований к ведению финансово-экономической деятельности, во всем мире растет потребность в выработке единого подхода в решении наиболее общих вопросов, важных для любой из существующих систем делопроизводства.

Стандарты ISO серии 9000 по управлению качеством продукции и услуг

Первыми широко распространенными стандартами, в которые были включены требования к ведению документации, стали стандарты серии ISO 9000 по управлению качеством продукции и услуг. Впервые в истории международных стандартов делопроизводство и документооборот не только были отмечены в качестве важной составной части деятельности организации, но и начали проверяться в ходе сертификации.

Во многих случаях налаживание правильной работы с документами составляет как минимум половину всей деятельности, выполняемой в связи с сертификацией. В результате все большая популярность ISO 9000 стала одним из важных факторов, стимулирующих развитие делопроизводства и повышение статуса службы документационного обеспечения управления и ее сотрудников во внутренней иерархии компании.

В тексте стандартов этой серии (ISO 9000, ISO 9001, ISO 9004) управлению документацией посвящен целый раздел, который начинается с разъяснения значения документации для организации. Особо подчеркивается, что разработка документации по качеству не должна становиться самоцелью – эта деятельность должна приносить ощутимую пользу компании.

Каждая организация самостоятельно определяет необходимый объем документирования и используемые носители информации. Здесь важно учесть все факторы: тип и размер организации, сложность производимой продукции, нужды потребителей, законодательные и нормативные требования в отрасли, в которой работает компания, реальные возможности персонала и т.д.

Стандарты ISO серии 14000 по управлению окружающей средой

По аналогии со стандартами управления качеством продукции и услуг стали разрабатываться стандарты для других видов деятельности. Достаточно широкое распространение получили стандарты серии ISO 14000 по управлению окружающей средой, в которые также были включены разделы по управлению документацией.

От организаций требуется разработать правила работы с документами, включая вопросы защиты, поиска, установления сроков хранения и контролируемого уничтожения документов с истекшими сроками хранения.

Для соответствия требованиям стандарта необходимо подготовить большое количество внутренних нормативных документов и регулярно вносить в них изменения и улучшения.

Особое внимание обращается на контроль за версиями используемых на рабочих местах внутренних нормативных документов, а также на организацию удобного к ним доступа.

Отмечено, что в организациях, помимо своих собственных, могут храниться и документы «внешнего происхождения», которые требуются для планирования и эксплуатации системы управления окружающей средой. Необходимо обеспечить их сохранность и возможность оперативного доступа к таким документам.

Стандарт ISO/IEC 17799 по информационной безопасности

С развитием системы международных стандартов к делопроизводству и документообороту стали проявлять внимание представители самых различных профессий, в том числе – специалисты в области информационных технологий и информационной безопасности.

Требования по защите документов организации включены в стандарт ISO/IEC 17799-2000 «Информационные технологии – Практическое руководство по управлению информационной безопасностью». Очень символично, что этот стандарт, разработанный специалистами в области ИТ-технологий для собственных нужд, впервые зафиксировал требования к работе с документацией организации.

Обеспечить надлежащую информационную безопасность можно только при условиях, что управление документами на всех видах носителей ведется по единой системе и установленные требования распространяются на все информационные ресурсы организации. Для ИТ-службы это большой шаг вперед к пониманию необходимости сотрудничества со специалистами в области управления документацией, которые обладают профессиональными навыками, нужными для выполнения ряда требований прежде всего для обеспечения соответствия организации документооборота законодательно-нормативным требованиям.

В условиях России такое сотрудничество еще более актуально, поскольку основная часть документов у нас по-прежнему хранится на бумажных носителях.

20 июня 2005 года Международная организация по стандартизации ISO опубликовала новую версию стандарта ISO/IEC 17799. По сравнению с версией 2000 года в нее внесено значительное количество изменений и дополнений. Основные усилия разработчиков были направлены на придание стандарту большей универсальности. Многие положения, формулировавшиеся ранее как требования только к программному обеспечению, изменены таким образом, чтобы распространить их действие и на другие сферы деятельности и виды ресурсов.

Разработчики стандарта постарались отследить все изменения, произошедшие за последние 5 лет: рост объемов электронной торговли, повышенное внимание к созданию электронных реестров, к защите персональных данных и прав интеллектуальной собственности и соответствующее усиление требований к обеспечению информационной безопасности.

