Важно подчеркнуть вопрос об образовании нового субъекта РФ, а точнее критерии образования и порядок образования нового субъекта РФ. Критерии образования нового субъекта РФ не изучены. В советский период вопрос о критериях создания субъекта рассматривался применительно к союзным республикам. Позиция, высказанная Сталиным при принятии Конституции СССР 1936 г., полагала, что образование новой союзной республики возможно по критериям, позволяющим существовать ей в качестве самостоятельного государства: иметь достаточно большое население, обладать необходимым экономическим потенциалом; иметь окраинное географическое положение.
В современности данные критерии образования субъекта не являются приемлемыми; более того, мировое развитие давало примеры возникновения независимых государств, не обладающих данными признаками, вопрос о критериях образования нового субъекта РФ остается открытым. Но, критерии изложенные И.В. Сталиным, могут быть приняты во внимание и в настоящее время с определенными модификациями.
Должна быть способность территории по экономическим, организационным, национальным факторам быть субъектом РФ. Это надо рассматривать, как способность иметь экономическую достаточность либо способность обеспечивать себя минимумом дотаций, субъект должен вносить вклад в общегосударственное разделение труда, производить продукцию, удовлетворять потребности рынка рабочих мест. Организационный фактор может быть сведен к следующему: необходимость обособленного управления; подготовленность населения к формированию органов власти, к решению вопросов путем непосредственного волеизъявления. Для тех районов, где компактно проживают национальные группы, особое значение имеет национальный фактор. Этот фактор может быть связан с их желанием, с помощью обособленной единицы, выражать свои этнические интересы.
Возможность образовывать новый субъект может возникнуть из необходимости разделения властей по вертикали, когда управление соответствующей федерацией в рамках имеющихся субъектов не эффективно. Создание нового субъекта может вытекать и из потребностей соответствующей территории в разнообразных связях, т.е. если большинство вопросов может быть эффективно разрешено на (территории) уровне субъекта, то нет необходимости в выходе на уровень РФ. Если же возникают вопросы, которые необходимо решать за пределами того субъекта, куда входит территория, то это неизбежно подталкивает к необходимости создания самостоятельного субъекта.
Говорить о создании нового субъекта можно и тогда, когда на основе потенциала требуется собственная нормативная правовая база для организации дел, учета бытовых, природных условий территории.
При создании нового субъекта, особенно в многонациональных государствах, нужно учитывать фактор взаимоуживаемости, совместности населения. Если между ними нет ничего общего, не могут найти общего языка, враждуют – надо задуматься о необходимости вывести отношения на федеральный уровень.[11]
Порядок образования нового субъекта РФ предусматривается в Конституции РФ, Федеральном конституционном законе «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» от 17 декабря 2001 г. В частности, Конституция РФ в ч. 1 ст. 137 предусматривает три варианта решения вопроса о создании нового субъекта: изменения в ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав РФ, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в РФ, об образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ; отсюда вытекают две особенности: общие правила по порядку решения соответствующих вопросов содержатся в специальном ФКЗ; каждый случай создания нового субъекта оформляется ФКЗ.
В законодательстве наиболее ясно определены два варианта образования нового субъекта: путем принятия и путем образования на базе существующих. По поводу изменения конституционного права статуса ясности нет. ФКЗ от 17 декабря 2001 г. указал, что образование в РФ нового субъекта – процедура не связанная с принятием в РФ иностранного государства или его части.[12]
Согласно федеральному конституционному закону от 17 декабря 2001 г., принятие и образование нового субъекта осуществляется на добровольной основе. При этом должны соблюдаться государственные интересы РФ, принципы федеративного устройства, права и свободы человека и гражданина, учитываются сложившиеся исторические, хозяйственные, культурные связи субъектов, их социально-экономические возможности.
Принятие в РФ иностранного государства или его части в качестве нового субъекта осуществляется по взаимному согласию РФ и иностранного государства, в соответствии с международным договором о принятии в РФ в качестве нового субъекта иностранного государства или его части. Инициатором принятия выступает само иностранное государство.
Международным договором регулируются наименование и статус нового субъекта РФ, приобретение гражданства РФ, правопреемства в отношении членства в международных организациях иностранного государства, его имущественных активов и пассивов, действие законодательства на территории нового субъекта, функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления. Им может устанавливаться переходный период, в течение которого новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную, правовую системы РФ, в систему органов государственной власти РФ. После подписания международного договора Президент РФ обращается в Конституционный суд с запросом о проверке соответствия Конституции РФ данного договора, а затем вносит его в Государственную Думу на ратификацию.
Федеральный конституционный закон о принятии в состав РФ нового субъекта должен содержать положения определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которого субъект должен быть интегрирован.[13]
Интересна ситуация, когда включаемая в состав РФ территория и существующий субъект, хотят объединиться в один. Логически можно предположить, что это станет вторым этапом, и будет подпадать под образование нового субъекта.
Что касается образования нового субъекта, то по федеральному конституционному закону от 17 декабря 2001 года, это возможно в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ, что, в свою очередь может повлечь прекращение существования субъектов РФ, территории которых объединяются. Инициатива образования в составе РФ нового субъекта принадлежит заинтересованным субъектам, т.е. тем, на территориях которых образуется новый субъект. Их предложение направляется Президенту РФ. Оно должно быть обоснованным и содержать предполагаемое наименование, статус, границы, прогноз социально-экономический последствий. Должны быть представлены сопроводительные материалы: предложения о правопреемстве в отношении собственности заинтересованных субъектов, в отношениях с органами государственной власти РФ, другими субъектами; предложение о внесении изменений в ФЗ о федеральном бюджете, о функционировании государственных органов и организаций объединяющихся субъектов, о действии законов и других нормативно-правовых актов объединяющихся субъектов, о предполагаемых сроках проведения референдумов по вопросу об образовании нового субъекта, формулировка вопроса выносимого на референдум.
Президент уведомляет о полученном предложении Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ. При необходимости проводит с ним соответствующие консультации.
После проведения соответствующих консультаций с Президентом, при поддержке им инициативы вопрос об образовании нового субъекта выносится на референдум объединяющихся субъектов.
В случае если в одном или нескольких заинтересованных субъектов такие референдумы будут признаны несостоявшимися или результаты будут признаны недействительными, в этих субъектах может быть проведено повторное голосование при условии, что на референдумах иных заинтересованных субъектов вопрос об образовании нового субъекта получил одобрение. Если референдум признан состоявшимся на территории более чем половины заинтересованных субъектов, или все таки получил одобрение на референдуме хотя бы одного субъекта, инициатива может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъектами не ранее чем через год.
Президент РФ вносит проект федерального конституционного закона об образовании нового субъекта в составе Федерации в Государственную Думу только если на референдуме заинтересованных субъектов были приняты соответствующие решения по вопросу об образовании.
Проект закона должен содержать положение: о наименовании, статус, границы, о прекращении существования заинтересованных субъектов, переходные положения, сроки, в течение которых должны быть урегулированы вопросы о формировании органов государственной власти, о правопреемственности в отношении собственности, в отношениях с органами государственной власти, функционирование территориальных органов исполнительной власти, федеральных судов, функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов на территории нового субъекта. Федеральное Собрание принимает в установленном порядке закон об образовании нового субъекта, в котором решаются указанные вопросы.[14]
В соответствии с указанными нормами 25 марта 2004 г. был принят ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермского автономного округа».
ФКЗ от 30 декабря 2006 г. образован новый субъект РФ – в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. 14 октября 2005 г. образован новый субъект РФ – Красноярский край – в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов. ФКЗ от 12 июля 2006 г. образован новый субъект РФ – Камчатский край – в результате объединение Камчатской области и Корякского автономного округа.[15]
Большое число коренных малочисленных народов, населяющих территорию РФ, не позволяет предоставить каждому статус субъекта Федерации, но эти народы нуждаются в признании своих особых прав, которые гарантируются ст. 69 Конституции, общепризнанными договорами РФ. Статус коренных малочисленных народов закреплен в Федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ», который определяет общие принципы организации и деятельности общин коренных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока. Они создаются с целью защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов. Определены правовые основы общинной формы самоуправления и государственные гарантии его осуществления. Положения, касающиеся особенностей их правового положения закреплены и в ряде других законов: Лесной кодекс устанавливает режим землепользования и ведение лесного хозяйства в местах их проживания; Основы законодательства РФ о культуре гарантирует государственную поддержку в сохранении культурно-национальной стабильности; определенные льготы введены налоговым законодательством; законодательством о приватизации государственных и муниципальных предприятий.[16]
2.1 Принципы федеративного устройства
В юриспруденции под принципами понимаются основополагающие начала, пронизывающие весь массив правовых норм. Как указано в ст. 5 Конституции федеративное устройство основано на ее государственной целостности, единстве системы органов государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов, равноправии и самоопределении народов страны. Исходя из содержания данной статьи, можно сформулировать следующие принципы федеративного устройства.[17]
Принцип государственной целостности. Его суть в том, что Россия представляет собой не арифметическую сумму субъектов, а единое государство со своим суверенитетом и территорией. В РФ государственным суверенитетом обладает государство в целом. Суверенитет выражается в предоставлении государством своим субъектам широкого круга прав, в осуществлении которых они самостоятельны, но должны считаться с интересами Федерации и других субъектов. Суверенитет РФ распространяется на всю территорию РФ, обеспечивая целостность и неприкосновенность своей территории (ст. 4 Конституции РФ). Таким образом, этот принцип означает следующее: территория едина и неделима, власть органов РФ распространяется на всю территорию в рамках их полномочий, субъекты не обладают государственным суверенитетом, они не имеют право выхода, во внутренних делах и международном общении РФ координирует усилия субъектов; РФ не может в одностороннем порядке изменить субъектный состав.
