Кодекс и Законы Понятие и цели опеки и попечительства
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-29Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
§ 1. Понятие и цели опеки и попечительства
Каждый гражданин (физическое лицо) независимо от возраста и состояния здоровья способен иметь права и обязанности, т.е. обладает правоспособностью. Но не все граждане (физические лица) способны самостоятельно осуществлять свои права и исполнять обязанности в силу недостатка дееспособности или ее полного отсутствия. Для восполнения недостающей или отсутствующей у таких граждан дееспособности и для защиты их прав и интересов используется институт опеки и попечительства. Следовательно, опека и попечительство являются одной из форм осуществления государственной защиты личности.
До принятия ГК РФ 1994 г. отношения, связанные с опекой и попечительством, регулировались семейным законодательством. Однако при этом признавалось, что опека и попечительство тесно связаны с институтами гражданского законодательства о правоспособности и дееспособности граждан, в связи с чем должны рассматриваться наукой гражданского права и во всяком случае не могут быть отнесены только к семейному праву. См.: Свердлов Г.М. Советское семейное право. М., 1958. С. 27; Веберс Я.Р. Соотношение гражданского и семейного законодательства//Вопросы гражданского и трудового законодательства Советской Латвии. - Рига, 1965. - С. 78. Наибольшее распространение имела трактовка опеки и попечительства как смешанного института гражданского, семейного и в некоторой части административного права (например, в части контроля местной администрации за выполнением опекунами и попечителями своих обязанностей). См.: Советское семейное право/Под ред. В.А.Рясенцева. - М., 1982. - С. 239 - 240. Представление о комплексном характере правового регулирования отношений опеки и попечительства является обоснованным, оно получило отражение и в законодательстве.
В настоящее время основополагающие нормы об опеке и попечительстве содержатся в ГК РФ Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 21.07.2005) // СЗ РФ от 05.12.1994, № 32, ст. 3301, СЗ РФ от 25.07.2005, № 30 (2 ч.), ст. 3120. (ст. 31 - 40), который вместе с тем устанавливает, что деятельность опекунов и попечителей, относящаяся к воспитанию несовершеннолетних, состоящих под опекой или попечительством, является предметом регулирования семейного права (п. 1 ст. 150 Семейного кодекса РФ Семейный Кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 28.12.2004) // СЗ РФ от 01.01.1996, № 1, ст. 16, СЗ РФ от 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 11.). Согласно п. 4 названной статьи гражданские права и обязанности опекуна (попечителя) определяются ст. 36 - 38 ГК РФ. Таким образом, в курсе гражданского права предметом изучения являются гражданско-правовые аспекты опеки и попечительства.
Опека устанавливается над детьми в возрасте до 14 лет, а также над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства (п. 1 ст. 32 ГК РФ). Сущность опеки состоит в том, что вместо ребенка, не достигшего 14 лет, либо вместо лица, признанного судом недееспособным вследствие психического расстройства, все права и обязанности осуществляет специально назначенное лицо - опекун. Опекуны являются представителями подопечных в силу закона и полностью заменяют подопечных в имущественных отношениях. Опекуны совершают от имени подопечных и в их интересах все необходимые сделки, они выступают в защиту прав и интересов своих подопечных в отношениях с любыми лицами, в том числе в судах, без специального полномочия, на основании удостоверения, выданного органом опеки и попечительства, либо решения этого органа о назначении данного лица опекуном.
В литературе иногда высказывается мнение, что опека устанавливается над полностью недееспособными гражданами. См., например: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой/Отв. ред. О.Н.Садиков. - М., 1995. - С. 60. Эта формулировка является неточной, поскольку ГК РФ не считает детей в возрасте от 6 до 14 лет полностью недееспособными, а, напротив, определяет объем их частичной дееспособности.
Попечительство отличается от опеки содержанием обязанностей, которые закон возлагает на опекунов и попечителей. Оно устанавливается над гражданами, которые частично дееспособны, - над несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами (п. 1 ст. 33 ГК РФ).
