Кодекс и Законы Источники административного права по юридической силе
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-29Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
1. Административное законодательство как отрасль
российского законодательства
1.1. Формирование административного законодательства 5
1.2. Содержание института административного законодательства
и его место в системе законодательства Российской Федерации 7
2. Структура административного законодательства
2.1. Федеральное административное законодательство 11
2.1. Административное законодательство субъектов
Российской Федерации 14
3. Источники административного права по юридической силе
3.1.Законы как источники административного права 27
3.2 Подзаконные акты как источники административного права 31
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 43
СПСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 45
ВВЕДЕНИЕ
В условиях глобального экономического кризиса в России со всей остротой встали вопросы о новой роли права, об обновлении и развитии законодательства. Без их решения нельзя обеспечить проведение в жизнь экономической и других реформ, приостановить рост правонарушений, успешно формировать правовое государство. Дело не исчерпывается принятием тех или иных актов, ибо само по себе увеличение их числа не свидетельствует об укреплении законности и более четком регулировании общественных отношений. Нужна современная научная концепция, позволяющая предвидеть динамику развития российского законодательства, соотношение его отраслей и подотраслей, определить приоритетные законы на ближайший отрезок времени и последовательность принятия иных законов исходя из интересов граждан и государства, потребностей экономики, социальной и политической сфер. В концепции должны отражаться как задачи переходного периода формирования рыночной экономики, создания новых институтов государства и гражданского общества, обеспечения прав граждан, так и стратегические задачи повышения эффективности правового воздействия на отношения в обществе.
Исследование тенденций развития системы права и системы административного законодательства важно не только в теоретическом, но и практическом отношении. Знание этих вопросов необходимо для организации учета нормативных актов и их систематизации, а также для создания Свода законов РФ и сводов законов ее субъектов.
Поэтому отечественная юридическая наука стоит перед задачей: в ближайшем будущем изучить весь новый законодательный материал, выработать правильные пути его обобщения и оценки, рекомендации по совершенствованию и закреплению научной базы законотворчества.
Актуальность темы обусловила цель курсовой работы, состоящую в теоретическом исследовании административного законодательства Российской Федерации, изучении его состояния, обобщении накопленных по этому вопросу данных научной и судебной практики и определению направлений его дальнейшего развития.
В соответствии с поставленной целью, в курсовой работе решаются следующие задачи:
- охарактеризовать административное законодательство как самостоятельной отрасли российского законодательства;
- рассмотреть содержание института административного законодательства Российской Федерации;
- изучить структуру административного законодательства;
- охарактеризовать источники адмнистративного права
- исследовать пути дальнейшего развития административно-процессуального законодательства Российской Федерации, условия консолидации его норм, повышения эффективности регулятивного воздействия на общественные отношения.
В качестве объекта курсовой работы выступает административное законодательство Российской Федерации.
Предметом исследования являются тенденции развития направления оптимизации административного законодательства Росси йской Федерации.
В исследовании использованы как действующие нормативные правовые акты, так и нормативные правовые акты Российской Федерации, и субъектов Российской Федерации по теме исследования.
Методологической основой исследования являются диалектико-материалистический метод познания объективной действительности и основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы (анализ, синтез, обобщение, системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-юридический).
Эмпирическую основу исследования составили постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
1.Административное законодательство как отрасль российского законодательства
1.1. Формирование административного законодательства
Актуальность рассмотрения вопроса, вынесенного в заглавие данного параграфа обусловлена, тем, что развитие административного законодательства ориентировано на расширение гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Отсюда существенно возрастает значение административно-процессуальных норм.
Административное законодательство как самостоятельная отрасль российского законодательства представляет собой совокупность правовых актов, норм, действующих в сфере управления, регулирования и контроля.
Рассмотрим основные направления развития российского административного права и законодательства (как две стороны единого целостного юридического явления), которые находят свое выражение в следующих тенденциях:
- ориентации современного законодательства в целом на человека, его права и свободы. Декларации прав и свобод человека и гражданина. Конституции РФ, законах о собственности и гражданстве и т.п.[1];
- интеграции в административное законодательство общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров, усилении юридико-идеологического и нормативно-структурного влияния правовых систем зарубежных государств (общих классических правовых доктрин, которые у нас ранее отвергались).
Также следует отметить все более углубляющуюся децентрализацию административно-правового регулирования, при которой создана правовая база для законодательного стимулирования развития субъектов РФ и органов местного самоуправления:
- образование новых институтов и отраслей административного права, выделение институтов и отраслей из уже имеющихся структурных подразделений, появление ранее неизвестных комплексных структурных объединений административно-правовых норм;
-приведение всей системы административного законодательства в полное соответствие с Конституцией РФ. Обязательное его изменение в русле разграничения полномочий между Федерацией, республиками в составе РФ и другими субъектами нашего федеративного государства.
В настоящее время в России наблюдается резкое увеличение числа законодательных актов разного уровня, посвященных огромному числу всевозможнейших вопросов. Это и федеральные, и областные законы, принимаемые всеми субъектами Федерации — областями, краями, республиками, округами. Изменения, происходящие в системе административного законодательства, можно наблюдать (хотя в разных объемах) во всех трех ее структурных образованиях:
- иерархической,
- федеративной,
- отраслевой.
В иерархической подсистеме изменения связаны с возрастанием роли указов Президента РФ.
В федеративной структуре меняется природа федеральных законов по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов (вместо Основ законодательства принимаются кодексы). Дискуссионным является вопрос о том, имеют ли соглашения между органами исполнительной власти РФ и ее субъектами приоритет по отношению к федеральным законам[2]. Отраслевая структура законодательства испытывает наиболее сильное влияние изменений, происходящих в системе права. При этом в системе законодательства одновременно можно зафиксировать проявление как процессов интеграции, так и процессов дифференциации. Под влиянием дифференциации стали отраслями законодательства законодательство об охране здоровья граждан, об образовании, сельскохозяйственное.
О значимости интеграционных процессов в системе законодательства можно судить по тому, в какой мере его эффективность зависит от завершенности процессов формирования тех или иных законодательных массивов (комплексов). Так, законодательный массив, регулирующий отношения в сфере борьбы с преступностью, функционирует не в полную силу из-за неэффективного правового воздействия на отношения в обществе.
В целом, по итогам первого параграфа курсовой работы можно сделать вывод о том, что многообразие управленческих отношений является главным фактором, обуславливающим объемность, разветвленность и мобильность административного законодательства.
1.2. Содержание института административного законодательства и его место в системе законодательства Российской Федерации
Актуальность изучения вопроса о содержании института административного законодательства и определения его места в системе законодательства Российской Федерации, обусловлена тем, что административное законодательство, сохраняя свою "самобытность", выраженную в его предмете и методе, тесно взаимодействует с другими отраслями права. Характеризуя это взаимодействие, необходимо иметь в виду, что административное законодательство охватывает своим регулятивным воздействием широкие области государственной и общественной жизни, что предопределяется многообразием практического проявления действующего в Российской Федерации механизма исполнительной власти.
Ни одна система отраслевого законодательства не существует в "чистом" виде. В силу этого вопрос о взаимоотношении отраслей имеет существенное значение вообще, а применительно к административному праву - в особенности.
Наиболее самостоятельны такие отрасли законодательства, как гражданское, уголовное, административное, конституционное законодательство. В других случаях всегда легко обнаружить взаимодействие норм различных отраслей права и законодательства. Например, в земельном или финансовом праве отчетливо проявляется тесное взаимодействие гражданско-правовых, административно- правовых и уголовно- правовых норм.
