3. Конституция РФ закрепляет положение о Президенте РФ как гаранте прав и свобод человека и гражданина (п.2 ст.80). Выполняя это положение, Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), причем как федеральных, так и субъектов РФ.
В соответствии с п.4 ст.78 Конституции РФ Президент РФ осуществляет государственный надзор и контроль за деятельностью органов исполнительной власти, в том числе через аппарат своей Администрации и через своих полномочных представителей в федеральных округах и в субъектах РФ.
Согласно ст.115 Конституции РФ Президент с целью предупреждения нарушений прав и свобод граждан может отменить постановление или распоряжение Правительства РФ в случае его противоречия федеральным законам и указам Президента, или нарушения закона, определяющего права и свободы человека и гражданина. Согласно ст.85 Конституции РФ Президент вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
4. Конституция РФ в гл.5 возлагает некоторые полномочия по осуществлению государственного контроля за деятельностью органов исполнительной власти в сфере прав и свобод человека на законодательные органы государственной власти и, в частности, на палаты Федерального Собрания - Парламента РФ. В соответствии со ст.102, 103 Конституции РФ устанавливается контроль палат Федерального Собрания РФ за исполнением федерального бюджета (контроль за исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета) Правительством РФ и подведомственными ему министерствами и ведомствами. В этих целях создается и действует Счетная палата РФ, которой обе палаты Федерального Собрания РФ дают те или иные поручения.
Кроме того, установлен порядок ответов членов Правительства РФ на вопросы и запросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.
5. Конституция РФ в ст.114 возлагает на Правительство РФ полномочия по осуществлению мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
В соответствии со ст.12 Федерального конституционного закона "О Правительстве РФ"[5] на Правительство РФ возлагается полномочие по осуществлению государственного контроля за соблюдением прав и свобод граждан федеральными министерствами и ведомствами. В этой связи Закон уполномочивает Правительство РФ отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие, применять меры дисциплинарного воздействия вплоть до увольнения к назначаемым Правительством РФ должностным лицам.
В целях охраны прав и свобод человека и гражданина на Министерство внутренних дел РФ как орган исполнительной власти возлагается обеспечение безопасности граждан, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности (ст. 2 Закона РФ "О милиции") [6].
6. Конституция РФ в ч.4 ст.125 закрепляет полномочия Конституционного Суда РФ, имеющие важное значение для охраны и защиты конституционных прав и свобод личности.
По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов он правомочен проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке установленном федеральным законом. Проверяется конституционность не любого закона, а только затрагивающего права и свободы. Конституционный Суд вынужден нередко отказывать в рассмотрении поступивших жалоб в связи с их неподведомственностью ему или несоответствием требованиям закона.
7. Конституция РФ в ст.129 закрепляет положение о статусе Прокуратуры РФ как системы государственных органов, осуществляющих надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Осуществление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является самостоятельным направлением надзорной деятельности органов прокуратуры, в ходе которого рассматриваются и проверяются заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод, принимаются меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.
8. Конституция РФ в ч.1 ст.103 предусматривает введение в нашей стране поста Уполномоченного по правам человека в РФ. По идее новый институт должен гармонично вписываться в действующую систему контроля и надзора, образовать целостный механизм защиты основных прав граждан. Принятие Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в РФ" явилось важной вехой на пути укрепления законности гарантий прав личности в России.
9. Конституция РФ в ст.12 закрепляет основу конструкции российской государственности - местное самоуправление. В соответствии со ст.132 Конституции РФ и ст.15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления[7] органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка. Это предполагает создание ими на подведомственной территории условий, гарантирующих безопасность личности, беспрепятственную реализацию гражданами конституционных прав и свобод. Важную роль в указанной сфере призвана играть милиция общественной безопасности. В районах, городах, районах городов, т.е. на уровне муниципальных образований она создается и функционирует в качестве структурного звена в составе органов исполнительной власти - отделов (управлений) внутренних дел соответствующего субъекта РФ. То есть, можно сказать, что таким образом осуществляется сочетание государственных и самоуправленческих начал в сфере охраны основных прав и свобод человека и гражданина.
10. Конституция РФ в ст.46 закрепляет право каждого на обращение в суд - право гражданина и человека на правосудие. Этот принцип предполагает, что любой гражданин может обратиться за помощью к судебной власти в случае нарушения его прав должностными лицами и органами исполнительной власти. Конституция РФ выделяет право гражданина, пострадавшего от преступного посягательства, на доступ к правосудию (ст.52).
11. Конституция РФ в ст.52 устанавливает охрану законом права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью.
12. Конституция РФ в ст.52 устанавливает полномочия государства по обеспечению доступа к правосудию и компенсации причиненного ущерба.
Таким образом, обобщение конституционно-правовых норм свидетельствует, что структура института государственно-правовой охраны основных прав и свобод человека и гражданина определяет следующее содержание правоохранительной функции государственных органов: а) предупреждения нарушения прав; б) восстановления нарушенного права; в) отмены законодательных и подзаконных нормативных актов в случае их противоречия закону (признания их недействительности); г) возмещения ущерба и морального вреда, причиненного человеку и гражданину; д) решения вопроса об ответственности нарушителя прав человека и гражданина.