В новой версии стандарта учтены наблюдающиеся во всем мире ужесточение требований к обеспечению соответствия деятельности организаций законодательно-нормативным и иным требованиям, растущая популярность стандарта по управлению документами ISO 15489, а также накопленный опыт работы с определенными видами электронных документов.

За подробными указаниями по управлению документами организации новая версия предлагает обратиться к стандарту ISO 15489-1.

Ссылка на то, что организация должна обеспечивать свою информационную безопасность в области управления документами, основываясь на положениях первого в мире международного стандарта по делопроизводству, является очень важной, поскольку фактически обязывает специалистов в области информационных технологий и информационной безопасности использовать требования ISO 15489-1 в своей работе.

Международные стандарты по управлению документацией

ISO 15489 «
Информация и документация – Управление документацией» (ISO 15489-2001
Information

and

documentation
–
Records

management
) был издан в 2001 году Международной организацией по стандартизации. Он подготовлен техническим комитетом ISO/TC 46, Информация и документация, подкомитет SC 11, Архивное дело/управление документами.

В стандарте определено, что регламент (политика) в области управления и сохранения документации должен быть принят на самом высоком уровне в организации и его действие должно распространяться на всех ее сотрудников, создающих документы в ходе своей работы. В нем следует указать ответственность по всем должностным рангам за любой документ в организации.

Появление ISO 15489 стало важным событием для профессионалов в области управления документами. Стандарт ISO вобрал в себя передовой практический опыт ряда стран и, самое главное, впервые обозначил делопроизводство как важную отрасль деятельности человека. В ближайшее время технический комитет ISO, утвердивший стандарт, планирует рассмотреть вопрос о разработке его новой версии.

Нужно отметить, что ISO 15489 существенно отличается от знакомого нам ГОСТ тем, что провозглашает основные принципы работы с документами и системами документооборота. В нем отсутствуют жесткие требования к оформлению документов, поскольку в каждой стране существуют свои особенности.

Задача стандарта – закрепить основные, наиболее общие требования и положения, обеспечивающие надежное документирование деятельности любой компании и организацию делопроизводства и документооборота на соответствующем мировым требованиям уровне.

К сожалению, главным препятствием в распространении стандарта в России является незнание о нем специалистов в области управления документацией, а также отсутствие качественного перевода стандарта на русский язык.

Международные стандарты ИСО 23081 и ИСО 15801, посвященные соответственно делопроизводственным метаданным и обеспечению достоверности и надежности информации, хранящейся электронным способом, также послужат основой для разработки национальных стандартов во многих странах мира.

Метаданные – структурированные данные о данных – это информация, которая позволяет идентифицировать информационные ресурсы, управлять ими, осуществлять поиск. Особое значение метаданные имеют при работе с электронными документами.

Универсальный набор метаданных содержит так называемое Дублинское ядро – применимый для любых информационных ресурсов международный стандарт ИСО 15836, принятый в 2003 году. Указания по применению Дублинского ядра в Европе содержит немецкий стандарт, вышедший в 2000 году. Государственные стандарты метаданных на основе Дублинского ядра приняты во многих развитых странах.

Стандарты делопроизводственных метаданных – особый тип стандартов метаданных – призваны обеспечить значимость, управляемость и длительность существования документации организации.

Международный стандарт ИСО 23081 «Информация и документация – Процессы управления документами – Метаданные документов» посвящен делопроизводственным метаданным в управленческой деятельности, их типам, функциям по обеспечению управленческих и делопроизводственных процессов, а также управлению метаданными. Первая часть стандарта (ISO
/
TS
23081-1-2004
Information

and

documentation
–
Records

management

processes

–
Metadata

for

records
) содержит определение сущности делопроизводственных метаданных, их роли в управленческой деятельности, описание процессов управления метаданными. В ней установлены требования к различным категориям делопроизводственных метаданных, исходя из требований ИСО 15489.

Международный стандарт ИСО/ТО 15801-2004 «Электронный имиджинг – Информация, хранящаяся в электронном виде – Рекомендации по обеспечению достоверности и надежности» (
ISO
/
TR
15801
Electronic

imaging

–
Information

stored

electronically

–
Recommendations

for

trustworthiness

and

reliability
) регламентирует внедрение и эксплуатацию систем управления информацией, которые хранят информацию в электронном виде и для которых важны достоверность, надежность аутентичность и целостность информации. Он охватывает полный жизненный цикл электронных документов, от включения документов в систему до уничтожения.