Следствием данной особенности действующей системы законодательства является "проникновение" административного права в сферу регулятивного функционирования иных отраслей. В основе подобного явления - фактическое наличие управленческих по своей природе отношений в сферах, относящихся в соответствии с предметом той или иной отрасли права к ее регулятивному воздействию. Поэтому даже в гражданском законодательстве имеется пусть небольшое, но определенное число административных по своей сути норм.
Сфера государственного управления не изолирована от действия норм других отраслей права, которыми регулируются возникающие в ней общественные отношения, не охватываемые предметом административного права. Так возникает взаимодействие различных отраслей законодательства.
Наиболее тесно административное законодательство взаимодействует с конституционным (государственным) законодательством. Будучи ведущей отраслью российского права, конституционное право закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, законодателные основы их формирования, взаимоотношений с субъектами других ветвей единой государственной власти (ст. ст. 10, 11, 71 - 72, 77, 83 - 88, 102 - 103, 110 - 117, 125 Конституции РФ); права и свободы человека и гражданина, значительная часть которых практически реализуется в сфере государственного управления (ст. ст. 85, 103, 111, 117) и т.п. Многие стороны организации и деятельности механизма исполнительной власти определяются федеральными и иными законодательными нормами. Административное законодательство исходные начала берет в нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их, определяя механизм реализации прав и свобод граждан, компетенции различных звеньев системы исполнительной власти; административный статус конкретных участников управленческих общественных отношений и административные средства его защиты; формы и методы государственно-управленческой деятельности, основы ее отраслевой и межотраслевой, региональной и местной организации и т.п.
Гражданское и административное законодательство нередко с внешней стороны регулируют сходные общественные отношения имущественного характера, ориентируясь на преобладающее значение тех или иных элементов метода законодательного регулирования (на началах договора либо административного предписания). Аналогично решается вопрос о соотношении трудового и административного права. Трудовые отношения - основной предмет трудового права - возникают, как правило, на основе односторонних административных актов, которым предшествуют соглашения, в том числе и контракты, об условиях будущей работы. Правовой акт полномочного должностного лица требуется и для прекращения трудовых отношений, для юридического оформления субъективных прав, связанных с трудовой деятельностью (отпуск, выход на пенсию и т.п.). Особенно тесно взаимодействие норм административного и трудового права при регулировании государственно-служебных отношений.
Наиболее сложно проведение граней между, например, административным законодательством и такими отраслями, как финансовое, земельное законодательство. Механизм их соотношения таков, что фактически значительная часть отношений, отнесенных к предмету названных отраслей, регулируется нормами административного права и свойственными ему средствами.
Границы действия норм уголовного и административного права определяются характером и направленностью соответствующих запретов (преступление или административное нарушение).
Определенные связи можно обнаружить между гражданско-процессуальной, уголовно-процессуальной и административно-процессуальной отраслями российского права. В частности, Гражданский процессуальный кодекс предусматривает рассмотрение дел, возникающих из административно- правовых отношений (например, рассмотрение жалоб на действия административных органов или должностных лиц).
Таким образом, в целом, по итогам данного параграфа курсовой работы, можно сделать следующий вывод: административное законодательство с учетом особенностей государственно-управленческой деятельности как правовой формы реализации исполнительной власти охватывает своим регулятивным воздействием чрезвычайно широкий круг общественных отношений управленческого типа. Тем самым отчетливо проявляется многообразие административного регулирования.
Необходимо учитывать ряд важных обстоятельств, совокупность которых проливает свет на реальное место административного права в правовой системе, на его служебную роль. Свое регулятивное воздействие административное право оказывает на управленческие общественные отношения, придавая им упорядоченный, т.е. соответствующий интересам государства и общества, характер. В центре его внимания находятся отношения, которые непосредственно возникают в связи с практическим выполнением задач и функций государственно-управленческой деятельности.
2. Структура административного законодательства
2.1. Федеральное административное законодательство
Сущность и социальное назначение административного права, специфика административно-правового регулирования общественных отношений раскрываются при анализе правовых норм, составляющих содержание данной правовой отрасли, и позволяют определять ее место в правовой системе России.
Система современного российского административного законодательства может быть представлена следующими группами:
- материальное, процессуальное, комплексное (не предполагающее четкой дифференциации на материальное и процессуальное) законодательство;
- текущее, чрезвычайное законодательство.
- федеральное, региональное законодательство;
Говоря о федеральном административном законодательстве, необходимо выделить среди них особую группу, именуемую кодексами. Они представляют собой масштабные законодательные акты, регламентирующие определенный, значительный круг общественных отношений. Кодексы являются результатами кодификации - особого вида систематизации нормативных правовых актов, которая сопровождается переработкой установленного ими содержания правового регулирования путем объединения нормативных правовых актов в единый акт, содержащий систематизированное изложение правовых предписаний, направленных на регулирование определенной области общественных отношений. Соответственно, сам кодекс - особый вид федерального закона, обеспечивающий полное системное регулирование определенной области общественных отношений. Применительно к отдельным отраслям права кодексы представляют собой сердцевину, основу каждой конкретной отрасли. В наибольшей степени это характерно для такой отрасли, как уголовное право, а также процессуальные отрасли. Применительно к административному праву в первую очередь необходимо выделить уже неоднократно называвшийся КоАП РФ. Однако оговоримся сразу, данный Кодекс не может претендовать на системное регулирование не только административно-правовых отношений, но даже связанных с административной ответственностью. По многим вопросам КоАП РФ пересекается с Налоговым кодексом РФ, Таможенным кодексом РФ.
Вместе с тем, на наш взгляд, не будет преувеличением сказать, что каждый из кодексов в системе российского права является источником административного права.
Как указывает ряд авторов[3] на современной этапе чрезмерно широкое распространение получили в последние годы договоры между Российской Федерацией и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий. В них немало отступлений от положений Конституции и тематических законов. Их можно устранить в процессе совершенствования процедуры заключения внутрифедеральных договоров и соглашений. Целесообразно принять федеральный закон о порядке заключения и выполнения федеральных договоров и соглашений, закрепив в нем процедуры подготовки, рассмотрения, подписания и реализации подобных документов, ведения их реестра, ответственности сторон. В развитие таких договоров принимается, как правило, пакет конкретных соглашений между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектами с более точными обязательствами, адресатами и сроками. Но их реализация остается слабым местом управленческой и хозяйственной практики.
Аналогичные противоречия имеются и в институте федеративного устройства, где провозглашение конституционного принципа равноправия субъектов Федерации (ст. 5) сочетается с привилегированным статусом республик как государств. Дальнейшую дифференциацию статуса субъектов “дополнили” договоры о разграничении полномочий между Российской Федерацией и отдельными субъектами.
Очень серьезная проблема, влияющая на становление и развитие российского федерального административного законодательства, — качество подготавливаемых и принимаемых нормативно-правовых документов[4]. Она прямо сказывается не только на всей правоприменительной деятельности, но и на общем престиже системы наших законов, нормотворческого процесса и юридической науки в целом. Особенно недопустимо, когда низким качеством отличаются нормативно-правовые акты, принимаемые федеральными органами власти и управления.
И еще об одной проблеме хотелось бы сказать. Активная законодательная деятельность, которая наблюдается в стране, безусловно, требует серьезной ответственности и организованности. Поэтому все федеральные законодательные программы (календарные, тематические и т.д.) должны содержать четко согласованные между собой нормативно-правовые акты. Такая согласованность предполагает внутреннюю увязку в рамках определенной отрасли законодательства и увязку концепций, общих принципов регулирования, единых нормативных понятий, терминов.