Принцип единства системы органов государственной власти. Данный принцип закреплен в ч. 3 ст. 5 Конституции. Исходя из этого ст. 72 Конституции относит к совместному ведению Федерации и ее субъектов установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции система органов государственной власти субъектов устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом. Этот принцип проявляется в следующем: речь идет о единстве сути организации государственной власти на федеральном уровне и в субъектах, и хотя образование этих органов осуществляется самостоятельно, они должны учитывать ст. 10 Конституции, т.е. органы государственной власти субъектов должны соответствовать одной из групп этих органов по своей природе и функциям; органы государственной власти РФ и ее субъектов должны быть тех видов, которые обозначены в Конституции, т.е. для законодательной деятельности должен быть создан представительный орган, исполнительную власть осуществляет соответствующий орган. Судебная власть является централизованной федеральной системой, хотя отдельные звенья функционируют в рамках субъектов (мировые суды); органы государственной власти РФ и субъектов образуются в единообразном порядке, т.е. это могут быть выборы населением депутатов, глав исполнительной власти; единство выражается во взаимоотношениях органов государственной власти на федеральном уровне и уровне субъектов, они не подменяют друг друга, используется система сдержек и противовесов, нет права взаимной отмены актов, все спорные вопросы решаются согласительными процедурами либо в судебном порядке; принцип единства проявляется в полномочиях которыми наделяются органы государственной власти: представительный орган принимает законы, исполнение осуществляет оперативное управление хозяйственным и социально-культурным строительством.
Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами. В ч. 3 ст. 5 Конституции говорится что основой федеративного устройства является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. К этому вопросу подходят шире: ст. 71,72,73 Конституции говорят о ведении Федерации и о совместном ведении Федерации и ее субъектов, а не их органов.[18]
Данный принцип является основой рациональной организации общегосударственного и регионального управления. В РФ действует следующий вариант разграничения предметов ведения и полномочий внутри федерации: предмет ведения и полномочия исключительно Федерации; предметы совместного ведения Федерации и субъектов, внутри которых каждая сторона имеет собственные полномочия; все остальное относится к числу предметов ведения субъектов.
Ст. 76 Конституции содержит специальные гарантии данного принципа: она дает право РФ на федеральное нормативное регулирование общественных отношений, т.е. по предметам ведения РФ принимаются ФКЗ, ФЗ, а по предметам совместного ведения издаются ФЗ и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ; КРФ гарантирует право субъектов при их правомерных действиях (ч. 6 ст. 76), т.е. если обнаружится противоречие между ФЗ и законом субъекта, изданного в рамках компетенции субъекта, то действует нормативный акт субъекта. С другой стороны, ч. 2 ст. 76 … законные и иные нормативно-правовые акты субъектов не могут противоречить ФЗ принятым по предметам ведения РФ, по предметам совместного ведения.
Из данного принципа вытекает возможность Федерации и субъектов влиять на решения друг друга, субъекты вправе участвовать или влиять через представителей в федеральных органах, через внесение проектов законов путем официального сообщения своего мнения соответствующим на решение вопросов затрагивающих интересы. Федерация не вправе прямо регулировать часть общественных отношений в сфере предметов совместного ведения; принимать в этих сферах законы; оказывать помощь субъектам; Федерация призвана координировать усилия субъектов, обеспечивать согласованные свои и их действия.
На сегодняшний день актуальна проблема разграничения предметов ведения и полномочий, при котором обеспечивалось бы единообразное решение многих вопросов на федеральном уровне и самостоятельность регионов в рассмотрении всех остальных вопросов.[19]
Принцип равноправия и самоопределение народов в РФ. В ч. 3 ст. 5 Конституции РФ указано, что федеративное устройство основано на «равноправии и самоопределении народов РФ». Этот принцип является также одним из принципов в Международном публичном праве: народ, нация является первоосновой, с которой связывают суверенитет государства и сам факт его существования. Не случайно Устав ООН первоначально апеллирует к воле народов. Содержание данного принципа раскрывается в Уставе ООН, ст. 1 Пакта о правах человека 1966 г.: «Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное, культурное развитие. Ни один народ не может быть лишен принадлежащих ему средств на существование. Они имеют право требовать, чтобы их права осуществлялись мирно, без незаконного противодействия, в соответствии с международным правом, по воле большинства народа, без фальсификации его позиций».
В преамбуле, ст. 3 Конституции используется понятие «многонациональный народ РФ», которым охватываются все граждане РФ независимо от возраста и национальной принадлежности. Возникает вопрос: кого надо считать структурной единицей многонационального народа-индивида или национальные группы людей. Основой являются индивиды разной национальной принадлежности. Ввиду того, что в РФ многонациональный народ, это предполагает национальное расслоение индивидов. Категория «многонациональный народ» предполагает единство индивидов как совокупной основы государственности безотносительно к национальной принадлежности. В ч. 3 ст. 5 Конституции используется словосочетание «народы в РФ». В географическом и этнографическом смыслах под народами подразумеваются живущие в РФ группы людей, объединенные разными факторами – национальное происхождение, психология, среда обитания и т.п. С точки зрения социологии, народ – это совокупность людей, проживающих на определенной территории и объединенных общими признаками.
Равноправие означает, что Федерация учитывает и обеспечивает равное положение всех народов, представленных как национальными, так и многонациональными группами людей, их право на участие в федеративных отношениях. Все народы живут на равном положении в РФ.
Самоопределение народов понимается как право на самостоятельное решение вопросов своей жизни, на самоуправление. Кроме того, понятие «самоопределение народа» предполагает право определить свою судьбу в государственном плане, которое может выразиться в двух возможностях: создать свое государственное образование в виде республики или автономии; отказаться от создания собственного государственного образования.
Конституция не предусматривает право на самоопределение, вплоть до их выхода из РФ, отделения с самообразованием самостоятельного государства либо с вхождением в состав другого государства. Позиции РФ относительно права на выход можно сформулировать так: признается самоопределение народов как их право на выбор своей судьбы внутри РФ и на самоуправление, а не право наций вплоть до их отделения и образование самостоятельного государства.
Принцип равноправия субъектов закреплен в ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции. В этом принципе подчеркивается равноправие структурных единиц федеративного государства. В нем имеется два аспекта: субъекты РФ равны в правах друг с другом, они имеют один и тот же объем прав, т.е. субъекты наделяются ФЗ полномочиями по вопросам совместного ведения и они являются одинаковыми для всех без исключения; субъекты не могут установить для себя особые предметы ведения и полномочия, не соответствующие характеру федеративного устройства; равенство во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти: с одной стороны, ни у кого нет особых преимуществ на особое представительство в федеральных органах, на привилегированное положение при рассмотрении вопросов, с другой стороны, федеральные органы не имеют юридических оснований и не должны выделять фактические субъекты из общей массы, или строить с ним отношения на иной основе чем со всеми.[20]
При рассмотрении принципа равноправия субъектов РФ нужно обратить внимание на проблему ассиметричности федерации. Этот вопрос встал наиболее остро тогда, когда стали складываться конституционно-правовые основы нового федеративного устройства РФ. Россия, объявляя разные по статусу на тот момент единицы субъектами РФ вынуждена была определенное время учитывать и сохранять неравное положение субъектов. Это в свою очередь, обуславливалось необходимостью учета более высокого уровня государственной интеграции и участие в делах Федерации одних субъектов; требовалось время, чтобы другие субъекты территориальных и национально-территориальных единиц поднялись на уровень федеральных отношений. Эта проблема стала наиболее ясно проявляться, стало очевидной когда отдельные субъекты стали добиваться более высокого ранга, когда пошла волна двусторонних договоров субъектов и Федерации, определяющих их преимущества перед другими субъектами. Это вылилось в ущербность идей ассиметричной федерации, даже в ее опасность для федеративного устройства РФ.
Конечно, субъекты могут быть различны по экономическому потенциалу, уровню культуры, численности населения и т.п. В мире нет федерации, субъекты которой были одинаковы во всех отношениях. В Конституции РФ отдается предпочтенье симметричной федерации, т.е. все субъекты РФ юридически находятся в одинаковом, равном положении как во взаимоотношениях с Федерацией, так и во взаимоотношениях друг с другом.[21]
Принцип построения РФ на сочетании национально-территориального и территориального начал. В составе РФ, имеющие национальное начало в своем образовании и названии являются 21 республика, 10 автономных округов и одна автономная область. Нельзя утверждать, что они построены абсолютно по национальному признаку, так как это может вызвать представление об особом статусе нации, ее приоритетах в органах власти и т.п. Эти субъекты созданы не только по национальному, но и по территориальному признаку, т.е. объединяют всех граждан, проживающих на соответствующей территории. Национальный признак учитывается в плане языка, образования, культуры, обычаев.
Говоря о национально-территориальном принципе, который лежит в основе структуры РФ, нельзя не упомянуть об идее сообществ из лиц соответствующей национальности или языка. В мире существуют федерации, как союзы этих общин. Такая федерация например в Бельгии, где субъекты представлены тремя языковыми общинами – фламандскими, валлонскими, немецкоязычными. Они занимаются вопросами национального языка, культуры, образования. Большинство граждан соответствующей общины проживают компактно. Страна поделена на три области. Видно, что языковой и территориальный принцип переплетаются. Внедрение данной проблемы в РФ вызовет определенные проблемы. Идею национального единства лучше воплотить в национально-культурной автономии. При этом она должна объединять только тех лиц соответствующей национальной принадлежности, которые живут за пределами компактного проживания данного этноса.[22]
2.2 Основные характеристики РФ как федеративного государства
Центром всего строя федеративных отношений является РФ. Россия – федеративное государство, созданное по воле многонационального народа. Ее правовой статус определяется Конституцией РФ, Декларацией о государственном суверенитете от 12 июня 1990 г., Федеративным договором от 31 марта 1992 г. Она имеет все признаки государства федеративного, а именно:
Как федеративное государство Россию характеризует наличие своего Основного закона – Конституции, которая устанавливает основы конституционного строя государства, взаимоотношения между человеком, гражданином, обществом, государством, форму государственного устройства и взаимоотношение Федерации с ее субъектами, форму правления. Возможность самостоятельно решать эти вопросы свидетельствуют об учредительном характере федеральной государственной власти, и говорит о том, что Россия носит конституционно-правовой характер и не может рассматриваться в качестве договорно-конституционной модели федерации.[23]
У РФ есть своя территория и территориальное верховенство. Территория – один из основных признаков государства, определяющий пространство, на которое распространяется суверенитет и власть государства. Каждое государство заинтересовано в ясном определении пределов своей территории, т. к. территориальные споры чреваты военными конфликтами, порождают много трудностей. Для федеративных государств, правовое закрепление своей территории имеет не только международно-правовое, но и внутреннее, государственно-правовое значение. От этого зависит поле действия федерального законодательства и судебной власти.
