Статья 23 ГрадК РФ устанавливает правило, согласно которому при разработке генерального плана исторического поселения учитываются историко-архитектурный опорный план такого поселения и проекты зон охраны памятников истории и культуры.

1.2. Черты поселений

В п. 1 статьи 84 ЗК РФ содержится понятие черты поселения, которая представляет собой внешние границы земель городских, сельских поселений, отделяющие эти земли от земель иных категорий. Из содержания нормы п. 2 ст. 83 ЗК следует, что черта поселения должна совпадать с его административными границами.
Закон определяет, что черта поселения должна устанавливаться на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной документации (п. 2 ст. 84 ЗК). Данное требование связано с тем, что установление черты поселения затрагивает интересы как самого поселения, так и смежных с ним иных муниципальных образований.[13]
ЗК РФ относит проекты черты поселений к градостроительной документации. В соответствии с ЗК РФ проекты черты городского и сельского поселений разрабатываются на основе генеральных планов поселений органами местного самоуправления. При этом проекты черты малых городов и поселков, сельских поселений могут разрабатываться в составе генеральных планов этих поселений.
Черта поселений согласно п. 2 статьи 84 ЗК РФ должна устанавливаться по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам. Однако необходимо отметить, что такая черта во всяком случае должна быть установлена по границам земельных участков, находящихся в любой форме собственности и включенных в состав поселений, поскольку земельный участок может быть отнесен только к одной категории земель (см. пп. 8 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 7 ЗК РФ).
Пункт 3 статьи 84 ЗК РФ устанавливает общее правило, согласно которому утверждение и изменение черты поселений осуществляются органами государственной власти субъектов РФ. Исключения из этого правила составляют случаи утверждения и изменения черты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также черты городских поселений, входящих в состав ЗАТО. Безусловно, утверждению подлежит не сама черта поселения, как об этом говорит ЗК, а документ, ее отображающий, т.е. проект черты поселения.[14]
Проекты черты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются федеральным законом по согласованному представлению законодательных (представительных) органов города Москвы и аналогичных органов Московской области, законодательных (представительных) органов города Санкт-Петербурга и аналогичных органов Ленинградской области. Ранее проекты черты городов федерального значения должны были утверждаться Правительством РФ.
Нововведением ЗК является положение о необходимости утверждения и изменения черты городов, входящих в состав ЗАТО, Правительством РФ. Это, очевидно, вызвано особой важностью таких поселений, поскольку в их пределах расположены стратегические объекты, в связи с чем территория и границы ЗАТО определяются с учетом особого режима безопасного функционирования этих объектов (см. ст.1 Закона о ЗАТО).
Установление в статье 84 ЗК РФ (п.6) принципа, согласно которому включение земельных участков в черту поселений не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, по меньшей мере, непонятно. О каких правах в данном случае идет речь? Если это права по использованию земель, определенные в гл. VI ЗК, то они по общему правилу п.1 ст.43 ЗК осуществляются указанными лицами по своему усмотрению. Если имеются в виду права, предусмотренные гл. III и IV ЗК, то их прекращение производится в соответствии с нормами гл. VII ЗК, и поэтому условия прекращения таких прав должны содержаться только в этой главе.

1.3. Типы поселений

Все поселения, согласно п. 1 ст. 5 ГрадК РФ 1998 г., подразделяются на несколько типов. В основу их классификации положены следующие критерии: численность населения, научно-производственная специализация поселений, значение поселений в системе расселения населения и административно-территориальном устройстве страны.[15]
Численность населения – это критерий отнесения поселения к категории городских или сельских поселений. Городскими признаются наиболее крупные поселения. Сельскими поселениями – поселения, имеющие сравнительно небольшое число жителей, начиная с 5 тыс. человек.[16]
Производственная специализация поселений также влияет на вид поселения. Городскими признаются обычно поселения, жители которых заняты главным образом в промышленности, в сферах обслуживания, управления, науки и культуры, сельскими – те поселения, большинство населения которых заняты в сельскохозяйственном производстве.[17]
Значение поселений в системе расселения и административно-территориальном устройстве страны также играет важную роль при отнесении поселения к категории городского или сельского. По общему правилу, именно города являются административными и культурными центрами окружающих районов.
ГрадК РФ 1998 г. (ст. 5) предусматривает, что все поселения подразделяются на два основных вида: городские (города и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные).
В зависимости от численности населения городские и сельские поселения соответственно подразделяются на:
– сверхкрупные города (численность населения свыше 3 млн человек);
– крупнейшие города (численность населения от 1 млн до 3 млн человек);
– крупные города (численность населения от 250 тыс. до 1 млн человек);
– большие города (численность населения от 100 тыс. до 250 тыс. человек);
– средние города (численность населения от 50 тыс. до 100 тыс. человек);
– малые города и поселки (численность населения до 50 тыс. человек);
– крупные сельские поселения (численность населения свыше 5 тыс. человек);
– большие сельские поселения (численность населения от 1 тыс. до 5 тыс. человек);
– средние сельские поселения (численность населения от 200 человек до 1 тыс. человек);
– малые сельские поселения (численность населения менее 200 человек).
Поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения и являющиеся объектами служебного назначения в соответствующей отрасли экономики (железнодорожные будки, дома лесников, бакенщиков, полевые станы и т.п., а также одиночные дома находятся в ведении муниципальных образований, с которыми указанные поселения связаны в административном, производственном или территориальном отношениях.
Классификация городских и сельских поселений определяется и в законодательстве об административно-территориальном устройстве. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 73 и 76) территориальное (административно-территориальное) устройство субъектов Федерации относится к ведению субъектов РФ. В этой сфере они осуществляют собственное правовое регулирование. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[18] (пп. «л» п. 2 ст. 5) относит к числу основных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ установление административно-территориального устройства субъекта Федерации и порядок его изменения путем принятия закона субъекта Федерации.
Пункт 1 статьи 5 ГрадК РФ 1998 г. выделяет критерии, определяющие характер градостроительной деятельности на территории поселений. Фактически речь идет о критериях, которые положены в основу классификации видов поселений. В качестве таких критериев Кодекс признает численность населения, производственную специализацию поселений и значение поселений в системе расселения и административно-территориальном устройстве страны.
Численность населения – критерий отнесения поселения к категории городских или сельских поселений. Городскими признаются наиболее крупные поселения, сельскими – поселения, имеющие сравнительно небольшое число жителей, начиная с 5 тыс. человек населения.
В зависимости от численности населения определяются типы городских поселений, перечисленные в п. 3 настоящей статьи (сверхкрупные города, имеющие численность населения свыше 3 млн. человек, крупнейшие города с населением от 1 млн. до 3 млн. человек и т.д.), и типы сельских поселений.
Производственная специализация поселений также влияет на их вид. Городскими признаются обычно поселения, жители которых заняты главным образом в промышленности, в сферах обслуживания, управления, науки и культуры. Сельскими – те поселения, большинство населения которых занято в сельскохозяйственном производстве.
Значение поселений в системе расселения и административно-территориальном устройстве страны также играет важную роль при отнесении поселения к категории городского или сельского. По общему правилу, именно города являются административными и культурными центрами окружающих районов.[19]
Пункт 2 статьи 5 ГрадК РФ 1998 г. предусматривает, что все поселения делятся на два вида: городские и сельские, а п. 3 закрепляет более подробную их классификацию по типам поселений. Кроме того, п. 4 выделяет поселения, которые имеют временное значение, непостоянный состав населения и являются объектами служебного пользования.
Классификация городских и сельских поселений определяется и в законодательстве об административно-территориальном устройстве. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 73 и 76) территориальное (административно-территориальное) устройство субъектов РФ относится к ведению субъектов Федерации. В этой сфере они осуществляют собственное правовое регулирование.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (пп. «л» п. 2 ст. 5) относит к числу основных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ установление административно-территориального устройства субъекта Федерации и порядок его изменения путем принятия закона субъекта Федерации.
В п. 5 ст. 5 ГрадК РФ 1998 г. отражен принцип зависимости вида, содержания градостроительной документации, порядка ее разработки, согласования и утверждения от типа поселения. Общие вопросы, касающиеся требований к градостроительной документации, закреплены в ст. 28 и 29 ГрадК РФ 1998 г.. Так, в соответствии п. 5 ст. 28 ГрадК РФ 1998 г. градостроительная документация любого вида включает в себя текстовые и графические материалы, содержит обязательные положения, установленные заданием на разработку градостроительной документации соответствующего вида. Градостроительная документация любого вида разрабатывается на основании задания, выданного соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления или, по согласованию с ними, заказчиками (п. 8 ст. 28).
Градостроительная документация любого вида может разрабатываться на конкурсной основе (п. 10 ст. 28).[20]
В соответствии с п. 6 ст. 28 ГрадК РФ 1998 г. градостроительная документация любого вида подлежит государственной экологической экспертизе в случаях и в порядке, установленных законодательством РФ об экологической экспертизе.[21] Обязательными условиями для утверждения градостроительной документации любого вида являются ее согласование с соответствующими органами санитарно-эпидемиологического надзора, а также наличие положительного заключения органов охраны памятников культуры в случаях, определенных законодательством в области охраны памятников истории и культуры, других заинтересованных государственных органов с учетом мнения населения.
В соответствии со ст. 29 ГрадК РФ 1998 г. градостроительная документация до ее утверждения подлежит государственной экспертизе. Положительное заключение органа государственной экспертизы градостроительной и проектной документации служит основанием для утверждения градостроительной и проектной документации.
В качестве примера взаимосвязи градостроительной документации и типа поселения можно привести п. 4 ст. 35 ГрадК РФ 1998 г. Так, генеральный план города с численностью населения до 50 тыс. человек и генеральный план сельского поселения могут разрабатываться вместе с проектом планировки территорий указанных поселений как единый документ. Согласно п. 1 ст. 36 ГрадК РФ 1998 г., проекты черты малых городов и поселков, черты сельских поселений могут разрабатываться в составе генеральных планов указанных поселений.
Пункт 6 ст. 5 ГрадК РФ 1998 г. закрепляет приоритет его норм, содержащих градостроительные требования, касающиеся условий и порядка пользования землями поселений. Эта правовая норма вполне обоснованна. Дело в том, что земли поселений играют важную роль в жизни общества, выполняя функцию территориально-пространственного базиса. Занимая сравнительно небольшую площадь по отношению ко всей территории, эти земли являются местом проживания большей части населения. Земли, занятые поселениями, предназначены для размещения городов, поселков, сельских поселений и объектов недвижимости, обеспечивающих жизнедеятельность населения.[22]
До принятия ГрадК РФ вопросы правового режима земель поселений регулировались главным образом земельным законодательством. ЗК РФ выделяет эти земли в качестве отдельной категории земель, называя их землями населенных пунктов. Землями населенных пунктов являются все земли в пределах городской, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов. Однако в течение десятилетий земельное законодательство регулировало лишь отдельные, самые общие вопросы использования этой категории земель, уделяя внимание главным образом регулированию земель сельскохозяйственного назначения. В этом плане земельное законодательство носило «аграрный», если можно так выразиться, характер. Широкий комплекс вопросов использования земель поселений оставался неурегулированным. ГрадК РФ восполнил этот пробел. Поэтому при разработке Земельного кодекса РФ в части регулирования вопросов правового режима земель поселений приоритет имеют нормы ГрадК РФ.