В Великобритании в настоящее время действуют различные национальные стандарты по вопросам управления документацией: сохранности, транспортировке и эксплуатации носителей, используемых при обработке данных и хранении информации, управлению информационной безопасностью, управлению документацией, легальной допустимости и юридической силе информации, содержащейся в системах управления электронными документами, информационному менеджменту, практическому применению закона 1998 года о защите данных.

Во Франции принят национальный стандарт (NF

Z
42-013), призванный гарантировать целостность электронных документов в компьютерных системах с использованием технологии неперезаписываемых оптических дисков. Он устанавливает процедурные и технические требования[6].

Подчеркнем, что архивные органы европейских стран, так же как и во многих других зарубежных странах, стремятся принимать участие в управлении документами различных форматов уже на стадии их создания в делопроизводстве и в процессе их полного жизненного цикла – от создания до уничтожения или передачи на государственное хранение. В частности, Национальный архив Великобритании (National

Archives
) является центральным консультативным и экспертным органом, оказывающим поддержку управляющим документацией. Основное внимание в настоящее время Национальный архив Великобритании уделяет вопросам управления документацией, в том числе электронной документацией, оцифровке документов. На данный момент британский архив можно признать наиболее прогрессивным и активным разработчиком методик управления документами среди европейских архивных органов.

Во Франции, в соответствии с законом от 03 января 1979 года, функции органа управления архивным делом, курирующего делопроизводство, выполняет Дирекция архивов Франции (Direction

des

Archives

de

France
).

В Риме Центральный государственный архив (Archivio

Centrale

dello

Stato
) обеспечивает сохранность документов, созданных центральными административными органами итальянского правительства, управляет иерархией государственных архивных органов во всей Италии, устанавливает правила управления документами в стране.
1.3 
Нормативное регулирование электронного документооборота и управления документацией
Функциональные требования к системам электронного документооборота (СЭД), при правильном их использовании, являются мощным рычагом государственного управления в области информационно-коммуникационных технологий. В России документа, регламентирующего СЭД, пока нет. Но, опираясь, на зарубежный опыт, можно предположить, на что будут ориентироваться отечественные стандарты[7].

Чего ждать России?

В России пока не существует документа, регламентирующего требования к СЭД, хотя планы его разработки существуют уже давно и работа ведется сразу несколькими организациями. Учитывая, как в последнее время обострились проблемы взаимодействия между уже существующими системами, ждать появления государственных требований к СЭД нам осталось недолго.

В каком-то смысле России проще, поскольку можно опереться на опыт существующих зарубежных разработок. Может быть, стоит начать с принятия всего лишь одного, но строго обязательного требования о том, чтобы все новые СЭД, закупаемые государственными организациями, были способны экспортировать документы и их метаданные в установленном стандартном формате, – это позволило бы решить главную проблему передачи документов из одной системы в другую. О том, что может быть прописано в будущих требованиях, можно судить по уже принятым стандартам в США и Европе.
1.3.1   
Понятие документооборота, организации работы с документами. Особенности электронного документооборота

Вследствие того, что документооборот отражает систему управления, позволяя ее наглядно увидеть, анализ документооборота крайне важен для совершенствования работы управленческого аппарата.

При этом, проводя анализ документооборота, в качестве объекта исследования можно рассматривать отдельный документ, документопоток, документационный технологический процесс. Однако основополагающим объектом исследования и совершенствования можно назвать документопоток.

Документопоток
– это поток документов, циркулирующих между пунктами обработки и создания информации (руководителями организации и структурных подразделений, специалистами) и пунктами технической обработки документов: экспедицией, секретариатом, канцелярией, копировально-множительной службой и др.

В каждой организации можно выделить следующие потоки документов[8]:

§       поток входящей документации, состоящий из поступающих в организацию документов;

§       потоки внутренней документации, состоящие из документов, созданных в организации и не предназначенных к выходу за ее пределы;

§       поток исходящей документации, состоящий из документов, предназначенных для отправки в другие организации.

Документопоток характеризуется следующими основными параметрами:

§            содержанием или функциональной принадлежностью;

§            структурой;

§            режимом или цикличностью;

§            направлением;

§            объемом.

Управление информационными потоками или документопотоками организации основано на понятии документооборота.

Документооборот – это движение документов в организации с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправления[9].

