Кодекс и Законы Основы бюджетного права зарубежных стран
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-29Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
. ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО ПРАВА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Место, занимаемое бюджетом в финансовой системе, определяет в основном значение бюджетного права в финансовом законодательстве зарубежных стран. Несмотря на то, что система централизованного управления публичными финансами имеет давнюю историю, сам термин «бюджет» вошел в экономический и юридический оборот сравнительно недавно — в начале XIX в. Под бюджетом стали понимать акт, содержащий предварительное одобрение государственных расходов и доходов. Обязательное утверждение бюджета представительным органом власти способствовало укоренению в финансово-правовой науке Запада представления о бюджете как о приказе, данном народом через своих депутатов по распоряжению государственными финансами в границах и на условиях, заранее строго определенных законом. А потому считается, что не существует бюджета в собственном смысле слова в тех странах, где нет конституционного правления. Законодательство зарубежных стран по бюджетным вопросам отличается значительным разнообразием в самом подходе к определению бюджета. Одни определяют бюджет как операцию счетного порядка — роспись государственных доходов и расходов (Геккель, Лерца-Болье, Эсберг); другие видят в бюджете закон, разрешающий правительству сбор доходов и их расходование (Штейн, Штурм); наконец, третьи под бюджетом понимают «план ведения государственного хозяйства», рассчитанный на определенный период (Елинек, Жез, Вагнер). Общие подходы в развитии бюджетного права зарубежных стран проявляются прежде всего в его основных принципах. Одним из них является требование обязательного облечения бюджета в форму акта, принимаемого представительным органом власти. Чаще всего бюджет принимается в виде соответствующего закона, что закрепляется, как правило, на конституционном уровне. «Бюджет утверждается бюджетным законом...» (ст. НО Основного закона ФРГ); «Государственный бюджет принимается в форме закона... Проект бюджета дополняется оценкой источников финансирования бюджета» (ст. 3 Основного закона Израиля «О государственной экономике») и др. Законодательное оформление бюджета обычно связывают с принципом согласия на взимание налога, лежащего у истоков парламентского строя. В некоторых странах (Норвегия, Финляндия и др.) утверждение бюджета оформляется путем принятия не закона, а особой парламентской резолюции. В США бюджет проводится через совпадающую резолюцию палат, проект которой готовят бюджетные комитеты Палаты представителей и Сената, а принимает Конгресс. Во Франции парламент принимает ежегодный финансовый закон, в котором «предусматривается образование и разрешается использование в течение каждого календарного года комплекса ресурсов и расходов государства» (ст. 2 Ордонанса о финансах
Требование полноты бюджета в финансовом праве дополняется принципом единства бюджета, нацеливающим на объединение всех доходов и расходов государства в рамках одного универсального бюджета. Данный принцип не сводится к принятию единого бюджетного акта. Понятый буквально он не находит своей полной реализации в бюджетной практике зарубежных стран, так как страна и не знает единого бюджета. Единство бюджета выражается в единстве бюджетной системы, единообразии бюджетной документации с одной классификационной схемой доходов и расходов. Заинтересованность отдельных правительственных кругов в отходе от принципов единства и полноты бюджета объясняется стремлением создать привилегированное положение для отдельных статей при определении целесообразности и приоритетности государственных расходов, ослабить эффективность бюджетного контроля со стороны парламента и министерства финансов, а также желанием скрыть истинное состояние казначейства. На практике это проявляется в появлении различных специальных и внебюджетных фондов, создании присоединенных и чрезвычайных бюджетов, увеличении сверхбюджетных и сверхсметных ассигнований. В качестве важного принципа бюджетного права зарубежные юристы выделяют приоритетность публичных расходов. В широком понимании этот принцип является одним из основных критериев разграничения публичных и частных финансов. Последние управляются экономическими законами извлечения прибыли, предполагая при этом, что объем тех или иных затрат определяется размерами полученных доходов. Финансовое право, регулирующее публичные финансы, в качестве отправной точки признает государственные расходы, идущие на финансирование основных направлений государственной деятельности. Осуществление государством функций не ставится в прямую зависимость от величины накапливаемых доходов, а поэтому, определяя в приоритетном порядке объем публичных расходов, правительство исчисляет в соответствии с полученными результатами размеры требуемых для финансового равновесия государственных доходов. Процедурные отступления от этого принципа, выражающиеся в устанавливаемом регламентами некоторых парламентов порядке первоначального одобрения доходной, а затем