ГЛАВА 2. СОСТАВ ЗЕМЕЛЬ ПОСЕЛЕНИЙ И ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЗОН

2.1. Правовой режим жилых, производственных общественных, деловых зон

Методические рекомендации по разработке схем зонирования территории городов (МДС 30- 1.99), одобренные Научно-техническим Советом Госстроя России от 10 июня 1999 г., предусматривают примерный состав и содержание градостроительных регламентов разных типов жилых зон.
Так, выделяется зона Ж.1 «Зона усадебных и блокированных жилых домов». Она подразделяется на две подзоны (субзоны), отличающиеся друг от друга требованиями к застройке земельных участков. К подзоне Ж.1-1 относятся территории, 60% площади которых составляют земельные участки, предоставленные под застройку до 1 января 1989 г. К подзоне Ж.1-2 относятся территории, 60% площади которых составляют земельные участки, предоставленные под застройку после 1 января 1989 г.
В зоне Ж.1 допускается возведение отдельно стоящих жилых домов усадебного типа; блокированных жилых домов; магазинов с торговой площадью до 40 кв. м, кроме специализированных магазинов строительных материалов и магазинов с наличием в них взрывоопасных веществ и материалов.
Для этих двух подзон предусмотрены следующие виды разрешенного использования объектов недвижимости. Разрешается использование недвижимости для надомных видов деятельности в соответствии с санитарными и противопожарными нормами; устройства садов, огородов; постройки бань, саун, при условии канализирования стоков; размещение сооружений, связанных с выращиванием цветов, фруктов, овощей, парников, теплиц, оранжерей и т.д., хозяйственных построек.[23]
Для жилых домов усадебного типа разрешаются встроенные или отдельно стоящие гаражи, а также открытые стоянки, но не более двух транспортных средств на одном земельном участке. На земельном участке, занятом блокированными жилыми домами, разрешается возведение встроенных или отдельно стоящих гаражей, открытых стоянок на одно транспортное средство.
В подзоне Ж.1-1 разрешено размещать устройства и строения для содержания мелкого домашнего скота.
К числу условно разрешенных видов использования недвижимости, т.е. требующих специального согласования, относятся виды использования объектов недвижимости, имеющих параметры более и менее указанных в требованиях к застройке. Например, размещение детских садов, иных объектов дошкольного воспитания; начальных и средних школ; объектов, связанных с отправлением культа, предприятий общественного питания, кабинетов практикующих врачей, центров народной и традиционной медицины, помещений для занятий спортом, библиотек, аптек, небольших гостиниц, пансионатов, почтовых отделений, телефона, телеграфа.
В этой зоне предусмотрены следующие параметры недвижимости. Для жилых домов усадебного типа в подзоне Ж.1-1 минимальная площадь земельного участка должна составлять не менее 200 кв. м (включая площадь застройки). В подзоне Ж.1 – 2400 кв.м (включая площадь застройки). Минимальная площадь участка для блокированных жилых домов должна составлять из расчета на одну квартиру 75 кв.м (включая площадь застройки) или 30 кв.м (без учета площади застройки). Расстояние между фронтальной границей участка и основным строением в подзоне Ж.1-1 должно быть в соответствии со сложившейся линией застройки, в подзоне Ж.1-2 – до 6 м. Установлены следующие минимальные расстояния от границ землевладения до строений, а также между строениями. Расстояние от границ соседнего участка до основного строения – 3 м; хозяйственных и прочих строений – 1 м; открытой стоянки – 1 м; отдельно стоящего гаража – 1 м; от основных строений до отдельно стоящих хозяйственных и прочих строений – в соответствии с требованиями СНиП 2.07.01-89 и Санитарных правил содержания территорий населенных мест, утвержденных Минздравом СССР 5 августа 1988 г. № 4690-88 (СанПиН 42-128-4690-88).
Определена высота зданий. По общему правилу, она должна составлять для всех основных строений до двух этажей с возможным использованием мансардного этажа. Высота от уровня земли до верха плоской кровли- не более 9,6 м; до конька скатной кровли – не более 13,6 м. Для вспомогательных строений высота от уровня земли до верха плоской кровли должна быть не более 4 м, до конька скатной кровли – не более 7 м. Не имеют ограничений по высоте шпили, башни, флагштоки. Не допускается размещать вспомогательные строения, кроме гаражей, со стороны улиц. Установлены ограничения размещения оконных проемов, выходящих на соседние земельные участки. Расстояние от окон жилых помещений до хозяйственных и прочих строений, расположенных на соседних участках, должно быть не менее 6 м. Со стороны улиц ограждения должны быть прозрачными, характер ограждения и его высота должны быть единообразными, как минимум, на протяжении одного квартала с обеих сторон улицы.[24]
Зона многоквартирных жилых домов до трех этажей обозначается как зона Ж.2. В ней разрешена постройка жилых домов усадебного типа; блокированных жилых домов; многоквартирных жилых домов не выше трех этажей; библиотек; аптек с торговой площадью до 20 кв.м; магазинов с торговой площадью до 60 кв.м. В ней могут размещаться детские сады, иные объекты дошкольного воспитания; школы начальные и средние; предприятия общественного питания с количеством посадочных мест до 16; кабинеты практикующих врачей, центры народной и традиционной медицины; парикмахерские.
Неосновными и сопутствующими видами использования недвижимости для отдельно стоящих и блокированных жилых домов являются использование объектов недвижимости для надомных видов деятельности в соответствии с санитарными и противопожарными нормами. В зоне могут находиться сады, огороды, размещаться бани, сауны при условии канализования стоков; возводиться сооружения, связанные с выращиванием цветов, фруктов, овощей, – парники, теплицы, оранжереи и т.д. Допускается строительство хозяйственных построек для жилых домов усадебного типа – встроенных или отдельно стоящих гаражей, а также открытых стоянок, но не более чем на два транспортных средства на один земельный участок. Для блокированных жилых домов из расчета на одну квартиру – встроенных или отдельно стоящих гаражей, а также открытых стоянок, но не более чем на одно транспортное средство на один земельный участок. Для многоквартирных жилых домов допускаются встроенные, подземные или полузаглубленные гаражи или стоянки из расчета не более чем одно место парковки на одну квартиру, а также открытые стоянки для временного хранения автотранспорта согласно строительным нормам и правилам.[25]
К числу условно разрешенных видов использования объектов недвижимости, т.е. требующих специального согласования, относятся виды использования, имеющие параметры более и менее указанных в требованиях к застройке. В этой зоне размещаются жилые дома, магазины и другие объекты обслуживания, прилавки и киоски для мелкорозничной торговли, объекты, связанные с отправлением культа, клубные помещения многоцелевого специализированного назначения, помещения для занятий спортом, почтовые отделения, телефон, телеграф, временные сооружения для мелкорозничной торговли, парикмахерские.
Определены следующие параметры недвижимости в этой зоне. Минимальная площадь земельного участка для отдельно стоящего дома должна составлять 400 кв.м (включая площадь застройки). Минимальная площадь участка на одну семью блокированного жилого дома должна быть 75,2 кв.м, включая площадь застройки, без учета площади застройки – 30 кв.м. Что касается минимальной площади земельного участка для многоквартирного жилого дома, то она должна быть из расчета 19,3 кв.м на 1 человека.
Предусматриваются также минимальные расстояния от границ землевладений до строений, а также между строениями. Так, между фронтальной границей участка и основным строением расстояние может быть определено в соответствии со сложившейся линией застройки. От границ соседнего участка до основного строения расстояние должно быть 3 м; хозяйственных и прочих строений – 1 м; открытой стоянки – 1 м; отдельно стоящего гаража – 1 м.
Расстояния от основных строений до отдельно стоящих хозяйственных и прочих строений должны соответствовать требованиям СНиП 2.07.01-89 и Санитарным правилам содержания территорий населенных мест, утвержденным Минздравом СССР 5 августа 1988 г. № 4690-88 (СанПиН 42-128-4690-88).[26]
Для всех основных строений допускается до трех надземных этажей с возможным использованием мансардного этажа. Высота таких строений от уровня земли до верха плоской кровли должна быть не более 11,6 м, до конька скатной кровли – не более 16 м. Высота всех вспомогательных строений от уровня земли до верха плоской кровли – не более 11,6 м, до конька скатной кровли – не более 7 м. Высота шпилей, башен, флагштоков не ограничена.
Предприятия обслуживания должны размещаться в первых этажах выходящих на улицы жилых домов или пристраиваться к ним при условии, что загрузка предприятий и входы для посетителей располагаются со стороны улицы. Вспомогательные строения, за исключением гаражей, размещать со стороны улицы не допускается.
Ограничения, связанные с размещением оконных проемов, выходящих на соседние землевладения, заключаются в том, что расстояние от окон жилых помещений до хозяйственных построек и прочих строений, расположенных на соседних участках, должно быть не менее 6 м. Со стороны улиц ограждения земельных участков должны быть прозрачными, вид ограждения и его высота должны быть единообразными, как минимум, на протяжении одного квартала с обеих сторон улицы.[27]
Соответствующие требования устанавливаются для зоны многоквартирных жилых домов в 4-5 этажей (Ж.3.) и зоны многоквартирных жилых домов в 4-12 этажей (Ж.4.).
Содержание градостроительных регламентов для общественно-деловых зон отражено в Методических рекомендациях по разработке схем зонирования территории городов (МДС 30-1.99), одобренных Научно-техническим Советом Госстроя России от 10 июня 1999 г. Указания предусматривают, что общественно-деловая зона может подразделяться на несколько видов.
Центральная общественно-деловая зона (0.1.) охватывает общегородской центр, имеющий многофункциональное использование территории, который подразделяется на несколько подзон (субзон).
В этой зоне разрешается размещение учреждений воспитания и образования, учреждений здравоохранения, социального обеспечения, спортивных и физкультурно-оздоровительных сооружений, учреждений отдыха и рекреационных территорий. В ней могут находиться также учреждения культуры и искусства, учреждения, связанные с отправлением культа, предприятия торговли, общественного питания и бытового обслуживания, организации и учреждения управления, проектные организации, кредитно-финансовые учреждения и предприятия связи, научные и административные организации, офисы, конторы, компании и другие предприятия бизнеса, жилая застройка.
К числу неосновных и сопутствующих видов использования недвижимости относятся сооружения для постоянного и временного хранения транспортных средств. Условно разрешенными видами использования, т.е. требующими специального согласования, являются виды использования недвижимости, превышающие параметры, указанные в требованиях к застройке. Речь идет о размещении крупных предприятий обслуживания, требующих по нормам больших автостоянок (более чем на 50 автомобилей); гаражей и стоянок для постоянного хранения транспортных средств; предприятий по обслуживанию транспортных средств; казино; общественных туалетов. Центральная общественно-деловая зона делится на подзоны (субзоны) общегородского центра. Подзона 0.1-1 охватывает территории, связанные с сооружениями внешнего транспорта, – железнодорожным вокзалом, речным портом и автовокзалом.
В этой зоне разрешается возведение сооружений внешнего транспорта; размещение парков, скверов, бульваров, спортплощадок, теннисных кортов; объектов, связанных с отправлением культа; гостиниц, домов приема гостей, центров обслуживания туристов; заведений среднего специального образования; высших учебных заведений; клубных помещений многоцелевого и специализированного назначения; клубов, кинотеатров, видеосалонов; музеев, выставочных залов; информационных центров; магазинов, торговых центров; предприятий общественного питания: столовых, кафе, баров, закусочных, ресторанов; парикмахерских; почты, телефона, телеграфа, аптек, приемных пунктов прачечных и химчисток; администраций, офисов фирм и компаний, представительств и т.д., научных, проектных и конструкторских организаций, различных агентств; банков, отделений банков; издательств, редакционных комплексов.
Установлены также неосновные и сопутствующие виды использования недвижимости, а также условно разрешенные виды использования, которые требуют специального согласования. Допускается выделение и иных подзон общегородского центра.
Правовой режим общественно-деловой зоны районного (в городе) значения (0.2.) заключается в следующем. Эта зона предназначена для обслуживания населения, проживающего в зонах Ж.3 и Ж.4. На территории этой зоны могут размещаться гостиницы; заведения среднего специального образования; школы искусств; клубы, кинотеатры, видеосалоны; танцевальные залы, дискотеки; музеи, выставочные залы, библиотеки, архивы, информационные центры; объекты, связанные с отправлением культа; спортзалы, бассейны, физкультурно-оздоровительные комплексы; спортплощадки, теннисные корты; магазины, торговые центры; предприятия общественного питания: столовые, кафе, бары, закусочные, рестораны; парикмахерские; пошивочные ателье, ювелирные мастерские, ремонтные мастерские бытовой техники, пекарни и иные подобные объекты обслуживания; почта, телефон, телеграф; приемные пункты и предприятия прачечной и химчистки; бани; аптеки; поликлиники, кабинеты практикующих врачей, центры народной медицины, восстановительные центры; здания администраций, офисы фирм и компаний, представительства, конторы; суды; научные, проектные и конструкторские организации, различные агентства; отделения банков; издательства, редакционные комплексы.[28]
Неосновными и сопутствующими видами использования недвижимости признается размещение сооружений для постоянного и временного хранения транспортных средств.
К числу условно разрешенных видов использования относятся виды использования недвижимости, превышающие параметры, указанные в требованиях к застройке: размещение крупных предприятий обслуживания, требующие по нормам больших автостоянок (более чем на 50 автомобилей); гаражей и стоянок для постоянного хранения транспортных средств; предприятий по обслуживанию транспортных средств; временных сооружений мелкорозничной торговли; казино; общественных туалетов. Установлены следующие параметры объектов недвижимости. Предусмотрено, что для жилых домов, выходящих на магистральные улицы, количество жилых помещений должно составлять не более 10% площади первого этажа дома. Высота зданий для всех основных строений не должна превышать 12 наземных этажей с возможным использованием мансардных этажей. Высота от уровня земли до верха кровли должна быть не более 44 м. Исключением являются шпили, башни и флагштоки.
Допускается выделение общественно-деловой зоны местного значения (0.3.). Ее назначением является обслуживание населения, проживающего в зонах Ж.1 и Ж.2. В этой зоне разрешается осуществлять виды использования недвижимости, существующие на момент принятия правил застройки. Допускается размещать: жилые дома; гостиницы, не нарушающие требований к застройке земельных участков зон Ж.1 и Ж.2, клубные помещения многоцелевого и специализированного назначения; библиотеки; объекты, связанные с отправлением культа; спортзалы, бассейны, физкультурно-оздоровительные комплексы, не нарушающие требований к застройке земельных участков зон Ж.1 и Ж.2, спортплощадки, теннисные корты; магазины; предприятия общественного питания: столовые, кафе, бары; пошивочные ателье, ювелирные мастерские, ремонтные мастерские бытовой техники, пекарни с магазинами по продаже готовой продукции, приемные пункты прачечной и химчистки; почта, телефон, телеграф; аптеки; кабинеты практикующих врачей, центры народной медицины, восстановительные центры; научные, проектные и конструкторские организации, агентства; отделения банков.
Неосновными и сопутствующими видами использования недвижимости являются сооружения для постоянного и временного хранения транспортных средств. Условно разрешенными видами использования считаются виды использования недвижимости, превышающие требования к застройке: размещение крупных предприятий обслуживания, требующих автостоянок более чем на 10 автомобилей; гаражей и стоянок для постоянного хранения транспортных средств; предприятий по обслуживанию транспортных средств.
Определены следующие параметры недвижимости. Высота и размеры зданий предприятий обслуживания должны соответствовать требованиям к застройке земельных участков жилой зоны, для которой организуется данная коммерческая зона.
В учебной зоне (0.4.) размещаются профессионально-технические, средние специальные и высшие учебные заведения; общежития, связанные с учебными заведениями; жилые дома для педагогического и обслуживающего персонала; учебные полигоны, хозяйственные участки; производственные базы и мастерские учебных заведений; гостиницы, пансионы; парки, скверы, бульвары; объекты, связанные с отправлением культа; спортплощадки, теннисные корты; спортзалы, бассейны, физкультурно-оздоровительные комплексы; клубные помещения многоцелевого и специализированного назначения; кинотеатры, видеосалоны, танцевальные залы, дискотеки; музеи, выставочные залы; библиотеки, архивы, информационные центры; магазины, торговые центры; предприятия общественного питания: столовые, кафе, бары, закусочные, рестораны; парикмахерские, приемные пункты прачечной и химчистки, почта, телеграф, телефон; ремонтные мастерские бытовой техники, пекарни и иные подобные объекты обслуживания; аптеки; поликлиники, кабинеты практикующих врачей, восстановительные центры; бани, сауны; здания администрации; научные, проектные и конструкторские организации, агентства; отделения банков; теле- и радиостудии. Эти виды использования недвижимости относятся к разрешенным.
К неосновным и сопутствующим видам использования относятся сооружения для постоянного и временного хранения транспортных средств. Условно разрешенными видами использования недвижимости, т.е. требующими специального согласования, признаются разрешенные виды использования, нарушающие требования к застройке предприятия по обслуживанию транспортных средств, а также размещение общественных туалетов.
Параметры недвижимости в этой зоне следующие: площадь озеленения земельных участков должна составлять не менее 40% территории; количество наземных этажей должно быть до 9; высота зданий для всех основных строений от уровня земли до верха кровли – не более 36 м. Установлено минимальное расстояние между учебными корпусами и проезжей частью скоростных и магистральных улиц непрерывного движения: 50 м, до проезжей части улиц и дорог местного значения – 25 м. Таков правовой режим использования недвижимости в общественно-деловых зонах.[29]
Типы производственных зон в соответствии с Методическими рекомендациями по разработке схем зонирования территории городов (МДС 30-1.99) устанавливаются в зависимости от предусматриваемых видов использования недвижимости, ограничений на использование территорий и характера застройки каждой конкретной зоны.
Так, выделяется коммунально-складская зона, зона предприятий V класса вредности (П.1.), которая должна иметь санитарно-защитную зону шириной 50 м. В этой зоне разрешены следующие виды использования недвижимости: предприятия коммунального хозяйства, склады, базы, предприятия V класса вредности; сооружения для постоянного и временного хранения транспортных средств; предприятия по обслуживанию транспортных средств; инженерные сооружения.
Зона предприятий IV класса вредности (П.2.) должна иметь санитарно-защитную зону шириной 100 м. В ней допускается размещение предприятий IV класса вредности; сооружений для постоянного и временного хранения транспортных средств; предприятий по обслуживанию транспортных средств; предприятий V класса вредности; инженерных сооружений.
В зоне предприятий III класса вредности (П.3.) устанавливается санитарно-защитная зона шириной 300 м. В ней разрешается размещение предприятий III класса вредности; сооружений для постоянного и временного хранения транспортных средств; предприятий по обслуживанию транспортных средств; предприятий IV, V классов вредности; инженерных сооружений.
Для зоны предприятий II класса вредности (П.4.) устанавливается санитарно-защитная зона шириной 500 м. Ее территория используется для размещения предприятий II класса вредности; сооружений для постоянного и временного хранения транспортных средств; предприятий по обслуживанию транспортных средств; предприятий III – V классов вредности; инженерных сооружений.
Размещение новых и реконструкция существующих производственных предприятий должны производиться на основании предпроектных проработок и исследований либо проекта обоснования инвестиций, получивших положительные заключения соответствующих органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора, госэкспертизы и управлений государственной противопожарной службы. При этом должны предусматриваться санитарно-защитные зоны.
Производственно-общественная зона (П.5.) представляет собой ценные территории города, занятые промышленностью. Такая зона организуется с целью постепенной переориентации промышленных предприятий для коммерческого использования.
В этой зоне размещаются парки, скверы, бульвары; предприятия IV, V классов вредности при условии соблюдения соответствующих санитарно-защитных зон; сооружения для постоянного и временного хранения транспортных средств; предприятия по обслуживанию транспортных средств; профессионально-технические, средние специальные и высшие учебные заведения; клубные помещения многоцелевого и специализированного назначения; спортзалы, бассейны, физкультурно-оздоровительные комплексы; объекты, связанные с отправлением культа; выставочные залы и комплексы; информационные центры; магазины, торговые центры; открытые и закрытые рынки. В этой зоне размещаются предприятия общественного питания: столовые, кафе, бары, закусочные, рестораны; парикмахерские; дома моды, пошивочные ателье; почта, телефон, телеграф; аптеки, поликлиники, кабинеты практикующих врачей, центры народной медицины, восстановительные центры, бани; приемные пункты и предприятия прачечной и химчистки; здания управлений, администрации, офисы фирм и компаний, представительства, конторы; научные, проектные и конструкторские организации, агентства, банки, отделения банков; издательства, редакционные комплексы; теле- и радиостудии; выставки, ярмарки; казино; общественные туалеты; инженерные сооружения.[30]
В законодательстве некоторых субъектов Федерации урегулирован правовой режим производственных зон. Примером тому может служить Закон Воронежской области от 23 января 1997 г. № 80-з «О регулировании градостроительных отношений в Воронежской области». В соответствии со ст. 22 этого Закона территории промышленной и коммунально-складской застройки используются для размещения промышленных, коммунально-складских и иных производственных объектов и их инфраструктур в границах отвода, установленных градостроительной и проектной документацией.
Размеры земельных участков, предоставляемых для нового строительства, реконструкции и расширения промышленных и коммунально-складских объектов, а также при их приватизации определяются в соответствии с нормативами, санитарными, противопожарными и иными специальными нормами. Территория, занимаемая промышленными, коммунально-складскими объектами и их инфраструктурами, должна составлять не менее 60% всей территории промышленно-складской зоны.
Благоустройство территорий промышленных и коммунально-складских зон, организация и благоустройство санитарно-защитных зон осуществляется за счет собственников, владельцев, пользователей производственных объектов. В санитарно-защитной зоне не допускается размещение жилых зданий, детских дошкольных организаций, общеобразовательных школ, организаций здравоохранения и отдыха, физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений, садоводческих товариществ и огородов.