Следует отметить, что в этом определении упор делается на словах движение документов, то есть их пути из одного подразделения или от одного сотрудника к другому. При этом порядок движения документа предопределен принятым управленческим процессом в данной организации. Например, если руководитель организации требует, чтобы все полученные документы сначала докладывались ему и только он будет назначать исполнителя, путь движения документа будет многоступенчатым сверху вниз. Если же в организации четко проведено разделение функций между структурными подразделениями и сотрудниками, большая часть документов пойдет сразу же в отдел к исполнителям, то есть путь будет другой, значительно короче. Точно также от принятого в учреждении порядка распределения обязанностей и делегирования полномочий сотрудникам зависит движение документа при согласовании и подписании. Таким образом, документооборот зависит от системы управления, он вторичен по отношению к ней, но в то же время именно документооборот, отражая систему управления, позволяет ее наглядно увидеть[10].

Говоря о порядке движения документов, можно выделить несколько этапов документооборота:

§       прием и первичная (экспедиционная) обработка поступающих в организацию документов;

§       предварительное рассмотрение документов службой ДОУ;

§       регистрация документов;

§       организация движения документов внутри организации (информационно-справочная работа, доведение документов до исполнителей, контроль за их исполнением, а также прохождение согласования и подписания проектов документов);

§       обработка (экспедиционная) исполненных и отправляемых документов.

Каждый из вышеуказанных этапов заслуживает отдельного рассмотрения и может быть выполнен как в традиционной, так и автоматизированной технологии.

Несмотря на вторичность порядка движения документов по отношению к целям и задачам организации, документооборот рекомендуется нормировать и регулировать. Так, например, в ГСДОУ предлагается закреплять порядок прохождения документов внутри организации в специальных графических оперограммах и маршрутно-технологических картах, разработкой которых занимаются службы ДОУ. В таких схемах должны найти отражение все этапы и пункты прохождения документной информации, сроки обработки и исполнения документов.

Документооборот представляет собой главное организационное направление деятельности службы делопроизводства и технологии документационных процессов, поэтому занимает место узлового звена любой системы делопроизводства.

Эффективность управленческой деятельности зависит от того, как организована работа с документами: насколько быстро и качественно обрабатываются и передаются документы, как контролируется их исполнение, как обеспечивают сохранность необходимых для последующей деятельности предприятия документов и уничтожают документы, выполнившие свои функции.

Организация работы с документами – организация документооборота, хранения и использования документов в текущей деятельности предприятия[11].

В ГСДОУ синонимом термина «организация работы с документами» являлось «управление документацией». В международном стандарте ИСО 15489 «Информация и документация – Управление документами», разработанном гораздо позднее, использован термин управление документами. В управлении документами ИСО 15489 включает контроль не только за использованием, движением и хранением документов, но и за их созданием и получением.

На формирование технологий работы с документами в конкретных организациях влияет множество факторов, таких, как направление деятельности, организационная структура, территориальное размещение, объем документооборота и т.д.

Использование компьютерных технологий в офисной деятельности привело к тому, что практически всегда документы создаются вначале в электронном виде.

Электронный документ – документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме[12].

Иную формулировку этого термина содержит национальный стандарт из серии «Информационная технология» – ГОСТ Р 52292-2004 «Электронный обмен информацией. Термины и определения», основанный на международных терминологических стандартах в области информационных технологий, электронного обмена данными и обработки информации в распределенных системах: «Электронный документ – это форма преставления документа в виде множества взаимосвязанных реализаций в электронной среде и соответствующих им взаимосвязанных реализаций в цифровой среде». Здесь под реализацией электронного документа подразумевают отдельный элемент множества, представляющего электронный документ, который существует или может существовать в электронной или цифровой среде[13].

Электронный документооборот – движение документов в организации с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправления в электронно-цифровой форме. При этом работа с документами возможна в двух вариантах. При первом варианте проект документа создают в электронном виде, затем его распечатывают на принтере, и дальнейший его жизненный цикл проходит в бумажном виде. Второй вариант – прохождение всего жизненного цикла исключительно в электронном виде.

Достижения последних лет в вычислительной технике, обширный рынок сравнительно недорогих компьютеров и принтеров позволили успешно использовать персональный компьютер в делопроизводстве. Сегодня развитие малого и среднего бизнеса не обходится без компьютера в офисе организации.