Попечительство состоит в том, что специально назначенное лицо - попечитель помогает частично дееспособному либо ограниченно дееспособному лицу осуществлять принадлежащие им права и исполнять обязанности своими советами и дает либо не дает свое согласие на совершение такими лицами сделок и других юридических действий (кроме сделок, которые несовершеннолетний или ограниченно дееспособный вправе совершать самостоятельно). Попечитель, таким образом, не заменяет полностью лицо, над которым установлено попечительство, а лишь помогает ему принимать разумные решения, восполняя недостающий жизненный опыт несовершеннолетнего либо удерживая от неправильных действий гражданина, ограниченного в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами. Наряду с этим попечитель охраняет их от злоупотреблений со стороны третьих лиц.
Сущность опеки (попечительства)
как формы устройства физических лиц
Исследование проблем опеки (попечительства) было одним из направлений научных интересов А.И. Пергамент. В 1966 г. вышла ее монография "Опека и попечительство", посвященная этим вопросам. Предполагалось, что данная работа составит основу ее докторской диссертации. Однако этим планам не дано было осуществиться. В 1968 г. были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье, а в последующем - кодексы о браке и семье союзных республик, которые требовали нового осмысления института опеки (попечительства).
Несмотря на это обстоятельство, А.И. Пергамент была признанным всеми доктором права, профессором своего дела, одним из лучших и последовательных выразителей научных и нравственных традиций выдающихся ученых ВИЮНА - Д.М. Генкина, И.Л. Брауде, К.А. Граве, Е.А. Флейщиц, И.Б. Новицкого, М.М. Агаркова, Л.А. Лунца, С.Н. Братуся.
Ее светлой памяти посвящаем данную статью о современных опеке и попечительстве.
Термин "опека" в настоящее время в юридическом обиходе используется в разных значениях. Под опекой иногда понимают не только осуществление заботы со стороны физического лица, но и пребывание несовершеннолетнего или недееспособного гражданина в специальном медицинском или социальном учреждении. Такому смешению понятий способствует содержание п. 4 ст. 35 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), в соответствии с которым опекунами и попечителями указанных граждан являются учреждения, в которые они помещены.
Кроме того, в правоприменительной практике опекой принято называть соответствующие органы местного самоуправления, упомянутые в ст. 34 ГК РФ.
Несмотря на то что ст. ст. 32 и 33 ГК РФ предполагают в соответствии с их наименованием закрепление понятий "опека" и "попечительство", соответствующих легальных определений они не содержат.
Под опекой равным образом можно понимать как комплекс непосредственных действий по осуществлению социальной заботы, так и правовую связь, правоотношение с участием опекуна (попечителя) и подопечного.
Разумеется, опека и попечительство представляют собой также и правовой институт - совокупность норм, регулирующих осуществление данного вида социальной заботы о недееспособных и не полностью дееспособных лицах.
Необходимо отметить, что в правовой литературе отсутствует единый подход к определению понятия опеки (попечительства).
В отечественной цивилистике дореволюционного периода это понятие рассматривалось в тесной связи с семьей. Так, М.Ф. Владимирский-Буданов определял опеку как "искусственную власть над семьей" , Г.Ф. Шершеневич - как "искусственную семью", В.И. Синайский - как "суррогат родительского попечения о детях, их личности и имуществе".
Произошедшие в начале XX в. в России коренные социальные изменения вполне закономерно повлекли отдаление опеки от семьи. Этот институт стал рассматриваться как публично-правовой. Так, в 1966 г. А.И. Пергамент указывала, что "опека (попечительство) в широком смысле - это обеспечение выполнения государственной функции по воспитанию детей", разумеется, имея в виду также то, что опека учреждается и над взрослыми.
Более того, по ее мнению, опека (попечительство) - довольно широкое понятие, включающее в том числе и осуществление родителями своих прав в отношении детей.
Несколько позже определение опеки и попечительства было предложено Н.М. Ершовой. По ее мнению, это институт, "включающий в себя все виды попечения над гражданами, которые нуждаются в особых формах охраны своих прав и интересов, и имеющий целью защиту их личных и имущественных прав".
В юридической литературе последнего десятилетия ХХ в. вопрос о признаках и сущности опеки и попечительства детально не исследовался. Рассматривая это правовое явление с позиции действующего законодательства, большинство авторов сводят его сущность либо к государственной заботе о личности, либо к законному представительству, либо к способу определения места жительства ребенка, оставшегося без попечения родителей.
По нашему мнению, и опека, и попечительство должны быть отнесены к формам устройства физических лиц, нуждающихся в социальной заботе.