Важнейший фактор, влияющий на законодательный процесс в России, прежде всего связан с оформлением и закреплением современного курса экономической, социальной и международной политики России. Целенаправленный процесс проведения реформ ослабляется усиливающейся в обществе борьбой различных политических сил и разного рода лоббистских группировок. Бездумное копирование зарубежных концепций, законов и правовых институтов — отрицательный фактор, так как влечет за собой негативные политические и экономические последствия[5].
В связи с тем, что в стране еще отсутствует глубоко продуманная и научно обоснованная система законодательства, весьма остро стоит проблема создания общей концепции формирования, развития и совершенствования системы российского законодательства.
Эта работа может быть осуществлена на основе подготовки научных концепций развития различных отраслей административного законодательства, а также строгой увязки между законами Федерации и ее субъектов, между различными видами законов, разработки ближайших и долговременных прогнозов законодательной деятельности, исходя из анализа тенденций развития экономической, политической, социальной и духовной сфер жизни общества.
В целом, по итогам данного параграфа курсовой работы, можно сделать следующий вывод: система любой отрасли права, и административное не является исключением, представляет собой совокупность взаимосвязанных правовых институтов, норм, которые регулируют однородные общественные отношения, входящие в предмет отрасли права. Группировка однородных норм позволяет обеспечивать целостность системы отрасли права, обеспечивать практическую реализацию его норм.
Система современного российского административного законодательства может быть представлена следующими группами: материальное, процессуальное, комплексное законодательство; текущее, чрезвычайное законодательство; федеральное, региональное законодательство.
2.1. Административное законодательство субъектов Российской Федерации
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Данное конституционное положение находит конкретизацию как в федеральных законах, так и в актах, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ. Так, статьей 1.1 КоАП РФ предусмотрено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ. Данное положение развеивает определенный стереотип, связанный с административным правом, а именно то, что все возможные административные правонарушения определены в КоАП РФ. На самом деле это неверно, и анализ законодательства - и федерального, и субъектов РФ - тому подтверждение.
Законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях является составной частью законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, состав которого определен в ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ. Правомерность подобного подхода поддерживается не всеми авторами. Одним из первых, кто поставил под сомнение конституционную легитимность административно-деликтных полномочий региональных органов государственной власти, был А.П. Шергин. По его мнению, подобная законодательная конструкция не соответствует требованиям ст. 55 Конституции, согласно которой ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только на основании федерального закона. Двухуровневое (федеральное и региональное) регулирование административной ответственности подрывает единство правового статуса гражданина, ставя сферу государственного принуждения в зависимость от места пребывания человека[6].
Сомнения в правомерности наделения субъектов РФ правом устанавливать административную ответственность высказывает М.Н. Карасев, утверждая, что введение на региональном уровне новых составов административной ответственности, а также дополнительных ограничений прав и свобод граждан является прямым нарушением конституционных норм, не предполагающих наделение субъектов РФ правом ограничивать права и свободы граждан[7].
На той же позиции находится А.Б. Агапов, заявляя о том, что применение административной ответственности сопряжено с ограничением конституционных прав и свобод, предусмотренных ч. 1, 2 ст. 35 Конституции РФ, если речь идет об имущественных санкциях, ч. 1 ст. 22 Конституции РФ, если речь идет об административном аресте. Наделение субъектов РФ правом устанавливать административный штраф не является, по его мнению, легитимным, поскольку не соответствует ч. 3 ст. 55 Конституции РФ[8].
В то же время значительная часть ведущих специалистов в сфере административно-деликтного права не высказывает опасений по поводу наделения субъектов РФ полномочиями по принятию региональных законов об административных правонарушениях. Так, Ю.М. Козлов полагал, что "невозможно найти сколь-нибудь весомые основания для лишения субъектов РФ полномочий по установлению административной ответственности в отношении физических лиц. В законах, устанавливающих административную ответственность, находит одно из своих проявлений регулирование общественных отношений в сферах, максимально приближенных к нуждам и потребностям населения (например, охрана общественного порядка, жилищно-коммунальное хозяйство, экология, городской транспорт, борьба со стихийными бедствиями, торговля и общественное питание и т.п.), а потому и нуждающихся в правоохране, в том числе и административно-правовыми мерами"[9].
Сторонником регионального административно-деликтного правотворчества является Д.Н. Бахрах: "Одно из достоинств КоАП РФ состоит в том, что он четко определил, за какие правонарушения законами субъектов РФ может быть установлена административная ответственность, какие санкции ими могут быть установлены за соответствующие правонарушения, кто вправе налагать административные наказания за нарушение законов субъектов РФ"[10].
Не высказал принципиальных возражений против определения законодательства об административных правонарушениях, содержащегося в ст. 1.1 КоАП РФ, и В.Д. Сорокин, хотя ряд других статей общей части КоАП им были подвергнуты жесточайшей критике[11].
Другая немаловажная проблема - несоответствие регионального законодательства об административных правонарушениях федеральному.
Законодательную основу разграничения компетенции между федеральным и региональным уровнями государственной власти составляет, во-первых, пункт «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, отнесшей к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации административное и административно-процессуальное законодательство, а также положения Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Принципы разграничения полномочий разъяснены в ряде определений Конституционного Суда РФ, например, в Определении Конституционного Суда РФ от 1 октября
Ст. 1.3 КоАП РФ, относя к исключительному ведению Российской Федерации полномочия по установлению общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, перечня видов административных наказаний и правил их применения, порядка производства по делам об административных правонарушениях, а также порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний, позволяет субъектам Российской Федерации устанавливать административную ответственность:
- за нарушение регулятивных правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах субъектов РФ и нормативных правовых актах органов местного самоуправления, при условии, что эти акты приняты по вопросам совместного ведения, если на федеральном уровне отсутствует аналогичная по содержанию регулятивная норма;
- по вопросам исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ) или по вопросам местного значения, также при условии, что в КоАП РФ отсутствует норма об ответственности за соответствующее правонарушение.
Полномочия субъектов Российской Федерации в рассматриваемой области закреплены и в других статьях КоАП РФ, а также в Федеральном законе от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации», Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральном законе «О мировых судьях в Российской Федерации». Не имея целью приведение полного перечня полномочий государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере, перейдем к анализу норм действующих региональных законов об административной ответственности, а также имеющейся судебной практики для выявления тех проблем, которые возникают, когда вышеуказанные законодательно закрепленные принципы разграничения компетенции используются региональным законодателем и правоприменителем на практике.
Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что региональными органами государственной власти осуществляются полномочия, не отнесенные к их компетенции федеральным законодательством и не предусмотренные КоАП РФ. В этой связи можно привести в пример действующие Закон Алтайского края от 31.12.2004 N 75-ЗС (ред. от 06.09.2007) «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области создания и функционирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» (принят Постановлением АКСНД от 29.12.2004 N 547)[13]; Закон Вологодской области от 28.11.2005 N 1369-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере местного самоуправления», Закон Хабаровского края от 30.11.2005 N 328 «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Хабаровского края по применению законодательства об административных правонарушениях». Указанными региональными актами органам местного самоуправления передаются полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, в том числе по составлению протоколов об административных правонарушениях.
Отметим, что акты органов исполнительной власти нередко оспариваются в суде, в частности их отдельные положения[14].