уже расходной части бюджета, не в состоянии нарушить логику функционирования публичных финансов и объясняются преимущественно стремлением обеспечить непрерывность доходных поступлений в казну в случае парламентских проволочек с утверждением бюджета в целом. В более узком понимании принцип приоритетности публичных расходов означает, что в формирующий бюджет следует включать лишь расходы, необходимые для выполнения государственных задач. В свою очередь, выявить, являются те или иные публичные расходы необходимыми, невозможно без использования политического анализа и ценностного подхода. Для этого при формировании бюджета должна быть обеспечена свободная конкуренция за имеющиеся в распоряжении публичной власти финансовые ресурсы. «Конкуренция потребностей», разворачиваемая при принятии бюджета, — важная гарантия выбора правильных приоритетов и оптимального распределения бюджетных ресурсов. В соответствии с принципом приоритетности государственных расходов нежелательным является любое отклонение от требования единства и полноты бюджета, а также целевая увязка конкретных доходов с определенными видами расходов, так как в последнем случае отдельные расходы не подвергаются проверке на их необходимость. В целях более эффективных обсуждений бюджетных проектов, обеспечения гласности финансовой политики и нормотворчества, а также организации бюджетного контроля законодательство зарубежных стран закрепляет принцип достоверности и наглядности бюджета. Требование правдивости и реальности бюджета нацелено на борьбу с фальсификацией бюджетных росписей, в проведении которой значительно заинтересованы влиятельные банковские и предпринимательские круги, требующие полной и неискаженной информации о состоянии казначейства. Достоверность бюджета ставится в зависимость в первую очередь от результатов экономического прогнозирования и от наличия информации об исполнении текущего бюджета. Наглядность бюджета, т.е. представление его в наиболее информативной и доступной для понимания форме, имеет большое значение для реализации парламентских бюджетных полномочий. Наглядность позволяет парламентариям на стадии утверждения бюджета, а затем и контроля за его исполнением самим «прочитать» основной финансовый документ года: выяснить источник, размер доходных поступлений; цели, на которые предназначены те или иные расходы; величину расходов, направляемых на финансирование конкретных государственных задач и проектов. Исключения из правила публичности и гласности бюджета допускаются только по соображениям высших государственных интересов и связаны с сохранением государственной и военной тайны. В то же время подобные исключения не должны повлиять на эффективность парламентского контроля, что гарантируется использованием специальных процедур при обсуждении военных и иных подобных статей бюджета и составлением дополнительной бюджетной документации «для служебного пользования». Реализация наглядности бюджета обеспечивается рядом юри-дико-технических приемов, среди которых прежде всего отметим использование бюджета-брутто, детализацию бюджетной классификации, а также запрет двойной калькуляции, т.е. запрещение раз
мещения средств, предназначенных на одни и те же расходы, в пределах нескольких различных позиций бюджета. Принцип ежегодного утверждения бюджета является важной характеристикой функционирования финансовой системы во времени. По общему правилу, государственный бюджет принимается на один финансовый год (в некоторых странах, например Лихтенштейн, он называется административным годом). В различных странах начало финансового года датируется по-разному, что является одним из объяснений асинхронности бюджетного процесса в зарубежных странах. Во Франции, Нидерландах, Швейцарии, Бельгии бюджетный год совпадает с календарным; в Великобритании, Канаде и Японии он начинается 1 апреля; в Италии и некоторых скандинавских странах — 1 июля, а в США его отсчитывают с 1 октября. Бюджетный год, увеличенный на продолжительность льготного периода — времени, предоставленного для завершения финансирования отдельных программ и закрытия финансовых счетов, — составляет понятие счетного периода. Счетный период обозначает фактический срок исполнения бюджета. Переход от многолетних к однолетним бюджетам на рубеже XIX-XX вв. преследовал целью прежде всего усиление парламентского контроля за финансовой деятельностью правительства. В то же время финансовое законодательство ряда стран допускает существование и многолетних бюджетов. «Бюджет утверждается бюджетным законом на один финансовый год или на несколько лет, раздельно по годам, до начала первого отчетного периода. Для некоторых частей бюджета можно предусмотреть их действие в различные отрезки времени, разнесенные по отчетным годам», — закреплено в Основном законе ФРГ (ст. 110). Конституция Греции (ст. 79 п. 6) допускает установление законом «возможности выработки двухгодичного бюджета». Некоторые страны принимают на несколько лет не весь бюджет, а только некоторые его части. Например, в Германии военный бюджет принимался на 7 лет (военный септенат) при условии ежегодного санкционирования расходов рейхстагом. 