Автоматизация документационного обеспечения управления позволяет:

в области подготовки и оформления документов – унифицировать формы документов;

повысить качество и оперативность подготовки документов;

в области организации документооборота и исполнения документов – исключить дублирование работы при вводе информации о документе и тем самым упростить регистрацию;

унифицировать маршруты движения документов, ускорить прохождение документов;

повысить оперативность и качество работы исполнителей с документами;

уменьшить вероятность потери документа при перемещении его в организации;

получать достоверную и актуальную информацию о создаваемых и полученных на исполнение документах структурными подразделениями и отдельными работниками;

в области организации контроля исполнения документов –

оперативно получать информацию о состоянии исполнения и местонахождении любого документа и проекта документа;

контролировать исполнение документов отдельными работниками, структурными подразделениями и организацией в целом;

в области организации хранения документов и информационно-справочной работы –

создать централизованное хранилище документов в электронном виде, организовать различный доступ сотрудников к информационному массиву в соответствии с их трудовыми функциями;

обеспечить оперативный поиск отдельных документов, а также делать подборки документов по тематическому или иному признаку.

Раньше работа с документами требовала времени и больших трудозатрат в связи с необходимостью перепечатывать вручную весь документ даже при внесении самых незначительных изменений. Компьютером вызваны фундаментальные перемены в делопроизводстве. Компьютерные программы помогают работать с текстом, таблицами, графиками, рисунками, позволяют создавать электронные архивы документов, обеспечивают движение документов внутри и вне организации, их регистрацию и контроль.


1.3.2   
Особенности нормативного регулирования электронного документооборота в странах Европейского союза

Проблемы правового регулирования электронного документооборота как внутри суверенных государств, так и на международной арене приобретают в настоящее время все большую актуальность в связи с внедрением эффективных информационно-компьютерных технологий практически во все сферы общественно-производственной деятельности (от взаимодействия населения с органами государственной власти, поддержки финансовых и товарных рынков до сферы услуг, розничной торговли, образования и досуга). Например, широкое распространение получают автоматизированные информационные системы (АИС) электронных межбанковских и коммунальных платежей, заказов и покупки товаров, обмена электронными документами (договорами, финансовыми отчетами, налоговыми декларациями и др.)[14].

Начиная с середины 90-х годов обеспечение юридически значимого электронного документооборота в АИС осуществляется, в частности, на основе применения в качестве реквизита электронных документов так называемых электронных подписей как средства удостоверения подлинности (авторства), аутентичности и целостности электронных документов.

На сегодня в мировой практике исторически сложились три основные модели правового регулирования в сфере электронного документооборота и электронных подписей.

Первая модель принята в США. Правительство США предоставляет право гражданам и юридическим лицам самостоятельно регулировать внутренние процессы в сфере электронной коммерции. Данная модель основана на принципах «бизнес-выбора», концепции свободы заключения контракта и использования при этом любой конкретной информационно-компьютерной технологии. Выбор любой технологии подписи электронных документов сторон, участвующих в сделке, признается законным. Стороны сами могут решить – использовать или не использовать электронные подписи, причем они не обязаны обращаться к третьей, независимой стороне, удостоверяющей соответствующие сертификаты ключей подписей.

Вторая модель принята в Европейском Союзе. Базовый принцип соответствующей Директивы[15] об электронной подписи – система лицензирования не должна быть обязательной. Каждая страна-член Евросоюза может создавать структуры, регулирующие процесс добровольного лицензирования, для того, чтобы сформировать у клиентов или потенциальных деловых партнеров авторитет и доверие к организации, предоставляющей услуги в сфере применения электронных подписей. Правительства должны обеспечить функционирование соответствующей системы надзора за деятельностью поставщиков услуг по сертификации, которые созданы на территории этой страны и осуществляют выдачу квалификационных сертификатов населению.

Третья модель принята в России и в Индии, где законы об электронной подписи жестко регулируют рынок услуг в данной сфере путем лицензирования деятельности по предоставлению таких услуг. Базовый принцип модели – признание электронной подписи действенной и необходимой везде, в том числе и на международном уровне. Данный подход лишен достаточной гибкости и практически не способен своевременно реагировать на меняющиеся условия и механизмы развития информационной сферы общественно-производственной деятельности. В частности, в Индии первая лицензия на деятельность по предоставлению услуг в области электронной подписи была выдана через три года после принятия соответствующего закона. В итоге электронная торговля была «заморожена», а в гражданских судах Индии скопилось около 40 млн. дел по поводу споров по контрактам.

Кроме того, по степени детализации требований к самой электронной подписи также можно выделить три различных подхода.

Первый подход (самый общий) основан на признании в отношении электронной подписи тех же требований, что и в отношении собственноручной, включая уникальность, возможность верификации подписи и «подконтрольность» использующему ее лицу.

