Кодекс и Законы Особенности административно-правового статуса государственных гражданских служащих в Российской
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-29Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Содержание
Введение. 3
Глава 1. Законодательное регулирование административно-правового статуса государственных гражданских служащих в Российской Федерации. 7
1. История развития законодательства о государственных гражданских служащих в России. 7
2. Понятие, сущность административно-правового статуса государственного гражданского служащего. 22
3. Виды государственных гражданских служащих. 35
Глава 2. Особенности административно-правового статуса государственных гражданских служащих в Российской Федерации. 44
1. Права государственных гражданских служащих. 44
2. Обязанности и ответственность государственных гражданских служащих. 56
3. Ограничения и запреты, связанные с государственной гражданской службой 66
4. Особенности административно-правового статуса государственных гражданских служащих за рубежом. 74
Заключение. 86
Список источников и литературы.. 90
Приложение. 97
Введение
В России реформирование государственной службы рассматривается как составная часть административной реформы. Речь идет о переходе от государства, которое только управляет, к государству, которое наряду с выполнением этой важнейшей и значимой функции не забывает и о другом своем предназначении: о государстве, которое предоставляет обществу, гражданину, бизнесу услуги.
Комплекс мер по модернизации государственной власти потребовал нормативно-правового обеспечения реформы системы государственной службы в рамках утвержденной Президентом РФ 15 августа
В соответствии с Концепцией реформирования государственной службы приняты Федеральный закон от 27 мая
Отсюда необходимость рассмотрения значимых вопросов реформирования государственного управления и важнейшей ее составляющей – системы государственной службы. При этом государственная служба рассматривается как социально-правовой институт и как сфера профессиональной деятельности по обеспечению полномочий государственных органов.
Полноценное восстановление государственной службы как профессиональной сферы – основное содержание правового обеспечения государственной службы в России, которое осуществляется в стране с
Возможно в исторически короткое время изменить структуру государственной власти и систему государственного управления. Значительно труднее изменить управленческую ментальность, утвердить в сознании государственного служащего восприятие обратившегося к нему гражданина не как докучающей обузы (это в лучшем случае, в худшем - как дополнительного источника денежного довольствия), а как потребителя услуг, которые он обязан предоставить данному гражданину. Это понимание предопределило приоритетное отношение руководства страны к задачам реформирования государственной службы в последние пять лет и правового обеспечения этого процесса.
Оценивая состояние проблемы исследования в отечественной науке, необходимо отметить определенное невнимание со стороны отечественных исследователей. Тем не менее, так или иначе, проблемы контроля в системе государственной гражданской службы касались в своих работах такие исследователи, как В.М.Манохин, В.А.Козбаненко, Б.Н.Габричидзе, Л.Л.Гришковец, В.Э.Бойков, Ю.Д.Артамонов, В.Г.Атаманчук и некоторые другие исследователи.
Важность и актуальность рассматриваемой проблемы, ее неоднозначная теоретическая разработанность определили выбор темы исследования: «Административно-правовой статус государственных гражданских служащих в Российской Федерации».
Объект исследования составляют общественные отношения связанные с реализацией государственными гражданскими служащими своих прав и обязанностей, наложением на государственных гражданских служащих ответственности, ограничений и запретов.
Предметом исследования являются проблемы административно-правового статуса государственных гражданских служащих в Российской Федерации.
Цель исследования состоит в исследовании особенностей правового регулирования в сфере государственной гражданской службы.
Для достижения поставленной выше цели определены следующие задачи:
1) охарактеризовать особенности становления и развития государственной гражданской службой в Российской Федерации;
2) исследовать понятие и сущность административно-правового статуса;
3) указать особенности правового регулирования государственной гражданской службы за рубежом и возможности их адаптации к российским условиям;
4) охарактеризовать содержание и структуру административно-правового статуса государственных служащих в РФ.
Источники по проблеме исследования многочисленны и разнообразны, среди их числа следует отметить Конституцию Российской Федерации 1993 года, кодексы (Административный, трудовой, и т.д.), Федеральный закон РФ от 27 мая
Для выполнения указанных задач в работе использованы следующие методы научного исследования: дедуктивный метод, индуктивный метод, анализ законоприменительной практики, сравнительный анализ теоретических работ отечественных юристов по проблеме исследования, а также анализ действующего законодательства, регулирующего правоотношения в сфере государственной гражданской службы.
Структура дипломной работы. Данное дипломное исследование состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы.
Глава 1. Законодательное регулирование административно-правового статуса государственных гражданских служащих в Российской Федерации1. История развития законодательства о государственных гражданских служащих в России
Государственная власть, нормируя и интегрируя целое общество, представляет собой определенное сообщество – государственную службу, которая, как управляющий центр и инициативное сообщество, оказывает влияние на все российское общество. Вместе с тем, в государственной службе отражаются особенности этого целого российского общества. В силу того, что государственная служба призвана осуществлять функцию государственного управления, характер этого управления зависит от структуры самоорганизации сообщества государственных служащих как одного из важнейших регуляторов социального действия[5]. Исходя из обозначенных критериев, с точки зрения структуры самоорганизации, рассмотрим функционирование государственной службы в истории России.
В Древней Руси необходимость государственной власти была продиктована потребностью снятия конфликтов между отдельными племенами, защитой от внешнего врага, обеспечением экономической интеграции. Эти функции выполняли варяги-русы, пришедшие на земли восточных славян[6].
В эпоху Киевской Руси государственная власть смогла институционально нормировать социальные действия, добавляя западное право, которое письменно оформилось в эпоху Ярослава Мудрого. Власть оказалась способной интегрировать в общество новые культурные ценности и социальные цели, т.е. создать механизм адаптации новых целей. Власть в Древней Руси по характеру была инновационной, что предполагало ее плюралистическую форму, но при этом была харизматической (т.е. становящейся).
Уже в XV веке начинает нормативно оформляться особая категория подданных, которые именовались «служилые люди». В частности, нормы о государственных служащих содержатся в гл. VII Соборного Уложения
Постепенно госслужба совершенствовалась, что обусловлено усложнением как «внутренних», так и «внешних» функций, реализуемых государственной властью[8].
Петровские преобразования потребовали хорошо организованный, профессиональный, структурированный государственный аппарат. Такой аппарат возможно было создать лишь на прочной правовой основе. Реформы Петра I одним из своих итогов имели более четкое разграничение отраслей государственного управления. Административные преобразования повлекли за собой создание гражданской государственной службы и отделили ее от военной и придворной службы. Сама государственная служба стала объектом социальной отрасли государственного управления.
В июне
Преимущество производства в чин 14 класса состояло в том, что предоставляло подданному личное дворянство. Если же подданный был произведен в чин 8 класса (что соответствовало должности коллежского асессора), то это автоматически означало жалование потомственного дворянства. Принадлежность к дворянскому сословию давала сословные привилегии например, право собственности на землю, право собственности на крепостных крестьян[11].
При Петре I впервые в истории русского государства была юридически закреплена возможность приобретения дворянства службой. Государственная служба была при этом строго обязательной для дворян (вплоть до
Табель о рангах ставила в равные условия при поступлении на службу представителей податных и неподатных сословий. Любой подданный был обязан начинать службу (вне зависимости от сословной принадлежности) с должности канцелярского служителя, которая вообще не входила в Табель. В должности канцелярского служителя необходимо было пройти следующие ступени писец, копиист, подканцелярист и канцелярист.
Идея петровской государственной службы заключалась в отделении личности государя от государства, то есть чиновник служил уже не государю лично, а государству в его лице. К положительным чертам такой системы, - пишет А.В. Оболонский,- можно отнести расширение возможности для вертикальной социальной мобильности, для возвышения при соблюдении определенных условий людей из низших классов[13].
Становление государственной службы в России и формирование кадрового состава чиновников государственных органов и учреждений сопровождалось выработкой принципов подбора и расстановки государственных служащих, устанавливающих важнейшие качества, присущие чиновникам. Так, Генеральный Регламент Петра I от 28 февраля 1720г. обязывал президентов и вице-президентов коллегий постоянно заботиться о том, чтобы канцелярии и конторы принимали на штатные должности лиц, основательно знающих поручаемое им дело. Профессионализму и специальной подготовленности чиновников постоянно придавалось важное значение[14]. Особенностью государственной службы при преемниках Петра I стало ослабление ее обязательного характера.