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 26 апреля 2006 года N 11-Г06-7 была признана противоречащей федеральному законодательству ч. 4 ст. 15.1 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, содержащая перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и наделявшая руководителей финансовых органов муниципальных образований, их заместителей полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, так как возможность рассмотрения административных дел должностными лицами органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации ни статьей 22.1, ни статьей 22.2 КоАП РФ не предусмотрена. Как указал Верховный Суд (далее по тексту - ВС) РФ в Определении от 30 мая 2007 года N 50-Г07-12, «каких-либо норм, предоставляющих право законодателю субъекта Российской Федерации наделять должностных лиц органов местного самоуправления полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях не имеется». По смыслу п. 6 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы местного самоуправления не могут наделяться отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, связанных с установлением административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
По предметам исключительного ведения Российской Федерации, установленным ст. 1.3 КоАП Российской Федерации, региональным законодателем также были установлены нормы, которые обжалованы и признаны судом недействующими. Так, ВС РФ в Определении от 5 октября 2005 года N 6-Г05-8 правильно признал недействующими п. п. 1, 4, 5, 6, 8 Постановления от 18.02.2005 N 42-пг губернатора Рязанской области «Об утверждении порядка помещения на специализированную стоянку и хранения задержанных транспортных средств», которым утвержден Порядок действий уполномоченных организаций при помещении задержанного транспортного средства, по тем основаниям, что эти пункты регулируют вопросы, связанные с задержанием транспортного средства в случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 27.13 КоАП Российской Федерации. А поскольку задержание транспортного средства является мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении, установление мер обеспечения отнесено п. 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП Российской Федерации к ведению Российской Федерации. А Определением ВС РФ от 08.08.2007 N 10-Г07-2 была признана не соответствующей федеральному законодательству ст. 3.2 регионального закона Кировской области, установившая правило назначения наказаний, поскольку установление общих правил назначения административных наказаний, в силу ст. 1.3 КоАП Российской Федерации, относится к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.
Однако наибольшее количество противоречий и случаев превышения региональными государственными органами своих полномочий возникает при установлении законами субъектов Федерации административной ответственности по предметам совместного ведения. При этом возникает дублирование в региональных актах уже действующих федеральных охранительных норм, закрепленных в КоАП РФ.
Как отмечалось в научной литературе, «среди вопросов, по которым осуществляется правовое регулирование, нередко встречаются такие, которые одновременно относятся к ведению Российской Федерации и совместному ведению, к совместному ведению и ведению субъекта Российской Федерации, а иногда встречается слияние в одной сфере регулирования всех трех видов предметов ведения»[15].
ВС РФ (Определение РФ от 20 апреля 2005 года N 86-Г05-6) признал недействующим п. 1 ст. 12.1 Закона Владимирской области «Об административных правонарушениях во Владимирской области» N 11-ОЗ от 14.02.2003, устанавливающий ответственность родителей или иных законных представителей несовершеннолетнего за пребывание на улицах и в других общественных местах детей в возрасте до шестнадцати лет, за исключением эмансипированных, в период с 23 до 6 часов без сопровождения родителей или иных законных представителей; статью 3.2 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, предусматривающую административную ответственность за воспрепятствование осуществлению родительских прав (Определение ВС от 26 апреля 2006 года N 11-Г06-7). Как указал Суд, ответственность за указанные правонарушения может быть установлена лишь на федеральном уровне, поскольку содержание прав и обязанностей родителей, защита родительских прав регулируются Семейным кодексом РФ (гл. 12) и регулирование указанных вопросов к ведению субъектов не отнесено. Кроме того, за неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних федеральными законами уже установлена административная ответственность (ст. 5.35 КоАП РФ).
Сходные нормы находим в ряде действующих региональных законов об административной ответственности (ст. 6.1 ч. 1 Закона Владимирской области N 11-ОЗ от 14.02.2003 «Об административных правонарушениях во Владимирской области», ст. 4.27 Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях от 26.05.2004, ст. 25.12 Закона Курганской области N 25 от 20.11.1995 «Об административных правонарушениях на территории Курганской области»).
Однако не всегда обоснованно признанные противоречащими законодательству региональные нормы об ответственности по вопросам федерального значения имеют «аналог» в КоАП РФ. В данном случае показательным будет такой пример.
Определением ВС РФ от 19.01.2005 N 1-Г04-27 «О признании недействующей со дня принятия ст. 2.5 Закона Архангельской области от 03.06.2003 N 172-22-03 «Об административных правонарушениях» была признана противоречащей законодательству норма, устанавливающая запрет на курение табака на рабочих местах, в городском, пригородном транспорте, в закрытых спортивных сооружениях, организациях здравоохранения и т.д., за исключением курения табака в специально отведенных для этого местах. В обоснование вынесенного определения ВС РФ сослался на то, что вопрос ограничения курения табака в соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об ограничении курения табака» имеет федеральное значение, а запрет на курение табака уже установлен п. 1 ст. 6 указанного Федерального закона. Сходные нормы были исключены региональным законодателем из ряда законов субъектов об административных правонарушениях (Закон Красноярского края N 10-1900 от 26.04.04 «Об административных правонарушениях», Закон Республики Мордовия N 25-З от 12.07.2002 «Об административной ответственности на территории Республики Мордовия»), хотя в настоящее время продолжают действовать идентичные региональные нормы (ст. 6 Закона Корякского автономного округа N 198-ОЗ от 27.02.2003 «Об административных правонарушениях»). Ч. 3 ст. 11.17 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность лишь за курение на железнодорожном и водном транспорте, то есть в Особенной части КоАП РФ отсутствует правовая норма, в диспозиции которой полностью воспроизводился бы запрет, установленный п. 1 ст. 6 Федерального закона N 87-ФЗ от 10.07.2001 «Об ограничении курения табака»: «...запрещается курение табака на рабочих местах, в городском и пригородном транспорте, на воздушном транспорте..., в закрытых спортивных сооружениях, организациях здравоохранения, организациях культуры, на территориях и в помещениях образовательных организаций, в помещениях, занимаемых органами государственной власти, за исключением курения табака в специально отведенных местах для курения табака». Стоит ли говорить о вреде табакокурения и о важности, необходимости восполнения имеющегося в федеральном законодательстве пробела.
Специфика сферы совместного ведения, а именно невозможность четкого и однозначного отнесения регулирования некоторых вопросов к ведению либо Российской Федерации, либо ее субъектов, предопределяет противоречивость судебной практики. Рассмотрим следующие примеры.
Решением Верховного суда Республики Татарстан от 27.01.2006 N 3П-1-5/06 признаны противоречащими федеральному законодательству ст. 5.21, 5.22, 5.24 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, предусматривающие административную ответственность в том числе и за «несвоевременную очистку кровель и фасадов зданий, сооружений и жилых домов от наледи, снега» и мусора, поскольку в соответствии со ст. 55 Федерального закона N 52-ФЗ от 30.03.1999 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» указано, что ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации, кроме того, за нарушение законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения ответственность уже предусмотрена ст. 6.3 КоАП РФ. К такому же выводу пришел Верховный суд Российской Федерации в Определении N 50-Г07-12 от 30.05.2007, проанализировав сходную норму ст. 32 Кодекса Омской области об административных правонарушениях и не удовлетворив жалобу об отмене решения Омского областного суда от 12.03.2007 о признании недействующими отдельных положений Закона Омской области от 24.07.2006 «Кодекс Омской области об административных правонарушениях».
В Определении от 05.09.2007 N 11-Г07-23 Верховный Суд РФ, рассмотрев кассационную жалобу на решение Верховного суда Республики Татарстан от 19.06.2007, в котором было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующей ч. 1 ст. 3.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, предусматривающей ответственность за несвоевременную очистку кровель и фасадов зданий, сооружений, жилых домов и прилегающей территории от наледи и снега, пришел к выводу, что поскольку организация благоустройства является вопросом местного значения муниципальных образований, а оспариваемой нормой установлена ответственность за нарушение правил благоустройства, то законодатель Республики Татарстан действовал в пределах своих полномочий, предоставленных ему Федеральным законом. То есть, трактуя спорную ч. 1 ст. 3.6 Кодекса Республики Татарстан как административно-деликтную норму, устанавливающую санкцию за нарушение правил благоустройства, суд признал ее законной.