Территория РФ включает сухопутное пространство, внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над ними. Внутренние воды включают реки, озера, моря, заливы, лиманы и т.д. Территориальное море – примыкающий к сухопутной территории морской пояс шириной до 12 морских миль. Воздушное пространство включает высоту до 100 км. В понятие государственная территория входят расположенные под сухопутной и водной территорией недра. Закон РФ «О недрах» устанавливает, что недра в границах территории РФ, подземное пространство, содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и другие ресурсы являются государственной собственностью. Континентальный шельф включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря РФ, на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории или на расстоянии 200 миль от берега. Порядок осуществления суверенных прав на шельфе регулируется Федеральным законом «О континентальном шельфе РФ».
Исключительная экономическая зона – морское пространство шириной до 200 миль от берега. Прибрежные государства могут создавать искусственные острова, установки и сооружения, осуществлять рыболовство, проводить исследования, осуществлять защиту морской среды и естественных ресурсов.
Охрана территории, континентального шельфа, исключительной экономической зоны находится в ведении федеральных властей. Они должны обеспечивать территориальную целостность РФ и ее субъектов. Федеральным законом «О внутренних морских водах территориальном море и прилежащей зоне» регулируется прилежащая зона – морской пояс, расположенный за пределами территориального моря, граница которого находится на расстоянии 24 миль от исходных линий.[24]
Территориальное верховенство включает два аспекта: внутренний и внешний. Внешнеполитический аспект состоит в том, что никто извне не может распоряжаться территорией РФ, проводить изменения – отделение, присоединение, переустройство и т.д. Внутренний аспект в том, что органы субъектов РФ не могут производить изменения территории РФ без ее участия. Изменение границ между субъектами утверждает Совет Федерации. Не допускается установление внутренних границ. В ст. 74 ч. 2 Конституции указывается, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с ФЗ если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья, охраны природы и культурных ценностей.[25]
РФ обладает высшей властью в отношении своей территории. Конституция РФ, ее ФЗ имеют верховенство на всей ее территории. РФ обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на всей территории.
Важным элементом конституционно-правового статуса РФ является наличие единого гражданства, право приема в гражданство и решение вопросов связанных с прекращением гражданства. Конституция РФ в ст. 6 предусматривает единую федеральную законодательную основу гражданства в виде Федерального закона. Таковым является ФЗ «О гражданстве в РФ» от 31 мая 2002 г., который предусматривает единое гражданство РФ, хотя на начальном этапе государственного строительства допускалось гражданство, как федерации, так и республик в составе РФ. Прием в российское гражданство и разрешение выхода из него являются компетенцией Федерации. Закон о гражданстве также определяет порядок разрешения споров между Федерацией и субъектами по вопросам гражданства.[26]
Для России как федеративного государства характерно наличие общих для всей Федерации органов государственной власти: Президента – главы государства, Федерального собрания – представительного и законодательного органа РФ, Правительство – осуществляет исполнительную власть. В структуре, процедурах деятельности органов государственной власти отражена федеративная природа России: субъектам РФ предоставляется право на создание своей системы органов государственной власти, но обуславливает эту систему основами конституционного строя РФ и общими принципами организации органов государственной власти, установленными Федеральным законом.
В ч. 2 ст. 77 Конституции установлено, что по вопросам ведения Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти образуют единую систему органов исполнительной власти в РФ. Конституция РФ позволяет федеральным органам исполнительной власти для осуществления своих полномочий создавать свои территориальные органы и назначать должностных лиц.
Президент и Правительство обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ в соответствии с Конституцией.        
Конституция разрешает федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов по обоюдному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий.[27]
Для РФ как федеративного государства характерна единая внутренняя и внешняя политика. России присуще ее международное признание и международное правосубъектность, т.е. участие в международных правоотношениях. Это означает, что международное сообщество воспринимает Россию с учетом ее федеративного устройства и структурного состава. Внешняя и внутренняя политика осуществляется органами Федерации, формируется с участием субъектов РФ.
К элементам конституционно-правового статуса РФ относится ее право внешних сношений с иностранными государствами, реализуя которое она представляет и защищает как интересы всей РФ в целом, так и интересы каждого ее субъекта. Россия обладает абсолютной правосубъектностью: она заключает международные и межгосударственные договора и соглашения, участвует в работе международных организаций, системах коллективной безопасности, региональных межгосударственных союзах. Проводя единую внешнюю политику, РФ признает и уважает государственный суверенитет и суверенное равенство всех стран, право на самоопределение, равноправие и невмешательство во внутренние дела, территориальную целостность и нерушимость существующих границ, отказ от применения силы и угрозы силой, мирное урегулирование споров, добровольное выполнение обязательств и др., принципы и нормы международного права. Приоритетными являются отношения с бывшими союзными республиками Союза ССР. РФ обладает исключительным правом объявлять войну и заключать мир.
Конституционно-правовой статус РФ характеризуется наличием единой федеральной системы права, разветвленного законодательства, регулирующего абсолютное большинство общественных отношений в стране. В Конституции выражается принцип верховенства федеральных законов (ч. 2 ст. 4). В соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов не могут противоречить ФЗ, принятым по вопросам ведения РФ и по предметам совместного ведения.
Федеративная система права включает федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты государственных органов субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления в системе права РФ относятся также некоторые законодательные акты бывшего СССР, если они не противоречат действующему законодательству РФ. Составной частью системы права являются общепризнанные принципы и нормы международного права и ратифицированные международные договоры РФ. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
В число федеральных нормативных правовых актов входят: Конституция РФ; федеральные конституционные законы; Федеративный договор; Федеральные законы; нормативные акты Президента РФ; нормативные постановления палат Федерального собрания РФ, Правительства РФ, федеральных министерств, служб, агентств; соглашение о делегировании полномочий РФ ее субъектам; межгосударственные договоры и межправительственные соглашения и т.д.
Ядром системы права РФ служит ее Конституция, имеющая высшую юридическую силу, прямое действие и применяемое на всей территории РФ. Единство федеративной системы права обеспечивается верховенством Конституции РФ и ФЗ на всей ее территории. Это обеспечивает взаимосвязь и взаимодействие федеральных нормативных актов, нормативных актов субъектов, муниципальных нормативных актов. Отрицание верховенства ФЗ по предметам ведения РФ, провозглашение верховенства законов субъектов ведет к войне законов в рамках единого государства и правового развала РФ.[28]
Практически все федеративные государства мира имеют единую армию и не позволяют создание войсковых формирований субъектам Федерации. Россия как федеративное государство имеет единые Вооруженные силы, которые подчиняются верховному Главнокомандующему ВС РФ – Президенту РФ. Россия располагает единой системой служб безопасности и внутренних дел. Органы безопасности в истории федеративного строительства создавались с учетом территориальной структуры государства, только с вертикальным подчинением. Руководители органов внутренних дел субъектов РФ назначаются Президентом РФ по представлению Министра ВД РФ. Россия определяет структуру и организацию Вооруженных Сил, разрабатывает и проводит оборонную политику РФ.
Россия как государство располагает единой, денежной, кредитной финансовой системой, с единой денежной единицей, системой налогов, кредитно-денежным обращением, Центральным банком и т.д. В соответствии со ст. 75 Конституции РФ денежной единицей в России является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно ЦБ России. Введение и эмиссия других денег в РФ не допускается. Денежная система РФ включает в себя официальную денежную единицу, порядок эмиссии наличных денег, организацию и регулирование денежного обращения.
Эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятие из обращения на территории РФ осуществляется исключительно банком России. Наличные деньги выпускаются в обращение в виде банковских билетов и монет. Банкноты и монеты являются безусловными обязательствами ЦБ РФ и обеспечиваются всеми его активами. Банк России планирует объем производства, перевозки и хранение банкнот и монет, создание их резервных фондов, устанавливает правила хранения, перевозки, инкассации наличных денег, устанавливает признание платежности денежных знаков, порядок замены поврежденных банкнот, порядок их уничтожения, порядок ведения кассовых операций в России.
Система налогов, общие принципы налогообложения и сборов в РФ устанавливаются ФЗ. На федеральном уровне законом устанавливается система налогов взимаемых в федеральный бюджет. Субъекты РФ, обладая правом на введение налогов, обязаны делать это в соответствии с общими принципами налогообложения. Единство экономической системы выражается в плюрализме форм собственности, свободе экономической деятельности и защите конкуренции.[29]
Конституционно-правовой статус РФ характеризуется наличием собственности России. К объектам исключительно федеральной собственности в соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную, государственную собственность республик, краев, областей, муниципальную собственность» относятся:
– объекты, составляющие основу национального богатства. Ими являются ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны; охраняемые и особым образом используемые природные объекты; историко-культурные и природное наследие, художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения.