На протяжении XVIII – XIX вв. приняты многочисленные нормативно – правовые акты, посвященные регулированию труда государственных служащих, например, Указ Павла I от 28.04.1798 г. «О правилах производства пенсиона служащим и неслужащим военным и гражданским чиновникам», Указ от 8.09.1802 г. «Об учреждении министерств» и другие.
Дальнейшее развитие законодательство о государственной службе получило в Положении, утвержденным Николаем I, от 14.05.1834 г. «О порядке производства и чины по гражданской службе». Данным положением вводилась система поощрений за «усердие и похвальное отправление служащих» и «особые труды и достоинства чиновника»[15].
Ключевым нормативным актом в сфере законодательства о государственной службе в Российской империи являлся принятый в
По Уставу «О службе по определению от Правительства» для поступления на госслужбу претендент должен был удовлетворять определенным требованиям подданства, возраста, пола, состояния или происхождения, а также образовательного ценза. Прием на административные должности связывался с достижением определенного возраста, не младше 16 лет. В то же время не существовало ограничений в приеме на государственную службу, связанных с национальностью или вероисповеданием. Одним из главных квалификационных требований был уровень образования.
В соответствии с особым Положением Комитета министров от
Поведению чиновника и его отношению к службе в Российской империи придавалось особое значение. Так, недобросовестное отношение к служебным обязанностям, нарушение нравственных норм поведения являлись основанием к увольнению по инициативе начальства, наряду с преступлением по службе и несоответствием занимаемой должности[17].
Третья фаза российского государства начинается с эпохи советской власти. Интеграция общества осуществлялась за счет его упрощения, сведения социальных целей к целям государства, т.е. за счет создания тоталитарного государства. Созданная целостная структура гражданской службы была построена по аналогии с петровским чиновничье-дворянским аппаратом[18].
Коммунистическая партия как социальный институт организации социальной активности оказалась способной сориентировать индивидов на стремление к достижению целей всего общества и свести к минимуму их личные цели. В то же время коммунистическая партия стала де-факто институтом государственной службы, что довело институциональное нормирование до предела. Результатом этого стала высокоэффективная государственная служба, что проявилось в высоком уровне мотивации чиновников, их исключительной ориентации на общественные цели, самоотдаче в работе. При этом государственный служащий был лишен возможности иметь личные цели, в какой-то мере не совпадающие с общественными.
С 90-х гг. начинается новый этап развития государственной службы. Несмотря на то, что в России возникли институты власти, аналогичные институтам власти плюралистического западного общества, данные институты постепенно интегрируются в целостный комплекс под влиянием традиционной иерархической тенденции[19].
Понятие «Государственная служба» получило свое закрепление в Конституции Российской Федерации[20]. Пунктом 4 статьи 32 установлено, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе; пунктом "т" статьи 71 федеральная государственная служба отнесена к ведению Российской Федерации.
На основании установления Конституции был подготовлен вариант Основ законодательства Российской Федерации о государственной службе. Но эта работа была завершена лишь спустя два года принятием Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года[21].
Одним из, первых документов, внесших принципиальные моменты в законодательство о государственной службе, стал Указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 года № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»[22]. Но попытка решить проблему оказалась неэффективной, так как осуществлялась посредством лишь частичных изменений. Необходима была цельная концепция, которая обеспечивала бы четкую, эффективную и экономную деятельность государственного аппарата. Такая концепция получила свое правовое закрепление в Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года[23].
В Положении нашли свое отражение изменения в государственном устройстве и демократические завоевания России. И хотя Положение стало временным нормативным правовым актом, значение его велико, так как оно закрепило принципы государственной службы, перечень государственных должностей, обязанности, права, ограничения и запреты для служащих, порядок прохождения и т.д. Положение регулировало отношения исключительно в сфере федеральной государственной службы и не содержало норм о государственной службе субъектов.
В целях обеспечения единой политики в области организации системы государственной службы Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1993 года "О первоочередных мерах по организации системы государственной Службы в Российской Федерации" был образован Совет по кадровой политике при Президенте Российской Федерации[24].
В 1994 году в целях создания учебной, научной и организационно-методической базы государственной службы Российская Академия управления была преобразована в Российскую академию государственной службы при Президенте Российской Федерации, в 1995 - Волго-Вятский, Дальневосточный, Поволжский, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Сибирский и Уральский кадровые центры, находящиеся в ведении Академии, были преобразованы в академии государственной службы.
В январе 1995 года Указами Президента Российской Федерации были утверждены Сводный перечень государственных должностей в Российской Федерации и Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих.
Свое дальнейшее развитие концепция реформы государственной службы получила в федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года, который установил правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих Российской Федерации[25].
Для реализации Федерального закона предполагалось принятие более 30 нормативные актов. В соответствии со статьей 26 Федерального закона в декабре 1995 года был образован Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российский Федерации.
Указами Президента Российской Федерации были детализированы квалификационные требования по государственным должностям федеральной государственной службы, проведение аттестации государственных служащих и конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы.
В целях обеспечения исполнительской дисциплины в системе государственной службы был принят Указ Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 года № 310 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»[26].
3 сентября 1997 года Президентом Российской Федерации было принято несколько Указов в целях реализации законодательства Российской Федерации о государственной службе и повышения эффективности кадровой политики в государственном аппарате: утверждены перечни государственных должностей федеральной государственной службы (определяемые как соответствующие разделы Реестра государственных должностей государственной службы Российской Федерации) определены дополнительные меры по подготовке государственных служащих и установлены периоды работы, включаемые в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячные надбавки к должностному окладу за выслугу лет.
По распоряжению президента Б. Ельцина в
Поставленная в президентском Послании
В период зима 1999 - весна 2000 гг. проводится разработка Концепции реформы государственного управления РФ в Центре стратегических разработок в качестве составной части предвыборной программы В. Путина. Данная концепция содержала техническое задание по разделу "Государственная служба", которое включало три основных пункта:
- анализ ситуации, включая важнейшие тенденции с указанием "развилок" и характеристику действующего законодательства;
- характеристика целей, описание возможных сценариев развития и обоснование выбора лучшего сценария;
- описание необходимых мероприятий и этапов их реализации в рамках оптимального сценария отдельно по двум группам: действия федеральной исполнительной власти и совместные действия федеральной исполнительной и законодательной власти.
На этом этапе была предпринята попытка осмыслить негативные последствия развития государственной службы с отсутствием преобразований ("стихийное развитие без реформ"), а также выделен приоритетный вариант возможной реформы госслужбы: кадровые преобразования с акцентом на развитие образовательных программ для государственных служащих. В частности, в вышеупомянутом техническом задании были предложены семь блоков мероприятий[28]. Наиболее важными из них были:
а) реорганизация кадровых служб и усиление аналитической кадровой работы: кадровые службы - аналитические подразделения кадровых служб - независимые аттестационные (экспертные) советы - апелляционные (экспертные) комиссии - комиссии по служебной этике - специализированный журнал по проблемам госслужбы;
б) реорганизация кадрового состава госаппарата: аттестация - конкурсный прием и продвижение по службе – открытость решений по кадровым перемещениям – ротация кадров – статус временных должностей - определение позиций "политических назначенцев" – сокращение кадрового состава и переход в коммерческие структуры – увольнение[29].
Как и в случае с Концепцией административной реформы
С ноября 2000 года по поручению президента В. Путина начата подготовка Концепции реформирования системы государственной службы РФ. В августе
В
- приведение государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями, новыми экономическими условиями, создание целостной системы государственной службы;
- разграничение функций и полномочий государственных органов, их подразделений, а также их рационализацию;
- формирование разных типов государственных органов на основе выполняемых ими функций с применением к ним разных методов планирования, финансирования и оценки деятельности;
- разработку эффективных механизмов кадровой политики на государственной службе;
- создание нормативной правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации[31].
Концепция являлась чисто идеологическим документом. Она задавала лишь вектор реформирования государственной службы, формулирует основные позиции.
В рамках Концепции был разработан и принят Федеральный закон от 27 мая
В законе дается описание должностей государственной службы (с разделением на группы и категории), указывается необходимость введения квалификационных требований по должностям в законах о госслужбе, вводятся требования оценки результатов служебной деятельности в ходе проведения аттестаций и квалификационных экзаменов, устанавливаются преимущественно конкурсный порядок замещения должностей, а также необходимость заключения служебных контрактов, устанавливается также система взаимопереходов из одного вида государственной службы в другой через соотнесение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий, присваиваемых на федеральной госслужбе[33].