Правильная организация государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод требует четкого нормативного определения критериев нарушений основных прав и свобод, подлежащих именно государственно-правовой охране, установления хотя бы примерного перечня их признаков.
Только на основе реализации основных прав и свобод человека и гражданина можно проектировать и осуществлять меры по развитию и совершенствованию общества и государства в целом. Вся деятельность государства, в том числе его юридических органов, в первую очередь должна быть обращена к человеку, его интересам, правам и свободам. Юридическое направление охраны конституционных прав и свобод человека и гражданина обладает особым значением, поскольку оно (это обеспечение) должно иметь правовую форму и гарантироваться деятельностью правоохранительных и судебных органов.

2. Теоретические основы государственно-правового механизма охраны конституционных прав и свобод человека и гражданина в российской федерации

Положения Конституции РФ определяют особое место человека, его прав и свобод в системе конституционных отношений, выдвигают защиту его прав в качестве принципа, действующего в обществе и государстве. В соответствии со ст.2 Конституции РФ "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Развитие этого тезиса должно быть подкреплено наличием действенных механизмов реализации, охраны и защиты прав личности.
Гарантированность прав и свобод - это своеобразный внешний механизм ограничения власти, которая всегда стремится к саморасширению и усилению своего присутствия во всех сферах человеческой жизни[8]. В этой связи необходимо создавать новые и совершенствовать уже существующие механизмы правового характера против злоупотребления властью. Охрана и защита прав человека и гражданина неотделимы от всего комплекса их взаимоотношений с властными структурами и в полной мере возможна лишь в контексте принципов правового государства, развивающих и дополняющих друг друга. Эти принципы распространяются на охрану и защиту всей системы конституционных прав и свобод человека и гражданина: личных (гражданских), политических, социально-экономических, культурных[9].
Статья 45 Конституции РФ устанавливает: "Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется.
Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом".
То есть процесс обеспечения государством конституционных прав и свобод человека и гражданина состоит в создании условий и предоставлении возможностей государством человеку и гражданину для реализации ими своих основных прав и свобод. Иными словами, государство осуществляет охрану и защиту основных прав и свобод человека и гражданина, помогает им реализовать свои основные права и свободы.
Для реализации конституционных прав и свобод граждан особенно важна обусловленная требованиями режима законности деятельность правоохранительных органов.
Необходимо отметить, что роль отдельных правоохранительных органов в решении вопросов обеспечения основных прав и свобод граждан далеко не одинакова. Это объясняется различием функций, компетенции, ведомственной принадлежности, форм, методов, условий работы, а также сил и средств, которыми эти органы располагают. Анализ названных факторов позволяет сделать вывод о том, что основную нагрузку в решении, правоохранительных задач несут органы правосудия, прокуратуры и внутренних дел, милицию.
Деятельность правоохранительных органов строго регламентирована соответствующими правовыми документами, неукоснительное следование которым является важной гарантией выполнения возложенных на них задач в сфере обеспечения стабильности правопорядка, охраны основных прав и свобод граждан. В основе правового регулирования компетенции правоохранительных органов лежат принципиальные требования Конституции РФ. Так, Конституция РФ возлагает на Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров осуществление надзора за точным и единообразным исполнением законов всеми государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами, на милицию - обеспечение безопасности личности.
Конституционным основанием для организации и деятельности Министерства внутренних дел, которому подчинена милиция служит отнесение Основным Законом к компетенции Правительства РФ осуществление мер "по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью" (ст.114 п.1 "е" Конституции РФ). Естественно, успешное решение данного круга вопросов возможно только при наличии специального отраслевого органа государственного управления, каким и является МВД России.
Правоохранительные органы тесно взаимодействуют между собой, и в то же время специализируются на решении конкретных задач. Это позволяет избежать дублирования, параллелизма в решении вопросов, связанных с обеспечением законности, и в частности конституционных прав и свобод. Дополняя друг друга, правоохранительные органы образуют стройную систему, выступающую ядром организационного обеспечения реализации конституционных прав и свобод.
В рамках этой системы весьма большой объем работы выполняют органы внутренних дел и милиция. Это обусловлено, прежде всего, широтой их полномочий, позволяющей им активно, посредством разнообразных методов, в самых различных формах участвовать в обеспечении конституционных прав и свобод граждан.
В то же время предмет участия других правоохранительных органов в обеспечении конституционных прав и свобод граждан носит менее распространенный характер, что связано с особенностями реализуемых ими задач. Так, судебная форма обеспечения прав и свобод является "главной и высшей формой юрисдикционной деятельности" и, естественно, не может быть распространена на все случаи, связанные с нарушением конституционных прав и свобод. Предоставление Конституцией РФ и принятого на ее основе Закона о праве граждан на обжалование в судебном порядке действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан, не должно означать ограничение административной юрисдикции. [10] Анализ деятельности органов внутренних дел показывает, что большинство вопросов, связанных с защитой и восстановлением, в случае нарушения конституционных прав и свобод граждан решается внесудебным порядком. Практика также свидетельствует, что граждане предпочитают прежде всего обращаться именно к этому порядку рассмотрения возникающих у них жалоб, ибо он, как правило, обеспечивает более быстрое решение вопросов, чем процедура судопроизводства.