Существует государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов РФ. В соответствии с Указом Президента от 6 ноября 1993 г. в этот свод входят: Государственный Академический Мариинский театр; государственный историко-культурный и этнографический музей-заповедник «Кижи»; Госфильмофонд РФ; Государственный мемориальный и природный заповедник «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная поляна»; Московская фабрика декоративной росписи; Российский государственный архив древних актов;
– объекты, необходимые для функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссийских задач. К их числу относится государственная казна РФ, имущество Вооруженных Сил, железнодорожных, пограничных, внутренних войск, органов безопасности, органов внутренних дел, и других учреждений, финансирование которых осуществляется из федерального бюджета. В их число включены средства Пенсионного фонда РФ, других внебюджетных фондов, ЦБ, залоговый запас, алмазный и валютный фонды.
– объекты оборонного производства. К ним относятся все предприятия производящие системы и элементы вооружений, взрывные и отравляющие вещества, расщепляющиеся и радиоактивные материалы, ракетные носители, космические и летательные аппараты, военное снаряжение, предприятия и объекты, обеспечивающие обслуживание и запуск, сопровождение космических аппаратов, осуществление научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в указанных областях – независимо от доли военных заказов; защищенные рабочие помещения запасных пунктов управления органов государственной власти, объекты связи и инженерной инфраструктуры, предназначенные для использования в особый период.
– объектами отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства, являются: предприятия добывающей промышленности, за исключением добычи местного сырья; предприятия топливно-энергетического комплекса; предприятия и объекты электроэнергетики за исключением объектов инженерной инфраструктуры городов, предприятия и объекты железнодорожного, воздушного, трубопроводного транспорта, речного и морского транспорта, предприятия газификации; федеральные автомобильные дороги общего пользования и обслуживающие их организации; предприятия связи, телевизионные и радиовещательные центры[30]
Исключительно к федеральной собственности относятся предприятия фармацевтической промышленности, производства медико-биологических препаратов. В постановлении ВС РФ от 27 декабря 1991 г. определяется круг объектов, относящихся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Это предприятия всех отраслей народного хозяйства, признанные в соответствии с законодательством РФ занимающими доминирующее положение на республиканском или местных рынках товаров; крупнейшие предприятия народного хозяйства; предприятия атомного и энергетического машиностроения; предприятия рыбопромысловой промышленности; зверосовхозы; государственные санаторно-курортные учреждения, объекты космического хозяйства, находящиеся в ведении центральных органов исполнительной власти; учреждения здравоохранения и народного образования, культуры и спорта; научно-исследовательские, проектно-конструкторские, геологоразведочные и изыскательские организации, а если они находятся в составе научно-производственных объединений – и эти объединения; предприятия автомобильного транспорта (кроме городского пассажирского транспорта); предприятия по строительству и эксплуатации водохозяйственных систем и сооружений
Статус земли, недр, вод, лесных и других федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти ее субъектов. В федеральной собственности находятся земельные участки и другие природные объекты, предназначенные для обеспечения деятельности Президента РФ, федеральных органов государственной власти, Вооруженных Сил, пограничных, внутренних и железнодорожных войск РФ.[31]
Россию характеризует наличие государственного языка. В соответствии со ст. 68 Конституции, государственным языком на всей территории РФ является русский язык. Как федеративное государство РФ вправе регулировать вопросы использования языка и языковые отношения применительно ко всей своей территории. 1 июня 2005 г. принят ФЗ «О государственном языке России», согласно которому русский язык является основным средством межнационального общения народов РФ. Эта норма Конституции очень важна в государстве, в котором проживают более 100 национальностей. 85% населения составляют русские, а подавляющее большинство лиц других национальностей считают русский язык своим родным. Признание русского языка государственным означает, что он изучается в образовательных учреждениях, на нем издаются официальные документы, ведется работа в законодательных, исполнительных органах государственной власти, суде. Закон от 1 июня 2005 г. предусматривает, что граждане, не владеющие русским языком, могут использовать в государственных органах родной язык, а в определенных случаях им обеспечивается перевод. Это исключает право определенных субъектов устанавливать свой государственные языки. Такое право предоставлено Конституцией республикам, в органах государственной власти, органах местного самоуправления которых эти языки употребляются наряду с государственным языком РФ.[32]
Языки народов являются национальным достоянием государства. Граждане РФ имеют право получать основное общее образование на родном языке, они могут создавать национальные клубы, студии и коллективы искусства, организовывать библиотеки, кружки по изучению национального языка, общероссийские, республиканские и другие ассоциации. В местах компактного проживания национальных групп допускается использование их языка в официальном делопроизводстве. Государственные программы предусматривают финансовые и другие меры, направленные на сохранение и развитие языков народов РФ.
Законом РФ от 25 октября 1991 г. установлено, что алфавиты государственного языка РФ и государственных языков республик строится на графической основе кириллицы. Иные графические основы алфавитов могут устанавливаться ФЗ.[33]
К этой ситуации применительно постановление Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 г., которое признало это положение Закона РФ не противоречащим Конституции. В нем отмечено, что изменение графической основы алфавита допустимо если только оно преследует конституционно-значимые цели, отвечает историко-культурным, социальным, политическим реалиям, а также интересам многонационального РФ. Решение этого вопроса республикой в одностороннем порядке, без учета вытекающих из Конституции РФ требований и гарантий в языковой сфере, могло бы привести не только к ослаблению федеративного единства, нарушению полномочий РФ в языковой сфере, но и к ограничению конституционных прав и свобод граждан, в том числе проживающих за пределами республики, для которых данный язык является родным, на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитание, обучение и творчество, на участие в культурной жизни, на доступ к культурным ценностям, многие из которых созданы на основе исторически сложившейся письменности.
Исполнительная власть Федерации и субъектов не должны действовать разрозненно, так как эффективность решения многих проблем будет затруднена.
Конституция в ч. 2 ст. 77 предусматривает создание единой системы исполнительной власти. Но такая система органов исполнительной власти не исчерпывает всей проблемы организации исполнительной власти в Федерации. Федеральные органы исполнительной власти могут создать свои территориальные органы, которые будут независимы от органов субъектов. Конституционный суд в постановлении от 7 июня 2000 г. признал не противоречащим Конституции РФ положение, при котором законодательный орган государственной власти субъекта может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, в случаях предусмотренных законом и при осуществлении территориальными органами полномочий по вопросам совместного ведения РФ и субъектов.[34]
Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. были учреждены семь федеральных органов. Этим же Указом утверждено Положение о полномочном представителе Президента в федеральном округе. По своей природе он является административным образованием, охватывающим территорию нескольких субъектов РФ. Их создание не затрагивает конституционных основ федерализма.
Этот институт призван обеспечить национальную безопасность, улучшить политическую, экономическую и социальную обстановку. С их помощью должна быть преодолена раздробленность.
Полномочный представитель является должностным лицом и федеральным государственным служащим. Непосредственно подчиняется и подотчетен Президенту РФ. Назначается и освобождается Президентом, входит в Администрацию Президента. Его заместители назначаются и освобождаются Руководителем Администрации. Он обеспечивает реализацию Президентом РФ своих конституционных полномочий; не наделен властными полномочиями, но имеет право запрашивать и получать необходимые ему документы, организовывать проверки исполнения указов и распоряжений, имеет право беспрепятственного доступа в любые организации.
Он обеспечивает координацию деятельности федеральных органов, анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов, организует взаимодействие федеральных органов и органов субъектов., органами местного самоуправления, политическими партиями, общественными и религиозными объединениями. Он разрабатывает программы социально-экономического развития территории, организует контроль за исполнением ФЗ, иных нормативно-правовых актов (в случае выявления противления вносит предложение о приостановлении действия этих актов). Через него проходит согласование кандидатур на должности федеральных служащих, проекты федеральных (отношений) решений, затрагивающих интересы субъектов РФ.
Организует проведение согласительных процедур для разрешения разногласий, принимает участие в работе органов государственной власти субъектов РФ, в работе органов местного самоуправления, обладает рядом прав представительского характера, содействует деловому сотрудничеству.
Россия обладает всеми необходимыми символами (атрибутами) государства. У нее имеются Государственный флаг, Государственный герб и Государственный гимн, в которых своеобразной формой выражается государственный суверенитет РФ, – а также ее столица – город Москва.
Согласно ст. 70 Конституции РФ, государственный флаг, герб, гимн, их описание и порядок официального использования устанавливается ФКЗ. Государственный флаг в соответствии с ФКЗ от 25 декабря 2000 г. «О государственном флаге РФ», представляет собой прямоугольное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: белого, синего, красного. Отношение ширины к его длине 2:3. Государственный флаг РФ поднят постоянно на зданиях: Администрации Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального собрания РФ, Правительства РФ, Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, ВАС РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Центрального банка РФ, Счетной палаты РФ, ЦИК РФ, Уполномоченного по правам человека РФ.[35]
Он поднят постоянно на зданиях федеральных органов исполнительной власти, резиденциях полномочных представителей Президента РФ, на зданиях органов государственной власти субъектов. Он вывешивается на зданиях органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, а также на жилых домах в дни государственных праздников.