2.2. Правовой режим зон инженерных и транспортных инфраструктур, рек, рекреационных зон и зон особо охраняемых территорий

Методические рекомендации по разработке схем зонирования территории городов (МДС 30-1.99), одобренные Научно-техническим Советом Госстроя России от 10 июня 1999 г., определяют содержание градостроительных регламентов зон инженерной и транспортной инфраструктур. Типы зон инженерной и транспортной инфраструктур (автомобильного, железнодорожного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи и инженерного оборудования) устанавливаются в зависимости от вида и параметров размещаемых сооружений и коммуникаций, а также ограничений на использование соответствующих территорий с учетом обеспечения мер по предотвращению вредного воздействия их на среду жизнедеятельности.
В зоне автомагистрали (Д.) допускается размещение мотелей для легкового и грузового автотранспорта; сооружений для постоянного и временного хранения транспортных средств; предприятий по обслуживанию транспортных средств; предприятий общественного питания; магазинов. Такого рода деятельность относится к числу разрешенных видов использования недвижимости.
Неосновным и сопутствующим видом использования является размещение сооружений для постоянного и временного хранения транспортных средств.
Требуется специальное согласование для осуществления видов использования недвижимости, нарушающих требования к застройке земельных участков, предоставляемых организациям автомобильного транспорта, а также к земельным участкам для размещения различных защитных инженерных сооружений и зеленых полос.
Разрешенными видами использования недвижимости в зоне железной дороги (Ж.Д.) считаются деятельность организаций железнодорожного транспорта, расположенных на предоставленных им земельных участках для осуществления возложенных на них специальных задач по эксплуатации, содержанию, строительству, реконструкции, ремонту, развитию наземных и подземных зданий, строений, сооружений, трубопроводов, устройств и других объектов железнодорожного транспорта.
Неосновными и сопутствующими видами использования являются возведение сооружений для постоянного и временного хранения транспортных средств, создание предприятий по обслуживанию транспортных средств и эксплуатация инженерных сооружений. Виды использования недвижимости, в результате которых нарушаются требования к застройке земельных участков, предоставляемых предприятиям железнодорожного транспорта, а также к земельным участкам для размещения различных защитных инженерных сооружений и лесонасаждений, являются условно разрешенными (требующими специального согласования).[31]
В зоне воздушного транспорта (В.Т.) разрешено размещать аэропорты гражданской авиации, иные объекты воздушного транспорта, а также объекты, связанные с эксплуатацией, содержанием, строительством, реконструкцией, ремонтом, развитием наземных и подземных зданий, строений, сооружений и устройств воздушного транспорта. Неосновными и сопутствующими видами использования недвижимости считаются возведение сооружений для постоянного и временного хранения транспортных средств; размещение предприятий и учреждений по обслуживанию пассажиров, а также инженерных сооружений.
К числу условно разрешенных видов использования объектов недвижимости относятся виды использования, нарушающие требования к застройке земельных участков, предоставляемых предприятиям воздушного транспорта, а также к земельным участкам для размещения шумозащитных сооружений, устройств и лесонасаждений.
Все виды нового строительства, реконструкции и расширения объектов, размещаемых в границах указанных территорий, осуществляются в соответствии с градостроительной и проектной документацией и подлежат согласованию с соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами контроля и надзора. В целях исключения неблагоприятного воздействия эксплуатации объектов внешнего транспорта, связи, инженерных объектов и коммуникаций на среду обитания населения городов и других поселений следует обеспечивать необходимые расстояния от этих объектов до жилой застройки и соблюдение других требований в соответствии с установленными градостроительными и специальными нормативами, правилами застройки городов и других поселений.
Территории в границах отвода объектов внешнего транспорта, связи, инженерных объектов и коммуникаций и их санитарно-защитных зон подлежат благоустройству и озеленению. Ответственность за осуществление указанных работ возлагается на собственников, владельцев, пользователей соответствующих объектов. Объекты внешнего транспорта, связи, инженерных объектов и коммуникаций, косвенно или прямо воздействующие на безопасность населения, размещаются за пределами городов и других поселений.
Статья 45 ГрадК РФ 1998 г. определяет целевое назначение рекреационных зон, организация мест отдыха населения и их состав. Пункт 2 данной статьи закрепляет основной принцип правового режима этих зон: в этих зонах не допускаются строительство и расширение различных объектов, использование которых не связано с функционированием этих зон.
В соответствии с Методическими рекомендациями по разработке схем зонирования территории городов (МДС 30-1.99) одним из типов рекреационных зон является зона открытых пространств (Р.1.). В состав этой зоны включаются парки, скверы, бульвары, прибрежные территории рек, активно используемые населением для отдыха. Территория этой зоны может использоваться для устройства пляжей, спортивных и игровых площадок, аттракционов, летних театров, концертных площадок. В качестве неосновных и сопутствующих видов использования недвижимости допускается размещение мемориалов, автостоянок; вспомогательных сооружений, связанных с организацией отдыха (администрация, кассы, пункты проката, малые архитектурные формы и т.д.).
Условно разрешенными видами использования объектов недвижимости, которые требуют специального согласования, являются устройство кафе, баров, закусочных; объектов, связанных с отправлением культа, и общественные туалеты.
В зону природных ландшафтов (Р.2.) входят парки, рощи, лесопарки, природные заповедники. Цель организации зоны: сохранение ценных природных особенностей и ландшафтов и одновременное стимулирование создания условий для отдыха населения города, иного поселения при условии, что планируемые мероприятия будут осуществляться с минимальным воздействием на уязвимые элементы окружающей среды. К разрешенным видам использования недвижимости относятся организация лесопарков; спортивных и игровых площадок, лыжных трасс, велосипедных и беговых дорожек и т.д. К неосновным и сопутствующим видам – устройство открытых стоянок для временного хранения транспортных средств; вспомогательных сооружений, связанных с организацией отдыха (беседки, скамейки и другие малые архитектурные формы). Условно разрешенными видами использования недвижимости, т.е. требующими специального согласования, являются размещение гостиниц, мотелей, кемпингов, туристских центров, профилакториев, санаториев; больниц, госпиталей общего типа, интернатов для престарелых, кафе, баров, закусочных и других учреждений общественного питания, мест для пикников, общественных туалетов.[32]
Зона отдыха (Р.3.) выделяется на территории лесопарков для организации отдыха населения. Назначение этой зоны состоит в сохранении уникального ландшафта при создании условий для полноценного отдыха. Строительство разрешается только в том случае, когда в результате создания объекта обслуживания оказывается минимальное воздействие на окружающую среду и создаются привлекательные места для отдыхающих. Однако в этом случае должна быть обеспечена сохранность характерных природных особенностей данной территории.[33]
Территория зоны используется под пляжи, кемпинги, кафе, бары, рестораны и другие учреждения общественного питания; пункты проката спортивного и другого инвентаря для отдыхающих; места для палаточных городков; спортивные и игровые площадки; бани, сауны; лодочные станции; помещения обслуживающего персонала. В качестве неосновных видов использования допускаются сооружение открытых стоянок для временного хранения транспортных средств; вспомогательных сооружений, связанных с организацией отдыха (кабинки для переодевания, беседки и другие малые архитектурные формы); общественных туалетов.
Типом рекреационных зон является зона дач (Р.4.). Ее назначение состоит в том, что она выделяется для отдыха населения и выращивания сельскохозяйственных культур с ориентацией на постепенное преобразование данной зоны в зону Ж.1. Разрешенными видами использования недвижимости на территории этой зоны является строительство отдельно стоящих жилых домов усадебного типа; дач; магазинов товаров первой необходимости торговой площадью до 40 кв.м. Территория может использоваться под сады, огороды; устройства водозабора; сооружения противопожарных водоемов.
Неосновными и сопутствующими видами использования являются использование объектов недвижимости для надомных видов деятельности в соответствии с санитарными и противопожарными нормами; возведение бань, саун; сооружений, связанных с выращиванием цветов, фруктов, овощей (парников, теплиц, оранжерей); хозяйственных построек; встроенных или отдельно стоящих гаражей, а также открытых стоянок, но не более чем одно транспортное средство на один участок; административных помещений, связанных с обслуживанием зон дач.
Требуется специальное согласование для размещения магазинов, площадь которых превышает разрешенные размеры; почтовых отделений, телефона, телеграфа, а также временных сооружений мелкорозничной торговли.
Параметры объектов недвижимости в этой зоне таковы: минимальная площадь земельного участка для отдельно стоящего дома, дачи должна быть не менее 400 кв.м; расстояние между фронтальной границей участка и основным строением определяется в соответствии со сложившейся или проектируемой линией застройки. Минимальные расстояния от границ землевладения до строений, а также между строениями должны быть следующими: от границ соседнего участка до основного строения – 3 м; хозяйственных и прочих строений – 1 м; открытой стоянки – 1 м; отдельно стоящего гаража – 1 м. Расстояние от основных строений до отдельно стоящих хозяйственных и прочих строений должно соответствовать требованиям СНиП 2.07.01-89. [34]
Для всех основных строений число надземных этажей не должно превышать двух с возможным дополнительным использованием мансардного этажа. Установлено, что высота от уровня земли до верха конька скатной кровли должна быть не более 13,6 м. Высота всех вспомогательных строений от уровня земли до верха конька скатной кровли не должна превышать 7 м. Исключением являются шпили, башни, флагштоки. Не допускается размещать перед основными строениями со стороны улиц вспомогательные строения, за исключением гаража. Расстояния от окон жилых помещений до хозяйственных и прочих строений, расположенных на соседних участках, должно быть не менее 6 м. Предусмотрены требования к ограждению земельных участков. Со стороны улиц ограждения должны быть прозрачными; вид ограждения и его высота должны быть единообразными, как минимум, на протяжении одного квартала с обеих сторон улицы.

