Тема 1. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР КАК САМОСТОЯТЕЛЬНАЯ ОТРАСЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
1. Содержание и система курса «Прокурорский надзор».

2. Соблюдение законности как предмет прокурорского надзора.

3. Учреждение и исторические этапы в организации и деятельности прокуратуры.

4. Законодательное регулирование прокурорского надзора.

5. Концепции прокурорского надзора на современном этапе.
1. СОДЕРЖАНИЕ И СИСТЕМА КУРСА «ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР»

Необходимо выделить круг вопросов, которые изучаются в курсе «Прокурорский надзор» и со­ставляют его предмет. Это:

— принципы организации и деятельности органов прокуратуры;

— структура органов прокуратуры;

— задачи органов прокуратуры;

— направления деятельности органов прокуратуры;

— понятие законности, содержания ее как социального явления;

— взаимодействие органов прокуратуры с иными правоохранительными органами;

— полномочия прокуроров при осуществлении прокурорского надзора;

— акты прокурорского реагирования (акты прокурорского надзора);

— тактика и методика осуществления прокурорского надзора.

Предмет курса определяет его содержание, которое должно быть изложено по определенной сис­теме, обеспечивающей последовательное и понятное изложение изучаемой юридической дисциплины.

Условно курс «Прокурорский надзор» можно разделить на две части: общую и особенную. В об­щей части показана система и структура органов прокуратуры, порядок формирования, требования, предъявляемые к прокурорам и следователям. В особенной части показана сущность, задачи и полномо­чия прокуроров в различных направлениях деятельности органов прокуратуры.

Система курса состоит из следующих разделов:

1. Прокурорский надзор как самостоятельная отрасль государственной деятельности.

2. Задачи и принципы организации и деятельности прокуратуры. Система, структура и органи­зация органов прокуратуры.

3. Надзор за исполнением законов органами исполнительной власти, управления и контроля, предприятиями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.

4. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, пред­варительное следствие и оперативно-розыскную деятельность.

5. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

6. Прокурорский надзор за исполнением законов при рассмотрении уголовных дел в судах.

7. Прокурорский надзор в стадии исполнения приговоров.

8. Прокурорский надзор за исполнением законов при рассмотрении гражданских дел в судах.

9. Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних.

10. Участие прокуроров в совершенствовании законодательства и в пропаганде законов.

11. Организация надзора и управления в органах прокуратуры.
2. СОБЛЮДЕНИЕ ЗАКОННОСТИ КАК ПРЕДМЕТ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

Законность — это общественно-политический режим, состоящий в господстве права и закона в общественной жизни, неукоснительном осуществлении предписаний правовых норм всеми участниками общественных отношений, последовательной борьбе с правонарушениями и произволом в деятельности должностных лиц и обеспечении порядка и организованности в обществе.

Требования законности:

1. Воплощение идеи господства права в жизни общества и государства. Речь идет о том, что в ре­жиме законности именно праву отводится роль в регулировании общественных отношений. Именно оно, а не личные, идеологические, политические и другие мотивы должны лежать в основе социального ре­гулирования. Законность требует, чтобы при регламентации общественных отношений содержание за­кона, подзаконных нормативных актов всегда соответствовало идее права, «правовой природе вещей». В законодательстве должно быть закреплено гуманное, справедливое, именно правовое решение (это тре­бование законности определяется также термином «правозаконность»). Только при наличии законода­тельства, адекватного объективной природе общественных отношений, основным правовым принципам, идеям свободы, гуманизма и справедливости, и обеспечивается режим законности.

2. Верховенство закона. Закон — акт высших органов государственной власти, непосредственно выражающий волю народа, интересы гражданского общества. Поэтому законность связывается с господством, прежде всего законов. Всякое издание норм права, противоречащих закону, есть ее наруше­ние, как и точное выполнение требований нормативного акта, противоречащего закону, Наивысшую юридическую силу имеет Конституция — основной закон государства. А потому в содержании законно­сти как важнейший элемент выделяется конституционная законность. Верховенство закона проявляется в верховенстве не только законодательного содержания, но и формы. Это означает, что нормативные ак­ты должны приниматься в строго установленных законом порядке и форме. Только тогда они будут в полной мере выражать волю народа, интересы общества, основные идеи и принципы права, обеспечи­вать режим подлинной законности.