Представляется, что судебный порядок должен распространяться не на все категории дел, связанных с незаконными действиями должностных лиц, ущемляющих права граждан, а только на ту часть, когда гражданин остается неудовлетворенным решением по его жалобе, которое вынесено во внесудебном порядке. Другими словами, судебный порядок является высшей формой рассмотрения жалоб граждан, связанных с нарушением субъективных прав. И ему, как правило, должно предшествовать внесудебное решение данных вопросов. Это, несомненно, потребует повышения ответственности органов внутренних дел за своевременное, полное и справедливое рассмотрение жалоб граждан.
Следовательно, в функции многих государственных органов входят охрана и защита конституционных прав и свобод личности. Эти действия они обязаны осуществлять как по собственной инициативе, так и по требованию гражданина, который наделен правом самостоятельно осуществлять защиту нарушенных основных прав и свобод.
В сочетании с правовыми принципами, средствами, процедурами, формами и методами деятельности, предназначенными для реализации основных прав и свобод человека и гражданина, их охраны и защиты система государственных органов образует государственно-правовой механизм охраны прав и свобод человека и гражданина.
Нормативно-правовая основа государственной охраны основных прав и свобод человека и гражданина имеет сложную структуру, включающую в себя самые различные по характеру, содержанию и назначению акты, с помощью которых регулируются разнообразные общественные отношения. В этом и состоит главная особенность правового обеспечения охраны основных прав и свобод граждан. Именно поэтому право прав человека и гражданина не представляет собой специальной отрасли в системе права, а есть система, совокупность сложившихся правовых норм в виде определенной основы (конституционно-правовых, административно-правовых, уголовно-правовых уголовно-процессуальных, гражданско-правовых, финансовых и др.), регулирующей определенные общественные отношения в сфере охраны основных прав и свобод граждан. Нормы права обеспечивают условия правомерного поведения. Чтобы добиться осуществления охраны основных прав и свобод граждан, т.е. предупредительного воздействия на субъекты, допускающих нарушения основных прав и свобод, необходимо регулирование общественных отношений в этой сфере. С помощью норм права достигается также организующее воздействие на процессы реализации, соблюдение основных прав и свобод, создаются необходимые материальные условия для обеспечения их охраны. Иными словами, нормы права лежат в основе предупреждения нарушений основных прав и свобод граждан и его организации, она определяет перспективы их развития и совершенствования. Эту основу можно разделить на три уровня: федеральный, региональный и местный. В то же время каждый из перечисленных уровней также "расслаивается" на подуровни, образуемые актами различной юридической силы.
Ядро правовой основы охраны основных прав и свобод составляет Конституция Российской Федерации, которая в свою очередь открывает первый уровень многоуровневой конструкции федерального законодательства. Второй уровень законодательства - федеральные конституционные и федеральные законы. Далее в федеральный уровень основы включаются указы Президента РФ, постановления Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ, других федеральных судов, решения Генеральной Прокуратуры РФ и многочисленные нормативно-правовые акты большой группы других федеральных органов государственной власти, в том числе и нормативно-правовые акты органов внутренних дел.
Региональный уровень нормативно-правовой основы формируют три подуровня. Первый образуют конституции республик и уставы иных субъектов Российской Федерации, определяющие параметры правового регулирования субъектов Российской Федерации в области реализации прав и свобод граждан. Второй подуровень регионального уровня составляют законы республик, краев, областей, автономных образований, городов федерального значения в сфере охраны основных прав человека, конкретизирующие федеральные конституционные нормы в определенной "фазе общественных отношений в целях их практического осуществления". Третий подуровень образуют нормативно-правовые акты, принятые органами государственной власти этих субъектов Российской Федерации: указы президентов республик, распоряжения глав администраций субъектов Российской Федерации (например, губернаторов), постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (законодательных собраний), решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Нижний, или первичный, уровень (местный) нормативно-правового регулирования в сфере охраны основных прав и свобод граждан образуют акты, принимаемые муниципальными органами. Эту группу образуют уставы муниципальных образований (районов, городов, районов в городе, поселков, сел и иных административно-территориальных образований), акты выборных представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также иных должностных лиц органов местного самоуправления, акты глав муниципальных образований и другие акты этого уровня, отражающие в правовом регулировании особенности, связанные с обеспечением и осуществлением прав и свобод граждан.
В нормативно-правовую основу охраны основных прав и свобод человека и гражданина включаются и международно-правовые акты, которые в соответствии с п.4 ст.15 Конституции РФ входят в национальную правовую систему России. Важнейшими актами в рассматриваемой сфере являются Всеобщая декларация прав человека, принятая ООН в 1948 г. [11], Международный пакт о гражданских и политических правах[12], Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах[13], Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка[14] и др.