Таким образом, Верховными судами субъектов Российской Федерации, а также Верховным Судом Российской Федерации обоснованно признаются противоречащими законодательству положения некоторых региональных законов. Однако сходные нормы продолжают действовать и не отменяются в других субъектах Федерации.
Практически одни и те же идентичные региональные нормы могут быть признаны Судом в одном случае недействующими, в другом - наоборот, соответствующими законодательству и принципам разграничения компетенции между Российской Федерации и ее субъектами.
Признанные недействующими нормы, закрепленные в региональных законах, не имеют «аналогов» в федеральном Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Таким образом, наблюдается пробел в законодательстве, регулятивная норма в той или иной сфере не подкреплена охранительной.
Изучение судебной практики по контролю за законностью региональных нормативно-правовых актов об административных правонарушениях и исследование региональных административно-деликтных норм свидетельствует о том, что критерии и методы разграничения компетенции между РФ и субъектами Федерации подлежат совершенствованию, так как в настоящее время не представляется возможным четко и однозначно установить объем полномочий государственных органов субъектов Федерации в области законодательства об административной ответственности. Этим объясняется и разница в подходах высших судебных инстанций к разрешению одного и того же вопроса.
Следует поддержать мнение В.А. Марининой[16], считающей недопустимой такую ситуацию, когда существующее в какой-либо сфере общественной жизни правоотношение, подлежащее правовому регулированию, из-за подобных пробелов и противоречий в федеральном и региональном административном законодательстве окажется неурегулированным и, соответственно, не обеспеченным охранительной нормой, то есть будет отсутствовать гарантированная Конституцией Российской Федерации защита прав, свобод, законных интересов граждан Российской Федерации. По нашему мнению, при выработке путей преодоления указанных противоречий следует ориентироваться на конкретные потребности, возникающие в правоприменительной практике, реагировать на те сферы общественных отношений, которые нуждаются в правовой охране.
3.Источники административного права по юридической силе
Законы как источники административного права
Принципиальной отличительной особенностью административного права как отрасли является огромное многообразие его источников. Не будет преувеличением сказать, что в сравнении со всеми отраслями российского права административное наиболее "богато" на источники, особенно наглядно это видно в сравнении с такими отраслями, как уголовное право, а также процессуальными отраслями (уголовно-процессуальное, гражданское процессуальное и как его составная, хотя и специфическая часть, арбитражный процесс), которые представляются максимально компактными: их ядро, базис составляет кодифицированный акт - кодекс. Вокруг него может образовываться надстройка в виде отдельных законов.
Законы, с точки зрения их юридических качеств, обладают высшей юридической силой[17].
Это означает, что:
1) все остальные правовые акты должны исходить из законов и никогда не противоречить им; в случае расхождения акта с законом действует последний;
2) законы не подлежат утверждению со стороны какого-нибудь другого органа;
3) никто не вправе отменить или изменить закон, кроме того органа, который его издал[18].
Первичность законов, их высшая юридическая сила и особый порядок принятия — вот особенности этой разновидности нормативных актов. Отсюда вытекают и требования к ним:
— законы должны регулировать действительно коренные вопросы;
— они должны быть совершенными по содержанию и по форме;
— их соблюдение должно быть непререкаемым.
Законодательство имеет свою четкую систему иерархии законов:
1. Основной закон (конституция)
2. Федерально-конституциональный закон
3. Федеральный закон
4. Обыкновенный (закон субъектов федерации)
5. Органический (закон, устанавливающий статус определенных государственных органов)[19]
Федеральные законы Российской Федерации. Характеризуя данную разновидность источников административного права, необходимо прежде всего отметить, что Конституция РФ разделяет федеральные законы на собственно федеральные законы и особую группу - федеральные конституционные законы: ч. 1 ст. 76 Конституции РФ определено, что по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее территории. Федеральные конституционные законы по отношению к федеральным можно охарактеризовать как "первые среди равных". В пользу данной трактовки статуса федеральных конституционных законов говорит и Конституция РФ: согласно ч. 3 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, имеющим следующие особенности.
В соответствии с ч. 1 ст. 108 Конституции РФ федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, ею предусмотренным. Однако, данная формулировка в полной мере не отражает сути федеральных конституционных законов, поскольку множество вопросов, предусмотренных Конституцией РФ (например, гражданство, статус столицы РФ, Счетной палаты РФ, полномочия прокуратуры РФ и т.д.), регулируется "обычными" федеральными законами. По нашему мнению, введение в Конституцию РФ института федеральных конституционных законов предполагало некоторые, особо важные сферы правового регулирования, требующие максимально высокого, даже по сравнению с законом, статуса источников регулирования. Поэтому можно сказать, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, которые по Конституции Российской Федерации могут регулироваться исключительно названными законами. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 87 Конституции РФ режим военного положения определяется федеральным конституционным законом. Этим объясняется закрытый перечень; круг общественных отношений, регулируемых данными законами, четко ограничен Конституцией РФ.
Пожалуй, мы не погрешим против истины, если укажем, что подавляющее большинство федеральных законов можно рассматривать в качестве источников административного права. При этом не имеет принципиального значения, регулированию какой конкретной сферы общественных отношений посвящен данный федеральный закон. Во многих законах содержатся административные запреты, в других - определяется статус органов исполнительной власти в сфере правового регулирования, в третьих - приводятся отсылочные нормы к законодательству об административной ответственности. Наконец, возможны различные сочетания названных вариантов, а также другие положения законов, позволяющие рассматривать их в качестве источников административного права. Вместе с тем существует огромное множество федеральных законов, имеющих ярко выраженную административно-правовую направленность.
Акты Президента Российской Федерации.
В соответствии с ч. 1 ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ.
В соответствии с императивным требованием ч. 3 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Данное положение находит закрепление в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября
Учитывая исключительный статус Президента РФ в системе органов государственной власти (хотя де-юре он находится вне этой системы, точнее, находится над системой), можно сделать вывод о значении актов Президента РФ для всех отраслей российской правовой системы. В отношении административного права это значение является наибольшим, поскольку Президент РФ, будучи главой государства и фактическим главой исполнительной власти, может определять основные направления развития административного права - юридической базы исполнительной власти.
Субъекты РФ вправе принимать законодательные акты по вопросам административной ответственности за деяния, которые не нашли закрепления в КоАП РФ. Так, статьей 11.18 КоАП РФ установлена административная ответственность за безбилетный проезд в пригородных поездах, в поездах местного и дальнего сообщения, на судах морского транспорта и судах внутреннего водного транспорта, безбилетный полет на судне воздушного транспорта и безбилетный проезд в автобусе междугородного сообщения. В свою очередь, административная ответственность за безбилетный проезд в городском общественном транспорте определяется законами субъектов РФ.
Законы субъектов РФ об административной ответственности могут как регламентировать порядок привлечения к административной ответственности за определенные деяния, так и включать в себя нормы ответственности за группы разнородных административных правонарушений. В первом случае, можно сказать, что каждому деянию или группе однородных деяний, посягающих на определенную категорию общественных отношений, посвящен отдельный закон субъекта РФ. Во втором случае такой закон представляет собой по сути мини-кодексы, включающие в себя перечни разнородных административных правонарушений[20]. Проиллюстрируем это следующими примерами.
Необходимо отметить, что законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях и административной ответственности представляет одну из значительных, но не исключительную часть источников административного права. Другую группу источников, которые принимаются органами государственной власти субъектов РФ, составляют законы и иные нормативные правовые акты, регламентирующие статус и порядок функционирования органов исполнительной власти субъектов РФ, порядок их взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, с органами законодательной и судебной власти, с органами местного самоуправления, а также друг с другом. Наконец, в качестве третьей группы можно выделить законы и иные нормативные правовые акты, имеющие административно-правовую направленность и регулирующие различные сферы общественных отношений на региональном и местном уровнях. Каждая из этих групп источников административного права базируется на Конституции РФ, федеральном законодательстве, а также на конституциях и уставах субъектов РФ.