В законе определяется система управления государственной службой Российской Федерации, впервые вводится положение о ее развитии путем реализации федеральных программ реформирования и развития федеральной госслужбы и соответствующих программ субъектов Российской Федерации.
В ноябре
Принятие такой программы стало новым и важным шагом на пути реформирования аппарата. Программа предусматривает меры по реформированию государственной службы на основе системного подхода, взаимной увязки мероприятий по типам, срокам и этапам реализации, ресурсному и финансовому обеспечению, созданию системы управления мероприятиями, которое осуществляется программно-целевыми методами. В программе сделан акцент на проведение научно-исследовательских работ по реформированию государственного аппарата, включая обеспечение разработки проектов новых федеральных законов, иных нормативных правовых актов, проведение экспериментов и пилотных проектов, реформирование всех уровней подготовки, переподготовки, повышения квалификации федеральных государственных служащих, формирование материально-технических условий эффективного функционирования федеральной государственной службы и системы управления. Важно также то обстоятельство, что изменения госслужбы предполагается проводить, как правило, сначала в виде экспериментов и пилотных проектов, и только в случае получения положительных результатов осуществлять полномасштабные изменения. Именно по этому пути идут все страны, начавшие в 1960 - 70-х гг. модернизацию государственного аппарата.
Таким образом, подготовительная фаза реформ государственной службы с
Первым из законов о видах государственной службы стал Федеральный Закон от 27 июля
Подводя итоги вышеизложенному, можно выделить четыре этапа в реформировании системы государственной гражданской службы в Российской Федерации.
Первый этап (1991 – 1996 гг.) характеризуется формальным отказом от партийно-номенклатурной системы государственной службы. В этот период заложена нормативно-правовая база государственной службы, принят Закон об основах государственной службы и некоторые другие необходимые правовые акты по организации государственной службы и ее кадровому обеспечению.
Второй этап (1997 – 1998 гг.): реформа государственной службы, в которой основной упор сделан не на структурный, а на кадровый аспект преобразований. Целью реформы государственной службы объявлялось создание не «государевой», а публичной государственной службы, которая «отвечала бы критериям эффективности, профессионализма и соответствия потребностям формирующегося гражданского общества».
Третий этап (1999 - 2000 гг.): разработка Концепции реформы государственного управления РФ в Центре стратегических разработок в качестве составной части предвыборной программы В. Путина.
Четвертый этап (ноябрь 2001 – наше время): подготовка и реализация Концепции реформирования системы государственной службы РФ, принятие законов «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003) и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004).
2. Понятие, сущность административно-правового статуса государственного гражданского служащего
Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:
- государственная гражданская служба;
- военная служба;
- правоохранительная служба.
Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации[37].
Гражданская служба – вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства.
Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.
Взаимосвязь гражданской службы с иными видами государственной службы Российской Федерации обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством[38]:
- соотносимости основных условий, размера оплаты труда и основных государственных социальных гарантий;
- установления ограничений и обязательств при прохождении различных видов государственной службы Российской Федерации;
- учета стажа иной государственной службы Российской Федерации при исчислении стажа гражданской службы;
- соотносимости основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации[39].
Таким образом, в определении государственной службы можно выделить следующие аспекты:
- государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, т.е. деятельность являющуюся для государственного служащего профессией и, как правило, она связанна с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных полномочий;
- в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов;
- эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов;
- такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т.е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, так как обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему;
- обязательным требованием для государственного служащего является гражданство Российской Федерации.
Итак, легальное истолкование понятия государственной службы позволяет утверждать, что государственная служба - это профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.
В Федеральном законе "О государственной гражданской службе РФ" под государственной службой понимается "профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; Федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; Субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федерального государственного органа; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Уставами, Законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий Государственных органов Российской Федерации"[40].
Общепринятого определения понятия "государственная гражданская служба" в научной литературе нет.
Следует заметить, что в определении понятия "государственная гражданская служба" в качестве ведущего признака выделяется прилагательное "государственная" - сущность и значение государственной службы определяются сущностью государства[41].
Государственная гражданская служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но призвана обеспечивать их практическое осуществление. Поэтому государственный служащий в рамках полномочий по замещаемой должности всегда выступает от имени и по поручению государства.
Существенное расхождение в юридической науке мы наблюдаем и в определении целей государственной гражданской службы. Так, Ю.Н. Старилов выделяет в качестве цели государственной службы «практическое осуществление функций государства, решение его задач, обеспечение благосостояния общества, удовлетворение публичных интересов на основе принципов и положений, установленных в Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации»[42]. А.Ф. Ноздрачев говорит о нескольких целях, в частности: упорядочение работы государственного аппарата; установление требований к функциям и правомочиям по государственным гражданским должностям; определение компетентности и профессиональной подготовленности государственных гражданских служащих; регламентация способов и процедур анализа и оценки эффективности функционирования государственного аппарата; формирования условий обеспечения государственных гражданских служащих, включая материальные, социальные и правовые гарантии государственной гражданской службы»[43].
Нетрудно заметить, что в последнем подходе к определению целей государственной гражданской службы, государственные чиновники замыкаются в основном на аппаратные потребности, а потребности и интересы людей выступают как бы на втором плане. Необходимо отметить, что смысл и цели нормального государства состоят в том и только в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному развитию своего народа.
Для исполнения поставленных перед ними целей, государственные гражданские служащие наделены определенным статусом. Правовой статус - комплексная характеристика правового положения государственного служащего как субъекта права. Он характеризуется наличием многочисленных параметров и показателей, связанных с тем, что государственный служащий является лицом, органически интегрированным в систему государственно-служебных отношений, урегулированных публичным правом, нормами конституционного, административного, трудового и иных отраслей права.
Правовой статус государственного служащего включает в себя три составляющие:
а) конституционный статус российского гражданина;
б) статус (или отдельные элементы статуса) наемного работника в соответствии с трудовым законодательством РФ;
в) административно-правовой статус в соответствии с законодательством РФ о государственной службе.
Соответственно, оно имеет трехмерный характер: как человека; как гражданина, реализующего свое право на труд; как лица, замещающего должность государственной службы и реализующего государственную власть.
Рассмотрение элементов правового статуса субъектом какой-либо деятельности в юридической литературе обычно принято начинать с категории «права», а затем «обязанности». Понимание сочетания этих категорий именно в таком порядке, вероятно, сложилось под влиянием приоритетов общего трудового права, пафосом которого является защита трудовых прав и интересов работников, наряду с регламентацией сопутствующих при этом обязанностей. Однако, обращаясь к исследованию данных категорий применительно к статусу гражданских служащих принципиально важно иметь в виду следующее. Если в правовом регулировании трудовых отношений частных лиц на первом месте для них стоят «права», то для регуляции деятельности чиновников государства важно исходить из приоритета публичных интересов общества и граждан, которым призваны служить чиновники государства, а не наоборот[44].
Для общества и граждан государства гораздо более значимо выполнение его чиновниками должностные обязанностей, так как служебные права предоставляются им в связи с необходимостью реализации обязанностей. Тем более, что любой чиновник должен совершать вмененные ему в служебные обязанности действия вне зависимости от собственного желания или предпочтений, в то время как использовать предоставленные для исполнения своих обязанностей права, он может с немалой долей субъективного усмотрения[45].
При таком понимании соотношения данных элементов статуса гражданских служащих порядок их рассмотрения должен быть изменен в последовательности, которую целесообразно начинать с обязанностей, а затем прав. На этом основании в подобной же последовательности с полным обоснованием представляется проводить регламентацию обязанностей и прав гражданских служащих в специальном законодательстве[46].
Обязанности и права гражданских служащих выступают наиболее важными, центральными элементами их статуса, поскольку эффективное выполнение ими своих социально полезных функций только тогда возможно, когда нормами права определен круг стоящих перед ними задач и установлен объем служебных полномочий (см. рис. 1).
Итак, рассматривая данные элементы, будем исходить из того, что служебными правами гражданские служащие наделяются, прежде всего, потому, что они должны выполнять свои служебные обязанности, а никак иначе.