3. Равенство всех перед законом. Перед законом все должны быть равны. У всех должна быть равная обязанность соблюдать правовые предписания, в равных условиях все должны обладать равными правами и не иметь преимуществ, все права должны быть одинаково защищенными.

4. Неукоснительное соблюдение (исполнение) правовых актов всеми субъектами права. Данное требование диктует необходимость реализации государственно-властных предписаний (обязанностей и запретов), их безусловную обязательность для всех субъектов права.

5. Обеспечение неукоснительной реализации прав и свобод. Это требование обращено не к упол­номоченному субъекту (который может реализовывать или не реализовывать право по своему усмотре­нию), а к компетентным органам государства. Мало предоставить гражданам права. Важно создать ус­ловия, обеспечивающие их осуществление, систему организационных, юридических мер, гарантирующих их защиту. Конституция Российской Федерации предоставила гражданам весьма широ­кий круг прав и свобод. Однако многие из них до сих пор не обеспечены достаточно эффективным ме­ханизмом реализации, другие не подкреплены экономически.

6. Надлежащее правильное и эффективное применение права. Данное правило адресовано госу­дарственным органам, в чью компетенцию входит обязанность обеспечивать реализацию правовых норм. Дело не в том, что эти органы должны действовать строго в рамках закона. Законность нуждается в эффективной правоприменительной деятельности, что предполагает недопущение волокиты, бюрокра­тизма, безразличия к интересам людей, своевременную реакцию на любые заявления граждан об ущем­лении их прав и свобод, издание эффективных правоприменительных актов.

7. Последовательная борьба с правонарушениями. Законность требует, чтобы любые отступления от предписаний закона своевременно вскрывались, последствия правонарушений устранялись, а винов­ные в их совершении привлекались к ответственности.

8. Недопустимость произвола в деятельности должностных лиц. Законность есть антипод произво­ла — деятельности, основанной не на нормах права, а на субъективистских, произвольных решениях. Должностные лица, принимая властные решения, должны руководствоваться не сиюминутными личны­ми или групповыми интересами, а конкретными правовыми предписаниями и учитывать при этом инте­ресы общества, государства, правовые принципы и требования морали. Это правило обращено не только к правоохранительным, но и к правотворческим органам, которые должны исключить пробелы и проти­воречия в праве, создающие условия для произвола, субъективизма, волюнтаризма.

Подлинная, реальная (а не формальная) законность должна строиться на определенных принци­пах, основополагающих началах, обеспечивающих ее демократический, гуманный характер. К принципам законности относятся:

1. Единство законности. При всем многообразии действующих законов и нормативных актов, при всех местных особенностях законность должна быть одна для всего государства. Понимание и применение законов должно быть на всей территории государства. Недопустимы попытки создания в каждом субъекте Федерации своей, республиканской или областной, законности, отличной от общегосударственной. Един­ство законности, однако, не означает шаблона в применении правовых актов, ущемления самостоятельно­сти и инициативы мест. Речь идет лишь о том, чтобы, проявляя инициативу, они не допускали отступле­ний от общих прав, чтобы учет своеобразия местных условий не был направлен на обход закона.

2. Всеобщность законности. Законность не может быть избирательной, ее требования обращены ко всем субъектам без исключения. Правовые предписания должны выполнять отдельные граждане и их объединения, должностные лица, государственные органы, политические партии. В обществе не должно быть какой-либо организации или отдельного лица, выведенных из-под влияния законности, на которых бы ее требования не распространялись. В литературе было высказано мнение, что субъектами законности могут быть только власт­ные органы, а не отдельные граждане, так как последние якобы своими действиями не нарушают этого режи­ма. Действительно, неправомерная деятельность государственных органов, должностных лиц, наделенных вла­стными полномочиями, подрывают саму основу законности, их последствия весьма опасны для общества и личности. Не случайно большинство требований законности обращено к государству, его органам. Однако ес­ли правонарушения граждан принимают массовый характер, если налицо рост преступности, режим законно­сти, безусловно, нарушается. Поэтому нет оснований исключать граждан из числа субъектов законности, хотя, конечно, их роль в ее обеспечении несравнима с той же ролью государственных органов.