3.2 Подзаконные акты как источники административного права
К подзаконным нормативным актам, имеющим превосходящую юридическую силу по отношению к ведомственным актам и актам местных органов, относятся постановления и распоряжения правительства. В них часто содержатся первичные нормы, но они также должны быть исполнительскими[21].
Подзаконные нормативные акты отдельных ведомств, как правило, регулируют внутриведомственные отношения. Однако некоторым из центральных ведомств, например МПС, МВД[22], в строго ограниченной сфере предоставляется право издавать акты внешнего действия. Случается, что какие-то акты принимаются вразрез с законом, ущемляют права и интересы граждан. Но тогда положение поправляется актами конституционного правосудия[23].
Местные подзаконные акты издаются территориальными органами государственной власти и управления или органами местного самоуправления. Они распространяются на всех лиц, проживающих или находящихся на территории края, области, земли, района, города, поселка, села[24].
Локальные подзаконные акты издаются администрацией для решения своих внутренних вопросов. Они распространяют свое действие только на членов данного ограниченного коллектива людей. Локальные акты касаются, например, дисциплины труда, его организации, взаимоотношений между различными подразделениями[25].
В условиях демократизации общества и углубления самоуправленческих начал могут получить дальнейшее развитие санкционированные подзаконные акты. Это издаваемые с предварительного разрешения государства (или приобретающие юридическую силу после утверждения в компетентном государственном органе) нормативные акты общественных объединений, трудовых коллективов, сходов граждан. Они могут иметь как местное, так и локальное значение.
Итак, подзаконные нормативные акты - это нормативные правовые акты, издаваемые на основе и во исполнение законов органом государственной власти в пределах своей компетенции.
Они могут конкретизировать нормы законов или устанавливать новые нормы, но при этом должны соответствовать законам и не противоречить им. Подзаконные акты являются средством реализации законодательных норм. Они, в свою очередь, также выстраиваются в иерархическую систему в зависимости от положения и компетенции органа, издавшего подзаконный акт.
Ведущая роль в системе подзаконных актов РФ принадлежит актам Президента РФ.
Акты Президента РФ принимаются в форме
- указов (нормативный акт главы государства[26])
- распоряжений (в российском государственном и административном праве — акт управления, изданный в пределах компетенции должностного лица, государственного органа; имеет обязательную силу) и не могут противоречить Конституции РФ и законам РФ. Нормативные правовые акты Президента принимаются, как правило, в форме указов.
Акты Правительства РФ принимаются в форме
- постановлений (коллективное решение, официальное распоряжение[27])
- распоряжений, которые не могут противоречить Конституции РФ, законам РФ, актам Президента РФ. Акты Правительства РФ имеют большую силу по отношению к актам федеральных органов исполнительной власти и актам местных органов. Нормативные правовые акты Правительства принимаются, как правило, в форме постановлений.
Акты федеральных органов исполнительной власти (так называемые ведомственные акты) могут издаваться на основе и во исполнение Конституции РФ, законов РФ, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. К таким актам, например, относятся
- приказы (акты руководителя органа государственного управления, государственного учреждения[28]), например,Министерства финансов РФ,
- инструкции (подзаконные акты, регламентирующие выполнение какого-либо рода деятельности (составление бухгалтерского отчета, технические вопросы взимания налогов, подсчета доходов и т. п.[29]), например, Министерства по налогам и сборам РФ и т.д.
Подзаконные акты субъектов РФ также имеют свою иерархическую структуру и распространяют свое действие на все лица и иные субъекты права, находящиеся на территории соответствующего субъекта РФ.
И в заключении отметим, что в перспективе российское административное законодательство имеет пять основных направлений своего обновления:
- совершенствование имеющегося законодательства, связанного с соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина, подготовка целого законодательного пакета о социально-правовой защите человека, а также разработка пакета законодательных актов в рамках федеральной программы борьбы с преступностью;
- разработка и принятие законов о федеральных органах исполнительной власти, законов об основах организации органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления;
- подготовка и издание законов о порядке изменения конституционного статуса субъекта РФ, об образовании нового субъекта РФ и о принятии его в состав Федерации, законов об автономной области и округе, об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, а также совершенствование законодательства, реализующего этническую политику государства, и др.;
- формирование законодательной базы в экономической, социальной, административно-политической сферах, межотраслевом государственном управлении;
- разработка законодательных актов об иностранных инвестициях, об концессионных договорах, свободных экономических зонах, о континентальном шельфе, подготовка и принятие законов о внутренних морских водах, территориальном море, о международных договорах РФ и др., определение места России в мировом сообществе.
Необходимо реально ориентировать исполнительную власть на перевод всей деятельности в русло исполнения законов, что должно служить важнейшим показателем ее эффективности. Не менее сложно обеспечить и такое свойство административного законодательства, как его предметно-функциональное содержание. В текстах многих законов и подзаконных актов нетрудно заметить произвольный набор средств регулирования. Есть компетенционные нормы, поручения, задания, цели, технико-экономические нормативы, запреты и т.п. Закон до сих пор не стал реальной юридической основой административно-правовой деятельности, прямым регулятором и базой для подзаконных актов. Одна из причин этого кроется в неумелом определении способов административно-правового регулирования, когда комбинация управомочивающих, стимулирующих, обязывающих и запрещающих норм создается весьма произвольно, при этом оперативно-распорядительное регулирование традиционно занимало наибольший удельный вес в административной практике[30]. Указания, командные предписания, детальная регламентация часто встречаются и сейчас, однако их объем должен уменьшаться в связи с увеличением общерегулятивного воздействия, рассчитанного на гарантированность и самостоятельность действий граждан и юридических лиц. В отличие от прошлых лет приобретает все наибольший удельный вес механизм легализации различных видов деятельности. Такая положительная тенденция нуждается в закреплении. От организации контрольно-надзорной деятельности государственных органов во многом зависит поддержание законности, дисциплины и правопорядка. В последнее время контрольный аппарат значительно вырос, и его организация вызывает существенные нарекания. В работе контрольных органов много параллелизма и дублирования, отсутствует четкая координация деятельности. Первоочередная задача при создании системы государственного контроля — избежать множественности и поверхностности проверок, найти оптимальные варианты распределения контрольной деятельности между различными органами с учетом конкретного предназначения каждого из них и потребностей практики.
Предпосылками решения этой задачи являются:
- совершенствование каждого из организационных видов контроля в стране, действующего в системе всех ветвей власти: законодательной, исполнительной, судебной;
- налаживание контактов, координация деятельности различных контрольных органов;
- совершенствование нормативной основы функционирования контрольного механизма.
Необходимо создать единую федеральную структуру для координации и планомерной организации работ по систематизации административного законодательства, как можно быстрее разработать концепцию структуры Свода Законов РФ, тем более что за плечами имеется опыт создания аналогичного документа при Союзе ССР.
По форме и содержанию Основы законодательства должны закреплять общие принципы и цели правового регулирования, нормы прямого действия и рекомендательные нормы для субъектов Федерации, в наибольшей мере соответствовать целям конкретизации закрепленного в Конституции РФ разграничения предметов ведения полномочий между Федерацией и субъектами. Была бы оправданной разработка в данном случае модельных типовых административно-законодательных актов как основы для законотворчества субъектов Федерации по отдельным вопросам ведения. Либо при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения, непосредственно действующих на всей территории страны, предоставлять отдельным субъектам право иного законодательного регулирования или исключить для них действие отдельных статей данного закона.