Перспективным направлением комплексного правового регулирования охраны основных прав и свобод граждан является создание и принятие специального федерального закона "Об основах государственной системы охраны конституционных прав и свобод человека и гражданина". Это объясняется тем обстоятельством, что в России еще не сложилась система охраны основных прав и свобод, предупреждения их нарушений. Однако изменения в экономике, политике и праве, произошедшие в государстве и обществе за последние десять лет, количество и характер существующих нарушений конституционных прав и свобод человека и гражданина актуализируют необходимость законодательного федерального решения, объединяющего и направляющего усилия различных субъектов в этой сфере.
Поэтому назрела потребность принятия федерального закона, на основе которого могли бы приниматься соответствующие подзаконные акты по отдельным направлениям охраны основных прав и свобод граждан. В законе должны быть определены цели, задачи, принципы и правовые основы деятельности государственных органов по охране основных прав и свобод граждан, основы взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления в этой сфере, компетенция Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в сфере охраны прав и свобод, систему субъектов этой деятельности, их права и обязанности, систему мер охраны основных прав и свобод граждан и т.д. Отсутствие такого закона приводит к негативной практике субъектов Российской Федерации по принятию региональных нормативных актов в рассматриваемой сфере, что вызывает разночтения в правовом регулировании обеспечения охраны прав и свобод граждан.
Иными словами, в российском праве и законодательстве пока еще не сформировано специальной отрасли или комплексных отраслей, направленных на обеспечение конституционных прав и свобод граждан. Многочисленные правовые средства, направленные на поддержку конституционных прав и свобод находятся в различных отраслях права и законодательства, не взаимосвязаны между собой, порой излишне обособлены и противоречат друг другу. Отсюда возникает потребность в кодификации правовых средств, призванных устанавливать основы статуса человека и гражданина и средств их обеспечения, потребность в формировании специальной отрасли право прав человека и гражданина, то есть такой комплексной отрасли права, которая бы аккумулировала в своем составе весь комплекс правовых средств, направленных на установление конституционно-правового статуса личности, обеспечение соблюдения и действия основных прав и свобод человека и гражданина.
Нет сомнения в том, что осуществление этой концепции по созданию эффективно действующего государственно-правового механизма охраны основных прав и свобод, в конечном счете, будет способствовать соблюдению и реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в России.

3. Особенности нормативного регулирования деятельности милиции по охране конституционных прав и свобод граждан российской федерации

Современные и новые задачи, стоящие перед милицией, требуют качественного, эффективного правового регулирования ее организации и деятельности. Министерство внутренних дел России, его органы внутренних дел, милиция ведут кропотливую повседневную работу, направленную на обеспечение безопасности россиян, защиту их основных прав и свобод, сохранение целостности государства, укрепление конституционного строя, борьбы с преступностью и коррупцией. Причем преступность постоянно трансформируется, перерождается, принимает более скрытые и изощренные формы, проникает во все сферы жизни и деятельности нашего общества. Все это требует четкой организации деятельности милиции, органов внутренних дел, создания юридических (правовых) условий для наиболее эффективной оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности всех звеньев милиции. Это возможно только при наличии соответствующего правового обеспечения организации и деятельности милиции и органов внутренних дел в целом.
Современное правовое регулирование организации деятельности милиции по обеспечению основных прав и свобод граждан имеет федеральный уровень (федеральное законодательство), региональный уровень (законодательство субъектов РФ), международно-правовой уровень (международные соглашения), местный (акты органов местного самоуправления) и ведомственный уровни (ведомственное нормотворчество) правового регулирования в этой сфере.
В настоящее время в Российской Федерации действует около 600 федеральных законодательных актов, нормативных указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, устанавливающих основы организации и деятельности милиции и органов внутренних дел[15]. Большинство из них являются базовыми законодательными актами, определяющими организационно-правовой статус милиции, органов внутренних дел и внутренних войск, отдельные направления их деятельности. Важнейшие из них: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-I "О милиции"[16], Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"[17], Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности"[18], Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения"[19] и др.
За 1990 - 2007 гг. фактически сформирована новая российская законодательная база организации и деятельности милиции, которая охватывает основные направления оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности милиции. Так, например, приняты Федеральные законы "Об оперативно-розыскной деятельности"[20], "О наркотических средствах и психотропных веществах"[21], "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации"[22], "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"[23] (от 24. июня 1999 г. № 120-ФЗ).
В нормативно-правовую основу регулирования деятельности милиции по обеспечению прав и свобод человека и гражданина включаются и международно-правовые акты, которые в соответствии с п.4 ст.15 Конституции РФ входят в национальную правовую систему России. Так, за последние годы существенно расширилось правовое регулирование международного сотрудничества. Заключено более 60 международных соглашений межведомственного характера[24].