Рис. 1. Структура правового статуса государственного служащего
Все русские государствоведы XIX века ставили обязанности государственных служащих на первое место. В современной науке такой позиции придерживается профессор Д. Н. Бахрах, Им высказано теоретическое положение о том, что основной элемент государственной должности - это обязанности, а права носят вторичный характер, поскольку они лишь прямо или косвенно создают условия для надлежащего выполнения обязанностей. На этом основании он справедливо отмечает, что служебные права несут обеспечительный характер, их объем призван создать служащему надлежащие условия для выполнения обязанностей[47].
Схожую позицию занимает и профессор Ю.А. Тихомиров, который также считает, что «государственный служащий наделяется правами для выполнения обязанностей, предусмотренных статусом должности. Справедливости ради не обойдем вниманием звучание аналогичного тезиса и в трудах отдельных ученых советского периода[48].
Развивая тезис о той, что служебное право чиновника вытекает из его служебной обязанности, можно сформулировать теоретическое административно-правовое положение, согласно которому субъективное служебное право производно от служебной юридической обязанности потому, что установление государственно-служебных полномочий всецело подчинено логике публичного предназначения института обеспечения государственно-властных и государственно-управленческих функций и компетенций государственных органов, каким является государственная служба.
Обосновать данное положение тем более важно, поскольку оно в полной мере находится в концепции так называемой открытой модели административного права. формирующейся в современных западноевропейских демократиях, в отличие от скрытой инструментальной модели административного права, сохраняющейся в постсоциалистических странах на переходный период, трансформируемой по мере продвижения к правовому государству через усиление правовых институтов и механизмов, развитость правосознания и правовой культуры гражданского общества.
Относительно различий в характеристике правового статуса гражданских служащих значение имеет то, что «чиновники администрации в своих действиях реализуют не личный, как часто бывает в инструментальной модели, а общественный интерес, и поведение представителей администрации в связи с правами граждан в наибольшей степени обязанное, нежели управомоченное. Кроме того, управомоченное поведение администрации носит обеспечительный, охранительный по отношению к правам и интересам характер». Ориентиры правового обеспечения статуса гражданских служащих в концепции открытой административно-правовой модели отвечают конституционным идеалам развития российского государства на перспективу.
В современной отечественной литературе о государственной службе встречаются классификации прав и обязанностей, в основу которых положены разнообразные критерии. Профессор В. М. Манохин права государственного служащего делит на две группы: 1) Реализуемые в процессе непосредственного осуществления должностных полномочий; 2) обеспечивающие выполнение госслужащим его должности. Обязанности он также делит на две группы: 1) по непосредственному осуществлению должностных полномочий; 2) обеспечивающие исполнение должности[49].
Профессор А.Ф. Ноздрачев проводит более детальное деление. Обязанности он разделяет на: общегражданские, повышенные, дополнительные, наиболее общие. Среди прав он выделяет имущественные и неимущественные. По другому основанию он проводит единое деление обязанностей и прав на: 1) относящиеся к существу служебной деятельности и 2) сопутствующие статусу.
Профессор Д. М. Овсянко различает: во-первых, должностные права и обязанности, которые определяют полномочия по конкретной должности и, во-вторых, общие права и обязанности, установленный для всех государственных служащих[50].
В современной России обязанности и права гражданского служащего определяются федеральными законами и законами соответствующих субъектов Российской Федерации. Такое положение вызывает неоднозначные оценки в литературе. Так, профессор В.П. Шайхатдинов, полагает, что определение основные обязанностей и прав гражданских служащих (как федеральных, так и субъектов федерации) необходимо отнести исключительно к федеральному ведению, а субъекты Российской федерации должны иметь возможность лишь уточнять их исходя из местных условий. При этом ученый ссылается на то, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации, регулирование службы в органах которой в соответствии с частью 1 статьи 76 и частью 1 статьи 77 находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов[51].
Систематизированное, полное закрепление специальных прав и обязанностей в законе ввиду многообразия сфер государственного управления, осуществляемого гражданскими служащими, не имеет юридического значения. Они закрепляются нормативными правовыми актами, устанавливающими компетенцию конкретных государственных органов. Если взять Положения «О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам», «О Министерстве здравоохранения Российской Федерации», «О Министерстве транспорта Российской Федерации», «О Министерстве труда и социального развития Российской Федерации», то в них мы обнаружим конкретное содержание специальных обязанностей и прав гражданских служащих соответствующих государственных органов, которые реализуются ими в определенных отраслях и сферах государственного управления.
Другой, не менее важной особенностью, служебных обязанностей и прав гражданских служащих является то, что они наделяются ими не только федеральным законом и другим нормативным актом федерального уровня, но и законом субъекта федерации, тогда как другие государственные служащие, являясь федеральными служащими, наделяются ими исключительно только на основании федерального чакона[52].
Помимо законодательных актов в целях более детальной регламентации обязанностей и прав гражданских служащих издаются специальные юридические акты, как-то: правила внутреннего трудового распорядка, положения об органах, приказы, должностные инструкции и т.п. В них конкретизируются должностные обязанности и права, а также вытекающие из них требования к гражданским служащим. К ним могут относиться подготовка нормативных актов и принятие решений по вопросам, входящим в состав служебных полномочий (например, принятие решения - согласование (визирование), утверждение документа, координация деятельности и контроль подведомственных органов (структур, подразделений) в общем либо по отдельным направлениям или вопросам; руководство коллективом подчиненных сотрудников в масштабе, зависящем от должностного положения; подготовка документов (составление проектов правовых актов) - составление рабочих материалов, аналитических и прочих служебных записок, выработка рекомендаций (предложений) и т.п. Тем самым устанавливаются правомочия конкретного гражданского служащего.
Правомочие как элемент государственно-служебных отношений состоит в возможности для гражданского служащего осуществлять свои должностные обязанности через права. С другой стороны, право гражданского служащего осуществлять служебные полномочия, предоставленное ему в связи с замещением государственной должности «порождает такой элемент его статуса, как обязанности». Внешним выражением предоставленных служащему прав может явиться требование обеспечения ему возможности самостоятельно и ответственно осуществлять совокупность действий, из которых складываются служебные обязанности по занимаемой им должности.
Если исходить из правовой природы диалектического соотношения прав и обязанностей, то необходимо опираться на теоретическое определение юридических обязанностей как совокупности определенных действий, безусловное совершение которых возложено на кого-либо, а права - возможности, которыми можно пользоваться по своему усмотрению. При этом следует иметь в виду, что, например, профессор А. Ф. Ноздрачев считает: «для госслужащих все, что не разрешено законом, запрещено, все, что разрешено законом, обязательно для исполнения». Однако, данный тезис, высказанный еще в эпоху Великой французской революции Лафайетом, относился ко всем гражданам, и вряд ли стоит однозначно принять мнение современного ученого во второй части формулируемого им положения. Ведь, далеко не всегда предоставленное государственному служащему право является его обязанностью,
Права гражданских служащих очень тесно взаимосвязаны с их обязанностями. На практике иногда бывает трудно различить, когда право гражданского служащего становится обязанностью и, наоборот, служебная обязанности трансформируется в субъективное служебное право. Соответственно, возникает вопрос, какова мера юридически возможного или юридически необходимого поведения того или иного гражданского служащего? В специальной литературе об органах публичной власти, рассматриваемых через призму их компетенции и особенностей как субъектов административного права, существует мнение о том, что каждое право есть и обязанность, Например, профессор Б.М. Лазарев в свое время считал, что «права органа - это его обязанности перед государством» [53]. Другие ученые, например, Ю. Л. Тихомиров, считают, что в таком толковании присутствует двуединство.
Правовой статус тесно связан с должностью. С одной стороны, должность есть первичный, нерасчленяемый компонент администрации, в определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциации властных функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего. В этом плане должность - простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в административном ансамбле.
С другой стороны, это стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы организации. Установление таких комплексов - средство разделения труда, административной деятельности[54].
Должность - это, образно говоря, персональное служебное место, которое, пока оно не занято, считается вакантным.
В государственных и муниципальных организациях правовой статус должности состоит из четырех частей:
- целевой;
- организационной;
- служебных обязанностей и прав (компетенции);
- личных прав.