Термин "устройство граждан" используется в немногих действующих нормативных правовых актах. Прежде всего речь идет о Семейном кодексе Российской Федерации (далее - СК РФ), глава 18 которого называется "Выявление и устройство детей, оставшихся без попечения родителей". Однако в наименовании раздела VI СК РФ, куда входит глава 18, использован иной термин - "Формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей". Представляется, что такое расхождение является всего лишь редакционной ошибкой законодателя.
Дело в том, что понятие воспитания как процесса воздействия на личность ребенка с целью подготовки его к правильной социализации включает в себя не все из возможных действий, которые приходится совершать усыновителям, опекунам (попечителям) или приемным родителям ребенка. На этих лиц возлагается широкий круг обязанностей, большая часть которых, разумеется, носит неимущественный характер и состоит в осуществлении надзора за ребенком, его воспитании и общении с ним. Однако не меньшая роль отведена законом и обязанностям по представительству и защите интересов детей. Действия во исполнение этой обязанности, вне всякого сомнения, понятием "воспитание" не охватываются. Таким образом, в содержание понятия "устройство детей, оставшихся без попечения родителей", включается и их "воспитание".
Однако термин "устройство" закон применяет не только по отношению к определению судьбы детей, оставшихся без попечения родителей. Данное понятие используется законодателем и в контексте обеспечения прав совершеннолетних граждан. Как правило, в нормативных правовых актах речь идет о трудовом или жилищном устройстве тех или иных категорий граждан.
Так, законодательство о здравоохранении упоминает о трудовом устройстве инвалидов, о социально-бытовом устройстве инвалидов и престарелых граждан, страдающих психическими расстройствами.
Мы предлагаем понимать под устройством физического лица закрепление органами государственного управления (или местного самоуправления) за нуждающимся в социальной заботе гражданином лица (лиц), обязанного(ых) совершать в его пользу в течение определенного времени или без указания срока фактические или (и) юридические действия, направленные на удовлетворение его потребностей, а также отвечать за соблюдение законных прав и интересов нуждающегося в заботе лица.
Устройство в данном смысле отличается от трудоустройства, которое с юридической точки зрения в конечном итоге представляет собой заключение трудового соглашения.
Устройство как одна из форм социальной заботы сближается с понятием "социально-бытовое устройство". Однако понятие "устройство" шире, поскольку может включать в себя не только предоставление жилья, "крыши над головой", но и обеспечение совершения в пользу управомоченного субъекта действий по защите его прав и интересов.
Опека и попечительство - это форма индивидуального устройства. Она предполагает только индивидуальное оказание помощи, ухода и попечения со стороны определенного физического лица (или определенных лиц, например, приемных родителей - ст. 151 СК РФ).
Отношения опеки (попечительства) сходны с семейными отношениями, однако не совпадают с ними. Значительно дальше от семьи находятся такие формы устройства лиц, нуждающихся в заботе, как помещение человека в специализированное учреждение.
Совершенно ясно, что семья и сходные с ней формы индивидуального устройства обладают неоценимыми преимуществами, которые позволяют оказать лицу наиболее полный объем необходимой помощи (не только материальной, но и духовной). Ввиду того, что в современных условиях численность традиционных семейных коллективов падает, законодателю необходимо создать несколько моделей семейно-правовых "фикций", "квазисемей", чтобы, придавая значение членства в семье тем или иным отношениям, достичь максимального эффекта в регулировании общественных отношений по поводу устройства граждан, нуждающихся в социальной заботе. Приравнивания в определенных случаях опеку и попечительство к семье, законодатель создает для членов этого коллектива трудовые, социальные, налоговые и иные юридические преимущества.
Основное назначение опеки (попечительства) зависит от того, какие именно интересы, потребности подопечных лиц подлежат охране в первоочередном порядке.
История развития цивилизации показывает, что на разных этапах общество осуществляло устройство разных категорий лиц - бездомных, бедных, детей-сирот, незаконнорожденных детей, погорельцев, вдов, стариков и пр. Характеристики таких лиц, формирующие их интересы, а также "социальная дефектность" конкретного лица предопределяют объем "причитающейся" ему социальной заботы.