3. Целесообразность законности. Критерием оценки роли законности должно быть то, как она способствует достижению целей государства и общества, насколько она обеспечивает решение задач социального прогресса, защиты прав и свобод граждан. Целесообразность законности вытекает прежде всего из ценностей самого права как выразителя свободы, ответственности, справедливости, как средст­ва обеспечения порядка, организованности и дисциплины. Именно в праве, в законе выражается высшая социальная целесообразность. Изложенное позволяет говорить о презумпции целесообразности издан­ного нормативного акта. Эта презумпция, в свою очередь, диктует необходимость неуклонной, точной реализации правовых предписаний независимо от субъективного отношения субъектов реализации пра­ва к его нормам. Только политико-правовой режим законности, основанной на целесообразности, может оградить общество от случайностей, волюнтаризма и субъективизма отдельных лиц.

В силу формальной определенности закон не может изменяться одновременно с изменяющейся жизнью и поэтому нередко отстает от ее требований, устаревает. Законы могут быть неэффективными, не­совершенными с технической стороны. Нередки случаи, когда подобные законы нарушаются именно по соображениям их устарелости, несовершенства, то есть нецелесообразности. С точки зрения принципов законности любые отступления от требований закона, чем бы они ни мотивировались, терпимы быть не могут. Законность, точное следование предписаниям закона всегда целесообразны. Конечно, в отдельно взятом случае соблюдение устаревших либо неэффективных правовых предписаний может вызвать нега­тивные результаты, однако повсеместное отступление от требований такого закона повлечет за собой не­определенность, нестабильность правового регулирования, нанесет ущерб обществу и правопорядку.

Иначе говоря, с точки зрения целей правового регулирования в любой ситуации целесообразно следовать предписаниям закона, а отступление от них всегда нецелесообразно. Законность всегда целе­сообразна, и целесообразность выступает как принцип, основа законности.
3. УЧРЕЖДЕНИЕ И ИСТОРИЧЕСКИЕ ЭТАПЫ В ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ

Основателем органов прокуратуры и прокурорского надзора в России является Петр I. Указом Петра I от 02 марта 1711 г. в России была учреждена фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего».

Со временем Петр I убедился в неэффективности службы фискалов. Указом от 12 января 1722 г. Петр учреждает прокуратуру Российской империи. В отличие от фискалов прокуроры осуществляли надзор гласно.

В Указе «О должности Генерал-прокурора» отмечено, что «сей чин, яко око наше и стряпчий о де­лах государственных». Прокуроры имели назначение выполнять роль «взыскателен наказания» и одно­временно «защитников невинности».

В период царствования Екатерины II в существенной мере был усилен местный прокурорский надзор. Этому в немалой степени способствовало принятое в 1775 г. «Учреждение о губерниях», в кото­ром были сформулированы задачи и полномочия губернских прокуроров.

Судебная реформа 1864 г. существенно изменила институт прокуратуры, оставив за прокурорами функцию поддержания государственного обвинения в суде. Прокуроры состояли при судах. Судебные следователи прокурорам не подчинялись. Полиция, правда, была поднадзорна прокурорам, и «по произ­водству дознания о преступных деяниях» полицейские чины состояли «в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей».

В период с ноября 1917 по май 1922 г. органы прокуратуры в российском государстве отсутствовали.

28 мая 1922 г.— принятие Положения о прокурорском надзоре. На органы прокуратуры были воз­ложены следующие полномочия:

— осуществление от имени государства надзора за законностью деятельности всех органов вла­сти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц путем возбуждения уголовного пресле­дования против виновных и опротестования постановлений, принятых в нарушение закона;

— непосредственное наблюдение за деятельностью органов дознания и ОГПУ;

— поддержание обвинения в суде;

— наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Организационно органы прокуратуры не представляли собой самостоятельного государственного органа: прокуратура входила в качестве отдела в НКЮ РСФСР. Народный комиссар юстиции являлся одновременно и прокурором республики. С 1929 по 1933 г. органы прокуратуры структурно входили в состав Верховного Суда СССР.

17 декабря 1933 г. принято Положение о Прокуратуре Союза ССР, которое определило правовой статус прокуратуры как самостоятельного государственного органа. Данным Положением были опреде­лены следующие отрасли прокурорского надзора:

— общий надзор;

— надзор за правильным и единообразным исполнением законов судебными органами;

— надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия;

— надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, исправительно-трудовых учреждений.