Он также поднят на зданиях дипломатических представительств, консульских учреждений, резиденций глав дипломатических представительств и консульских учреждений, когда это связано с исполнением ими служебных обязанностей, на зданиях иных официальных представительств РФ за пределами РФ, в том числе официальных представительств РФ при международных организациях – в соответствии с нормами международного права, правилами дипломатического протокола и традициями страны пребывания. В качестве кормового флага, на судах внесенных в реестр судов РФ; на буксирных судах – на гафеле или носовом флагштоке (судно, плавающее под флагом иностранного государства, должно при плавании во внутренних водах РФ, либо во время стоянки в порту РФ в дополнение к своему флагу поднимать и нести в соответствии с международными морскими обычаями Государственный флаг РФ; военных кораблях и судах – в соответствии с Корабельным Уставом, вспомогательных судах ВМФ; судах зарегистрированным в реестре иностранного государства и представленных во владение и пользование российским фрахтователем без экипажа;
Государственный флаг установлен постоянно в залах заседания Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, в залах судебного заседания, в рабочем кабинете Президента РФ, в иных помещениях, предназначенных для проведения торжественных мероприятий с участием Президента РФ, в рабочих кабинетах Председателя Совета Федерации, Председателя Государственной Думы, Председателя Правительства РФ, Руководителя Администрации Президента РФ, полномочных представителей Президента в федеральных округах, Председателя Конституционного суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора, Председателя Центрального банка РФ, Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека РФ, Председателя Центральной избирательной комиссии РФ, руководителей органов государственной власти субъектов, глав муниципальных образований, глав дипломатических представительств и консульских учреждений и иных официальных представительств РФ за пределами РФ, официальных представительств РФ при международных организациях.
В дни траура в верхней части древка государственного флага крепится черная лента, длина которой равна длине полотнища флага. Государственный флаг поднятый на мачте, припускается до половины мачты. Во время траурных церемоний, предусматривающих отдание воинских почестей умершему гражданину РФ, гроб с телом покойного накрывается полотнищем государственного флага РФ. Перед погребением полотнище сворачивается и передается родным покойного.
При одновременном подъеме (размещении) Государственного флага РФ и флага субъекта РФ, муниципального образования, общественного объединения, предприятия, учреждения, организации флаг РФ располагается с левой стороны от другого флага, если стоять к ним лицом; при временном подъеме (размещении) нечетного числа флагов, флаг РФ располагается в центре, а при четном числе – левее центра. При одновременном подъеме (размещении) Государственного флага РФ и других флагов. Размер флага субъекта РФ, муниципального образования, общественного объединения либо предприятия, учреждения или организации не может превышать размер Государственного флага РФ, а высота подъема Государственного флага РФ не может быть меньше подъема других флагов.
Надругательство над государственным флагом, его использование с нарушением ФКЗ влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.[36]
В соответствии с ФКЗ от 25 декабря 2000 г. «О государственном гербе РФ». Он представляет собой четырехугольный, закругленными нижними углами, заостренный в оконечности красный геральдический щит с золотым двуглавым орлом, поднявшим вверх распущенные крылья. Орел увенчан двумя малыми коронами и – над ними – одной большой короной, соединенными лентой. В правой руке – скипетр, в левой – держава. На груди орла – серебряный всадник в синем плаще на серебряном коне, поражающий серебряным копьем черного опрокинутого навзничь и попранного конем дракона. Он воспроизводится на бланках органов государственной власти РФ дипломатических представительств, консульских учреждений, на документах удостоверяющих личность гражданина РФ, на документах общегосударственного образца. Он помещается на печатях федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, организаций и учреждений, органов, организаций и учреждений независимо от форм собственности, наделенные отдельными государственными властными полномочиями.
Государственный герб РФ помещается на фасаде здания официальной резиденции Президента РФ, на фасаде зданий Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, Конституционного суда, Верховного суда, Высшего Арбитражного суда и т.д.; в рабочем кабинете Президента РФ, Председателя Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, в кабинетах председателей судов РФ, полномочных представителей в федеральных округах, председателей ЦИК, ЦБ, Счетной палаты, в кабинетах руководителей федеральных органов государственной власти, прокуроров, глав муниципальных образований, руководителей органов государственной власти субъектов РФ.
Государственный герб помещается на пограничных знаках и в пункта пропуска через государственную границу РФ; на боевых знаменах воинских частей, на штандарте Президента РФ; на знаменах федеральных органов исполнительной власти, определяемых Президентом РФ; на государственных наградах РФ и документах к ним, на знаках отличия за окончание ВУЗов, денежных знаках.
Он может быть размещен на знаках различия и форменной одежде, установленной для лиц, состоящих на военной или иной государственной службе, в качестве геральдической основы эмблем федеральных органов государственной власти. Гербы субъектов, общественных объединений, предприятий, учреждений не могут быть идентичны Государственному гербу РФ – он не может быть использован в качестве геральдической основы гербов иных. При одновременном размещении нескольких гербов действуют правила касающиеся государственного флага РФ: он располагается слева если стоять к нему лицом, в центре или левее центра; он может быть меньше размерами иного герба.[37]
Государственный гимн РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом от 25 декабря 2000 г. представляет собой музыкально-поэтическое произведение, исполняемое в случаях предусмотренных ФКЗ от 25 декабря 2000 г. Государственный гимн может использоваться в оркестровом, хоровом, оркестрово-хоровом, ином вокальном и инструментальном варианте. Могут быть использованы средства звукозаписи, средства телетрансляций и радиотрансляций. Он должен исполняться в точном соответствии с утвержденным текстом и музыкальной редакцией. Слова гимна написаны С.В. Михалковым, а автором музыки является А.В. Александров. Государственный гимн РФ исполняется: при вступлении в должность Президента РФ – после принесения им присяги; при вступлении в должность руководителей органов государственной власти; при открытии и закрытии заседаний Совета Федерации и сессии Государственной Думы Федерального собрания РФ; при официальной церемонии подъема Государственного флага и других официальных церемоний; во время церемоний встреч и проводов посещающих РФ с официальным визитом глав иностранных государств, глав правительств иностранных государств, официальных представителей иностранных государств, глав межгосударственных и межправительственных организаций – в соответствии с дипломатическим протоколом; во время проведения воинских ритуалов.
Государственный гимн РФ может исполняться: при открытии памятников и памятных знаков; при открытии и закрытии торжественных собраний, посвященных государственным праздникам РФ; во время иных торжественных мероприятий проводимых государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и негосударственными организациями.[38]
Государственный гимн транслируется государственными телевизионными и радиовещательными компаниями: перед началом и окончанием вещания, а при круглосуточном вещании – в 6 ч и 24 ч. по местному времени, – ежедневно; в новогоднюю ночь – после трансляции боя часов на Спасской башне Московского Кремля в 24 ч. по местному времени.
Исполнение государственного гимна РФ на территории иностранных государств при проведении официальных мероприятий осуществляется в соответствии с правилами установленными МИД РФ, но с учетом традиций страны пребывания. Государственный гимн РФ используется при проведении официальных церемоний во время спортивных соревнований.[39]
РФ имеет свою столицу. Согласно ст. 70 Конституции РФ, столицей РФ является город Москва, статус которой должен определяться Федеральным законом. 15 апреля 1993 г. принят Закон РФ «О статусе столицы Российской Федерации» (в редакции от 22 августа 2004 г.) Столица РФ – место нахождения федеральных органов государственной власти РФ, представительств республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, дипломатических представительств иностранных государств в РФ. Территорией столицы РФ является территория города Москвы. Закон РФ от 15 апреля 1993 г. закрепляет федеральную собственность на здания и сооружения, занимаемые федеральными органами, а также на земельные участки под ними. ФЗ законом от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, шествиях, демонстрациях и пикетированиях» установлено, что эти публичные мероприятия в городе Москве проводятся в соответствии с ФЗ от 19 июня 2004 г. Закон установил время проведения мероприятия с 7–00 до 23–00 текущего дня по местному времени. Законом предусмотрена компенсация затрат города в связи с выполнением им функций столицы за счет федерального бюджета.[40]
Конституционно-правовой статус РФ находит свое конкретное юридическое выражение в закрепленных Конституцией РФ предметах ведения РФ реализуемых органами ее государственной власти. Виды предметов ведения и полномочий, определение компетенции федеральных органов власти, их распределение между федеральным центром и субъектами федерации – является наиболее сложной и главной проблемой в любом федеративном государстве.[41]
Под предметами ведения обычно имеются в виду сферы государственной и общественной жизни, которые находятся в распоряжении соответствующих государств и государственных образований, и внутри которых их органы осуществляют те или иные полномочия. Полномочия – права и обязанности государств, государственных образований и их органов по рассмотрению и решению конкретных вопросов в рамках соответствующих предметов ведения. Компетенция – обобщенное понятие, охватывающее предметы ведения и полномочия.
В ходе развития федеративного государства нужно определить, что отдается для ведения и решения федеральному центру и его органам, что принадлежит субъектам. Эти проблемы не являются простыми.
Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться ими с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, для защиты и облегчения общих интересов. Но они не хотят утратить самостоятельности и права решать второстепенные вопросы жизни своего населения. Это объективное противоречие любой федерации, которое заставляет власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов. В мире выработаны три формулы решения этой проблемы: – установление исключительной компетенции федеральных органов власти; – совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов; – установление исключительной компетенции субъектов федерации. (США, ФРГ, Австралия). В РФ также используется эта модель, которая отражена в ст. 71 Конституции (перечень вопросов находящихся в ведении Федерации); в ст. 72 (вопросы находящиеся в совместном ведении Федерации и субъектов); ст. 73 закрепила остаточную компетенцию субъектов, без перечня вопросов.
Одной из основ Конституционного строя РФ является разграничение предметов ведения и полномочий между органами Федерации и субъектов только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это призвано воспрепятствовать решению данного вопроса внеправовых формах, путем произвольного принятия законов.[42]

3. Конституционно-правовой статус субъектов РФ
Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Конституционно-правовой статус субъектов РФ устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, другими правовыми актами: республики принимают свои конституции, другие субъекты Федерации – уставы. Вопросы статуса урегулированы Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».[43]
Статус субъектов РФ гарантируется Конституцией, изменение гл. 3–8 которой, в конечном счете, возможны только с одобрения органов законодательной власти не менее 2/3 субъектов Федерации. Федеральные законы, указы Президента РФ, договоры о разграничении полномочий, соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъектов РФ, должны устанавливать права, обязанности, ответственность этих органов, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий. Федеральные конституционные законы ФЗ, конституции, уставы, законы субъектов, договоры, соглашения не могут передавать, исключать перераспределять установленные КРФ предметы ведения РФ, предметы совместного ведения. Не могут быть приняты ФЗ, конституции, уставы, законы субъектов, заключены договора, соглашения, если их принятие ведет к изменению статуса субъекта РФ; ущемлению или утрате установленных Конституцией прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности, единства системы государственной власти РФ.