И все же основным нормативным актом, определяющим статус милиции является Закон РФ "О милиции", принятый десять лет назад, в 1991 г. Анализируя положения данного закона и практику его применения, надо сказать, что к настоящему времени назрела острая необходимость переоценки социальной роли милиции, принципов ее взаимоотношений с личностью, внесение корректив в систему целей и приоритетов милицейской деятельности, т.е. переосмысления и разработки новой концепции функционирования этой государственной структуры. Иными словами милиция нуждается в совершенствовании Федерального закона. То обстоятельство, что ныне действующий закон разрабатывался и был принят в условиях революционного перехода от одного общественного строя к другому, наложило отпечаток и на юридическое оформление статуса милиции. Она определяется как милитаризованная система органов исполнительной власти, входящих в Министерство внутренних дел России. В милиции введена воинская дисциплина, на нее распространяются действия дисциплинарных уставов и положений, милиция находится на централизованном государственном обеспечении.
Исполнительный характер милиции проявляется в том, что перед ней поставлены в основном "криминальные" задачи, т.е. профессиональные задачи, связанные с борьбой с преступностью и пресечением административных правонарушений. В результате этой борьбы в стране ежегодно органами внутренних дел, в том числе и милицией привлекается к административной ответственности более 75 миллионов граждан, т.е. почти все работоспособное население, или более 70% избирателей страны. Возникает вопрос: с кем воюет государство в лице своих органов?
Исполнительный характер милиции наиболее ярко выражается в исполнении ею таких обязанностей, как оказание помощи юридическим лицам в защите прав и законных интересов в пределах, установленных законом, проводить в жизнь мероприятия, вытекающие из функций, осуществляемых МВД. Представляется, что обеспечение милицией обязанности оказывать помощь юридическим лицам, а иначе говоря всем ведомствам и организациям при проведении последними в жизнь возложенных на них задач и заданий отражает, на наш взгляд, слабость государственного аппарата, судебной власти, сохранение местнических тенденций, является свидетельством наличия приемов государственного управления, присущих военным режимам (например, использование сотрудников различных служб милиции в качестве так называемых "масок-шоу", т.е. в качестве инструмента грубого насилия, принуждения при смене собственника того или иного предприятия, организации, учреждения, банка и т.д.), когда главенствующее значение отводится методам принуждения. Весьма показательно, что похожие явления отмечались в организации и деятельности милиции в период проведения новой экономической политики в 1921 - 1929 гг[25]. Очевидно, что в известной мере через этот канал осуществляется государственное регулирование современной экономической политики.
Обширные изменения, внесенные в закон о милиции в 1999 г. не внесли сколько-нибудь существенных коррективов в государственно-правовой статус милиции. Несмотря на закрепленный в Конституции РФ принцип разделения властей, означающий создание в государстве органов законодательной, исполнительной и судебной власти, термин "исполнительный" орган в сознании российских должностных лиц все еще означает подсобный, вспомогательный орган, а не орган, исполняющий закон. Что касается милиции, то это можно проиллюстрировать на примере возложения на нее обязанностей по содействию другим государственным органам. Законом "О милиции" в п.22 ст.10 устанавливается обязанность милиции осуществлять привод в учреждения здравоохранения по их представлениям, санкционированных судом, уклоняющихся от явки по вызову лиц, страдающих заболеваниями…, в п.23 ст.10 устанавливается обязанность оказывать содействие в пределах своих полномочий должностным лицам органов государственной власти и органов местного самоуправления… в осуществлении их законной деятельности.
Постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 589 "Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел РФ"[26] на милицейские подразделения возлагаются задачи по оказанию других "неопределенных законом" и неясных по содержанию услуг собственникам, но предусмотренных договорами.
То есть эта модель милиции не рассчитана на функционирование в рамках жестких ограничений, связанных с необходимостью соблюдения основных прав человека и гражданина, которые правовое государство обязано налагать на свои полицейские структуры. К настоящему времени назрела острая необходимость переоценки социальной роли милиции, принципов ее взаимоотношений с личностью, внесения коррективов в систему целей и приоритетов милицейской деятельности, т.е. переосмысления и разработки новой концепции содержания правового регулирования организации и деятельности милиции.
Большую роль в выработке перспективного видения развития законодательной базы, планомерного и научного подхода к проблеме дальнейшего развития правового обеспечения деятельности милиции сыграла состоявшаяся в августе 1999 г. коллегия МВД России, на которой была утверждена Концепция совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации. В ней на основе глубокого и всестороннего анализа современного состояния правовой базы организации и деятельности системы Министерства намечены цели, задачи и главные направления оптимизации милиции, органов внутренних дел и внутренних войск.
Перечень подлежащих разработке (доработке) проектов законодательных актов, регулирующих деятельность милиции, органов внутренних дел и внутренних войск на ближайшую перспективу достаточно широк. Среди них: проекты федеральных законов "Об органах внутренних дел Российской Федерации", "О государственной службе в органах внутренних дел Российской Федерации", "О борьбе с коррупцией" и многие другие.