1. Правом, начиная от закона и кончая должностной инструкцией, определяются основная и иные цели соответствующей должности, задачи и функции, которые служащий обязан выполнять для достижения этих целей.
2. Каждая должность образуется в распорядительном порядке. Актами компетентных органов, лиц определяются: а) ее название; б) порядок учреждения, преобразования, ликвидации; в) место в служебной иерархии (кому подчинена она и кто подчинен ей); г) порядок замещения должности и освобождение от нее. Она включается в штатное расписание.
3. Самая большая по объему часть правового статуса должности - компетенция, которая представляет собой совокупность служебных обязанностей и прав (добросовестно выполнять правовые нормы и акты руководителей и др.).
4. Личные права - это регламентация должностного оклада и надбавки к нему, права на отдых и т.д.[55]
Должность - это комплексное правовое образование, состоящее из норм административного, трудового и иных отраслей права. С помощью должностей обеспечиваются персонализация административных функций и правообязанностей, четкое разделение труда в администрации, индивидуализация ответственности служащих.
Должность - это прежде всего служебные обязанности, во исполнение которых должны производиться служебные действия, т.е. действия в интересах того, кто ее учредил, оплачивает для достижения служебных целей. Служебные права носят обеспечительный характер, их объем призван создать служащему необходимые условия для выполнения обязанностей[56].
Что касается личных прав, то их набор таков, чтобы стимулировать добросовестное выполнение служащим порученного ему дела.
3. Виды государственных гражданских служащих
Для правового института государственной службы особое значение имеет категория «государственная должность». Вместе с тем, в юридической науке, в общем, справедливо отмечалось, что несмотря на свою юридическую значимость в построении органа государства, государственная должность является производной от таких базисных категорий, как «исполнительная власть» и «государственная служба». Длительное время дискуссии об определении самого понятия «государственная должность» велись исключительно в рамках юридической науки, т.к. его нормативно закрепленное определение отсутствовало.
В федеральном законодательстве понятие «государственная должность» закреплено в ст. 1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Под государственной должностью предлагается понимать должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. Данное определение, в целом, нельзя признать удачным и юридически выверенным. Само понятие «должность» осталось нераскрытым. Не показана связь государственной должности со структурой и компетенцией государственного органа. Намного более взвешенный подход к определению понятия «государственная» должность прослеживается в региональном законодательстве о государственной службе. В нормативных правовых актах о государственной службе, принятых в ряде субъектов РФ (например, в Кемеровской и Омской областях), закреплено самостоятельное определение понятия «государственная должность». Так, в части 1 ст. 3 Закона Кемеровской области «О государственной службе Кемеровской области» от 13 февраля 1998 года №6-ОЗ под государственной должностью понимается учрежденная в установленном порядке и содержащаяся за счет средств областного бюджета штатная единица образованного в соответствии с федеральным законом и законодательством Кемеровской области государственного органа, с установленным кругом обязанностей по исполнению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и иными выплатами, ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Понятие «должность государственной (гражданской) службы» различными авторами определяется достаточно одинаково. Например, Ю.Н. Старилов считает, что она «является первоэлементом, «кирпичиком» государственной организации (администрации)... Это означает часть государственной власти, переданной тому лицу, которое занимает эту должность». Следовательно, должность гражданской службы есть первоэлемент государственной организации (администрации), которая замещается гражданским служащим[57].
По мнению А.Ф. Ноздрачева, такая должность - это «простейшая ячейка государственного аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль, стабильный круг обязанностей, возложенных на этого работника»[58]. В принципе данное определение по содержанию повторяет первое определение.
С точки зрения Д.М. Овсянко: «Под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица государственного органа (службы, учреждения), определяющая содержание и объем полномочий и ответственности занимающего ее лица, а также расходы его нанимателя за выполняемую работу в этом органе»[59]. Как видим, и это определение указывает на первичную структурную единицу организации, которая определяет содержание и объем полномочий государственного служащего.
Государственная гражданская служба осуществляется лицами, занимающими должности государственной службы в органах государственной власти. Даже руководители крупных государственных предприятий и учреждений не относятся к госслужащим.
Должности государственной гражданской службы, а значит, и лица, их замещающие, законом подразделяются на четыре категории:
- руководители государственных органов и их заместители (руководители) - замещают должности на определенный срок или без ограничения срока полномочий;
- помощники (советники) руководителей - замещают должности на срок, ограниченный сроком полномочий соответствующего руководителя;
- специалисты - обеспечивают профессиональное выполнение государственным органом установленных задач и функций, замещают должности без ограничения срока полномочий;
- обеспечивающие специалисты - обеспечивают выполнение в государственном органе общих функций администрирования (информационную, документальную, финансово-экономическую, хозяйственную и др.) и занимают должности без ограничения срока полномочий.
Гражданские служащие не только различаются по категориям и группам, но еще и по классным чинам (ст. 11)[60]. Они присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью в пределах группы должностей гражданской службы по результатам квалификационного экзамена. Всего в гражданской службе имеется пять классных чинов и по три класса в каждом классном чине.
Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы, присваивается классный чин действительного государственного советника РФ 1, 2 или 3 класса.
Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы главной группы, присваивается классный чин государственного советника РФ 1, 2 или 3 класса.
Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы ведущей группы, присваивается классный чин советника государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3 класса.
Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы старшей группы, присваивается классный чин референта государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3 класса.
Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы младшей группы, присваивается классный чин секретаря государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3 класса.
Высшим классным чинам государственных должностей федеральной гражданской службы является действительный государственный советник РФ 1 класса, низшим - секретарь гражданской службы РФ 3 класса.
Должности государственной гражданской службы, сгруппированные по государственным органам, в которых они учреждены, по категориям и другим признакам, вносятся в реестры должностей.
Формирование реестра должностей федеральной гражданской службы и реестров должностей государственной службы каждого субъекта Российской Федерации предусмотрено названным Федеральным законом (ст. 10)[61].
Указом Президента РФ от 31 декабря
Реестр как универсальный классификатор должностей федеральной гражданской службы принимается впервые. Ранее единого документа, содержащего наименования всех должностей, не существовало. Руководители государственных органов обязаны привести наименования должностей федеральной гражданской службы в этих органах в соответствие с Реестром[63].
Указ № 1574 вступил в силу одновременно со вступлением в силу другого указа Президента о денежном содержании федеральных гражданских служащих. Это связано с тем, что по каждой должности, предусмотренной Реестром, должен быть установлен размер должностного оклада.
В научной литературе значительное внимание уделяется проблеме классификации государственных служащих. При классификации используются различные критерии: по характеру выполняемой служащим работы; по органам, где работают служащие по характеру должностных функций; по масштабу деятельности органов, в которых работают служащие; по характеру полномочий государственных служащих[64].
По характеру выполняемой работы служащие подразделяются на служащих государственных органов, осуществляющих задачи и функции государства, их труд носит организационный, управленческий характер; служащих государственных предприятий, учреждений, организаций, деятельность которых характеризуется организацией, соответственно, производственных процессов, социально-культурной и иной деятельности. Эта деятельность направлена на выполнение задач, возложенных на соответствующие предприятия, учреждения, организации. При этом среди данной категории служащих выделяются: служащие-специалисты, выполняющие производственные и иные функции, и служащие - руководители предприятий, учреждений, организаций. Выделяется также группа служащих, которые совмещают выполнение и тех, и других функций (например, руководитель учебного заведения, медицинского учреждения и др. может сочетать руководство соответствующим учреждением с педагогической, лечебной и иной деятельностью)[65].
По органам, где работают служащие, последние подразделяются на служащих представительных органов, служащих исполнительных органов, служащих судебных и иных государственных органов.
По характеру должностных функций, служащие подразделяются на руководителей, специалистов, технических исполнителей, вспомогательно-обслуживающий персонал.
По масштабу деятельности органов, в которых работают служащие, последние подразделяются на федеральных служащих, действующих в масштабе России, и служащих – субъектов федерации, действующих в масштабе республики, края, области, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных округов.
По характеру полномочий государственные служащие делятся на должностных лиц и вспомогательный персонал. К должностным лицам, относятся государственные служащие, наделенные правом совершать в пределах своей компетенции юридически значимые действия властного характера, т.е. действия, влекущие правовые последствия: возникновение, изменение и прекращение правовых отношений[66].