80 В Великобритании к концу XVII в. восходит появление консолидированного фонда, включающего доходы и расходы, размеры которых не включаются в ежегодные сметы. Разрешение парламента, касающееся их, остается в силе, пока новые законы не внесут в них изменений. К государственным расходам, свободным от ежегодного голосования, в Великобритании относятся цивильный лист (расходы на содержание королевского дворца), проценты по консолидированному и текущему долгу, жалованье и пенсии высокопоставленным чиновникам и др. Разработка многолетних программ государственных капиталовложений, реализация крупномасштабных инвестиционных проектов, сроки финансирования которых далеко выходят за пределы бюджетного года, привели к возникновению так называемого цепного бюджета. В нем содержатся одобренные представительным органом расходы на гражданские и военные капиталовложения на несколько лет. Годовые разбивки по этим расходам включаются в бюджет соответствующего года без дополнительной санкции парламента. Принцип бюджетного равновесия относится к числу «технических» принципов финансового права. Бюджетное законодательство многих зарубежных стран исходит из необходимости сбалансирования доходной и расходной частей. Различные «непредвиденные» обстоятельства приводят к открытию уже после утверждения сбалансированного бюджета многочисленных добавочных кредитов, которые представляют собой ассигнования, разрешаемые парламентом (в некоторых исключительных случаях — правительством) после принятия ежегодного финансового закона. Очевидно, что добавочные кредиты приводят к появлению и дальнейшему росту бюджетного дефицита. Сдержать эту тенденцию во французском законодательстве пытаются через принятие исправленного бюджета, который изменяет, если это требуется, сметы и разрешения, содержащиеся в ежегодном финансовом законе. Добавочные кредиты должны сопровождаться в исправленном бюджете указанием на источник финансирования. Правда, в последнее время это требование стали выхолащивать, включая в текст закона общую фразу: «расход будет покрыт из средств текущего долга». Развитие интеграционных процессов приводит к тому, что требование сбалансированности бюджета находит свое отражение в ряде международно-правовых актов. Принятые в Маастрихте (Нидерланды) экономические критерии, создающие необходимые предпосылки перехода стран ЕС к валютному союзу, оказывают дисциплинирующее воздействие на национально-бюджетную политику и устанавливают, в частности, предельный дефицит бюджетов общественного сектора на уровне 3 процентов валового внутреннего продукта (ВВП). Большое внимание финансовое право зарубежных стран уделяет вопросам взаимодействия государственного бюджета с другими звеньями бюджетной системы, ставя их разрешение в прямую зависимость от формы государственного устройства в каждой стране. Основные правила, регулирующие отношения между бюджетом центрального правительства и бюджетами субъектов федерации, автономных административно-территориальных образований, местных коллективов, содержатся в источниках государственного права (конституциях, конституционных и органических законах). Они устанавливают распределение компетенции между частями сложного, федеративного государства и между правительством и местной администрацией в унитарных странах, что применительно к бюджетному праву означает общие подходы и принципы, закрепления публичных расходов за основными звеньями финансовой системы. Источники государственного права содержат нормы, определяющие «собственный» или «общий» характер основных доходных поступлений. При этом под собственными доходами в финансовом праве понимают те поступления в бюджет, которые закрепляются за соответствующим административно-территориальным звеном и направляются туда в полном объеме. Общими доходами считаются те, что подлежат распределению между центром и территориальными единицами. Критерии определения причитающейся доли могут быть самыми различными. Так, финансовое право ФРГ предусматривает использование подвижной квоты, рассчитываемой в зависимости от динамики расходов и доходов федерации и ее земель. По японскому законодательству доходы от налоговых сборов делятся между правительством и местными органами власти в соответствии с размерами расходов, которые им предстоит нести. В Китае общие доходы распределяются между центральным и местным бюджетами по фиксированным нормативам. Существование общих доходов позволяет перераспределять поступления в бюджетную систему между центром, с одной стороны, и субъектами федерации и автономиями, с другой («вертикальное финансовое нивелирование»), а также между самими субъектами федерации, а внутри каждого федеративного образования — между местными коллективами. Эти механизмы бюджетного устройства содействуют выравниванию общеэкономического уровня в целом и подтягиванию отстающих в хозяйственном развитии районов. Закрепление же собственных источников дохода является непременным условием проведения политики финансовой децентрализации. Именно поэтому отсутствие собственных налогов в финансовом механизме федеративных государств — явление сравнительно редкое. Одним из немногочисленных исключений стала бельгийская налоговая система, в которой