Однако указанные федеральные законы до сих пор не приняты. Кроме того, этот перечень не является исчерпывающим и работа по совершенствованию правового обеспечения организации и деятельности милиции, органов внутренних дел может и должна быть продолжена. В этом направлении необходимо осуществить следующее.
Представляется, что в числе первоочередных мер необходимо принятие новых российских федеральных законов в тех сферах организации деятельности милиции, органов внутренних дел, где будет сформулирована концепция охраны и защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина.
С учетом организации деятельности милиции в условиях так называемых горячих точек, других государственных режимов и состояний срочно требуется законодательное урегулирование тех общественных отношений, связанных прямо или косвенно с организацией деятельности милиции, органов внутренних дел, которые до сих пор не урегулированы или урегулированы недостаточно. Речь идет о законодательном регулировании чрезвычайного и военного положений, постконституционного периода и особенно временных переходных периодов, об организации государственной власти с институтами президента, парламента, правительства, губернатора, о внутрифедеральных границах, об административно-территориальном устройстве, о конституционных основах собственности и бюджетно-налоговой системы, об охране и защите прав и свобод человека и гражданина и др. [27]
Необходимо привести в соответствие с Конституцией РФ и общепризнанными нормами международного права законодательные акты, касающиеся организации и деятельности милиции, органов внутренних дел и затрагивающие основные права и свободы человека и гражданина. К примеру, судьи Конституционного Суда РФ Т.Г. Морщакова и А.Л. Кононов в своих мнениях по результатам рассмотрения жалобы гражданки И.Г. Черновой доказали, что в ныне действующем законе об оперативно-розыскной деятельности недостаточно четко определены допустимые процедуры и условия оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих неприкосновенность частной жизни граждан. К сожалению, в законе об оперативно-розыскной деятельности не установлено каких-либо ограничений для видов и объема собираемой информации о частной жизни граждан.
В то же время требуется повышение качества содержания законодательных актов об организации деятельности милиции, органов внутренних дел. Это связано с наличием в действующих актах большого количества отсылочных норм, низким уровнем юридической техники, неудовлетворительным ресурсным обеспечением принятых законов.
Для повышения результативности работы необходимо постоянное обучение сотрудников милиции, органов и подразделений внутренних дел знанию современной законодательной основы организации и деятельности милиции, органов внутренних дел. К примеру, большинство руководителей служб милиции, органов и подразделений внутренних дел имеют высшее образование, полученное при тоталитарном социализме, когда в юридических вузах страны изучали не конституционное, а государственное право и советское строительство, в теории и практике процветал догматизм, а законодательная основа организации и деятельности милиции, органов внутренних дел вообще отсутствовала в стране.
Надо сказать, что правовое обеспечение организации деятельности милиции, органов внутренних дел как задачу, стоящую перед МВД России, не удастся решить, если не развивать активность и инициативу российских граждан и самих сотрудников милиции, органов внутренних дел, не повысить их чувство гражданственности и государственности, как необходимых для жизни общества институтов.
Федеральные законодательные акты об организации деятельности милиции, органов внутренних дел могут быть развернуты и реализованы с помощью законодательства субъектов Российской Федерации.
Основными направлениями нормотворческой деятельности органов законодательной власти субъектов РФ в сфере организации и деятельности милиции являются:
принятие законов, иных нормативно-правовых актов, устанавливающих административную ответственность за те или иные правонарушения (в том числе и находящиеся в сфере юрисдикции милиции);
принятие законов и иных нормативно-правовых актов, направленных на усиление борьбы с преступностью (дополнительные меры по предупреждению и пресечению преступных проявлений);
принятие законов, иных нормативно-правовых актов, устанавливающих организационно-правовые основы деятельности милиции;
принятие законов, иных нормативно-правовых актов, регламентирующих социальную защищенность сотрудников милиции. [28]
В настоящее время законодательными органами субъектов Российской Федерации принят ряд нормативно-правовых актов, направленных на дополнительную защиту основных прав и свобод человека и гражданина; защиту национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; обеспечение экономической безопасности; развитие статуса милиции и социальной защищенности сотрудников милиции и органов внутренних дел.
Организацию и деятельность милиции по охране и защите основных прав граждан обеспечивают и акты муниципальных органов (органов местного управления и самоуправления). В своей совокупности эти акты образуют местный уровень нормативно-правового регулирования в сфере обеспечения основных прав и свобод человека и гражданина, деятельности милиции. К ним относятся: уставы муниципальных образований (районов, городов, районов в городе, поселков, сел и иных административно-территориальных образований), акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, акты глав муниципальных образований и другие акты этого уровня, касающиеся обеспечения основных прав и свобод граждан.
Существенной особенностью организации деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод граждан является наличие ведомственного нормотворчества.
Милиция как служба органов внутренних дел является одним из субъектов нормотворчества, под которым принято понимать специальную мыслительную и практическую деятельность, направленную на создание и изменение или отмену правовых норм, путем принятия нормативных правовых актов. Эта их деятельность носит подзаконный, ведомственный характер и служит конкретизации, детализации и организационному обеспечению действия законов, регулирующих организацию и функционирование органов внутренних дел.