В процессе позитивного преобразования административного законодательства, как указывает Б.П. Носков[31],- прослеживается не менее полезное построение структурно-функциональной модели. В целом модель в праве исполняет две функции. Первая, сложившаяся исторически, — познавательная, способная абстрагировать сходное в различных объектах и устанавливать их соответствие. Вторая — функция измерительного инструмента в эмпирических исследованиях, при сопоставлении в ней состояния изучаемого объекта.
Отвечая на вопрос о том, что же характерно для модели оптимизации административного законодательства и какие моменты должны учитываться при ее воспроизведении на основе оригинала — системы административного законодательства — Б. П. Носков отвечает, что, прежде всего, следует помнить, что мы имеем дело с одной из самых несистематизированных, а тем более — кодифицированных отраслей правовой системы РФ. Также следует учесть и то, что важное место в административном законодательстве занимает часть, которая регулирует вопросы административно-процессуального характера. Одним словом, речь идёт о том, что перед нами система, отвечающая требованиям социального объекта исследования, находящаяся в тесной взаимосвязи с другими правовыми, правоприменительными, политико-управленческими системами[32]. Для получения исходной модели необходимо ясно видеть реальные и скрытые свойства объекта, изучению которых посвящается много времени. В ходе постановки цели по изучению возможных направлений создания наиболее оптимальной модели административного законодательства будущего целесообразно исходить из понимания необходимости установления всех элементов изучаемого объекта, его свойств и особенностей, характера функциональных связей, вычленения противоречий и факторов взаимосвязи между ними.
Всё это позволит на основе полученных знаний приступить к формированию концептуальной системы — модели совершенствования административного законодательства.
Построение искомой модели целесообразно начать с определения её структурных элементов. Структуризация системы должна обеспечивать минимальные связи между подсистемами, т.е. максимальную автономность подсистем. Наиболее полно структуризация системы административного законодательства удовлетворяется на базе основных сфер управления. Они представляют собой относительно обособленные составляющие процесса управления, легко выделяемые из всего круга управленческих воздействий.
В соответствии с этим система административного законодательства представляет как совокупность следующих подсистем:
- подсистемы законодательства в сфере управления экономикой;
- подсистемы законодательства в управлении социально-культурной сферой;
- подсистемы законодательства в управлении административно-политической сферой;
- подсистемы административной ответственности.
На основе представленной структуры системы административного законодательства должна быть построена модель оптимизации административного законодательства.
На сегодняшний день административное законодательство состоит из двух основных нормативно-правовых банков данных: кодифицированного законодательства, состоящего главным образом из кодексов, – во-первых; и неразвитого, разноуровневого по источникам регулирования (с преобладанием ведомственной регламентации), несистематизированного и “малопроцедурного” законодательства, – во-вторых. Данная модель призвана разработать схему оптимизации административного законодательства и изменить существующее положение.
Первый банк данных административного законодательства, представленный кодексами, составляет юридическую базу и должен служить развитию материального и процессуального административного законодательства. В ближайшей перспективе видится принятие административно-процессуального кодекса. Проект кодекса уже опубликован в печати[33]. Данный проект разработал заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент М.Я. Масленников, известный автор многих монографий, других содержательных изданий и статей по проблемам административного процесса. Ряд внесенных названным автором предложений были в свое время учтены при подготовке действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Возможно, в связи с отмеченным, возможно, и в силу выверенных и четких положений проекта РАПК большинство предлагаемых в нем правоустановлений воспринимаются вполне убедительно и убеждают в их приемлемости.
Проект воспринимается как полномасштабный кодифицированный правовой акт: в нем 12 разделов, 19 глав, 193 статьи. В «перечислении» на бумажный носитель это 150 - 160 страниц.
В кратком представлении содержание проекта не пересказать, назову только разделы: «Общие положения»; «Цели, задачи и принципы административного процесса»; «Органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях»; «Условия (порядок) ведения административного процесса»; «Доказывание и доказательства»; «Обеспечение административного процесса»; «Порядок ведения производства по делам об административных правонарушениях»; «Обжалование и опротестование постановлений по делам об административных правонарушениях»; «Пересмотр вступившего в законную силу постановления (определения), решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста прокурора»; «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях»; «Применение мер социально-правовой защиты в административном процессе»; «Производство по делам об административных правонарушениях в отношении юридических лиц (на случай сохранения этого института)».
Как видим, структура РАПК (по проекту) построена на классической основе: процесс - это совокупность производств. Автор сохраняет преемственность всего, что основательно проверено временем, но есть и новые производства.
Естественно, по проекту не видны аргументы разработчика - они в его научных работах и пояснительной записке к проекту, которая была опубликована ранее[34].
Пояснительная структура РАПК приводится вместе с текстом проекта.
Информативные рамки настоящих заметок не позволяют сделать детальный анализ и комментарий проекта, коснемся того, что нельзя обойти: основные понятия, используемые в РАПК, в том числе понятие административного процесса; его цели, задачи и принципы; субъекты правоприменения (здесь не называются судьи арбитражных судов); процессуально-правовые гарантии для участников административного процесса, в том числе и при доказывании и оценке доказательств. В проекте предлагается основательно закрепить в структуре административного процесса исполнительное производство.
Давно и многократно разработчик проекта не поддерживал институт административной ответственности юридических лиц, но он не самонадеян и имеет их в виду (раздел XII).
Оригинален, содержателен и убедителен раздел XI проекта РАПК, где наряду с другими определяется порядок применения мер социальной защиты в административном процессе и порядок применения административно-предупредительных мер и мер пресечения, в том числе в отношении несовершеннолетних. А это значит, что в проекте РАПК сформулированы процессуально-правовые нормы и правила, касающиеся не только производства по делам об административных правонарушениях.
Разработчик проекта РАПК (к слову, аббревиатура им тоже аргументирована - в отличие от АПК - Арбитражного процессуального кодекса, чтобы не оказалось двойников - ГК РФ - Гражданский и Градостроительный, ВК - Водный и Воздушный, ТК - Таможенный и Трудовой) использовал многие ранее высказанные суждения о единстве процессуальной нормы содержания и формы[35] и в проекте провел их, четко отделив от управленческих процедур[36].
Комментировать проект будут, не во всем будет однозначность и согласие с концепцией автора. Но в том, что это жизнеспособная авторская концепция, сомневаться не приходится[37].
Можно и нужно будет критиковать автора проекта, но он упорно, последовательно и аргументированно своим проектом убеждает коллег-административистов в том, что преодолен психологический барьер для раздельной кодификации материальных и административно-процессуальных норм в сфере административного принуждения. Проект убеждает и в том, что будут выполнены неоднократные пожелания президентов Российской Федерации, высказанные ими в Посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации, о подготовке проекта Административно-процессуального кодекса.
Второй банк данных административного законодательства составляют иные некодифицированные нормативные правовые акты, издаваемые на различных уровнях и содержащие административно-правовые нормы.
Таким образом, данная перспективная модель оптимизации административного законодательства призвана решить проблему громоздкости и неудобства пользования нормативными актами, регулирующими отдельный институт административного права. Она также является моделью будущего и не должна отражать действительного положения. Её цель — представить схему дальнейшего развития законодательства по институтам административного права и административного законодательства в целом.
И в заключении данного параграфа отметим, что по мнению отдельных ученых значительный массив в системе источников административного права составляют акты правосудия.
В юридической литературе высказываются мнения о том, что существуют три формы влияния актов правосудия, точнее, судебной практики, на нормативную базу:
- прецедент;
- разъяснения по вопросам судебной практики - постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ[38];
- решения судов о признании нормативных актов незаконными (судебный нормоконтроль)[39].