30 ноября 1979 г. Верховным Советом СССР принимается Закон «О прокуратуре СССР», который будет действовать до 18.02.92 г., то есть до вступления в силу Закона Российской Федерации «О проку­ратуре Российской Федерации».
4. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

Деятельность органов прокуратуры регулируется следующими законодательными актами:

— Конституцией Российской Федерации;

— Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.92 г. в ред. от 17.11.95г. и 10.02.99 г.;

— иными федеральными законами;

— приказами, указаниями, распоряжениями и инструкциями Генерального прокурора РФ. Федеральный закон «О прокуратуре РФ» состоит из семи разделов (третий раздел, в свою очередь, состоит из четырех глав):

1. Общие положения (ст. 1—10).

2. Система и организация прокуратуры Российской Федерации (ст. 11—20).

3. Прокурорский надзор.

Глава 1. Надзор за исполнением законов (ст. 21—25-1).

Глава 2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст. 26—28).

Глава 3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст. 29—31).

Глава 4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (ст. 32—34).

4. Участие прокурора в рассмотрении дел судами (ст. 35—39).

5. Служба в органах и учреждениях прокуратуры. Кадры органов и учреждений прокуратуры (ст. 40—45).

6. Особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры (ст. 46—50).

7. Иные вопросы организации и деятельности органов прокуратуры (ст. 51—54).

К иным федеральным законам, регулирующим деятельность органов прокуратуры, относятся та­кие, как Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, КоАП РСФСР «Об исполнительном производстве» и так далее. В этих законах регулируются полномо­чия прокурора по отдельным направлениям деятельности органов прокуратуры.

В соответствии со ст. 17 закона о прокуратуре «Генеральный прокурор РФ руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников».

Приказ Генерального прокурора РФ определяет стратегическую линию по осуществлению над­зора за исполнением законов в определенной отрасли надзора или в каком-либо направлении деятельно­сти органов прокуратуры.

Указание дается Генеральным прокурором РФ в развитие приказа, в нем затрагивается какой-либо участок деятельности прокурора.

Распоряжение издается в целях выполнения, чаще всего немедленно, каких-либо действий про­курором и следователем.

Инструкция, утверждаемая Генеральным прокурором РФ, предусматривает порядок производст­ва каких-либо процессуальных или оперативных действий.
5. КОНЦЕПЦИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

На протяжении всей истории существования и деятельности прокуратуры, в особенности после того, как в 1965 г. прокурорский надзор стал самостоятельной отраслью правовой науки, а по номенк­латуре специальностей — самостоятельной учебной дисциплиной, в теории и практике все чаще стали возникать различного рода концепции относительно места органов прокуратуры в системе органов го­сударственной власти, предмета и пределов прокурорского надзора, полномочий прокурора по устране­нию выявленных нарушений закона.

В чем состоит сущность и содержание концепций прокурорского надзора на современном этапе? Какие проблемы при этом выдвигают ученые и практики прокурорского надзора?

Предмет и содержание концепции прокурорского надзора состоит в том, чтобы определить:

— степень эффективности сложившейся системы принципов, структуры и полномочий органов прокуратуры на современном этапе;

— место органов прокуратуры в системе государственных органов, носят ли они самостоятель­ный или соподчиненный характер с другими государственными органами;

— соответствие действующего законодательства требованиям по обеспечению единства, центра­лизации и независимости органов прокуратуры;

— дальнейшее совершенствование прокурорского надзора в плане реализации правовой реформы в Российской Федерации;

— конкретные меры законодательного и организационного характера по преобразованию органи­зации и деятельности органов прокуратуры.

Проблема определения места органов прокуратуры в системе органов государственной власти ста­новится все более и более актуальной в связи со следующими обстоятельствами: в стране катастрофически растет уголовная преступность, ухудшается ее криминогенная характеристика; неудержимыми темпами растут организованная преступность и нарушения закона, связанные с коррупцией, нарушаются принципы социальной справедливости; не соблюдаются права и законные интересы граждан; проявляется со всей очевидностью неспособность правоохранительных органов эффективно бороться с преступностью и т.д.