Статус субъектов характеризуется определенными чертами: субъекты России равноправны, т.е. имеют равные права и обязанности. Равноправие находит свое выражение в равном представительстве всех субъектов РФ в Совете Федерации, в порядке формирования Государственного Совета РФ, который состоит из высших должностных лиц всех субъектов РФ. Равноправие проявляется в общем для всех определении предметов ведения, которое вытекает из ст. 71–73 Конституции. Субъекты не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов, хотя они представлены в Федеральном Собрании, следовательно, участвуют в решении вопросов относящихся к предметам ведения РФ. Вместе с органами государственной власти Федерации они осуществляют регулирование и управление по предметам совместного ведения. По предметам совместного ведения субъекты издают законы в соответствии с Федеральным законом по этому вопросу. Если вопрос входит в исключительную компетенцию субъекта РФ, то они обладают в нем всей полнотой власти.
При этом правовой статус субъектов не во всем одинаков. Различие вытекает из того, что республики объявляются государствами, а другие субъекты рассматриваются как государственные образования. Конституции республик могут приниматься как их законодательными собраниями, так и референдумами, специально созываемыми для этой цели, а уставы субъектов – только законодательными собраниями. Это дает возможность говорить об ассиметричности российского федерализма. Все они, конечно, имеют разный экономический потенциал, численность населения, административно-территориальное устройство, не одинаково используют те или иные возможности; статус субъекта определяется совместно РФ и субъектом, т.е. субъект не может в одностороннем порядке определить свой конституционно-правовой статус. Об этом четко сказано ч. 1,2,5 ст. 66 КРФ;[44]
У каждого субъекта имеется свой основополагающий акт, имеется свое законодательство, гарантии самостоятельного правотворчества по вопросам своего ведения; Каждый субъект имеет своеобразное территориальное верховенство, которое состоит в том, что территорию субъекта нельзя изменить без согласия этого субъекта. Границы между субъектами изменяются с их взаимного согласия. Совет Федерации утверждает изменение границ между субъектами РФ, но делает это лишь по представлению заинтересованных субъектов и не вправе принимать соответствующее решение, если не проявлена их инициатива.
Субъекты имеют свою систему органов государственной власти, которая устанавливается ими самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
Субъекты имеют право на государственную собственность. Разграничение государственной собственности относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Субъекты не вправе объявить исключительно своим достоянием землю, природные ресурсы, материальные объекты по признаку их расположения на территории субъекта.[45]
У субъектов есть право участия в международных и внешнеполитических отношениях. Эта сфера относится к совместному ведению РФ и субъектов. Федерация координирует международные и внешнеэкономические связи субъектов. Субъекты обязаны учитывать интересы Федерации. Дипломатические, консульские учреждения являются едиными для Федерации. Они не вправе ставить вопрос о дипломатическом признании, открывать зарубежные представительства на уровне посольств. Многие субъекты заключили торгово-экономические и финансовые соглашения с другими государствами, приняли долговые обязательства и обязательства по их реструктуризации. Эти соглашения не являются международными договорами. ФЗ от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ» требует, чтобы эти соглашения согласовывались с федеральными органами исполнительной власти. При этом федеральные органы исполнительной власти не несут ответственность по соглашениям, заключенным органами государственной власти субъектов, за исключением, когда они заключены с органами государственной власти иностранных государств с согласия Правительства РФ либо имеются официальные гарантии Правительства РФ. Эти соглашения регистрируются Министерством юстиции РФ.[46]
Согласно Федеральному закону «О международных договорах РФ», международный договор РФ, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта. Основные положения или проект договора, затрагивающего полномочия субъекта РФ по предметам совместного ведения, направляются органам государственной власти заинтересованного субъекта, а поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта. Для внесения предложений субъект должен иметь не менее двух недель. Представители субъектов участвуют в переговорах и процедуре подписания договора.[47]
Субъекты имеют право на свои символы: герб, флаг, гимн, столицу (для республик), административный центр (для других субъектов).
3.1 Особенности правового положения отдельных субъектов
В составе РФ в настоящее время находится 21 республика: Республики Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Северная Осетия – Алания, Татарстан, Тыва, Удмуртия, Хакасия, Чечня, Чувашия.
Республика в составе РФ – демократическое правовое государство, созданное в рамках России. Власть в этих государствах не является суверенной, они самостоятельны в пределах установленных Конституцией РФ. Они не вправе нарушать государственную целостность РФ, единство системы государственной власти. Конституция РФ не закрепляет право выхода республик из состава Федерации. Основание для этого носит не сколько юридический, сколько этический характер.
С национальной точки зрения население носит смешанный характер из-за чего выделение той или иной республики породила бы дискриминацию и межнациональные конфликты. До принятия Конституции РФ, ряд республик – Татарстан, Саха, Башкортостан, Тыва – закрепили статус суверенного государства, субъекта международного права. Татарстан закрепил свое положение как государства «ассоциированное с РФ».
Республики равноправны в отношениях с субъектами, но не с самой Федерацией. В договорах речь идет о разграничении предметов ведения и полномочий, а не с раздела суверенитета и территории.[48]
Неправомерность постановки вопроса о суверенитете республик раскрыта в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г.: «По смыслу преамбулы, ст. 3,4,5,15,65,66,71 Конституции в их взаимосвязи, республики не имеют статуса суверенного государства; решить этот вопрос в контекстах иначе они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства».[49]
Статус республик в составе РФ характеризуется тем, что она имеет свою территорию. Так Конституция Якутии устанавливает, что территория принадлежит многонациональному народу и является исконной землей традиционного расселения ее коренных народов. Территория является пространственным пределом власти, она обладает территориальным верховенством в пределах территории. Территория не может быть изменена без ее согласия. В конституциях, уставах устанавливается порядок выражения такого согласия. Так, Конституция Бурятии устанавливает, что изменение территории осуществляется путем референдума, если проголосовало более половины граждан, в том числе Бурятской национальности.
Правовой статус республик РФ характеризуется наличием конституционно-правовой системы: конституция, законы, договоры и соглашения. Конституция устанавливает основы конституционного строя: права, свободы, государственно-правовой статус, систему, принципы организации, компетенцию органов власти. Они принимаются в порядке определенном самой республикой. Так в Карелии этот вопрос относится к ведению Палаты Председателей Законодательного Собрания.
Республики пользуются правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании РФ; участвуют в разработке Федеральных законов по предметам совместного ведения. При Президенте РФ имеются постоянные представительства, для координации взаимодействия республиканских правительств с администрацией Президента РФ.
Республики имеют право собственности на землю, недра, леса, воды, растительный и животный мир, другие природные богатства, находящиеся на их территории, памятники истории, культуры, объекты национального достояния. По взаимной договоренности часть природных ресурсов могут приобретать статус федеральных.
Республики могут устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления они употребляются наряду с государственным языком РФ. Согласно Степному Уложению Калмыкии, статус государственного языка предоставлен русскому и калмыцкому языкам, Бурятии – бурятскому и русскому, в Коми – коми и русскому языкам.
В местностях компактного проживания национальных групп, не имеющих своих национально-государственных и национально-территориальных образований, наряду с государственным языком республик в официальных сферах общения могут использовать язык населения данной местности.
Говоря о международной правосубъектности можно привести пример. В ст. 62 Конституции Республики Коми говорится: республика является самостоятельным участником международных и внешнеэкономических отношений, соглашений с другими республиками, краями, областями, автономной областью, автономными округами РФ, если это не противоречит Конституции России.
Республика самостоятельно утверждает Государственный флаг, герб, гимн – официальные символы государства, выражающие его самобытность и исторические традиции народов. Например, Государственный флаг Республики Тыва представляет собой прямоугольное голубое полотно, со стороны древка из верхнего и нижнего углов исходят наклонные и голубые полосы. Голубые полосы соединяются и образуют одну полосу. Параллельно ей, сверху и снизу проходят белые полосы. Условный треугольник имеет золотой цвет. Отношение ширины к длине – 1:2 м.
Государственным гербом является изображение на голубом фоне всадника в национальной одежде, скачущего на встречу лучам восходящего солнца. В основании герба на традиционной ленте «кадак» белого цвета надпись «Тыва». Изображение в обрамлении пятилепестковой формы с чередованием по контуру полос золотого и белого цвета. Республика имеет свой гимн. Столицей является город Кызыл, статус которого определяется законом Республики.[50]
Самостоятельностью республики наделены и в вопросе своего наименования, пользуясь, чем почти все республики изменили свои наименования: Республика Горный Алтай переименована в Республику Алтай, Ингушская Республика – в Ингушетию, Северная Осетия – в Республику Северная Осетия-Алания. Большинство такого рода изменений было связано и с распадом СССР: Калмыцкая ССР – в Республику Калмыкия – Хальмг Тангч, Марийская ССР – в Марий Эл.