Должностные лица издают правовые акты (приказы, распоряжения и т.п.), совершают регистрационные действия, ведают денежными и материальными средствами и др. Объем и характер государственно-властных полномочий должностных лиц неодинаков. Наиболее широкими полномочиями наделены руководители государственных органов, предприятий, учреждений и организаций. Они пользуются правом найма и увольнения работников, применяют меры поощрения и налагают дисциплинарные взыскания на подчиненных им работников.
Особую категорию должностных лиц образуют представители административной (исполнительной) власти. К ним относятся должностные лица, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять юридически властные требования, а также принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, не находящимися в их служебном подчинении, должностными лицами или органами, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их форм собственности и ведомственной подчиненности. К представителям административной власти, например, относятся сотрудники милиции, представители различных контрольно-надзорных служб (пожарного надзора, санитарно-эпидемиологического надзора и др.)[67].
Функциональные работники (специалисты). Данная категория должностных лиц выступает в качестве специалистов, наделенных полномочиями по осуществлению функций, связанных с подготовкой тех или иных управленческих решений, требующих специальных знаний, или выполнением профессиональной деятельности. К первой группе относятся консультанты, советники по различным отраслям знаний. Они непосредственно не осуществляют организационно-распорядительные функции, но их советы, заключения, рекомендации и т.п. несомненно имеют юридическое значение и влекут правовые последствия. Ко второй группе специалистов относятся должностные лица, обладающие специальными знаниями, которые уполномочены совершать действия, непосредственно влекущие правовые последствия. К ним, например, относятся преподаватели (выставляют экзаменационную оценку студенту), врачи (выдают листки нетрудоспособности) и др.
К вспомогательному персоналу (составу) относятся государственные служащие, деятельность которых, как правило, не влечет юридических последствий. Они совершают материально-технические операции, т.е. обеспечивают служебную деятельность руководителей, представителей административной власти, специалистов и других должностных лиц, создают необходимые условия для выполнения ими служебных обязанностей. Служащие, относящиеся к вспомогательному персоналу, оформляют и хранят документы, выполняют статистические и счетные операции и т.п. В их обязанности может входить и совершение технических операций, имеющих юридическое значение, скажем, регистрация работником канцелярии поступившего в орган сообщения, заявления или жалобы имеет юридическое значение, гак как со дня регистрации исчисляются установленные законодательством сроки их рассмотрения. К вспомогательному персоналу составу) относятся технические секретари, делопроизводители и др.
Подводя итог первой главе дипломной работы, отметим, что в настоящее время в России и за рубежом, реформы законодательства о государственной гражданской службе идут по следующим основными направлениям: сближение различных моделей государственной службы (путем их взаимообогащения и взаимопроникновения); усиление роли базовых системообразующих законов о государственной службе; расширение сферы применения конкурсов при поступлении на государственную службу; демократизация государственной гражданской службы.
Правовой статус государственного служащего включает в себя три составляющие: конституционный статус российского гражданина; статус (или отдельные элементы статуса) наемного работника в соответствии с трудовым законодательством РФ; административно-правовой статус в соответствии с законодательством РФ о государственной службе.
Вопрос об административно-правовом статусе государственного служащего окончательно еще не решен. По сути проведено лишь «развертывание статуса наемного работника в государственных органах, регулируемого трудовым законодательством, в статус государственного служащего». Российское законодательство и практика государственного строительства пока не вышли на уровень понимания статуса государственного служащего как человека государственного, служащего государству и защищенного государством, человека, способствующего обеспечению социально-политических и экономических ценностей общества.
Глава 2. Особенности административно-правового статуса государственных гражданских служащих в Российской Федерации1. Права государственных гражданских служащих
Права государственных гражданских служащих можно разделить на две группы. Первую группу составят служебные, вторую - личные права.
В свою очередь, первая группа подразделяется на две подгруппы: общеслужебные и должностные права[68].
К первой подгруппе относятся права, которые имеет каждый государственный служащий:
- обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
- ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности, критерии оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показатели результативности профессиональной служебной деятельности и условия должностного роста;
- получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
- внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;
- доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации.
Огромное разнообразие должностных прав (вторая подгруппа) - принимать на работу, распределять средства, штрафовать и т.д. - обусловлено разнообразием должностей и должностных обязанностей[69].
Личные права (вторая группа) призваны косвенно обеспечивать эффективную деятельность служащего, заинтересовывая его в получении поощрений, премий, в продвижении по служебной лестнице за успешно выполненную работу и т.п. В этой группе прав можно выделить те, которые связаны:
1) с карьерой служащего, и в этом плане он имеет право на: должностной рост на конкурсной основе; профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку;
2) с реализацией его прав на материальное обеспечение, отдых, а именно на:
- оплату труда и другие выплаты в соответствии с правовыми актами Российской Федерации и контрактом;
- отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, выходных дней и нерабочих праздничных дней, ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;
- членство в профессиональном союзе;
- медицинское страхование;
- государственное пенсионное обеспечение;
- выполнение с предварительным уведомлением представителя нанимателя иной оплачиваемой работы, если это не повлечет за собой конфликт интересов;
3) с реализацией его права на защиту, которое включает в себя право на:
- ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;
- защиту сведений о гражданском служащем;
- проведение по его заявлению служебной проверки;
- государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества.
Особенность личных прав служащего еще и в том, что некоторыми из них наряду с самим служащим пользуются члены его семьи (служебные квартиры, медицинское обслуживание и др.).
Права гражданского служащего только тогда имеют социальный смысл и значимость, если они обеспечены правовыми гарантиями. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сделана попытка сформулировать и должным образом зафиксировать данные гарантии в гл. 10 и 11[70].
Согласно ст. 50 оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы.
Денежное содержание гражданского служащего состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы, которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат[71].
Размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются указом Президента РФ по представлению Правительства РФ. По отдельным должностям гражданской службы указом Президента РФ может устанавливаться денежное содержание в виде единого денежного вознаграждения, в котором учтены должностной оклад, оклад за классный чин и ежемесячные надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе, за особые условия гражданской службы, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, но не учтены премии и ежемесячное денежное поощрение.
Размеры должностных окладов и окладов за классный чин гражданских служащих субъекта РФ устанавливаются в соответствии с нормативным правовым актом субъекта РФ.
К дополнительным выплатам относятся:
1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе в размерах от 10 до 30% за стаж от 5 до 15 лет;
2) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы в размере до 200% этого оклада;
3) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в размерах и порядке, определяемых законодательством Российской Федерации;
4) премии за выполнение особо важных и сложных заданий, порядок выплаты которых определяется представителем нанимателя с учетом обеспечения задач и функций государственного органа, исполнения должностного регламента (максимальный размер не ограничивается);
5) ежемесячное денежное поощрение;
6) единовременная выплата при представлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих.
Размеры ежемесячного денежного поощрения, выплачиваемого федеральным гражданским служащим, устанавливаются по федеральным государственным органам дифференцировано указами Президента РФ.
Порядок выплаты ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы определяется представителем нанимателя. Порядок выплаты материальной помощи за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих определяется соответствующим положением, утверждаемым представителем нанимателя[72].
В случаях, установленных законодательством Российской Федерации, к денежному содержанию гражданского служащего устанавливается районный коэффициент.
Размеры окладов денежного содержания по должностям федеральной и субъектов Федерации гражданской службы ежегодно увеличиваются (индексируются) в соответствии с федеральным и субъектов Федерации бюджетом на соответствующий год с учетом уровня инфляции (потребительских цен). Решение об увеличении (индексации) размеров окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы принимается Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации, а по должностям гражданской службы субъекта Российской Федерации производится в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.
Федеральным гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы в государственном органе, находящимся за пределами территории Российской Федерации, денежное содержание выплачивается в иностранной валюте и в рублях в порядке и размерах, установленных Президентом РФ и Правительством РФ.
По отдельным должностям гражданской службы может устанавливаться особый порядок оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте. К гражданским служащим, оплата труда которых производится в указанном особом порядке, не применяются условия оплаты труда, установленные иными частями настоящей статьи.