Поэтому возникают вопросы следующего характера:

— нужна ли сложившаяся система органов прокуратуры в современных условиях?

— если нет, то какие государственные органы или общественные организации смогут принять на себя исполнение функций по надзору за точным и единообразным исполнением законов в государстве?

— если органы прокуратуры следует сохранить, то в каком структурном виде они должны быть представлены: как самостоятельный государственный орган или в составе какого-либо иного государст­венного органа?

В зависимости от ответов на вышеназванные вопросы существует множество концепций проку­рорского надзора — от концепции полной ликвидации данного государственного органа до концепции расширения полномочий органов прокуратуры.
Тема 2. ЗАДАЧИ И ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ. СИСТЕМА, СТРУКТУРА  И ОРГАНИЗАЦИЯ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
1. Задачи, стоящие перед органами прокуратуры.

2. Принципы организации и деятельности прокуратуры: понятие, виды и значение.

3. Система, структура и организация органов прокуратуры.

4. Специализированные прокуратуры.

5. Кадры органов и учреждений прокуратуры.

6. Нравственные начала в деятельности прокуроров и следователей.

7. Понятие прокурорского надзора. Направления деятельности органов прокуратуры.
1. ЗАДАЧИ, СТОЯЩИЕ ПЕРЕД ОРГАНАМИ ПРОКУРАТУРЫ

Перед Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами поставлена задача осно­вополагающего характера — осуществление надзора за точным и единообразным исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Реализуя свои полномочия, прокуроры надзирают за тем, чтобы органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления, должностные лица и граждане действовали на основе за­конности, обеспечивали в соответствии с предоставленными им правами и возложенными на них обя­занностями охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан.

Задачи органов прокуратуры по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов конкретизированы в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: это обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

В сфере общего надзора задачи прокуроров состоят в том, чтобы правовые акты, издаваемые госу­дарственными органами власти и управления, а также должностными лицами, соответствовали Консти­туции Российской Федерации и иным федеральным законам. Перед органами прокуратуры поставлена также задача, чтобы общий надзор стал надежной преградой на пути местничества и ведомственности, подрывающих основы законности в государстве, ее единства и неуклонного исполнения.

При осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следст­вия прокуроры должны обеспечивать осуществление надзора таким образом, чтобы каждое преступление было быстро и полно раскрыто; ни одно лицо, виновное в совершении преступления, не избежало установ­ленной законом ответственности; задержание лиц, подозреваемых в совершении преступления, производи­лось не иначе как в порядке и по основаниям, установленным в законе; никто не подвергался незаконному и необоснованному привлечению к уголовной ответственности или иному ограничению в правах; никто не был заключен под стражу без санкции прокурора или судебного решения; соблюдался установленный зако­ном порядок возбуждения уголовных дел, применения указанных в законе мер процессуального принужде­ния; при расследовании преступления неуклонно соблюдались требования закона о всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела, выяснялись как уличающие, так и оправдывающие об­виняемого обстоятельства, а также отягчающие и смягчающие его ответственность; выяснялись причины и условия, способствовавшие совершению преступления; обеспечивались конституционные гарантии непри­косновенности личности и жилища, требования принципа презумпции невиновности.

При надзоре за законностью и обоснованностью постановлений суда по уголовным делам перед прокурорами стоят следующие задачи: обеспечение требований закона о всестороннем, полном и объективном исследовании судом обстоятельств дела; квалифицированное, на высоком профессиональном уровне поддержание государственного обвинения; содействие суду постановить по каждому уголовному делу законный, обоснованный и справедливый приговор; обеспечение своевременного и правильного обращения приговоров, определений и постановлений к исполнению.

В сфере надзора за законностью судебных постановлений по гражданским делам прокуроры над­зирают за обеспечением судом принципа всесторонности, полноты и объективности исследования об­стоятельств дела, чтобы решения суда являлись законными и справедливыми.
2. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ И ЗНАЧЕНИЕ

Изучая любой предмет или явление, можно выделить нечто существенное, ту основу, которая обу­словливает содержание этого предмета или явления, основные, исходные положения, определяющие их природу. Это — принципы предмета или явления, выражающие самое важное, вне которого они вряд ли могли бы существовать.