Относительно отнесения разъяснений по вопросам судебной практики к источникам российского права существуют разные точки зрения. Однако обсуждение данной проблемы выходит за рамки настоящей курсовой работы.
Подводя итоги данной главы курсовой работы, можно сделать вывод о том, что источники административного права - это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты.
Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие содержащих и выражающих их источников. К
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В целом в развитии административного законодательства необходимо выделить следующие основные аспекты:
1. В условиях проводимых реформ с их курсом на укрепление вертикали власти сохраняются роль и значение административного законодательства. Законы и подзаконные акты соответствующего профиля призваны способствовать совершенствованию управления во всех сферах государственной жизни, государственному регулированию для обеспечения публичных интересов.
2. Разграничение нормотворческой компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Это касается, в частности, определения предельных размеров штрафов, налагаемых в административном порядке.
3. Дальнейшее развитие системы федерального административного законодательства требует законодательного определения правотворческой компетенции различных федеральных органов исполнительной власти в сфере государственного управления.
4. К числу основных направлений развития административного законодательства следует отнести создание законодательных основ формирования и деятельности органов исполнительной власти.
5. Необходимо последовательное развитие норм, регламентирующих административный процесс, а также систему и компетенцию органов административной юстиции.
6. Административно-правовые нормы следует более полно формулировать во всех смежных правовых актах, где решаются вопросы государственного регулирования и статуса звеньев исполнительной власти, должностных лиц и служащих.
7. Можно предвидеть, что в перспективе система административного законодательства будет меняться, что касается, прежде всего, особенной части. Вполне оправданным будет выделение из него в будущем таких новых отраслей законодательства, как законодательство о науке, образовании, здравоохранении и др. Но общие механизмы административно-правового регулирования по-прежнему сохранят свое значение для каждой из рассмотренных отраслей.
СПСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
Нормативно-правовые акты
1. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2009. № 4. - Ст. 445.
2. Кодекс Российской Федерации «Об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) (ред. от 30.12.2008)
3. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта
4. Указ Президента Российской Федерации от 23 мая
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа
6. Закон Алтайского края «О правотворческой деятельности», принятого Постановлением Алтайского краевого Совета народных депутатов 02.11.2006 N 598 в ред. от 06.02. 2009. // Сборник законодательства Алтайского края", N 127, ч. 2, 2006, с. 157.
7. Закон Алтайского края от 31.12.2004 N 75-ЗС (ред. от 06.09.2007) «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области создания и функционирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» (принят Постановлением АКСНД от 29.12.2004 N 547 //Сборник законодательства Алтайского края», N 104, ч. 2, 2004. С. 176.
8. Закон Алтайского края от 10.07.2002 N 46-ЗС (ред. от 10.03.2009) «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края» (принят Постановлением АКСНД от 03.07.2002 N 182) // Алтайская правда", N 193-196, 26.07.2002,
9. Определение Конституционного Суда РФ от 1 октября
Литература
10. Агапов А.Б. Административная ответственность. М.: Статут, 2004. – 340 с.
11. Административное право и процесс. 2007. N 1. С. 27 - 30.
12. Алексеев С.С. Философия права. М., 1997. – 318 с.
13. Арзамасов Ю.Г Особенности нормотворческого процесса в органах внутренних дел: Лекция. - М., 2006. – 94 с.
14. Баранов В.М., Рахманина Т.Н., Сырых В.М. Систематизация нормативно-правовых актов. Лекции по курсу “Общая теория права”. Нижний Новгород, 1993. – 214 с.
15. Баранов П.П. Проблемы развития российского законодательства (теоретические аспекты) // Российское законодательство и правоприменительная деятельность ОВД, Ростов-на-Дону, 2005. С. 5 — 7. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.: Норма, 2004. – 522 с.
16. Бахрах Д.Н., Соловей Ю.П., Чемакин И.М. и др. Административное право России (Часть Общая). Учебник. - Екатеринбург: Изд-во ДИАМАНТ, 2006. – 754с .
17. Большой Юридический словарь М. 2007. – 700 с.
18. Васильев Ю.С., Евтеев М.П. Кодификация и систематизация законодательства. // Советское государство и право. 1971. № 9. С. 11-19.
19. Васьковский Е.В. Руководство к толкованию и применению законов. М. ГОРОДЕЦ, 2005. -190 с.
20. Вестник Евразийской академии административных наук. 2008. N 4. – С.3- 4.
21. Дугенец А.С. Подготовлен и опубликован проект Российского административно-процессуального кодекса // Административное право и процесс, 2008, № 5. – С. 34 – 35
22. Жевакин С.Н. Государственная регистрация ведомственных нормативных актов: краткий комментарий и обзор практики правоприменения.// Государство и право.2005. № 5. – С.22 - 26.
23. Женетль С.З. Теоретические модели административного процесса / С.З. Женетль // Административное право и процесс, 2007, № 5 С. 47 – 49
24. Карасев М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения // Журнал российского права. 2001. N 9. С. 39. – 42.
25. Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М. Козлова. М.: Юристъ, 2002. – 654 с.
26. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт. Итоги становления и перспективы развития. М., 2004. – 168 с.
27. Кузьмин А.В. Юридическая деятельность. СПб. 2006. – 188 с.
28. Курдюк П.М. Региональное правотворчество: состояние, проблемы, перспективы. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. СПб.: Санкт-Петербургская академия МВД России, 2005. – 24 с.
29. Манохин В.Н. Административное право Российской Федерации/ В.Н. Манохин. М.:НОРМА-Инфра М, 2006. 476 с.
30. Маринина В.А. Вопросы соотношения федерального и регионального законодательства об административных правонарушениях //Административное и муниципальное право, 2008, N 6. – С. 64- 67
31. Масленников М.Я. Российский административный процесс. Тверь, 2001. – 460 с.
32. Носков, Б.П. Актуальные проблемы развития российского административного законодательства // Образование и общество [электронный ресурс] //http://education.rekom.ru/1_2003/73.html
33. Окуньков Л.А., Тихомиров Ю.А., Орловский Ю.П. Концепции развития российского законодательства, изд. 4-е, М., Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2007. 344 с.
34. Поленина С.В. Современное состояние российского законодательства и его систематизация; “Круглый стол” журнала “Государство и право”, февраль, № 2, 2008. - С. 24. – 26.
35. Сорокин В.Д. Парадоксы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Правоведение. 2004. N 3. С. 4 - 28.
36. Табаев Д.И. О проблемах законодательной деятельности органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В кн.: "Пять лет региональному законодательству". М. 2006 С. 264. – 268.
37. Тихомиров Ю.А. Законодательство России и зарубежных государств: проблемы сравнительного правоведения //Российская правовая система и международное право: современные проблемы взаимодействия. Н. Новгород 2007, ч. 1. - С. 12 -18.
38. Троицкий В.С., Морозова Л.А. Делегированное законотворчество.// Государство и право. 2005. № 4. С 17 – 19.
39. Шергин А.П. Административно-деликтное законодательство России: состояние, проблемы, перспективы // Административное право и административный процесс: состояние и перспективы. М.: Юристъ, 2004. С. 171-178.
Материалы судебной практики
40. Определение Верховного суда РФ от 02.07.2008 N 51-Г08-19 Об оставлении без изменения решения Алтайского краевого суда от 08.04.2008, которым удовлетворено заявление о признании недействующим пункта 13 Правил, утвержденных постановлением Администрации Алтайского края от 09.11.2007 N 515.
41. Постановление ФАС СЗО от 14.07.05 по делу N А56-19/2005
42. Постановление ФАС СЗО от 28.01.04 по делу N А56-5257/03