В настоящее время имеется около 3,5 тысяч действующих ведомственных нормативных правовых актов, которые изданы подчас по одному и тому же предмету, порой противоречат друг другу, имеют многочисленные изменения и дополнения и т.д. [29]
Подзаконные правовые акты, в том числе, естественно, ведомственные выполняют (или должны выполнять) функцию достаточно эффективного механизма обеспечения действия закона, то есть относятся к правовым средствам (гарантиям) реализации права. Считается, что одним из признаков качества закона является его прямое действие, но на практике и законы прямого действия, в том числе Конституция РФ, в силу комплекса причин (экономических, духовно-культурных, организационных и др.), имеющих сильнодействующей характер, могут бездействовать или действовать не эффективно.
Можно выделить две разновидности нормотворческой деятельности рассматриваемых субъектов - компетенционную и делегированную и соответственно виды нормативно-правовых актов. Компетенционное нормотворчество имеет своими адресатами преимущественно саму милицию и ее сотрудников, т.е. регулирует, главным образом, организационные, управленческие отношения. Делегированное нормотворчество касается в значительной мере и степени отношений милиции и ее сотрудников с физическими и юридическими лицами. Последнее также имеет большое распространение. Имеется в виду предоставление права организовывать разработку самостоятельно или совместно с федеральными органами исполнительной власти обязательных для адресатов нормативных актов по безопасности дорожного движения.
Нормотворческая компетенция милиции, как и МВД России в целом, непосредственно определяется рядом нормативных актов, устанавливающих компетенцию всех других органов системы МВД России. [30]
Службы милиции, входящие в систему МВД России, готовят (принимают) следующие виды нормативных правовых актов: приказы, инструкции и указания (последний - совместно с руководителями других правоохранительных органов), а также такие виды систематизированных или комплексных нормативных правовых актов, как правила, положения, уставы и наставления. Затем по сложившейся традиции нормативные правовые акты объявляются или утверждаются соответствующими приказами Министра внутренних дел, который является руководителем милиции. Однако такая практика вызывает сомнения в своей правильности. Подписываются нормативные правовые акты только Министром внутренних дел Российской Федерации или лицом, исполняющим его обязанности. Сказанное, разумеется, относится и к руководителям соответствующего ранга в органах внутренних дел субъектов Российской Федерации, которые являются руководителями соответствующих служб милиции.
Основаниями для разработки и принятия нормативных правовых актов являются:
акты и поручения высших органов государственной власти и управления;
решения руководства министерства;
утвержденный в установленном порядке план работы МВД России;
инициатива других министерств и ведомств;
инициатива подразделений министерства.
Общее руководство нормотворческой деятельностью осуществляет Министр внутренних дел, а непосредственное руководство - Первый заместитель Министра в соответствии в распределением обязанностей.
Организация этого процесса, координация деятельности участников подготовительных рабочих групп и контроль за обеспечением нормотворческого процесса в аппарате министерства возлагаются на Главное правовое управление, соответствующие юридические службы нижестоящих органов.
В структуре нормотворческого процесса принято выделять четыре этапа, каждый из которых имеет ряд стадий:
1) нормотворческая инициатива;
2) подготовка проекта нормативного правового акта и его согласование с заинтересованными службами, а при необходимости также с научно-исследовательскими учреждениями, учебными заведениями МВД России и нижестоящими органами внутренних дел, выяснение по содержанию проекта мнения других министерств и ведомств и общественного мнения (путем проведения социологических исследований, интервьюирования, анкетирования, правового эксперимента); комплексная оценка подготовленного проекта Экспертным советом МВД России по вопросам нормотворческой работы;
3) принятие нормативного правового акта;
4) государственная регистрация в Министерстве юстиции;
5) опубликование и доведение до адресатов.
Ответственность за качество подготовки нормативных правовых актов несут начальники подразделений милиции министерства, а за состояние нормотворческой работы по направлением деятельности МВД - соответствующий заместитель Министра. Аналогичная ситуация должна иметь место и во всех нижестоящих службах милиции и органов внутренних дел.