Согласно ст. 66 Конституции, статус республики может быть изменен по взаимному согласию РФ и республики, в порядке установленном Федеральным конституционным законом. Например, в республике Тыва, изменение статуса осуществляется на основе волеизъявления 2/3 ее граждан, обладающих избирательным правом.[51]
Конституция РФ, Федеративный договор и конституций республик определяют предметы ведения республик. Часть из них составляют предметы совместного ведения. Перечень вопросов составляющих предметы совместного ведения РФ и субъектов, и предметы собственного ведения субъектов РФ был указан выше. По данным вопросам имеются договора РФ и субъектов. Например, договор РФ и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий». Согласно нему, органы РФ и органы Республики Татарстан совместно осуществляют и другие полномочия: защита суверенитета и территориальной целостности; организация подготовки народного хозяйства; вопросы продажи оружия, боеприпасов, военной техники и имущества, конверсия оборонной промышленности; руководство разработкой и производством вооружений, военной техники на территории республики; образование фондов регионального развития; проведение денежной политики, координация ценовой политики; деятельность геодезии, метеорологии, коллизионные вопросы гражданства; управление объектами собственности. РФ и Республика Татарстан совместно осуществляют полномочия по вопросам создания общих фондов для финансирования совместных программ; подготовку национальных кадров для школ, учебных заведений, учреждений культуры, СМИ, обеспечение дошкольных учреждений и учебных заведений литературой на родном языке; координация научных исследований в области истории, культуры народов и их языков; координация управления энергетической системой, железнодорожным, трубопроводным, воздушным, водным транспортом, связью; координация деятельности правоохранительных органов, органов безопасности, разработка и реализация целевых программ по борьбе с преступностью; обеспечение режима беспошлинного и беспрепятственного транспорта, грузов, продукции.[52]
Говоря о предметах исключительного ведения республик, можно привести пример Республики Бурятия, – к исключительному ведению которой относятся принятие Конституции, внесение изменений и дополнений в нее, контроль за ее соблюдением; территория и административно-территориальное устройство; защита статуса; вопросы гражданства в Республике; установление системы республиканских органов государственной власти, обеспечение деятельности органов местного самоуправления; установление республиканского бюджета; республиканские и местные налоги; создание фондов экономического, социального, культурного развития. В ее ведении находится заключение Федеративного договора, межпарламентские, межправительственные договора и соглашения.
Таким образом, подводя итог по вопросу конституционно-правового статуса республик, можно выделить основные моменты: они созданы по национально-территориальному признаку; в Конституции РФ они обозначены как государства, хотя это не дает им особых прав и привилегий; в перечне субъектов они поставлены на первое место; главным правовым актом является Конституция Республик; главный правовой акт может быть принят как законодательным органом власти, так и на референдуме, а в других субъектах только органом законодательной власти; они имеют право на установление своих государственных языков, для других субъектов такая категория не предусмотрена, хотя всем народам гарантируется сохранение и использование их родных языков.[53]
В составе РФ находятся девять краев, сорок шесть областей, два города федерального значения, которые являются государственно-территориальными образованиями. Они, также как и республики, обладают определенной учредительной властью, вправе принимать уставы, законы, имеют свою символику, являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, образуют органы государственной власти. Края, области имеют административные центры. Статус города федерального значения г. Москва имеет определенные особенности, которые определены Законом РФ 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы РФ».
Эти особенности связаны с осуществлением функций столицы: органы государственной власти Москвы предоставляют федеральным органам государственной власти, представительствам, здания, строения, сооружения; обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий; согласовывают проект генерального плана развития города; участвуют в содержании и развитии систем связи, федеральных автомобильных дорог общего пользования и иных транспортных систем на территории города.
Затраты города, связанные с осуществлением этих функций полностью компенсируются за счет федерального бюджета.
В состав России входят одна автономная область и четыре автономных округов: Еврейская автономная область; Ненецкий, Ханты-Мансийский, Чукотский, Ямало-Ненецкий автономные округа.[54]
Автономная область является одним из форм национальной государственности народов РФ – национально-государственным образованием. Она входит в состав РФ непосредственно (Законом РФ от 15 декабря 1990 г., все автономные области были выведены из состава краев). Автономные округа имеют возможность самостоятельно решать вопрос о вхождении в РФ непосредственно или через другой субъект РФ.
Говоря об автономии вообще, то она используется в практике государственного строительства многих стран. Автономия – это право на самостоятельное решение вопросов своей жизни определенной территорией или совокупностью людей. Если автономия выступает способом обеспечения самостоятельности территории, то это территориальная (областная) автономия, которая, в свою очередь, может быть реализована в двух вариантах: национально-территориальная, как средство национального самоопределения народов. В этом случае территория компактного проживания этноса объявляется национально-территориальной автономной единицей – автономная республика, область, округ, национальный район; территориальная автономия, когда территориальным единицам предоставляется более широкий круг прав, возможностей самостоятельного решения вопросов, ранее находившихся в ведении центральной власти. Применительно к территориальной автономии используются понятия политическая, административная автономия. О них речь идет при создании автономных единиц, приближающихся по статусу и правам к государству, но они не государства в настоящем смысле этого слова, а так называемые «квазигосударства». Административная автономия обычно представлена единицами, близкими по положению и объему прав к обычным административно-территориальным единицам. От территориальной автономии отличается национально-культурная автономия: объединяет лиц одной национальной принадлежности, проживающих некомпактно, а разбросанных по всей территории государства. Ее суть отражается в наименовании – общество людей одного национального происхождения, языка, созданное для поддержки их интереса к своей истории, культуре, литературе.[55]
При этом на практике возникла конституционно-правовая коллизия: если край, область, автономный округ являются субъектами РФ, значит, они равны в статусе; если же автономный округ входит в состав края, области, то он принимает подчиненное положение, в результате чего между органами некоторых областей и округов стали возникать трения. Перспективы разрешения данных проблем возможны в двух направлениях: либо объединение этих субъектов в один; либо выход автономного округа из состава края, области. На эту проблему обращал внимание и Конституционный Суд РФ. Так в своем постановлении от 11 марта 1993 г., отметил, что нахождение округа в составе края, области не означает поглощения ее территории, являющейся составной частью территории РФ.
В другом постановлении от 14 июля 1997 г., суд признал, что равноправие субъектов не исключает вхождение округа в край или область. Вхождение одного субъекта в состав другого является реальным лишь в случае, если происходит включение его территории и населения в состав другого субъекта. В связи с этим население округа вправе участвовать в выборах органов государственной власти края, области.
В 2003 г. были внесены дополнения в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов», которые установили, что большинство полномочий по предметам совместного ведения осуществляется органами государственной власти края, области, на всей территории, включая территорию автономного округа. По предметам исключительного ведения, полномочия осуществляются округом самостоятельно.
Хотя два вида субъектов РФ сохранили в своем наименовании слово «автономный», на деле национально-территориальной автономии в РФ нет, т. к. соответствующие субъекты на равных условиях осуществляют территориальное самоуправление, участвуют в делах Федерации. Национально-культурная автономия официально признается как конструктивная форма учета интересов представителей национальностей, проживающих не компактно, а разрозненно, с использованием для этого организационно-правовой формы общественных объединений.[56]
Согласно Федеральному закону от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии» – это форма национально-культурного самоопределения, представляющее собой объединение граждан РФ, относящих себя к определенной этнической общности, находящихся в ситуации национального меньшинства, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, языка, культуры, образования. Организационно-правовой формой является общественная организация. Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение.
Она может быть трех видов: местной, региональной, федеральной. Местная вправе организовывать региональную автономию. Региональные автономии двух и более субъектов могут создавать органы межрегиональной координации своей деятельности. Федеральная создается не менее половиной зарегистрированных региональных автономий.
Местная учреждается на общем собрании граждан, относящих себя к определенной этнической общности – постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образовании. Учредителями могут выступать, наряду с гражданами, общественные объединения граждан относящиеся к числу таковых. Делегаты местных автономий на конференции могут учредить региональную автономию в пределах субъекта; делегаты региональных могут учредить федеральную автономию. Все они подлежат государственной регистрации в органах юстиции.
Если этносы имеют свои субъекты РФ, то автономию создают граждане соответствующей национальной принадлежности, проживающие за пределами этого субъекта. ФЗ гласит, что федеральные, региональные автономии граждан, имеющих соответствующие республику, округ, область и органы государственной власти субъектов РФ могут координировать свою деятельность; участвовать в разработке федеральных и региональных программ в области сохранения и развития национальных языков и культуры на основе соглашений и договоров.
Национально-культурная автономия имеет право: – получать поддержку со стороны органов государственной власти, местного самоуправления, необходимую для сохранения самобытности, языка, культуры; – обращаться в органы власти, местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы; – создавать СМИ в порядке установленном законом, получать и распространять информацию на национальном языке; – сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям; – следовать национальным традициям и обычаям, развивать и возрождать народные промыслы и ремесла, – создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры; – участвовать через представителей в деятельности международных неправительственных организаций.[57]
Конституция РФ, Федеративный договор, конституции и уставы субъектов определяют предметы совместного ведения РФ и субъектов, вопросы находящиеся в ведении самих субъектов, следовательно, находящиеся вне пределов ведения полномочий РФ.
Проблема реального разграничения полномочий РФ и ее субъектов по предметам совместного ведения является одной из злободневных в федеративных отношениях. Для упорядочения деятельности были разработаны важные меры, которые закреплены в главе IV ФЗ «Об общих принципах организации законодательной и исполнительной органов государственной власти субъектов РФ», которые именуются «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами субъектов». Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта по предметам ведения субъектов определяются конституцией, уставом, нормативным актом субъекта; по предметам совместного ведения – Конституцией, Федеральным законом, договорами о разграничении полномочий; по предметам ведения Федерации – законами, нормативными актами Президента, Правительства РФ.
Предметы совместного ведения и субъектов в области государственного строительства: обеспечение соответствия конституций, уставов, законов республик Конституции РФ, – ФЗ; защита прав и свобод человека и гражданина; прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, порядка их формирования; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режима пограничных зон.
Большой круг вопросов законодательного регулирования: трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, административное, административно-процессуальное законодательство.