2.3. Правовой режим земель специального назначения, военных объектов, зон сельскохозяйственного назначения

В состав зон сельскохозяйственного использования включаются земли, непосредственно используемые для ведения сельского хозяйства и занятые объектами сельскохозяйственного назначения, находящиеся непосредственно на территории поселения. Земли этих зон обычно являются резервом для расширения поселений и используются для целей сельского хозяйства до момента их изъятия под застройку или иных необходимых для развития поселения нужд.
Методические рекомендации по разработке схем зонирования территории городов (МДС 30-1.99) выделяют зоны сельскохозяйственного использования (С-1.). Это – земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства, другие земли, предназначенные для этих целей в соответствии с градостроительной документацией о градостроительном планировании развития территорий и поселений, а также разработанной на их основе землеустроительной документацией (территориальным планированием использования земель).
Территории таких зон могут использоваться как сельскохозяйственные угодья (пашни, сады, виноградники, огороды, сенокосы, пастбища, залежи), под лесополосы, внутрихозяйственные дороги, коммуникации. На них могут находиться леса, многолетние насаждения, болота, замкнутые водоемы, здания, строения, сооружения, необходимые для функционирования сельского хозяйства, в том числе сельскохозяйственные предприятия, опытно-производственные, учебные, учебно-опытные и учебно-производственные хозяйства, научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения высшего профессионального, среднего профессионального и начального профессионального образования сельскохозяйственного профиля и общеобразовательные учреждения для сельскохозяйственного производства, научно-исследовательских и учебных целей.[35]
Неосновным и сопутствующим видами использования объектов недвижимости является размещение на этих территориях инженерных коммуникаций и транспортных сооружений и устройств. Земельные участки, находящиеся в пределах этих зон, могут предоставляться гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства (садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения и выпаса скота), а также несельскохозяйственным и религиозным организациям для ведения сельского хозяйства.
К числу условно разрешенных видов использования недвижимости относятся использование этих земель под карьеры, размещение перерабатывающих предприятий, складов, рынков, магазинов, стоянок транспортных средств (терминалы), превышающие разрешенные размеры; почтовых отделений, телефона, телеграфа; временных сооружений мелкорозничной торговли и других сооружений. Возможно выделение зоны сельскохозяйственного использования (резерва для застройки) (С-2.). В этой зоне разрешенные, неосновные и сопутствующие, а также условно разрешенные виды использования (требующие специального разрешения) устанавливаются согласно градостроительным регламентам соответствующих территориальных зон, установленных утвержденной градостроительной документацией и правилами застройки.[36]
В соответствии с Методическими рекомендациями по разработке схем зонирования территории городов (МДС 30-1.99) в зонах специального назначения разрешаются захоронения; размещаются кладбища, крематории, скотомогильники, свалки бытовых отходов и иные объекты, использование которых несовместимо с использованием других видов территориальных зон, а также объекты, создание и использование которых невозможно без установления специальных нормативов и правил.
В качестве неосновных и сопутствующих видов использования недвижимости в зонах специального назначения размещаются культовые сооружения, объекты эксплуатации кладбищ, иные вспомогательные производства и административные объекты, связанные с функционированием кладбищ; зеленые насаждения; инженерные коммуникации. В качестве условно разрешенных видов использования допускается сооружение мусороперерабатывающих и мусоросжигательных заводов, полигонов захоронения неутилизируемых производственных отходов и другие объекты.
Правовой режим земельных участков, занятых кладбищами, определен в Федеральном законе от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле».[37] Местами погребения являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших; далее – прах), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших. Места погребения могут относиться к объектам, имеющим культурно-историческое значение.
Создаваемые, а также существующие места погребения не подлежат сносу и могут быть перенесены только по решению органов исполнительной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления в случае угрозы постоянных затоплений, оползней, после землетрясений и других стихийных бедствий (ст. 4 Закона).
В соответствии со ст. 7 Закона на территории РФ каждому человеку после его смерти гарантируются погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с настоящим Федеральным законом. Исполнение волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения, рядом с ранее умершими гарантируется при наличии на указанном месте погребения свободного участка земли или могилы ранее умершего близкого родственника либо ранее умершего супруга. В иных случаях возможность исполнения волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения определяется специализированной службой по вопросам похоронного дела с учетом места смерти, наличия на указанном им месте погребения свободного участка земли, а также с учетом заслуг умершего перед обществом и государством.
Предложения по созданию мест погребения вносятся министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрены военная служба, служба в органах внутренних дел, для создания воинских кладбищ, воинских участков на общественных кладбищах; массовыми религиозными объединениями, уставы которых предусматривают религиозные обряды на кладбищах, для создания вероисповедальных кладбищ; собраниями (сходами) граждан, проживающих в сельских поселениях, если это предусмотрено уставом муниципального образования. Решение о создании мест погребения принимается органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления, на территориях которых они создаются (ст. 15 Закона).
Федеральный закон «О погребении и похоронном деле» (ст. 16) устанавливает санитарные и экологические требования к размещению мест погребения. Земельный участок выбирается для размещения места погребения в соответствии с правилами застройки города или иного поселения с учетом гидрогеологических характеристик, особенностей рельефа местности, состава грунтов, предельно допустимых экологических нагрузок на окружающую природную среду, а также в соответствии с санитарными правилами и нормами и должен обеспечивать неопределенно долгий срок существования места погребения. Вновь создаваемые места погребения должны размещаться на расстоянии не менее 300 м от границ селитебной территории.[38]
Не разрешается устройство кладбищ на территориях первого и второго поясов зоны санитарной охраны источника водоснабжения, минерального источника, первой зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта; с выходами на поверхность закарстованных, сильнотрещиноватых пород и в местах выклинивания водоносных горизонтов; на берегах озер, рек и других открытых водоемов, используемых населением для хозяйственно-бытовых нужд, купания и культурно-оздоровительных целей; со стоянием грунтовых вод более двух метров от поверхности земли при наиболее высоком их стоянии, а также на затапливаемых, подверженных оползням и обвалам, заболоченных.
Создание новых мест погребения, реконструкция действующих мест погребения возможны при положительном заключении экологической и санитарно-гигиенической экспертизы. Для размещения места погребения земельный участок отводится органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также в соответствии с проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством РФ и законодательством субъектов Федерации.
Размер земельного участка для кладбища определяется с учетом количества жителей конкретного города или иного поселения, но не может превышать 40 га. Размер бесплатно предоставляемого участка земли на территории кладбища для погребения умершего устанавливается органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления таким образом, чтобы гарантировать погребение на этом же участке земли умершего супруга или близкого родственника.
Использование территории места погребения разрешается по истечении 20 лет с момента его переноса. Территория места погребения в этих случаях может быть использована только под зеленые насаждения. Строительство зданий и сооружений на этой территории запрещается.
В Законе определены также санитарные и экологические требования к содержанию мест погребения. Так, деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами исполнительной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления. Санитарно-эпидемиологический надзор и экологический контроль за состоянием мест погребения осуществляются органами санитарно-эпидемиологического надзора и охраны окружающей среды.
Для выявления фактов неблагоприятного воздействия мест погребения на окружающую среду и здоровье человека создается система санитарного и экологического мониторинга. Порядок ведения санитарного и экологического мониторинга устанавливается Правительством РФ.
В случаях нарушения санитарных и экологических требований к содержанию места погребения органы исполнительной власти субъектов РФ или органы местного самоуправления обязаны приостановить или прекратить деятельность на месте погребения и принять меры по устранению допущенных нарушений и ликвидации неблагоприятного воздействия места погребения на окружающую природную среду и здоровье человека, а также по созданию нового места погребения.
Осквернение или уничтожение мест погребения влечет ответственность, предусмотренную законодательством РФ. Предметы и вещества, используемые при погребении (гробы, урны, венки, бальзамирующие вещества), допускаются к использованию при наличии сертификата, подтверждающего их санитарно-гигиеническую и экологическую безопасность (ст. 17).
Порядок обращения и размещения разного рода отходов регулируется Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». Закон предусматривает (ст. 10) требования к проектированию, строительству, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов.
При проектировании, строительстве, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, граждане, которые осуществляют индивидуальную предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридические лица обязаны соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством РФ в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека; иметь техническую и технологическую документацию об использовании, обезвреживании образующихся отходов.[39]
Строительство, реконструкция, консервация и ликвидация предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, эксплуатация которых связана с обращением с отходами, допускаются при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. При проектировании жилых зданий, а также предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, необходимо предусматривать места (площадки) для сбора таких отходов в соответствии с установленными правилами, нормативами и требованиями в области обращения с отходами.
Индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством РФ в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека; разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования; внедрять малоотходные технологии на основе новейших научно-технических достижений; проводить инвентаризацию отходов и объектов их размещения; проводить мониторинг состояния окружающей природной среды на территориях объектов размещения отходов; предоставлять в установленном порядке необходимую информацию в области обращения с отходами; соблюдать требования предупреждения аварий, связанных с обращением с отходами, и принимать неотложные меры по их ликвидации; в случае возникновения или угрозы аварий, связанных с обращением с отходами, которые наносят или могут нанести ущерб окружающей природной среде, здоровью или имуществу физических лиц либо имуществу юридических лиц, немедленно информировать об этом специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления (ст. 11).[40]
Очень важно соблюдение требований к объектам размещения отходов. Создание объектов размещения отходов допускается на основании разрешений, выданных специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией. Место строительства объектов размещения отходов определяется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством РФ, и при положительном заключении государственной экологической экспертизы.
На территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую природную среду собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, обязаны проводить мониторинг состояния окружающей природной среды в порядке, установленном специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.
Собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, после окончания эксплуатации данных объектов обязаны контролировать их состояние и воздействие на окружающую природную среду и работы по восстановлению нарушенных земель в порядке, установленном законодательством РФ.
Запрещается захоронение отходов на территориях городских и других поселений, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
Запрещается захоронение отходов в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ, если возникает угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ. Объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Государственный реестр объектов размещения отходов ведется в порядке, определенном Правительством РФ.
В ст. 13 Закона закреплены требования к обращению с отходами на территориях городских и других поселений. Территории городских и других поселений подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Организацию деятельности в области обращения с отходами осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ. Порядок сбора отходов, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, цветные и черные металлы, текстиль, бумага и др.), определяется органами местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека.
Статья 22 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»[41] также устанавливает санитарно-эпидемиологические требования к сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления. Отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами РФ. Порядок, условия и способы сбора, использования, обезвреживания, транспортировки, хранения и захоронения отходов производства и потребления устанавливаются органами местного самоуправления при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии указанных порядка, условий и способов санитарным правилам.
В местах централизованного использования, обезвреживания, хранения и захоронения отходов производства и потребления должен осуществляться радиационный контроль. Отходы производства и потребления, при радиационном контроле которых выявлено превышение установленного санитарными правилами уровня радиационного фона, подлежат использованию, обезвреживанию, хранению и захоронению в соответствии с законодательством РФ в области обеспечения радиационной безопасности.
Режим зон военных объектов и иных зон режимных территорий определен в Методических рекомендациях по разработке схем зонирования территории городов (МДС 30-1.99). В указанных зонах допускается в качестве разрешенных видов использования размещать военные базы, городки, полигоны, аэродромы, иные объекты безопасности и космического обеспечения, образовательные учреждения, реализующие военные профессиональные программы, предприятия, учреждения и организации федеральных органов исполнительной власти, выполняющих задачи по обороне, безопасности и космическому обеспечению.[42]
Неосновными и сопутствующими видами использования зон являются строительство жилых домов, общественных зданий, сооружений, связанных с выращиванием овощей (парники, теплицы); возведение хозяйственных построек; гаражей, размещение открытых стоянок. Условно разрешенными видами использования, т.е. требующими специального согласования, признаются строительство производственных зданий, учреждений связи и иных коммуникаций, превышающих установленные параметры, временных сооружений.