Лицо, обладающее способностью осознавать свои интересы и поступать в соответствии с ними, не нуждается в определении его судьбы, в устройстве. Более того, такой выбор со стороны государственных органов категорически противоречит правам и свободам человека - праву на свободу и личную неприкосновенность, праву свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, неприкосновенности частной жизни. Отметим сразу, что здесь происходит ощутимое столкновение частного и публичного интереса, и это столкновение иногда бывает чрезвычайно трудно устранить.
Исходя из двух посылок - недопустимости вмешательства в частную жизнь и сущности опеки (попечительства) как формы устройства, предполагающей по общему правилу совместное проживание опекуна (попечителя) и подопечного, а также контроль за поведением подопечного, - можно прийти к такому выводу.
"Замещение" воли человека волей того или иного органа государственной власти или органа местного самоуправления при решении жизненно важного вопроса частной жизни - вопроса о месте пребывания или жительства гражданина, а также об определении тех лиц, которые будут его окружать (а значит, воздействовать на него и его духовную сферу), должно допускаться лишь при неотлагательной необходимости защитить интересы самого лица и при условии, что само лицо не в состоянии принять меры по защите. Такой необходимостью обосновывается принудительный для подопечного характер установления опеки (попечительства). В соответствии со ст. 35 ГК РФ при назначении опекуна (попечителя) желание подопечного учитывается, только если это возможно.
Общепризнанно, что неспособны правильно определять свои интересы (потребности) и формировать свою волю несовершеннолетние, а также лица, обладающие серьезными и устойчивыми дефектами в психической сфере. Эти объективные критерии закон облекает в специальные правовые формы, которые отличаются известной условностью.
Признание наличия у лица дефектов психической деятельности, требующих охраны его интересов с помощью опеки, производится в форме судебного решения (ст. 29 ГК РФ). Устойчивые отклонения от нормы психической деятельности (не носящие, однако, характера психического расстройства) присутствуют и в поведении растратчиков - лиц, по тем или иным причинам расходующим свое и чужое имущество в ущерб себе и своей семье. Чаще всего такое поведение, как известно, характерно для лиц, злоупотребляющих спиртными напитками или наркотическими средствами, что и служит причиной закрепления в ст. 30 ГК РФ правил об ограничении дееспособности таких лиц.
Сами по себе несовершеннолетие лица - недостаточное основание для установления опеки или попечительства над ними. Современное российское законодательство более не считает родителей естественными опекунами (попечителями) своих детей, несмотря на то, что во многих правовых системах такая норма по-прежнему присутствует.
Когда в XIX в. правило о наделении родителей правами опекунов появилось в российском законодательстве, оно было обосновано стремлением придать ребенку статус полноценного субъекта права, уйти от родительской власти (полной и бесконтрольной, включающей право распорядиться жизнью ребенка) к родительской опеке.
И.А. Покровский отмечал, что, "являясь принципиально лишь средством для выполнения опекунских обязанностей, родительские права, естественно, находятся под общим контролем государственной власти, которая заботится об устранении возможных злоупотреблений". По его мнению, сближение статуса родителя и статуса опекуна было значительным достижением в области регулирования семейных отношений.
Однако в советский период вмешательство публично-властных механизмов значительно изменило и сами семейные отношения, и правовой статус ребенка. Со временем отпала необходимость и приравнивать родителей к опекунам.
КоБС РСФСР 1969 г. в отличие от КЗоБСО РСФСР 1926 г. не включил положение о наделении родителей правами опекунов. Более того, действующее семейное законодательство при регулировании опекунских обязанностей прибегает к аналогии с родительскими обязанностями. Так, ст. 150 СК РФ о правах и обязанностях опекуна (попечителя) ребенка содержит отсылку к ст. 65 СК РФ, определяющей пределы осуществления родительских прав.
Таким образом, современное отечественное право разграничивает родительские правоотношения и опеку, исходя из того, что опека (попечительство) - это форма устройства, и она необходима лишь несовершеннолетним детям, лишенным по разным причинам родительского попечения (ст. 31 ГК РФ, ст. 121 СК РФ).
Содержание деятельности опекуна (попечителя) состоит в совершении юридических и фактических действий. Причем в настоящее время такие действия совершаются не только на безвозмездной (п. 1 ст. 36 ГК РФ), но и на возмездной основе (приемными родителями, которые по отношению к принятым на воспитание детям обладают правами и обязанностями опекуна или попечителя - ст. 152 и ст. 153 СК РФ).