Второй подход дополнительно предполагает, что электронная подпись должна быть связана с передаваемыми данными так, что если они изменяются, то электронная подпись становится недействительной.

Третий подход выдвигает наиболее детализированные требования к электронной подписи, в частности предусматривает использование специальной технологии асимметричных информационно-криптографических преобразований электронных документов. Такой тип электронной подписи называется «электронной цифровой подписью» или «электронно-цифровой подписью» (ЭЦП)[16].

Выбор конкретного подхода при разработке соответствующего национального законодательства обусловливается главным образом сложившейся социально-политической обстановкой в стране, когда поиск наиболее приемлемого средства безопасного обмена документированной информацией либо доверяется рынку электронной коммерции, либо осуществляется централизованно с целью защиты агентов складывающегося рынка от вероятных конфликтных ситуаций.

В модельных законах ЮНСИТРАЛ (UNCITRAL – Комиссии по международному торговому праву ООН) «Об электронной коммерции» 1996 года и «Об электронной подписи» 2001 года правовой режим электронного обмена данными в международных коммерческих операциях представлен в виде примерного свода правил.

Европейское законодательство более жестко подходит к вопросу о том, какой должна быть электронная подпись. Соответствующая Директива Евросоюза об электронной подписи как базовый европейский закон предписывает использовать второй подход, который и был использован, в частности, при принятии национальных законов в Австрии, Великобритании, Германии и др.

Проблемы правового регулирования отношений, предусматривающих использование электронной подписи, по существу, связаны с регулированием применения технологий электронного документооборота. Каждая страна должна решить для себя, насколько конкретная технология надежна, как велика вероятность искажения воли стороны в электронном документе, кто обладает правом решать в каждом конкретном случае вопрос об аутентичности и на основании каких критериев.

В России Закон предусматривает только один вид электронной подписи – именно ЭЦП, жестко регламентируя деятельность по предоставлению услуг в сфере электронных отношений и предусматривая обязательное лицензирование соответствующей деятельности, а также применение стандартизированных алгоритмов ЭЦП.Закон предусматривает различные правовые режимы для информационных систем общего пользования и корпоративных информационных систем. При корпоративном режиме регламентация ЭЦП формально передается на усмотрение участников системы, однако требуется заключение предварительных соглашений о регламенте электронного документооборота и процедурах разрешения конфликтов, предполагается физический обмен магнитными носителями с ключами ЭЦП и сертификатами ключей. Законом также предусмотрено создание удостоверяющих центров для информационных систем общего пользования, но, во-первых, на практике оперативность создания таких структур оставляет желать лучшего, во-вторых, исключается какая-либо конкуренция между ними из-за необходимости предварительного согласования, получения разрешения на соответствующую деятельность у уполномоченного органа и ее обязательного лицензирования; в-третьих, исключается возможность привлечения физических лиц и др.

В отличие от Директивы Евросоюза в отечественном Законе об ЭЦП также не предусмотрена, в частности, возможность свободного выбора участниками корпоративной АИС не только вида удостоверения подлинности документа, но и средств, его создающих и верифицирующих. Это обстоятельство практически исключает эффективные электронные отношения граждан и юридических лиц РФ с иностранными партнерами.

Более либеральный и гибкий Закон «Об электронной цифровой подписи», предусматривающий другие виды электронной подписи, принят в Украине. Данный закон базируется на общей концепции соответствующей Директивы ЕС, рекомендующей единые правила признания юридической силы электронной подписи и добровольную аккредитацию центров сертификации ключей. Определение термина «электронная подпись» по уровню детализации выдвигаемых к электронной подписи требований разделено на два понятия. Собственно электронная подпись, которая представляет собой данные в электронной форме, присоединяемые к другим данным или логически с ними объединенные, предназначенные для идентификации подписавшего лица. Второе определение – ЭЦП, конкретизирующая используемую технологию и определяемая как результат определенного криптографического преобразования некоторого набора данных, который присоединяется к этому набору данных или логически с ним объединяется и дает возможность подтвердить целостность набора данных и идентифицировать подписавшее лицо.