2.4. Правовой режим пригородных и зеленых зон городов

Статья 49 ГрадК РФ 1998 г. устанавливает общие положения, касающиеся состава, целевого назначения и порядка установления границ территорий пригородных зон городов.
Вопросы установления режима пригородных зон урегулированы в законодательстве об охране окружающей среды и земельном законодательстве. Так, ФЗ «Об охране окружающей природной среды» предусматривает, что в целях охраны окружающей природной среды вокруг крупных городов и промышленных центров, крупных, экологически вредных объектов создаются лесопарковые, зеленые, защитные зоны, изъятые из интенсивного хозяйственного использования, с ограниченным режимом природопользования. Согласно данному закону, запрещается размещать токсичные отходы, в том числе отходы атомной промышленности, на территории вблизи городов и других населенных пунктов, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах и иных местах, где может быть создана опасность для здоровья населения и состояния окружающей природной среды.[43]
Земельное законодательство признает эти земли в качестве земель рекреационного назначения. К землям рекреационного назначения относятся земли пригородных зеленых зон, т.е. земли за пределами городской черты, занятые лесами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выполняющими защитные и санитарно-гигиенические функции и являющиеся местом отдыха населения. На землях рекреационного назначения запрещается деятельность, препятствующая использованию их по целевому назначению.
Выделение земель рекреационного назначения производится, согласно ст. 92 ЗК РФ, по решению органов государственной власти субъектов РФ в порядке, устанавливаемом законодательством субъектов Федерации.
Статья 86 ЗК РФ дает определение земель, которые включаются в состав пригородных зон. Более подробное определение закреплено в ст. 49 ГрадК РФ. Территория пригородной зоны города включает в себя земли, примыкающие к границе (черте) города и предназначенные для развития территории данного города, территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону данного города (территория резерва для развития поселения), размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной, транспортной инфраструктур, садоводческих и дачных кооперативов, мест отдыха населения, а также для ведения сельского хозяйства и выполнения защитных и санитарно-гигиенических функций. Установление границ пригородных зон городов осуществляется на основе градостроительной документации в соответствии с градостроительным земельным законодательством РФ.
В ст. 86 ЗК РФ закреплена также внутренняя структура земель пригородных зон: территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города и зеленые зоны.
Границы и правовой режим пригородных зон утверждаются и изменяются законами субъектов Федерации. Что касается границ и правового режима пригородных зон городов Москвы и Санкт-Петербурга, то они утверждаются и изменяются федеральным законом.[44]
Правовой режим пригородных зон урегулирован в законодательстве об охране окружающей среды и земельном законодательстве. Так, п. 3 ст. 44 Федерального закона «Об охране окружающей среды» предусматривает, что в целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, озелененные территории, зеленые зоны, включающие в себя лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.
Пункт 4 ст. 98 ЗК РФ признает эти земли в качестве земель рекреационного назначения.
Статья 50 ГрадК РФ 1998 г. посвящена регулированию использования территорий пригородных зон городов. Так, использование территории пригородной зоны города и градостроительная деятельность в границах пригородной зоны данного города осуществляются с учетом интересов населения такого города и населения городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону данного города, а также интересов других субъектов градостроительной деятельности.
Зонирование территорий пригородных зон городов определяется в территориальных комплексных схемах градостроительного планирования развития территории субъекта Федерации, части территории субъекта Федерации (в том числе пригородной зоны), района (уезда), сельского округа (волости, сельсовета), а также в генеральных планах городов, разрабатываемых вместе с их пригородными зонами, с учетом земле- и лесоустроительной документации. В пригородных зонах городов выделяются зеленые зоны, выполняющие санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. В зеленых зонах запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая вредное воздействие на окружающую природную среду.
Строительство, реконструкция и расширение объектов недвижимости в пределах территорий резерва для развития поселения в границах пригородной зоны города осуществляются по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.
Выкуп земельных участков, находящихся в собственности граждан и юридических лиц и расположенных в пределах территорий резерва для развития поселения в границах пригородной зоны города, для государственных и муниципальных нужд осуществляется в соответствии с земельным и гражданским законодательством РФ.
Регулирование использования территорий пригородных зон городов и градостроительной деятельности на них основано на принципе учета интересов населения города и населения поселений, которые входят в пригородную зону, а также интересов других субъектов градостроительной деятельности (ст. 3 ГрадК РФ 1998 г.).
Территории пригородных зон так же, как и территории поселений подлежат зонированию. Зонирование пригородных зон отражается в территориальных комплексных схемах и генеральных планах городов. В процессе зонирования пригородных зон должны учитываться сведения, содержащиеся в материалах землеустройства и лесоустройства. [45]
Содержание режима охраны в зеленых зонах состоит в том, что в них запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая вредное воздействие на окружающую природную среду. Ограничения по использованию лесов на территориях зеленых зон сформулированы в ЛК РФ. Статья 56 ЛК РФ относит к лесам первой группы леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий. В свою очередь в лесах первой группы выделяется в качестве категории защитности леса зеленых зон поселений и хозяйственных объектов.[46]
В лесах зеленых зон действуют строгие ограничения на заготовку древесины. В лесах первой группы рубки должны быть направлены на улучшение состояния древостоев, усиление природных функций лесов этой группы, а также на своевременное и рациональное использование перестойных и спелых древостоев. Согласно ст.114 ЛК РФ в лесопарковых частях зеленых зон допускаются только рубки промежуточного пользования и прочие рубки.
Установлены ограничения, касающиеся строительства в пригородных зонах разного рода объектов недвижимости. Строительство, реконструкция и расширение объектов недвижимости в пределах территорий резерва для развития поселения в границах пригородной зоны города осуществляются по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