все важнейшие налоги носят общий характер, при этом доходная часть бюджетов субъектов бельгийской федерации пополняется за счет долевого участия в общегосударственных налогах. Важное место в системе бюджетного права зарубежных стран занимает правовое регулирование бюджетного процесса на каждой из его стадий — составления проекта; обсуждения и утверждения парламентом; исполнения бюджета и контроля за соблюдением бюджетных предписаний. К составлению проекта бюджета исполнительная власть приступает за 6—7 месяцев до начала нового финансового года (Великобритания, ФРГ, Япония), а в США даже за полтора года. Так как исполнение бюджета впоследствии возлагается на правительство, то чувство ответственности заставляет его заранее возможно лучше подготовить проект основного финансового закона, осуществлением которого оно займется спустя несколько месяцев. Составление проекта бюджета является одним из наиболее важных этапов бюджетного процесса, в ходе которого решаются основные вопросы налоговой, денежно-эмиссионной, займовой политики на предстоящий год, а также обозначаются основные направления использования финансовых ресурсов казны. Обычно составление проекта бюджета поручается министерству финансов (в США этим занимается специальное административно-бюджетное управление при президенте). Оно направляет руководителям других министерств и ведомств директивные указания по представлению расчета сметы расходов. На основе заявок, поступающих в министерство финансов от ведомств, составляется проект расходной части. В некоторых странах (например, Франция) сложилась практика заседаний, называемых бюджетным арбитражем, в которых принимают участие премьер-министр, министр финансов и министр, возглавляющий ведомство, бюджет которого рассматривается. В бюджете любого зарубежного государства имеются твердые, фиксированные и повторяющиеся из года в год в одной и той же сумме доходы (например, доход от государственного имущества, сданного в аренду) и расходы (например, цивильный лист). Эта группа расходов и доходов включается в бюджет в размере, установленном законом, соответствующим распоряжением или соглашением, так что установление их размера на предстоящий бюджетный период не составляет особого труда. Гораздо сложнее обстоят дела с основной частью доходов и расходов, зависящих от целого ряда не поддающихся учету обстоятельств. В этом случае составители бюджета пытаются предугадать вероятный размер доходов и расходов, используя для их исчисления три основных метода: а) автоматический — цифры бюджета прошедшего года автоматически, с некоторыми уточнениями, переносятся в проект бюджета на следующий год; б) метод мажораций (надбавок) и минораций (уменьшений) — суммы исполнения бюджета одного из последних лет переносятся в бюджет предстоящего года с определенным коэффициентом приращения; в) метод непосредственных, экспертных оценок — в каждом конкретном случае устанавливается предполагаемый размер на основании экспертных оценок, данных программирования и прогнозирования. Процедура рассмотрения и утверждения бюджета парламентом отличается значительным разнообразием в отношении вопросов правового регулирования. Несмотря на существующие отличия в бюджетном законодательстве отдельных стран, общим для них является тот факт, что специфика финансовой деятельности государства предполагает оперативность парламентского управления финансовыми ресурсами. Добиться этого помогает особая, ускоренная процедура прохождения бюджетных законопроектов через парламент. Финансовое право содержит в своем арсенале разнообразные приемы для достижения данной цели. Это прежде всего различные льготы по регламенту обсуждения бюджета. Как правило, проект бюджета обсуждается и вотируется на парламентской сессии в первоочередном порядке. Турецкое законодательство, например, предусматривает, что поправки к бюджету «зачитываются и ставятся на голосование без проведения дополнительного обсуждения (ст. 162 Конституции). Законодательство многих стран указывает на необходимость принятия бюджетных законов «в возможно непродолжительный срок» (Конституция Ирландии, ст. 17). Регламенты законодательных собраний ограничивают продолжительность дебатов по финансовым законопроектам. Особо оговаривается запрет отсрочки второго и третьего чтений финансовых законопроектов (Конституция Дании § 41). Во Франции, если парламенту за 70 дней не удается принять бюджет, предписания его проекта вступают в силу посредством издания соответствующего ордонанса. Запрет конституционного контроля финансовых законов, существующий в некоторых странах (Ирландия и др.), также предохраняет от задержки прохождения законопроекта в парламенте. В отдельных случаях используется отказ от процедуры голосования непосредственно самого законопроекта. Для этого правительству в связи с голосованием бюджета достаточно поставить вопрос о доверии. В таком случае закон будет считаться принятым, если абсолютное большинство депутатов не выразило недоверие правительству. В Великобритании и некоторых других доминионах ускоренному прохождению бюджета содействует фактическое выведение за пределы бюджетного процесса. Так, по британскому Акту о парламенте