В области экономической, социальной, культурной политики к совместному ведению относятся вопросы владения, пользования, распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защиты материнства, отцовства, детства; социальная защита, социальное обеспечение, осуществление мер по борьбе с катастрофами, эпидемиями, стихийными бедствиями, ликвидация их последствий; установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ. Вопросами совместного ведения РФ и ее субъектов являются такие кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат.[58]
Особую область совместного ведения составляют внешние сношения, где общей заботой РФ и субъектов являются координация международных и внешнеэкономических связей субъектов, выполнение международных договоров РФ. ФЗ от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ» устанавливает порядок координации международных и внешнеэкономических связей, содержит правовые гарантии обеспечения прав и законных интересов субъектов. В законе отмечено, что они обладают правом на осуществление таких связей только с субъектами иностранных федеративных государств, их административно-территориальными образованиями, участвовать в деятельности международных организаций, в рамках органов, специально созданных для этой цели. Такие связи с органами государственной власти иностранных государств субъекты РФ могут осуществлять лишь с согласия Правительства РФ.
Согласно ФЗ, органы субъекта должны заблаговременно уведомить соответствующие федеральные органы исполнительной власти о вступлении в переговоры, о заключении соглашения. Проект соглашения не позднее, чем за месяц до подписания представляется для согласования в МИД РФ, а при необходимости и в другие федеральные органы исполнительной власти. Они, в свою очередь, информируют органы государственной власти субъекта о результатах рассмотрения проекта не позднее 20 дней после получения проекта. При этом эти соглашения независимо от наименования, формы, содержания не являются международным договором.
Субъекты РФ, в целях осуществления заключенных им соглашений, по согласованию с МИД РФ могут открывать свои представительства за пределами РФ, давать разрешение на открытие на его территории представительств субъектов и административно-территориальных образований иностранных государств. При этом на них не могут быть возложены дипломатические и консульские функции, они не обладают статусом дипломатических представительств, их работники не пользуются соответствующими привилегиями и иммунитетом.
Таким образом, под международными и внешнеэкономическими связями субъектов понимаются осуществляемые в научно-технической, торгово-экономической, гуманитарной, культурной, экологической и иных областях с соответствующими иностранными партнерами.[59]
Вопросы, не относящиеся к предметам исключительного ведения Федерации, к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, составляют предметы собственного ведения субъектов РФ, т.е. вопросы, не включенные в предыдущие группы. Что не отнесено к ведению РФ, относится к ведению субъекта. Компетенция субъекта обычно закрепляется в их конституциях и уставах. Одни содержат более сплошной перечень предметов ведения и полномочий, охватывающий сферы как совместного ведения РФ и субъектов, так и собственного ведения субъектов. В других субъектах отдельно закрепляют предметы совместного ведения и полномочия вне пределов ведения Федерации и совместного ведения РФ и субъекта.
К предметам собственного ведения субъектов, их конституциями, уставами обычно отнесены: – принятие конституции, устава, законов, иных нормативных актов, внесение в них изменений, дополнений, контроль за реализацией; – установление системы органов государственной власти, порядок организации, деятельности, формирование; – владение, пользование, распоряжение объектами собственности субъекта, управление объектами федеральной собственности, переданными субъекту в управление; – административно-территориальное устройство; – разработка, утверждение, исполнение бюджета, социально-экономических, культурных, градостроительных и иных программ; – учреждение и присвоение почетных званий, наград, премий субъекта; – сотрудничество с другими субъектами.[60]

4. Проблемы федеративных отношений в Российской Федерации на современном этапе
Проблема суверенитета в Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 4 Конституции РФ суверенитет России распространяется на всю ее территорию. Наряду с этим, республики в составе Федерации признаются государствами (ч. 2 ст. 5 Конституции), что свидетельствует о наличии у них суверенных прав.
Правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении от 7 июня 2000 г. №10‑П, состоит в том, что субъекты Российской Федерации не обладают государственным суверенитетом. Однако это не внесло определенности в статус республик в составе Российской Федерации. Четко и однозначно урегулировать статус субъектов России возможно только в рамках Конституции.[61]
Выход из созданного Конституцией РФ противоречия в статусе ее субъектов, состоит в уточнении взглядов на суверенитет в федеративном государстве. Суверенитет – это верховная власть в формальном, внешнем аспекте. Государственным суверенитетом, согласно ст. 4 Конституции РФ, обладает Российская Федерация. Суверенитет Российской Федерации проявляется, прежде всего, в сфере международных отношений.
Сущностные свойства федерализма берут свое начало в особой природе суверенитета, состоящей в его осуществлении с участием органов власти субъектов федерации, что осуществимо в рамках классической системы разделения властей. Только сотрудничество и партнерство органов публичной власти разных уровней в состоянии обеспечить нормальное функционирование федеративных институтов. Основной упор в конституционном регулировании вопросов осуществления суверенитета должен быть сделан не на провозглашении суверенных прав субъектов РФ либо их государственной природы, а на гарантиях участия субъектов РФ в осуществлении власти на федеральном уровне. Особое значение в этой связи приобретает статус, порядок формирования и полномочия Совета Федерации.
Выводы:
– из Конституции РФ необходимо исключить положения о государственном статусе республик;
– усиление гарантий участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе способно усовершенствовать механизмы согласования интересов Федерации и ее субъектов;
– немаловажное значение имеет конституционное закрепление нового порядка формирования Совета Федерации путем непосредственных выборов населением субъектов РФ; усиления его роли в законодательном процессе путем перехода от схемы одобрения законопроектов к схеме внесения поправок, а также предоставления Совету Федерации отдельных полномочий «нижней» палаты парламента при рассмотрении некоторых категорий законопроектов.[62]
Проблема равноправия субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 5 Конституции РФ Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (ч. 4 ст. 5 Конституции).[63]
Конституция РФ содержит целый ряд оснований для дифференциации статуса субъектов РФ. Среди них: наличие шести разновидностей субъектов Федерации (ч. 1 ст. 5, ст. 65), государственный статус республик (ч. 2 ст. 5), различие в статусе основных законов для республик и других субъектов РФ (ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66), право устанавливать государственные языки для республик (ч. 2 ст. 68), феномен сложносоставных субъектов РФ (ч. 3, 4 ст. 66), особый статус города Москвы как столицы Российской Федерации (ч. 2 ст. 70).
Выводы:
– ограничение количества субъектов Федерации;
– регулярное и интенсивное взаимодействие между регионами и федеральным центром при обеспечении наибольшего участия заинтересованных сторон в решении тех или иных вопросов;
– равновесие сил в федеративной системе, использование механизмов сдержек и противовесов, взаимовыгодность сотрудничества.[64]
Уточнение места и роли договоров в правовой системе Российской Федерации. Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ наделяются правом передачи друг другу части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч. 2, 3 ст. 78 Конституции РФ).
Несмотря на наличие нормы ч. 3 ст. 11, предметы ведения разграничены нормами самой Конституции РФ и дополнительному размежеванию не подлежат. Вследствие этого договорное право в правовой системе Российской Федерации четко ограничивается вопросами разграничения полномочий, так как перераспределение позиций компетенционных перечней Конституции (ст. 71–72) можно рассматривать как нарушение ее норм.
Договор – это средство нормализации федеративных отношений, апробированное многими федеративными государствами. Договорные инструменты урегулирования взаимоотношений между разными уровнями публичной власти могут быть особенно полезны ввиду нерациональности регулирования какого-либо вопроса на законодательном уровне.
Выводы:
Необходимо изменить редакцию ч. 3 ст. 11 Конституции РФ с тем, чтобы:
– точнее определить роль и место договоров в правовой системе Российской Федерации;
– сделать федеральные законы конституционным инструментом разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов;
– исключить упоминание Федеративного договора.[65]

Проблема разграничения компетенции между органами государственной власти разных уровней. Разграничение предметов ведения и полномочий провозглашается в качестве одного из принципов федеративного устройства ч. 3 ст. 5 Конституции РФ. Российскую конституционную модель размежевания компетенции можно охарактеризовать как двухзвенную, включающую в себя сферу ведения Федерации (ст. 71 Конституции) и сферу совместного ведения (ст. 72). Ведение субъектов Федерации формируется по остаточному принципу (ст. 73).

Наиболее проблемным является совместное ведение Российской Федерации и субъектов. Практика наглядно продемонстрировала, что данная компетенционная сфера имеет тенденцию либо к избыточной децентрализации, либо, напротив, к неоправданной централизации, причиной чему является, в том числе несовершенство самой конституционной модели разграничения компетенции, предусматривающей размежевание компетенции по различным критериям:
– по сферам общественных отношений (защита прав и свобод человека и гражданина, природопользование, охрана окружающей среды);
– по объектам (особо охраняемые природные территории, адвокатура, нотариат);
– по отраслям законодательства (административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное законодательство);
– по полномочиям (осуществление мер по борьбе с катастрофами, установление общих принципов налогообложения, выполнение международных договоров Российской Федерации).
Среди вариантов решения данной проблемы нельзя рассматривать упразднение сферы совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ), поскольку практическая полезность такого подхода вызывает большие сомнения. Возникновение сферы совместного ведения исторически было обусловлено невозможностью полного разграничения всего объема компетенции между федерациями и их членами. Поэтому грамотное конституционное закрепление совместного ведения в условиях отвечающей современным требованиям государственности способствует дальнейшему развитию федеративных отношений.
Международная практика разграничения компетенции свидетельствует о том, что наиболее эффективными являются сложные, дифференцированные модели разграничения компетенции. К таковым относится австрийская модель, предусматривающая размежевание полномочий не только по вертикали, но и по горизонтали. Аналогичная модель закреплена Основным законом ФРГ, где полномочия федерации определяются в зависимости от того, должны ли они быть урегулированы единообразно для всех земель или целесообразно оставить их регулирование землям в их собственную сферу. Указанные модели разграничения компетенции подкреплены соответствующей финансовой базой и хорошо организованной судебной системой, включающей значительное число специализированных и независимых судов.[66]