ГЛАВА 3. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНАЯ ДОКУМЕНТАЦИЯ

3.1. Правила землепользования и застройки

Статья 30 ГрадК РФ 1998 г. дает определение земель, которые включаются в состав пригородных зон. Более подробное определение закреплено в ст. 49 ГрадК РФ 1998 г. Территория пригородной зоны города включает в себя земли, примыкающие к границе (черте) города и предназначенные для развития территории данного города, территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону данного города (территория резерва для развития поселения), размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной, транспортной инфраструктур, садоводческих и дачных кооперативов, мест отдыха населения, а также для ведения сельского хозяйства и выполнения защитных и санитарно-гигиенических функций. Установление границ пригородных зон городов осуществляется на основе градостроительной документации в соответствии с градостроительным земельным законодательством РФ.
В ст. 86 ЗК РФ закреплена также внутренняя структура земель пригородных зон: территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города и зеленые зоны.
Границы и правовой режим пригородных зон утверждаются и изменяются законами субъектов Федерации. Что касается границ и правового режима пригородных зон городов Москвы и Санкт-Петербурга, то они утверждаются и изменяются федеральным законом.
Правовой режим пригородных зон урегулирован в законодательстве об охране окружающей среды и земельном законодательстве. Так, п.3 ст.44 Федерального закона «Об охране окружающей среды»[47] предусматривает, что в целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, озелененные территории, зеленые зоны, включающие в себя лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.
Пункт 4 ст. 98 ЗК признает эти земли в качестве земель рекреационного назначения.
Статья 50 ГрадК РФ 1998 г. посвящена регулированию использования территорий пригородных зон городов. Так, использование территории пригородной зоны города и градостроительная деятельность в границах пригородной зоны данного города осуществляются с учетом интересов населения такого города и населения городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону данного города, а также интересов других субъектов градостроительной деятельности.[48]
Зонирование территорий пригородных зон городов определяется в территориальных комплексных схемах градостроительного планирования развития территории субъекта Федерации, части территории субъекта Федерации (в том числе пригородной зоны), района (уезда), сельского округа (волости, сельсовета), а также в генеральных планах городов, разрабатываемых вместе с их пригородными зонами, с учетом земле- и лесоустроительной документации. В пригородных зонах городов выделяются зеленые зоны, выполняющие санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. В зеленых зонах запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая вредное воздействие на окружающую природную среду.
Строительство, реконструкция и расширение объектов недвижимости в пределах территорий резерва для развития поселения в границах пригородной зоны города осуществляются по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.
Выкуп земельных участков, находящихся в собственности граждан и юридических лиц и расположенных в пределах территорий резерва для развития поселения в границах пригородной зоны города, для государственных и муниципальных нужд осуществляется в соответствии с земельным и гражданским законодательством РФ.
Регулирование использования территорий пригородных зон городов и градостроительной деятельности на них основано на принципе учета интересов населения города и населения поселений, которые входят в пригородную зону, а также интересов других субъектов градостроительной деятельности (ст. 3 ГрадК РФ 1998 г.).
Территории пригородных зон так же, как и территории поселений подлежат зонированию. Зонирование пригородных зон отражается в территориальных комплексных схемах и генеральных планах городов. В процессе зонирования пригородных зон должны учитываться сведения, содержащиеся в материалах землеустройства и лесоустройства.
Содержание режима охраны в зеленых зонах состоит в том, что в них запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая вредное воздействие на окружающую природную среду. Ограничения по использованию лесов на территориях зеленых зон сформулированы в ЛК РФ.[49] Статья 56 ЛК РФ относит к лесам первой группы леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий. В свою очередь в лесах первой группы выделяется в качестве категории защитности леса зеленых зон поселений и хозяйственных объектов.
В лесах зеленых зон действуют строгие ограничения на заготовку древесины. В лесах первой группы рубки должны быть направлены на улучшение состояния древостоев, усиление природных функций лесов этой группы, а также на своевременное и рациональное использование перестойных и спелых древостоев. Согласно ст. 114 ЛК РФ в лесопарковых частях зеленых зон допускаются только рубки промежуточного пользования и прочие рубки.
Установлены ограничения, касающиеся строительства в пригородных зонах разного рода объектов недвижимости. Строительство, реконструкция и расширение объектов недвижимости в пределах территорий резерва для развития поселения в границах пригородной зоны города осуществляются по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.[50]
Согласно ст. 30 ГрадК РФ правила землепользования и застройки должны разрабатываться, как правило, в отношении всей территории муниципального образования. Однако, не все муниципальные образования, особенно, небольшие сельские поселения, обладают необходимыми финансовыми и кадровыми ресурсами. В связи с этим ГрадК РФ допускает возможность разработки проекта правил землепользования и застройки применительно к части территории муниципального образования.
При этом часть территории поселения или городского округа не обязательно должна совпадать с административными границами муниципального образования (округами или районами). Например, частью территории может быть признана территория, отнесенная решением муниципального образования под застройку. В отношении межселенных территорий подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться только в случае планирования застройки таких территорий.
Под межселенными территориями в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ понимается территория, находящаяся вне границ поселений. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ территории субъектов РФ разграничиваются между поселениями, однако территории с низкой плотностью населения могут не включаться в состав территорий поселений. В таком случае указанные территории относятся к межселенным территориям и входят в состав муниципальных районов.
Между тем, требования технических регламентов в соответствии с Федеральным законом от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»[51] носят обязательный характер. Правила землепользования и застройки должны соответствовать документам территориального планирования (схема территориального планирования Российской Федерации, схема территориального планирования субъектов Российской Федерации, схема территориального планирования муниципального района, генеральный план поселения, генеральный план городского округа),
Кроме того, как это следует из п. 1 ч. 2 ст. 33 ГрадК РФ, несоответствие правил землепользования и застройки схеме территориального планирования муниципального района, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа является основанием для внесения соответствующих изменений в правила землепользования и застройки. Что касается результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц, то они носят рекомендательный характер. На органах местного самоуправления лежит задача проверки соответствия проекта правил землепользования и застройки на соответствие обязательным требованиям технических регламентов, а также документам территориального планирования.
Указанную проверку органы местного самоуправления могут проводить как самостоятельно, так и с привлечением сторонней экспертной организации или экспертов – физических лиц на основании договора. Определение органа местного самоуправления, который будет проводить соответствующую проверку, является проводится муниципальным образованием самостоятельно.
Например, таким органом может быть орган местного самоуправления в области архитектуры и градостроительства. Общий порядок проведения публичных слушаний установлен также ФЗ от 06.10.2003 г. В соответствии с ним для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.
Публичные слушания могут проводиться по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования – главой муниципального образования. На публичные слушания выносятся, в том числе, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.[52]
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.
В соответствии со ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, то представительный орган поселения не формируется. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ нормативный правовой акт, в том числе правила землепользования и застройки, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования.
Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования.
Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию. [53]
Правила землепользования и застройки могут быть оспорены в судебном порядке. Для физических и юридических лиц ГрадК РФ не установил основания судебного обжалования правил землепользования и застройки, и общим критерием обжалования правил землепользования и застройки указанными лицами является нарушение их прав и законных интересов.
Органы государственной власти РФ и субъектов РФ вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке исключительно в случае несоответствия правил землепользования и застройки законодательству Российской Федерации, а также документам территориального планирования: схемам территориального планирования Российской Федерации, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, утвержденным до утверждения правил землепользования и застройки.
Порядок судебного обжалования правил землепользования и застройки установлен процессуальным законодательством Российской Федерации: Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации от 14.11.2002 г. № 138-ФЗ[54] и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации от 24.07.2002 г. № 95-ФЗ.[55]
В соответствии со ст.ст. 22, 245 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают дела, возникающие из публичных правоотношений, по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов. В соответствии со ст. 27 АПК РФ арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, в том числе с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления.
Согласно ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Таким образом, индивидуальные предприниматели и юридические лица, а также органы государственной власти РФ и субъектов РФ обращаются в арбитражный суд об оспаривании правил землепользования и застройки. Граждане РФ должны обращаться с соответствующими исками в суды общей юрисдикции.
Согласно статье 33 ГрадК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки производится в том же порядке, предусмотренном для принятия правил землепользования и застройки. ГрадК РФ предусмотрены два вида оснований для внесения изменений в правила землепользования и застройки: обязательное основание (п. 1 ч. 2 ст. 33 ГрадК РФ) и необязательные основания (п. 2 ч. 2 ст. 33 ГрадК РФ). Глава местной администрации может принять или отклонить с указанием причин предложение о внесении изменений в правила землепользования и застройки по необязательным основаниям.
Решение главы местной администрации об отклонении предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки могут быть обжаловано в судебном порядке заинтересованными гражданами, юридическими лицами, органами государственной власти РФ или субъектов РФ.[56]