В статье 51 дается описание фонда оплаты труда гражданских служащих и работников государственного органа. При формировании фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов, предусматриваются следующие средства для выплаты (в расчете на год):
1) оклад за классный чин - в размере четырех должностных окладов;
2) ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе - в размере трех должностных окладов;
3) ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы - в размере 14 должностных окладов;
4) ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну,- в размере полутора должностных окладов;
5) премий за выполнение особо важных и сложных заданий - в размере двух окладов денежного содержания;
6) ежемесячного денежного поощрения - в размере, который устанавливается для федеральных государственных органов дифференцированно указами Президента РФ;
7) единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальной помощи - в размере трех окладов денежного содержания.
Для обеспечения социальной и правовой защищенности гражданских служащих, повышения мотивации в эффективном исполнении ими своих должностных обязанностей, стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных настоящим федеральным законом и иными федеральными законами, гражданским служащим предоставляются государственные гарантии, которых насчитывается 11.
Основные государственные гарантии гражданских служащих:
1) равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы, если иное не установлено настоящим федеральным законом;
2) право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;
3) условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом;
4) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;
5) медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет, в соответствии с федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;
6) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения в соответствии с федеральным законом;
7) выплата по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ;
8) возмещение расходов, связанных со служебными командировками. Порядок и условия командирования гражданского служащего устанавливаются соответственно указом Президента РФ, нормативными правовыми актами субъекта РФ;
9) возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган. Порядок и условия возмещения расходов гражданскому служащему устанавливаются соответственно постановлением Правительства РФ и нормативными правовыми актами субъекта РФ;
10) защита гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральным законом;
11) государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан РФ, проходивших государственную службу, и их семей.
В случае освобождения гражданского служащего от замещаемой должности в связи с избранием или назначением на государственную должность, избранием на выборную должность в органы местного самоуправления, избрания (делегирования) на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, условия обеспечения данного гражданского служащего устанавливаются по его выбору[73].
Гражданским служащим предоставляются также иные государственные гарантии, установленные федеральными законами.
Гражданским служащим при определенных условиях могут предоставляться дополнительные государственные гарантии и, в частности, право:
1) на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания;
2) транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категорий и группы замещаемой должности гражданской службы, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещения расходов, связанных с его использованием, в случае и порядке, установленных соответственно нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъекта РФ;
3) замещение иной должности гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы в соответствии со ст. 31 настоящего федерального закона;
4) единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых постановлением Правительства РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ;
5) иные государственные гарантии.
Об отпусках на гражданской службе. Гражданскому служащему предоставляется ежегодный отпуск с сохранением замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания. Ежегодный оплачиваемый отпуск гражданского служащего состоит из основного оплачиваемого отпуска и дополнительных оплачиваемых отпусков.
Гражданским служащим, замещающим высшие и главные должности гражданской службы, предоставляется ежегодный основной оплачиваемый отпуск продолжительностью 35 календарных дней. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы иных групп, предоставляется ежегодный основной оплачиваемый отпуск продолжительностью 30 календарных дней[74].
Продолжительность ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет исчисляется из расчета один календарный день за каждый год гражданской службы.
При исчислении общей продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска ежегодный основной оплачиваемый отпуск суммируется с ежегодным дополнительным оплачиваемым отпуском за выслугу лет. Общая продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска и ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за
выслугу лет для гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы, не может превышать 45 календарных дней, для гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы иных групп,- 40 календарных дней.
Дополнительные отпуска за ненормированный рабочий день, а также в связи с тяжелыми, вредными и (или) опасными условиями гражданской службы предоставляются сверх ежегодного оплачиваемого отпуска, предусмотренного настоящей частью. По заявлению гражданского служащего ежегодный оплачиваемый отпуск может предоставляться по частям, при этом продолжительность одной части отпуска не должна быть менее 14 календарных дней. По согласованию с представителем нанимателя гражданскому служащему может предоставляться часть отпуска иной продолжительности.
Ежегодный оплачиваемый отпуск должен предоставляться гражданскому служащему ежегодно в соответствии с графиком отпусков, утверждаемым представителем нанимателя. Выплата денежного содержания гражданскому служащему за период ежегодного оплачиваемого отпуска должна производиться не позднее чем за 10 календарных дней до начала указанного отпуска.
При предоставлении федеральному гражданскому служащему ежегодного оплачиваемого отпуска один раз в год производится единовременная выплата в размере двух месячных окладов денежного содержания. При предоставлении гражданскому служащему субъекта РФ ежегодного оплачиваемого отпуска один раз в год производится единовременная выплата в соответствии с законодательством субъекта РФ[75].
При прекращении или расторжении служебного контракта, освобождении от замещаемой должности гражданской службы и увольнении с гражданской службы гражданском служащему выплачивается денежная компенсация за все неиспользованные отпуска. По письменному заявлению гражданского служащего неиспользованные отпуска могут быть предоставлены ему с последующим увольнением (за исключением случаев освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы за виновные действия). При этом днем освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы считается последний день отпуска.
При увольнении в связи с истечением срока служебного контракта отпуск с последующим увольнением может предоставляться и тогда, когда время отпуска полностью или частично выходит за пределы срока действия служебного контракта. В этом случае днем освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы также считается последний день отпуска. По семейным обстоятельствам и иным уважительным причинам гражданскому служащему по его письменному заявлению решением представителя нанимателя может предоставляться отпуск без сохранения денежного содержания продолжительностью не более одного года. Гражданскому служащему также предоставляется отпуск без сохранения денежного содержания в иных случаях, предусмотренных федеральными законами. Во время отпуска без сохранения денежного содержания за гражданским служащим сохраняется замещаемая должность гражданской службы.
Анализ законов субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе позволяет сделать вывод о том, что комплекс основных служебных прав и обязанностей гражданских служащих практически совпадает с соответствующим комплексом прав, закрепленным федеральным законом[76].
До принятия Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года №79-ФЗ в федеральном и региональном законодательствах о правовом статусе государственных служащих существовало много противоречий.
Сейчас несоответствий в законодательстве о государственной гражданской службе между федеральным центром и субъектами Федерации практически нет. Так, сравнивая Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ и закон города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы» от 26 января 2005 года №3 в части основных служебных прав, мы видим всего три новации, не носящих принципиального характера.
Во-первых, вводится норма, устанавливающая, что "обязанность по обеспечению основных прав гражданского служащего возлагается на представителя нанимателя". Во-вторых, закон города Москвы дополняет статью 14, пункт 2 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ важной новацией: «Представитель нанимателя обязан не позднее семи рабочих дней со дня получения указанного письменного уведомления гражданского служащего известить его в письменной форме о возникновении конфликта интересов»[77]. В-третьих, в федеральном правовом акте речь идет о праве гражданского служащего на «оплату труда», а в московском - о «денежном содержании». Здесь несоответствие чисто терминологическое: в законе сказано, что «оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания.
Таким образом, под правами гражданских служащих понимаются обусловленные Конституцией России[78] и другими нормативно-правовыми актами и охраняемые государством свободы и возможности его профессиональной служебной деятельности.
Государство должно обеспечивать реализацию указанных в действующем законодательстве общих и личных прав гражданских служащих. Служащий при добросовестном исполнении им служебных обязанностей имеет право требовать от государственного органа обеспечения его законных прав и интересов, относящихся к разряду его прав как государственного гражданского служащего.
2. Обязанности и ответственность государственных гражданских служащих
Основной элемент каждой государственной должности - обязанности. Это ее ядро, смысл существования. За выполнение этих обязанностей (социальных, административных услуг) служащему предоставляются властные полномочия, денежное вознаграждение, различные льготы. А права по должности лишь прямо или косвенно создают условия для надлежащего выполнения обязанностей.
Многочисленные обязанности государственных служащих в след за Д.Н. Бахрахом, можно поделить на общеслужебные и должностные. Общеслужебные обязанности связаны с выполнением служебного долга.
Служащий обязан:
- обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию Конституции, федеральных законов и законов субъектов Федерации;
- добросовестно исполнять должностные обязанности;
- обеспечивать соблюдение и защиту прав и интересов граждан;
- исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;
- в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан, общественных и иных организаций;
- соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией;
- поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;
- хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан;
- бережно относиться к государственной собственности и природным ресурсам;
- сообщить в налоговые органы об имуществе, доходах (своих и членов семьи);
- сообщить руководителю о личной заинтересованности при исполнении служебных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению такого конфликта;
- соблюдать ограничения, не нарушать запреты, выполнять обязанности, закрепленные федеральными законами[79].