Закон определяет круг обязанностей опекуна (попечителя), однако не устанавливает детально порядок их исполнения. Это объясняется тем, что опека (попечительство) состоит в закреплении за нуждающимся в социальной заботе гражданином физического лица, осуществляющего широкий круг действий по оказанию помощи; в обязанности опекуна (попечителя) входит сделать все, чтобы положение лица не ухудшилось; поскольку самостоятельно не могут позаботиться о себе лица, психическая деятельность которых имеет отклонения от нормы, постольку за опекуном (попечителем) должно быть признано право воздействовать на волю подопечного, а в необходимых случаях - заменять ее своей волей.
Степень отклонения психической деятельности лица от нормы влияет на объем необходимой ему помощи, а следовательно, на объем полномочий опекуна или попечителя. Именно на этом факте основано различие между опекой и попечительством, выраженное в формулировках п. 2 ст. 32 и п. 2 ст. 33 ГК РФ.
Установление опеки влечет за собой возникновение отношений законного представительства, а установление попечительства не должно по общему правилу создавать таких последствий.
Специфика попечительства над ограниченно дееспособным лицом обусловлена тем, что его психическая деятельность не имеет таких недостатков, которые сделали бы его абсолютно беспомощным перед внешними факторами. Поэтому и содержание попечительства в данном случае должно состоять только в контроле за расходованием имущества, что в конечном итоге может повлиять на правильное формирование поведенческой ориентации (во всяком случае послужит одной из превентивных мер).
При определении правовых форм устройства нуждающихся в заботе граждан необходимо законодательно обеспечить противоположные и удовлетворяющие друг друга интересы. В осуществлении опеки реализуются прежде всего интересы подопечного лица, а также интересы того физического лица, которое изъявило желание стать опекуном (попечителем) .
Исходя из ценности для общества каждого отдельного индивидуума, независимо от его возраста, поведения, материального благосостояния и иных его характеристик, мы приходим к выводу, что вслед за укреплением семьи перед государством стоит задача всемерной поддержки опеки (попечительства).
Развитие и совершенствование данной формы устройства, на протяжении веков демонстрирующей свою способность обеспечивать выживание отдельных категорий лиц, необходимо признать задачей общегосударственного масштаба. Это предполагает обеспечение эффективности данного института в рамках его государственной поддержки. И здесь вновь находят встречное удовлетворение два интереса - интерес частного лица в самосохранении (возможно, даже не осознанный им в силу ряда причин) и интерес общественный, публичный, состоящий в сохранении жизни, здоровья, интеллектуального потенциала данной личности, а также в обеспечении безопасности общества в целом, устранении детской безнадзорности, нищенства, профилактике алкоголизма, наркомании, снижении уровня преступности, в первую очередь подростковой.
К.Б. Ярошенко указывает на то, что опека и попечительство предназначены в том числе и для обеспечения устойчивости гражданского оборота. Это утверждение вполне справедливо с учетом того, что одним из правовых последствий установления опеки является появление у подопечного законного представителя.
Необходимо добавить, что в установлении опеки и попечительства усматривается именно общегосударственный интерес, а не только интерес отдельных регионов или местностей. Это утверждение, на наш взгляд, имеет отношение как к современному периоду, характеризующемуся чрезвычайно высоким уровнем безнадзорности детей и нарушением прав психически больных граждан, так и к любому другому периоду истории. Признание общегосударственного масштаба интересов в данном случае имеет важное практическое значение, в том числе для признания фактически исполняемых органами опеки и попечительства функций государственными полномочиями.
Таким образом, по нашему мнению, опека (попечительство) представляет собой форму индивидуального временного устройства физических лиц, которая
- предназначена для восполнения недостающей дееспособности подопечного лица, а также, в необходимых случаях, - и для обеспечения иных его интересов (например, дополнительная цель опеки над несовершеннолетними детьми - их воспитание);
- состоит в выполнении опекуном (попечителем) юридических или (и) фактических действий в интересах подопечного;
- осуществляется опекуном (попечителем) безвозмездно или на условиях встречного предоставления;
- решает общегосударственные задачи, поэтому ее установление и надлежащее осуществление должны обеспечиваться организационной и контрольной деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления.