3.2. Проекты планировки

Согласно части 1 статьи 42 ГрадК РФ подготовка проекта планировки территории осуществляется для достижения следующих целей. Во-первых, выделение элементов планировочной структуры (кварталы, микрорайона и т.д.). И, во-вторых, установление параметров планируемого развития таких элементов планировочной структуры. В дальнейшем развитие конкретных кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры и строительство на их территории должно осуществляться только в соответствии с проектом планировки территории.
ГрадК РФ не раскрывает содержание элементов планировочной структуры, перечисляя только некоторые виды таких элементов – кварталы, микрорайоны.
Более подробно отдельные элементы планировочной структуры определены Строительными нормами и правилами СНиП 2.07.01-89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», утвержденными постановление Госстроем СССР от 16.05.1989 № 78. Так, согласно указанным СНиП при проектировании жилой застройки, как правило, выделяются два основных уровня структурной организации селитебной территории:
– микрорайон (квартал) – структурный элемент жилой застройки площадью, как правило, 10-60 га, но не более 80 га, не расчлененный магистральными улицами и дорогами, в пределах которого размещаются учреждения и предприятия повседневного пользования с радиусом обслуживания не более 500 м (кроме школ и детских дошкольных учреждений); границами, как правило, являются магистральные или жилые улицы, проезды, пешеходные пути, естественные рубежи;
– жилой район – структурный элемент селитебной территории площадью, как правило, от 80 до 250 га, в пределах которого размещаются учреждения и предприятия с радиусом обслуживания не более 1500 м, а также часть объектов городского значения; границами, как правило, являются труднопреодолимые естественные и искусственные рубежи, магистральные улицы и дороги общегородского значения.[57]
Части 2-6 статьи 42 ГрадК РФ устанавливают обязательные требования к составу и содержанию проекта планировки. Так, проект планировки должен включать в себя основную часть, состоящую из чертежей и положений планируемого развития элементов планировочной структуры, и материалы по обоснованию основной части, которые должны содержать необходимые схемы и пояснительную записку. Утверждению подлежит только основная часть.
Согласно части 3 статьи 42 ГрадК РФ основная часть проекта планировки включается в себя чертеж или чертежи планировки территории на которых отображаются красные линии; линии обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства.
Согласно пункту 11 статьи 1 ГрадК РФ красные линии – это линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены сети инженерно-технического обеспечения, линии электропередачи, линии связи (в то числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. Таким образом, красные линии отделяют территории общего пользования, которыми может беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц (включая площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары) и которые не подлежат приватизации (часть 12 статьи 85 ЗК РФ), от других территорий, которые находятся или могут находиться в собственности физических и юридических лиц. В связи с этим, представляется спорным выделение в составе проекта планировки чертежей, отображающих линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, поскольку все это охватывается понятием «красные линии». Представляется, что в данном случае речь должна идти об отображении на чертежах планировки территории линий, обозначающих планируемые дороги, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктуры (подпункт б пункта 1 части 3 ГрадК РФ).
Согласно Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации (СНиП 11-04-2003), утвержденной постановлением Госстроя Российской Федерации от 29.10.2002 № 150, которая действует в части не противоречащей ГрадК РФ, на плане красных линий (основном чертеже) должны быть показаны элементы сохраняемой застройки всех видов, сохраняемые участки природного ландшафта и проектные предложения по: проектируемым красным линиям, линиям регулирования застройки и другим линиям градостроительного регулирования; функциональному использованию территории с выделением зеленых насаждений и элементов благоустройства; архитектурно-планировочному и объемно-пространственному решению застройки; развитию улично-дорожной сети, транспортным сооружениям, сооружениям и коммуникациям инженерного оборудования; границам территорий по формам собственности; скотопрогоны и иные проектные решения.[58]
На плане красных линий также должно отображаться размещение инженерных сетей и сооружений: существующие сохраняемые, реконструируемые, ликвидируемые и проектируемые трассы внемикрорайонных сетей и сооружений водопровода, канализации, теплоснабжения, газоснабжения, электроснабжения, телевидения, радио и телефона, места присоединения этих сетей к городским магистральным линиям и сооружениям; размещение пунктов управления системами инженерного оборудования; существующие и проектируемые крупные подземные сооружения.
План красных линий готовится на основе разбивочных чертежей красных линий.
Требования к содержанию и оформлению плана красных линий и разбивочного чертежа красных линий устанавливается также Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98), утвержденная постановлением Госстроя РФ от 06.04.1998 № 18-30, действующей в части, не противоречащей ГрадК РФ. Разбивочный чертеж красных линий выполняется на топографической основе в масштабе 1:2000 или на кальке с дециметровой сеткой и имеет текстовую часть, в том числе пояснительную записку, содержащую ссылку на разработанную градостроительную документацию, положенную в основу разбивочного чертежа, а также краткое обоснование установления (изменения, отмены) красных линий, а также отображает графическую информацию. Устанавливаемые красные линии со всеми сопровождающими их надписями и размерами показываются на разбивочном чертеже черным цветом, включая ширину проектируемых поперечных профилей улиц, проездов, технических зон, полосы между красными линиями и линиями застройки (м) и др.; дополнительные размеры, определяющие построение устанавливаемых линий по действующим линиям, фасадам зданий и сооружений и другим условиям привязки; надпись «Граница расчета» – при отсутствии на проектируемой территории действующих линий либо при невозможности увязать устанавливаемые красные линии с действующими.
Разбивочный чертеж красных линий наряду с графической информацией должен содержать пояснительные надписи, в том числе: наименование улиц, рек, железнодорожных платформ, природных объектов и других элементов, определяющих местоположение территории в поселении; пояснительные надписи, облегчающие чтение чертежа: «зеленые насаждения», «линия застройки» (надпись делается со стороны застроенной территории), «техническая зона», «речной порт» и др. Разбивочный чертеж может сопровождаться надписями, поясняющими условия построения красных линий. В зонах транспортных развязок показываются транспортные сооружения (мосты, путепроводы, тоннели и др.), сопровождаемые соответствующими надписями. При обозначении на разбивочном чертеже красных линий градостроительного регулирования должны использоваться условные картографические знаки.
Для переноса установленных красных линий на топографические планы и другие картографические материалы, а также для выноса красных линий в натуру (на местность) используются методы аналитического расчета красных линий по координатам.
Корректировка красных линий может осуществляться по решению органов местного самоуправления, утвердивших их, в связи с изменением градостроительной ситуации в результате необходимости проведения реконструкции сложившейся застройки, изменением категории (пропускной способности) улиц и дорог поселения.
Следует принять также во внимание, что красные линии обозначают как существующие, так и планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и границы земельных участков линейных объектов. Это означает, что посредством проектов планировки можно просто фиксировать сложившееся положение дел в части расположения границ «публичных» и «частных» земель (если такая фиксация является рациональной), но можно также и менять такое распределение между публичными и частными землями путем утверждения соответствующих предложений, например, по расширению улиц, проездов, прокладке новых автомобильных дорог, в том числе проходящих и по земельным участкам, находящимся в собственности физических и юридических лиц. В последнем случае факт утверждения планируемых (изменяемых, вновь образуемых) красных линий не означает автоматического причисления соответствующих земельных участков и их частей, например, к территориям общего пользования. Утвержденные в составе проектов планировки красные линии должны в этом случае использоваться как основание для последующего принятия (в случае необходимости) решений об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для реализации государственных и муниципальных нужд.[59]
В отношении объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства, границы зон планируемого размещения которых должны отображаться на чертежах планировки территории, необходимо отметить следующее.
Прежде всего, планирование размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения должно осуществляться в соответствии с региональными и местными нормативами градостроительного проектирования, т.е. минимальными расчетными показателями обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека.
Кроме того, при планирование размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения должно осуществляться с учетом требований законодательства Российской Федерации.
Так, в соответствии со статьей 31 Федерального закона от 17.07.1999 № 176-ФЗ «О почтовой связи» при планировании развития городов и сельских поселений, проектировании, строительстве, реконструкции кварталов, микрорайонов, других элементов планировочной структуры, а также жилых домов органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны предусматривать проектирование и строительство зданий, а также помещений для размещения объектов почтовой связи. Статья 6 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи»[60] предусматривает, что при градостроительном планировании развития территорий и поселений, их застройке должны определяться состав и структура объектов связи – сооружений связи, в том числе линейно-кабельных сооружений, отдельных помещений для размещения средств связи, а также необходимые мощности в инженерных инфраструктурах для обеспечения функционирования средств связи.
Согласно ст. 15 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»[61] планировка и застройка городов, других населенных пунктов, формирование жилых и рекреационных зон, разработка проектных решений на новое строительство и реконструкцию зданий, сооружений и их комплексов, а также разработка и производство транспортных средств общего пользования, средств связи и информации без приспособления указанных объектов для доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами не допускается.
Поэтому, приоритетом при разработке программ адаптации городской среды является доступ инвалидов к объектам социальной инфраструктуры. В числе первоочередных следует считать жилые и общественные здания, места отдыха, спортивные сооружения, культурно-зрелищные и другие учреждения, а также беспрепятственное пользование общественным транспортом и транспортными коммуникациями, средствами связи и информации.
Свод правил по проектированию и строительству СП 35-105-2002 «Реконструкция городской застройки с учетом доступности для инвалидов и других маломобильных групп населения», одобренный постановлением Госстроя Р 19.07.2002 № 89, содержит обязательные правила и рекомендуемые положения при реконструкции существующей застройки (при этом под реконструкцией понимается преобразование существующей застройки с частичным изменением (или без) планировочной структуры, строительством одного или нескольких новых зданий взамен ветхих или морально устаревших зданий, с заменой элементов инженерной и транспортной инфраструктуры, осуществлением благоустройства территории), предусматривает создание равных с другими гражданами условий для полноценного участия в жизни общества лиц, имеющих стойкие расстройства функций организма, обусловленные заболеваниями, последствиями травм или иными расстройствами здоровья, – инвалидов с поражением опорно-двигательного аппарата, недостатками зрения и дефектами слуха, а также других категорий инвалидов и маломобильных групп населения.
Требования настоящего Свода правил (СП) установлены для проектирования и осуществления реконструкции существующей застройки с соблюдением доступности зданий, сооружений и их комплексов для инвалидов и других маломобильных групп населения (далее – инвалидов).
Основным принципом формирования безопасной и удобной для инвалидов городской среды является создание условий для обеспечения беспрепятственной доступности объектов обслуживания в зонах застройки различного функционального назначения, зонах рекреации, а также в местах пользования транспортными коммуникациями, сооружениями, устройствами, пешеходными путями. Следует учитывать не только физическую и пространственную, но и информационную доступность объектов.
В частности, указанный свод правил предусматривает, что учреждения повседневного обслуживания (торговые предприятия, предприятия общественного питания, бытового обслуживания) рекомендуется размещать на расстоянии не более 300 м (при нормируемом максимальном радиусе доступности 500 м), учреждения лечебно-профилактические – на расстоянии не более 500 м. Пешеходные пути от жилых домов до объектов обслуживания необходимо формировать с учетом размещения наиболее посещаемых учреждений обслуживания, выполняя общие требования, предъявляемые к организации путей передвижения для инвалидов.
Продовольственные магазины, ориентированные на обслуживание инвалидов и других маломобильных групп населения и обеспечивающие их товарами повседневного спроса, рекомендуется размещать в радиусе обслуживания не более 300 м.
Предприятия общественного питания для инвалидов рекомендуется предусматривать в пределах жилого квартала (микрорайона), а также в местах размещения учреждений социального обслуживания и реабилитации инвалидов.
Часть услуг, оказываемых организациями и учреждениями управления, кредитно-финансовыми учреждениями и предприятиями связи, возможна надомным способом (отправление телеграмм, получение пенсий, нотариальное оформление документов и др.), но нередко требует присутствия клиента. Поэтому радиус удаленности таких объектов рекомендуется до 500 м.
Аптеки согласно действующим нормам должны размещаться в радиусе до 500 м. Для безрецептурной продажи лекарств, перевязочных средств, предметов ухода за больными рекомендуется организация аптечных киосков в радиусе до 300 м.
Поликлиники, амбулатории в существующей городской застройке имеют нередко радиус обслуживания более 1500-2000 м (по действующим нормам – 1000 м). В случае невозможности строительства новых поликлиник в сложившейся застройке для обеспечения инвалидов и других маломобильных групп населения амбулаторным обслуживанием, приближенным к жилым комплексам, рекомендуется предусматривать создание медпунктов, встроенных или пристроенных к существующим зданиям.
Специализированные детские дошкольные учреждения и школы-интернаты для детей с физическими нарушениями следует размещать в озелененных районах или в пригородной зоне на удалении от промышленных предприятий, улиц и дорог с интенсивным движением транспорта и железнодорожных путей, а также других источников повышенного шума, загрязнения воздуха и почвы в соответствии с действующими нормами. Специализированные школы-интернаты для детей с недостатками зрения и дефектами слуха следует располагать на расстоянии не менее 1500 м от радиостанций, радиорелейных установок и пультов.
Кроме того, согласно, указанному Своду правил при проектировании пешеходных путей к различным объектам города необходимо предусматривать создание специальных участков для передвижения инвалидов, исходя из норматива протяженности пути для инвалида на кресле-коляске до 300 м. Устройство таких пешеходных путей должно обеспечивать проезд по ним инвалидных колясок и передвижение инвалидов с недостатками зрения. При пересечении улиц и магистралей необходимо предусматривать переходы, оснащенные визуальной и звуковой сигнализацией, островками безопасности и др. На пешеходных путях передвижения инвалидов с поражением опорно-двигательного аппарата следует предусматривать площадки для отдыха не реже, чем через 300 м, а также подсветку путей фонарями-ориентирами, установленными с одной стороны пешеходного пути на высоте 0,3-0,4 м от земли с интервалом в 2-3 м. На путях передвижения инвалидов должны быть определены места установки торговых и телефонных автоматов, устройства общественных туалетов, а также остановки общественного транспорта и стоянки личного транспорта инвалидов с обеспечением удобных подходов к ним. Торговые и телефонные автоматы, фонари-подсветки должны иметь ограждения, исключающие возможность столкновения инвалидов, имеющих недостатки зрения, с опорами этих устройств.
Пешеходные пути в целях безопасности рекомендуется создавать с минимальным числом их пересечений с путями движения транспорта. Необходимо обеспечение полного или частичного разделения основных встречных и пересекающихся потоков пешеходов в местах массовых передвижений.
Выбор схемы транспортного обслуживания инвалидов должен основываться на экономической целесообразности с учетом форм собственности транспортных предприятий, особенностей расселения инвалидов и их предпочтений в маршрутах передвижений.
Говоря о назначении проектов планировки и документации по планировке в целом, следует обратить внимание на норму части 15 статьи 46 ГрадК РФ, согласно которой утвержденная документация по планировке территории может стать основанием для внесения изменений в правила землепользования и застройки в части уточнения градостроительных регламентов. Таким образом, не только правила землепользования и застройки являются одним из оснований для подготовки документации по планировке территории, но и посредством этой документации можно развивать и дополнять указанные правила, например, в части уточнения предельных параметров разрешенного строительства в соответствующих территориальных зонах.