Таким образом, комплексный анализ основных правовых проблем и особенностей моделей развития национальных законодательств в области электронного документооборота и электронной подписи показывает, что в мировом сообществе наметилась устойчивая тенденция гармонизации законодательств об ЭЦП на базе единых принципов и подходов. Становится понятным, что жестко регламентированная обязательная государственная система сертификации ЭЦП, обеспечивая высокую степень безопасности и надежности использования электронных подписей, однозначно перечеркивает возможность участия в международной электронной торговле. Вместе с тем остается еще значительное число нерешенных частных прикладных проблем правового регулирования применения электронной подписи у нас в стране и за рубежом, обусловленных различиями в национальных законодательствах, потребностями и динамикой развития национальных экономик и другими социально-политическими факторами.
1.3.3   
Особенности управления документами и нормативного регулирования электронного документооборота в США

Система управления документацией в современных США – это результат длительного исторического развития, на ход которого оказывали влияние различные факторы.

Первым из таких факторов являлось влияние многих культур.

Вторым фактором являлся постоянный рост количества документов и затрат, связанных с их обработкой. Эта тенденция сохраняется до настоящего времени. По данным ВНИИДАД, только на начало 90-х годов федеральное правительство США ежегодно составляло около 1 млрд. писем.

Третьим фактором, определяющим развитие системы документации, является высокий уровень автоматизации информационных процессов. Определенное влияние на развитие процессов работы с документами оказал и тот факт, что в США позднее, чем в других странах, была создана архивная служба. Только лишь в 1934 году, когда Национальный архив США стал специальным учреждением, ответственным за сбор и хранение документов правительственных органов, стал решаться вопрос об уничтожении документов[17].

Немаловажным фактором было также внимание, уделявшееся управлению документацией со стороны правительства и общественности. Практическим воплощением этого внимания являлась разработка и совершенствование специального законодательства, регламентирующего работу с документами. По мере того, как формировалось общественное мнение о роли документов в управлении, предпринимались попытки организационно оформить и юридически закрепить как особую функцию государства и его органов деятельность, связанную с созданием, использованием и хранением документов. Такая деятельность получила название управление документацией.

Под документами в США понимаются записи на любых носителях независимо от физической формы и содержания, созданные или полученные любым ведомством США в порядке исполнения федерального закона или в связи с совершенствованием деловых операций и передаваемые на хранение ведомством или его юридическим законным приемником в качестве свидетельства организационной структуры, функций, политики, процессов работы или в силу информационной ценности, заключающейся в них.

Под управлением документацией на начальном этапе понималось следующее:

§            создание и использование документов и их бланков;

§            разработка систем регистрации и каталогизации, обеспечивающих быстрый доступ к информации, содержащейся в документах;

§            использование современной техники накопления информации и ее хранения;

§            микрофильмирование отдельных документов в целях безопасности, быстрого доступа, ликвидации огромного количества бумажных документов.

Национальный архив и службы документации представлял собой сложный комплекс, в который входили:

§            национальный архив;

§            отдел управления документацией;

§            отдел президентских библиотек;

§            отдел федеральных центров документации;

§            отдел федерального регистра.

Закон «О федеральных документах» 1950 года обязал ведомства разрабатывать специальные программы управления документацией.

Основными элементами таких систем являлись:

§       создание документов (составление форм документов и их обработка, создание информационных систем и применение современной информационной технологии);

§       хранение и использование информации (формирование дел, создание систем поиска документов, управление файлами и телекоммуникациями, выбор копировальной техники, развитие программ работы с ценными документами);

§       передача документов в архив;

§       управление архивами.

В Законе «Об управлении документацией» сформулированы цели управления документацией:

§       точная и полная информация, касающаяся политических действий и мероприятий федерального правительства;

§       контроль качества документов, составленных федеральным правительством, и их количества с целью предотвращения создания ненужных документов;

§       упрощение систем и процессов составления документов, а также их хранения и использования;

§       обеспечение сохранности и установление порядка распоряжения документами.

11 декабря 1980 года рассмотрен на заседании Конгресса и затем утвержден президентом в качестве федерального Закон «О сокращении объема работы с документами». Общая цель Закона – сократить объем работы с документами и повысить экономию и эффективность работы правительства и частного сектора путем совершенствования политики в области федеральной информации.

В соответствии с законом общее руководство управлением информационными ресурсами в США осуществляет Административно-бюджетное управление (АБУ).

Задача создания и законодательного закрепления системы управления документами вначале ориентировалась на центральные органы. Но уже с 80-х годов внимание федерального правительства и федеральных штатов все больше стало обращаться на документы местных органов. В 1987 году принят Закон «О документах местного правительства», определявший значение документов:

§       они содержат информацию, необходимую для сегодняшней деятельности;

§       создают преемственность с работой учреждений в прошлом;

§       фиксируют их юридические полномочия;

§       являются информационной базой защиты прав граждан.