С 1992 г. заметно активизировалась нормотворческая деятельность МВД России, существенно повысилось ее качество и в целом осуществлено совершенствование правовой работы в системе МВД России. Однако процесс совершенствования ведомственного правового регулирования должен носить постоянный характер, для чего желательно во всей системе органов внутренних дел иметь организационные образования, в частности Экспертный совет, самостоятельный, подчиняющийся непосредственно первому лицу, юридические службы с надлежащим техническим оснащением; систему ведомственного правового информирования в виде бюллетеня текущего законодательства, ежемесячной экспресс-информации; отраслевую автоматизированную систему сбора, накопления, обработки, хранения и поиска нормативно-правовых актов как на уровне законов, так и подзаконных актов. [31]
Оценивая состояние правового регулирования организации деятельности милиции органов внутренних дел, можно назвать следующие направления его совершенствования:
дальнейшее обеспечение социальной адекватности правового регулирования организации деятельности милиции органов внутренних дел;
максимальное обеспечение технико-юридической адекватности такого регулирования, то есть использование правил и приемов юридической техники, в том числе для достижения ясности, точности, непротиворечивости текста нормативно-правовых актов, устранения пробелов в них;
универсализация и унификация нормативного материала, приведение его в соответствие с действующим законодательством, создание кодексов по направлениям служб и видам деятельности. С учетом реального положения дел приоритетное значение должны иметь финансово-хозяйственная и кадровая виды деятельности;
повышение качества юридических норм путем включения в их структуру санкций, как нежелательных последствий несоблюдения содержащихся в них правовых предписаний;
приведение правовых основ организации деятельности в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными обязательствами Российской Федерации, рекомендациями Совета Европы, модельными нормативными правовыми актами государств-участников СНГ.
Все это, в конечном счете, должно улучшить правовое регулирование деятельности милиции и органов внутренних дел в целом по охране и защите прав и свобод человека и гражданина.

Заключение

Сегодня в России, в деятельности органов государственной власти и управления, в том числе в работе милиции, органов внутренних дел все еще отсутствует уважение к человеку и его правам. И это понятно, поскольку деформация правосознания, происходившая десятилетиями, глубоко укоренившееся пренебрежение к правам и свободам создают сложную ситуацию незащищенности индивида, его неуверенность в предсказуемости действий властей. Права человека не заняли достойного места в нашей жизни, их нарушение носит массовый характер. В этой связи первостепенной задачей всех образовательных учреждений страны, учебных заведений системы МВД России, в том числе и Академии управления является обучение культуре прав человека, способам их охраны и защиты, которое должно распространяться и на должностных лиц, и на руководителей служб и подразделений милиции, органов внутренних дел, и на всех людей, проживающих на территории страны.
Преодоление этой ситуации зависит, прежде всего, от знания, от обучения знаниям о правах человека и гражданина, которые дают представление о важнейшем элементе современной, и в частности правовой, культуры. Эти знания ставят целью не только воспитывать людей, сотрудников и руководителей милиции, органов внутренних дел, формировать правильные представления о правах человека как необходимом условии его свободы и равенства, но и создавать правовое общество, в котором права человека являются священными и неотъемлемыми, а уважение и защита прав человека - важнейшим свойством всего уклада государственной и общественной жизни.
Нам представляется, что есть ряд факторов, определяющих необходимость выделения такой самостоятельной комплексной отрасли права и законодательства соответственно как право прав человека и гражданина.
Во-первых, это особая значимость прав человека и гражданина в жизни общества, в развитии нормальных связей и взаимодействий между индивидами и социальными группами, между личностью и государством, которая требует определить общие закономерности этих явлений, позволяющие координировать и упорядочивать общественные отношения.
Во - вторых, теория прав человека и гражданина и государственной охраны формулирует те основные принципы, которые являются ценностными ориентирами в современном мире. Такие принципы формировались исторически, обогащались, совершенствовались; сегодня они являются неотъемлемой частью человеческой культуры.
Эти принципы закреплены в Основном Законе Российской Федерации, вобравшем в себя опыт развития прав человека в демократических зарубежных государствах, а также международно-правовые аспекты защиты прав человека, нашедшие воплощение во Всеобщей декларации прав человека[32], Международном пакте о гражданских и политических правах[33], Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах[34], в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод[35] и ряде других актов:
права человека принадлежат ему от рождения, поэтому они являются естественными, неотъемлемыми и неотчуждаемыми;
права человека универсальны, основаны на принципе равенства; они гарантированы каждому, кто находится под юрисдикцией данного государства;
права человека - высшая ценность, а их уважение, соблюдение и защита - обязанность государства;
права человека - средство контроля за властью, ограничитель всевластия государства, которое не должно переступать границ свободы, очерченных правами человека;
обеспечение прав и свобод несовместимо с дискриминацией по какому-либо признаку;
осуществление прав и свобод человека не должно нарушать права и свободы других лиц;
основные права и свободы должны быть едины на всей территории государства;
личные, политические, экономические, социальные и культурные права и свободы равноценны; в единой системе этих прав нет иерархии;
коллективные права неотделимы от прав индивида; они не должны противоречить индивидуальным правам, ограничивать правовой статус личности;
права человека регулируются Законом;
права человека и гражданина и их нарушения лучше предупредить, чем восстановить;
права и свободы человека могут быть ограничены Законом на основании обстоятельств, указанных в конституциях и важнейших международно-правовых актах: угрозы государственной и общественной безопасности, основам конституционного строя, здоровью и нравственности населения, правам и законным интересам других лиц. Временные ограничения прав и свобод человека возможны в условиях чрезвычайного или военного положения. Они должны быть соразмерны и пропорциональны ситуации, определяющей необходимость таких ограничений, и устраняться по мере нормализации обстановки, изменения причин, вызвавших их.