3.3. Проекты межевания

ГрадК РФ не содержит понятие «межевание территории». Легальное определение понятия «межевание» содержится в ряде федеральных законов. Так, Федеральный закон от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»[62] определяет межевание земельного участка как мероприятия по определению местоположения и границ земельного участка на местности. Согласно статье 17 Федерального закона от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве». Межевание объектов землеустройства представляет собой работы по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и определению их координат.
Межевание объектов землеустройства осуществляется на основе сведений государственного земельного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.
Межевание объекта землеустройства включает в себя следующие работы:
определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование;
закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства;
изготовление карты (плана) объекта землеустройства.
Однако понятие «межевание территорий» носит более общий характер. Межевание объектов землеустройства как элемент землеустройства и межевание территории как элемент градостроительной деятельности по планировке территории проводятся для достижения различных целей. Межевание объектов землеустройства проводится в целях определения местоположения и границ земельного участка на местности. Проект межевания объектов землеустройства имеет юридическое значение после его утверждения уполномоченным органом.[63] После этого проект является основанием для установления границ земельных участков на местности, т.е. в натуре. Подготовка проектов межевания территории осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков, и незастроенных земельных участков, предназначенных для строительства, расположенных в пределах элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов) как застроенных, так и подлежащих застройке территорий.
Подготовка проектов межевания осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры, установленных проектами планировки территорий.
Следует отметить, возникающую при этом коллизию. Границы элемента планировочной структуры, на территории которого должно осуществляться межевание, должны быть установлены проектом планировки территорий, т.е. подготовка проекта планировки всегда должна предшествовать проведению межевания территории. Однако, на практике это не всегда так. Например, плотно застроенная территория, на которой расположены многоквартирные дома. В таком случае, подготовка проекта планировки может быть нецелесообразной, а межевание территории необходимо для установления границ земельных участков, на которых расположены такие дома, для оформления соответствующих прав на них. Представляется, что отсутствие проектов планировки не является препятствием для разработки проектов межевания застроенных территорий. И в случае отсутствия проекта планировки межевание территории должно осуществляться в сложившихся границах элементов планировочной структуры, в границах существующих красных линий.[64]
Об этом косвенно свидетельствует и положение ГрадК РФ, согласно которому подготовка проектов межевания территорий может осуществляться в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа. Таким образом, вопрос о необходимости наличия проекта планировки для последующей подготовки проекта межевания является дискуссионным.
В ГрадК РФ не нашло отражение положение пункта 3 статьи 59 ГрадК РФ 1998 года, предусматривающего, что межевание территорий общего пользования в границах застроенных территорий городских и сельских поселений не проводится.
Согласно части 4 статьи 36 ГрадК РФ на земельные участки в границах территорий общего пользования не распространяется действие градостроительных регламентов. В соответствии с частью 9 статьи 45 ГрадК РФ в случае размещения объектов капитального строительства в границах территории, на которую не распространяется действие градостроительного регламента, подготовка документации по планировке может осуществляться физическими или юридическими лицами, по заявлению которых принято решение об использовании земельного участка в границах такой территории. Таким образом, можно сделать вывод, что по новому ГрадК РФ может осуществляться межевание территорий общего пользования.
В то же время, подготовка проекта межевания территорий осуществляется всегда в границах элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов), то есть в границах красных линий, установленных проектами планировки (часть 1 статьи 43). Красные линии в частности обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования (п. 11 ст. 1 ГрадК РФ).
Таким образом можно констатировать коллизию между частью 1 статьи 43 и частью 9 статьи 45 ГрадК РФ. Вопрос о проведении межевания территорий общего пользования нуждается в уточнении.
Одним из наиболее сложных вопросов при подготовки проектов межевания территории является установление размеров земельных участков. ГрадК РФ предусматривает, что размеры земельных участков при межевании территорий устанавливаются с учетом фактического их использования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий. В этом проявляется общий принцип законодательства: «закон обратной силы не имеет».
В то же время на практике зачастую при определении минимальной площади земельного участка не соблюдаются ранее действующие нормативы застройки. Как правило, органы местного самоуправления нарушают эту норму в целях уплотнения существующей застройки.
Принцип, легализующий «уплотняющие нормативы», реализуется посредством соответствующих документов нормативно-технического характера. Однако, такая ситуация не соответствует ГрадК РФ, который четко закрепляет критерии определения размеров земельных участков – фактическое использование земельных участков и действовавшие в период застройки градостроительные нормативы и правила.
Что касается фактического использования земельного участка, то необходимо отметить, что из системного анализа норм Земельного кодекса Российской Федерации вытекает, что размер земельного участка, занятого зданием, строением, сооружением и необходимого для их использования, устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией (пункт 3 статьи 33, пункт 2 статьи 35 ГрадК РФ).
Таким образом, площадь земельного участка, на котором расположено здание, строение, сооружение, не может ограничиваться только земельным участком, выделяемым по контуру объекта («под отмостку»), но должна определяться в размере необходимом для использования здания, строения, сооружения путем обеспечения к ним доступа и использования прилегающего пространства (размеры которого обусловлены, в том числе, и требованиями безопасности, например, противопожарной).[65]
В то же время, существуют отступления от принципа определения размера земельного участка, исходя из фактического землепользования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки территории. Такое отступление предусмотрено частью 4 комментируемой статьи, которая устанавливает, что в случае, если в процессе межевания территорий выявляются земельные участка, размеры которых превышают установленные градостроительным регламентом предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, для строительства предоставляются земельные участки, сформированные на основе выявленных земельных участков. Однако данное положение нуждается в уточнении. Представляется, что указанная норма должна распространяться только на случаи, когда выявленный земельный участок превышает предельный максимальный размер земельного участка, установленный градостроительным регламентом. В случае, если земельный участок превышает минимальный размер земельного участка, но не превышает максимальный размер участка, установленный градостроительный регламент, деление такого земельного участка представляется не обоснованным. Указанное положение ГрадК РФ нуждается в корректировке.
ГрадК РФ также предусматривает требование к земельным участкам, сформированным на основе выявленных земельных участков, превышающих установленные градостроительным регламентом предельные размеры земельных участков, – соответствие их размеров градостроительному регламенту. Представляется, что при разделении земельного участка также должно соблюдаться требование, установленное частью 4 статьи 41 ГрадК РФ – разделение земельного участка возможно только в случае наличия подъездов, подходов к каждому образованному земельному участку.
Кроме того, при подготовке проектов межевания территории размер и границы земельных участков необходимо устанавливать в соответствии с Положением об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30.03.1998 № 369, Нормами проектирования. Планировка и застройка городов, поселков и сельских населенных пунктов (СНиП 11-60-75), утвержденными 11.09.1975, и др.
ГрадК РФ устанавливает состав проекта межевания территории. Указанный перечень является закрытым.
Требования к подготовке проекта межевания закреплены в Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации (СНиП 11-04-2003), утвержденной приказом Госстроя РФ от 29.10.2002 № 150, действующей в части, не противоречащей ГРАДК РФ.
Согласно указанной Инструкции при разработке проекта межевания территорий должно быть обеспечено соблюдение следующих требований:
- границы проектируемых земельных участков устанавливаются в зависимости от функционального назначения территориальной зоны и обеспечения условий эксплуатации объектов недвижимости, включая проезды, проходы к ним;
- границы существующих землепользований при разработке плана межевания не подлежат изменению, за исключением случаев изъятия земель для государственных и общественных нужд в соответствии с законодательством или при согласии землепользователя на изменение границ земельных участков.
На территориях, подлежащих застройке, размеры земельных участков определяются в соответствии с действующими градостроительными нормативами, нормами предоставления земельных участков и градостроительными регламентами, установленными правилами землепользования и застройки.
В случае если размеры ранее предоставленного земельного участка меньше размеров, установленных градостроительными нормативами или нормативным правовым актом органа местного самоуправления, то в процессе проектирования размеры данного участка могут быть увеличены до нормативных размеров при наличии свободных земель.
При разработке проекта межевания территорий в границы земельных участков включаются территории: под зданиями и сооружениями; проездов, пешеходных дорог и проходов к зданиям и сооружениям; открытых площадок для временного хранения автомобилей; придомовых зеленых насаждений, площадок для отдыха и игр детей; хозяйственных площадок; физкультурных площадок; резервных территорий.
Для территориальных зон промышленной и коммунально-складской застройки границы земельных участков предприятий и иных объектов определяются с учетом количества работающих, технологии производства, грузооборота и других характеристик существующих и размещаемых объектов исходя из минимально допустимых размеров земельных участков и нормативной плотности застройки площадок предприятий.
При значительном превышении нормативного размера земельного участка, занимаемого отдельным предприятием, при установлении его границ размер занимаемого участка может быть уменьшен до нормативного размера при соответствующем обосновании.
При установлении размеров и границ земельных участков в зонах исторической застройки учитываются исторические границы домовладений, определяемые на основе архивных данных, историко-архитектурных опорных планов и проектов зон охраны памятников истории и культуры.
Для сложившихся и вновь формируемых объектов недвижимости, находящихся в собственности нескольких организаций, выделяется единый земельный участок, размер и границы которого устанавливаются в соответствии с основным функциональным назначением объекта. При этом за отдельным землепользователем условно закрепляется часть участка пропорционально занимаемой полезной площади здания без закрепления границ в натуре.
Границы земельных участков под временные торговые точки устанавливаются на основании нормативного правового акта органа местного самоуправления в соответствии с градостроительной документацией исходя из минимальных размеров их участков (площадь, занимаемая самими строениями, и зоны хозяйственного обслуживания). При этом пешеходная зона, подъезды и другие элементы территорий общего пользования не включаются в границы.
При разработке проекта межевания уточняются публичные сервитуты, в соответствии с которыми землепользователи обязаны обеспечить: безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры); возможность размещения межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; возможность доступа на участок представителей соответствующих служб для ремонта объектов инфраструктуры и других целей.[66]
Проекты межевания разрабатываются в составе графических и текстовых материалов.
Графические материалы выполняются в масштабе 1:500-1:2000 и включают в себя план фактического использования территории и проект межевания территории, на которых указываются красные линии, границы земельных участков, контуры зданий и сооружений, существующие и проектируемые территории общего пользования, публичные сервитуты.
Пояснительная записка содержит характеристику территории, на которую осуществляется межевание; сведения об использованных материалах по установлению границ земельных участков и особенностях межевания; перечень публичных сервитутов; обоснования принятых решений.
При разработке проектов межевания учитываются красные линии, опорные (дежурные) планы территорий городов и других поселений, регистрационные планы подземных инженерных коммуникаций и атласы геологических выработок.
Обязательными положениями проекта межевания территорий являются:
- границы земельных участков;
- предложения по установлению публичных сервитутов.
Проекты межевания территорий в виде графических и текстовых материалов являются основанием для выноса в натуру (на местность) границ земельных участков, установления публичных сервитутов, выдачи кадастровых карт (планов) земельных участков и формирования объектов недвижимости.
Согласно ГрадК РФ в составе проектов межевания территорий осуществляется подготовка градостроительных планов земельных участков. Это требование является обязательным. Таким образом, подготовка проекта межевания территории в любом случае должна завершаться подготовкой градостроительных планов земельных участков, находящихся в границах такой территории. Что касается градостроительного плана, то он может подготавливаться как в составе проекта межевания территории, так и в качестве самостоятельного отдельного документа.

3.4. Проекты застройки

Объектами, для которых разрабатываются проекты застройки, являются территории кварталов, микрорайонов и другие элементы планировочной структуры поселений в границах установленных красных линий или земельных участков. Эти критерии отличают данные проекты от проектов планировки и проектов межевания.
В ГрадК РФ определено, каким должно быть содержание проектов застройки. В проектах определяются линии регулирования застройки; расположение зданий, строений и сооружений, этажность, тип и другие их характеристики; архитектурное решение застройки; системы инженерного оборудования, связи и благоустройства, а также условия присоединения указанных систем к сооружениям и коммуникациям; организация движения транспортных средств и пешеходов и территории общего пользования. В проектах застройки могут быть урегулированы и другие вопросы, необходимость решения которых обусловлена местными условиями.[67]
По общему правилу, проекты разрабатываются по заказу органов местного самоуправления или по инициативе застройщика. Порядок разработки и утверждения проектов застройки установлен в п. 4 статьи 60 ГрадК РФ 1998 г.
При разработке проектной документации должна обеспечиваться приоритетность вопросов охраны окружающей среды, рационального природопользования, защиты здоровья и формирования экологически безопасной среды обитания населения. Этим вопросам в процессе проектирования уделяется большое внимание.
На всех стадиях градостроительного проектирования должно быть оценено состояние качества атмосферного воздуха путем расчетов уровней загрязнения атмосферы от совокупности всех видов и источников загрязнения и составлен прогноз его изменения. В проектах планировки новых или реконструируемых производственных зон, а также для отдельно расположенных объектов, имеющих источники выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, должны предусматриваться санитарно-защитные зоны, размеры которых должны определяться на основе расчетов рассеивания выбросов загрязняющих веществ. При проектировании уличной сети необходимо учитывать существующий и перспективный уровень загрязнения атмосферного воздуха отработанными газами автомобилей и предусматривать планировочные мероприятия по локализации зон загазованности.
Объектами защиты от источников внешнего шума в городе являются жилые и общественные здания, спортивные и лечебные учреждения, рекреационные и курортные зоны и прилегающие к ним территории. Шумовые характеристики источников внешнего шума, уровни проникающего в жилые и общественные здания звука и уровни шума на территориях застройки, требуемая величина их снижения, выбор мероприятий и средств шумозащиты определяются согласно действующим нормативным документам.[68]
Разрабатываемые меры защиты должны предусматривать градостроительные, архитектурно-планировочные, строительно-акустические мероприятия; активное использование подземного пространства для размещения транспортных и других источников интенсивного внешнего шума. В результате реализации мер защиты должно обеспечиваться функциональное зонирование городской территории и формирование застройки с учетом требуемой степени акустического комфорта; устанавливаться санитарно-защитные зоны между жилой застройкой города и промышленными, коммунально-транспортными предприятиями, другими пространственными источниками шума и т.д.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Правовой режим земель поселений – это совокупность содержащихся в земельном, экологическом, градостроительном и ином законодательстве РФ и ее субъектов, а также в нормативных правовых актах органов местного самоуправления условий и правил разрешенного использования, охраны, учета и мониторинга земель городских и сельских поселений, распространяющихся как на поселение в целом, так и учитывающих особенности отдельных территориальных зон.
Установление правового режима земель поселений призвано обеспечить реализацию конституционных прав и обязанностей граждан и их объединений на землю, а также учесть публичные интересы в части беспрепятственного пользования городской и сельской территорией для удовлетворения коммунальных, культурно-бытовых, транспортных и иных потребностей населения.
Нормативно-правовое обеспечение правового режима земель поселений в целом заслуживает высокой оценки. Предусмотренная градостроительным законодательством схема регулирования градостроительной деятельности в поселениях является демократичной и не уступает прогрессивным зарубежным аналогам. Разработка органами местного самоуправления правил застройки, содержащих градостроительные регламенты, теоретически позволяет преодолеть имеющиеся коррупционные схемы с участием отдельных должностных лиц этих органов и упростить процедуру получения необходимых документов, разрешающих застройку земельных участков. Однако массовый отказ органов местного самоуправления разработать указанные правила застройки (они приняты всего лишь в восьми-десяти крупных городских муниципальных образованиях России) не позволяет в полной мере реализовать замысел ГрадК РФ.
Следовательно, основные усилия законодателя в сфере установления и реализации правового режима земель поселений должны быть направлены не cтолько на разработку новых законов, сколько, главным образом, на создание механизма реализации положений ГрадК РФ, создание системы гарантий реализации прав и законных интересов граждан в этой сфере. В первую очередь это касается права на информацию и благоприятную среду жизнедеятельности, учета мнения населения при принятии градостроительных решений. Но одних правовых инструментов здесь недостаточно. Необходима разработка экономических, организационных, политических и иных мероприятий по созданию надлежащих правовых основ реализации прав граждан в области использования и охраны земель поселений. Затрудняют участие органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в защите указанных прав граждан два обстоятельства.
Таким образом, в части «условий и порядка пользования» землями поселений следует руководствоваться градостроительным законодательством, а в части «владения и распоряжения» – земельным и гражданским законодательством. Другими словами, градостроительное законодательство определяет посредством установления градостроительных регламентов, как можно использовать земельный участок, из каких имеющихся параметров и видов использования собственник (пользователь, арендатор) может выбрать устраивающий его вариант. Земельное законодательство устанавливает оборотоспособность земельных участков поселений, порядок проведения торгов, приватизации участков и т.д. Гражданское законодательство определяет форму сделок с землей, обязательность их государственной регистрации (а в ряде случаев и нотариального удостоверения) и т.д. Таким образом, правовой институт земель поселений является комплексным (межотраслевым), регулируемым нормами, в первую очередь, градостроительного и земельного права, а также экологического, гражданского, муниципального и иных отраслей права.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные акты
1.     Конституция Российской Федерации (с изм. от 14.10.2005) // РГ от 25.12.1993, № 237, СЗ РФ от 17.10.2005, № 42, ст. 4212.
2.     Земельный Кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 07.03.2005) // СЗ РФ от 29.10.2001, № 44, ст. 4147, СЗ РФ от 07.03.2005, № 10, ст. 763.
3.     Градостроительный Кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ // СЗ РФ от 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 16.
4.     Градостроительный Кодекс Российской Федерации от 07.05.1998 № 73-ФЗ (ред. от 29.12.2004) // СЗ РФ от 11.05.1998, № 19, ст. 2069, СЗ РФ от 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 17.
5.     Гражданский процессуальный Кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 21.07.2005) // СЗ РФ от 18.11.2002, № 46, ст. 4532, СЗ РФ от 25.07.2005, № 30 (ч. 1), ст. 3104.