Проблема управления документами будет оставаться актуальной еще длительное время. При этом в условиях широкого внедрения новых информационных технологий требуются и новые подходы к данной проблеме. Перспективным считается создание интегрированных систем управления информационными ресурсами, в которых управление документацией в качестве составной части системы реализовано на высоком техническом уровне.

Сегодня США – одна из стран, наиболее активно трансформирующая свою систему для управления информационным обществом и экономикой.

Интересен переход США на электронный документооборот. Согласно Закону «О ликвидации бумажного документооборота в государственных органах» 1998 года федеральные органы должны перейти на электронный документооборот и обеспечить доступ граждан к электронным документам.

На основе Закона были разработаны правила, которые помогают государственным органам перестроить работу. Государственные органы должны проанализировать документацию с позиций требований, предъявляемых к ней законодательством, решить вопрос о возможности замены бумажных документов электронными. В ряде случаев допускается, что отдельные виды документов могут быть только на бумажных носителях. Возник вопрос о регистрации, хранении электронных документов.

Следует коснуться проблемы информационной безопасности. В США создана наиболее завершенная система взаимодействия государственных органов по обеспечению информационной безопасности. Вопросы информационной безопасности и защиты личной информации прежде всего решаются на уровне агентств, которые разрабатывают соответствующие программы[18].

В США в 2000 году был принят Федеральный закон «Об электронных подписях в международной и внутренней торговле». Он посвящен общим принципам регулирования электронной торговли, в том числе, правовому признанию электронных сделок, а также включает большое число норм, регламентирующих применение электронных документов и электронных подписей. Стоит отметить, что Федеральный закон США отвечает тем же основным принципам, что и названная выше Директива Европарламента.

Закон применяется в тех случаях, когда электронные подписи используются для совершения коммерческих операций. Он закрепляет правило, в соответствии с которым электронные документы и подписи приравниваются к документам и подписям в письменной форме. Исключением является ограниченное число случаев. Например, федеральные органы власти могут потребовать предоставить документ в письменной форме в случаях, диктуемых соображениями национальной безопасности.

Закон предусматривает принцип технологической нейтральности, т.е. электронные документы могут быть созданы с использованием различных технологий. Кроме того, федеральный закон имеет приоритет над законодательством штатов, которое не может противоречить его нормам.

В США в 2002 году был принят Sarbanes
-
Oxley

Act
(
SOA
), призванный улучшить отчетность предприятий, пользующихся услугами кредитного рынка США. Главным его требованием является создание внутренней системы контроля для всех данных, имеющих отношение к отчетности. Среди прочего предполагается введение электронных средств документооборота.
1.3.4   
Особенности нормативного регулирования организации работы с документами в Италии

Италия – древняя страна с богатой историей делопроизводства, насчитывающей в буквальном смысле несколько тысячелетий.

Италия – относительно молодое государство, однако история делопроизводства на этих землях началась не менее 2000 лет назад, еще во времена Римской Республики и сменившей ее впоследствии Римской Империи. Эти два государства породили одну из величайших цивилизаций, когда-либо существовавших в мире, и внесли огромный исторический вклад в развитие делопроизводства.

Делопроизводство в современной Италии существует с начала XIX века – с тех времен, когда Итальянские государства находились во власти Наполеоновской Франции. Французское правительство привило Италии классификацию документов и систему регистрации, основные черты которой сохраняются и сегодня. Через четырнадцать лет после образования Итальянской Республики, которое произошло в 1861 году, правительство открыло в Риме – Центральный Государственный Архив
(ArchivioCentraledelloStato). Расположенный в Риме, Архив хранит документы, изданные центральными административными органами национального правительства Италии. Кроме того, Архив управляет иерархией государственных архивных организаций на всей территории Италии и формирует структуру общегосударственного делопроизводства.

Можно сказать, что современное делопроизводство в Италии началось с издания Королевского указа 1900 года, где были изложены основополагающие принципы работы канцелярий и архивных учреждений государственного правительства.

Однако лишь в 1963 году сформировалось структура делопроизводства в том виде, в котором она официально существует и сейчас. В 1963 году принят Президентский указ (DecretodelPresidentedelloRepublica), определивший основные требования к архивному хранению и делопроизводству, которые, с незначительными изменениями, применяется и по сей день. Рассмотрим суть этих требований.