Должностные обязанности, как и служебные права, определяются уровнем и характером занимаемой должности. На отдельные категории государственных гражданских служащих Конституция Российской Федерации возлагает повышенные обязанности, продиктованные интересами функционирования государственной службы. Так, должностные лица категории "руководители" обязаны обеспечить каждому подчиненному возможность: ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом; получения достоверной информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, доступ в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и т.д.
.Интересен опыт правового закрепления служебных обязанностей гражданских служащих в регионах Российской Федерации. Исходя из текста отдельных законов субъектов Федерации о государственной гражданской службе, можно сделать вывод о том, что круг обязанностей гражданских служащих, определяемый законами регионов России, и гражданских служащих Российской Федерации, закрепленный Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" № 79-ФЗ, практически одинаков.
Однако до принятия Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ региональные законы почти повсеместно включали дополнительные обязанности общего характера. К ним можно отнести, например, обязанность государственных служащих не допускать действий, приводящих к подрыву авторитета государственных органов, которая была закреплена в законах Пермской, Курганской, Тюменской, Челябинской и Кировской областей, в законах Удмуртской Республики и Республики Башкортостан.
Закон Омской области, помимо обязанностей, предусмотренных федеральным законодательством, устанавливал, что дополнительно государственный служащий обязан: обеспечивать защиту государственных интересов Омской области; не допускать и не совершать действий в обход установленного порядка осуществления государственной службы, соблюдать нормы служебной этики;не использовать служебное положение для извлечения личных выгод; не совершать действий, затрудняющих работу государственных органов, а также приводящих к подрыву их авторитета[80].
В законе Тверской области установлено, что конкретные обязанности по государственной должности в зависимости от функциональных особенностей данной должности и предмета ведения соответствующего государственного органа должны содержаться в должностных инструкциях (регламентах) государственного служащего области.
В законах других регионов - наоборот, упускались отдельные обязанности, зафиксированные федеральным законодательством. Так, в законах Оренбургской и Рязанской областей, была опущена обязанность госслужащего хранить государственную и иную охраняемую законом тайну.
Противоречащей Федеральному закону следует признать обязанность государственного служащего Республики Татарстан при необходимости по указанию руководителя государственного органа выполнять дополнительную работу в соответствии с законодательством о труде, Республики Татарстан. В соответствии с федеральным законодательством на государственного служащего исполнение дополнительных обязанностей по другой государственной должности государственной службы может быть возложено только с его согласия[81].
Данные противоречия сегодня в основном разрешены путем приведения в соответствие регионального законодательства о гражданской службе с нормами Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» №79-ФЗ.
Так, закон города Москвы "О государственной гражданской службе города Москвы" от 26 января 2005 года № 3 в части основных обязанностей полностью повторяет Федеральный закон, за исключением одного пункта. Данный пункт дополняет: «В случае неисполнения гражданским служащим правомерного поручения он несет ответственность в соответствии с федеральными законами». На наш взгляд, это правильное и нужное дополнение.
Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» уделил большое внимание проблеме конфликта интересов. Под ним понимается ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, ее субъекта, способное привести к причинению вреда этим законным интересам[82].
Случаи возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, предотвращаются в целях недопущения причинения вреда законным интересам других субъектов права.
Под личной заинтересованностью служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения им при исполнении должностных обязанностей доходов (необоснованного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для служащего, членов его семьи, близких родственников, а также для граждан или организаций, с которыми он связан финансовыми или иными обязательствами. В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности он обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме. Представитель нанимателя, когда ему стало известно о возникновении у служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию этого конфликта интересов вплоть до отстранения служащего от занимаемой должности гражданской службы. При этом ему сохраняется денежное содержание на все время отстранения от замещаемой должности[83].
Но если руководитель отстраняет от замещаемой должности служащего на весь период до устранения обстоятельств, явившихся основанием для такого отстранения, возникших по вине гражданского служащего, то в период отстранения денежное содержание ему не начисляется, за исключением случаев, предусмотренных специальными федеральными законами.
В утвержденном Правительством РФ Положении об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в сфере накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих (постановление от 7 ноября
В названном Положении используются следующие понятия:
- материальная выгода - экономическая выгода в денежной или натуральной форме, которую можно оценить и определить в качестве дохода в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации;
- личная выгода - выгода, не являющаяся материальной выгодой, выразившаяся в достижении лицом очевидных личных целей, Даже если такая выгода не привела к получению материальной выгоды. Не являются личной выгодой повышение по службе и объявление благодарности;
- предконфликтная ситуация - ситуация, в которой у должностных лиц и членов Совета при осуществлении ими своей профессиональной деятельности может возникнуть конфликт интересов.
За неисполнение своих должностных обязанностей, совершение проступка, преступления государственные служащие несут ответственность в соответствии с российским законодательством .
Различают четыре вида ответственности:
1) дисциплинарная - налагается за нарушение служебной дисциплины;
2) административная - налагается за совершение административных проступков;
3) материальная - налагается за причинение материального ущерба.
4) уголовная - налагается за совершение должностных преступлений.
Основанием привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок, т. е. противоправное, виновное нарушение дисциплины, которое не влечет за собой уголовной ответственности. Состоит в неисполнении или ненадлежащем исполнении государственным служащим возложенных на него обязанностей.
Дисциплинарное взыскание на государственного служащего может налагать орган или руководитель, который имеет право назначать служащего на государственную должность.
При наложении дисциплинарного взыскания учитываются следующие факторы:
1) тяжесть совершенного проступка;
2) обстоятельства, при которых он совершен;
3) исполнение обязанностей на протяжении всей службы и поведение служащего.
В зависимости от тяжести совершенного дисциплинарного проступка на государственного служащего может быть наложено одно из перечисленных далее взысканий:
- замечание;
- выговор;
- строгий выговор;
- предупреждение о неполном служебном соответствии;
- увольнение.
Существуют также три условия, при которых дисциплинарное взыскание считается снятым:
1) с момента наложения взыскания истек 1 год;
2) лицо не было повторно привлечено к дисциплинарной ответственности;
3) издан приказ о снятии дисциплинарного взыскания. При этом государственные служащие вправе обжаловать наложенное на них дисциплинарное взыскание в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Материальная ответственность по трудовому праву - это обязанность работника, служащего возместить ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации, в пределах и порядке, установленном законодательством. Возмещение ущерба не рассматривается в качестве дисциплинарного взыскания и может применяться наряду с ним[85].
Этот вид ответственности государственных служащих состоит в обязанности служащего, причинившего материальный ущерб физическому или юридическому лицу, возместить ущерб в порядке и размерах, предусмотренных законодательством.
Условиями для наступления материальной ответственности являются:
1) наличие реального ущерба;
2) наличие непосредственной причинной связи между проступком и наступившими вредными последствиями (ущербом);
3) вина правонарушителя в причинении ущерба;
4) виновные действия государственного служащего не должны являться преступлением.
Материальная ответственность может быть ограниченной и полной.
При ограниченной материальной ответственности государственные служащие, по вине которых причинен ущерб, несут ее в размере прямого ущерба, но не свыше своего среднего месячного заработка.
Полная материальная ответственность государственных служащих означает, что причиненный ущерб возмещается в полном размере.
Данный вид материальной ответственности наступает в случаях:
- когда между служащими и органом, предприятием, организацией заключен письменный договор о принятии на себя служащим полной материальной ответственности за необеспечение сохранности имущества;
- если имущество было получено служащим под отчет по разовой доверенности;
- если ущерб причинен действиями, которые содержат признаки преступления;
- вследствие недостачи;
- при условии умышленной порчи материалов, изделий и других предметов, выданных служащему в пользование, не при исполнении служебных обязанностей.
Возмещение ущерба может производиться в административном или судебном порядке.
Если служащий дал согласие, то удержания из его заработка производятся по распоряжению руководителя органа, предприятия, учреждения, организации. При отсутствии согласия возмещение ущерба производится по иску органа, предприятия, учреждения или организации - судом[86].
Административная ответственность. Рассматриваемая ответственность государственных служащих наступает за совершение ими административного правонарушения, связанного со служебной деятельностью.
Уголовная ответственность. Государственные служащие несут уголовную ответственность за совершение должностных преступлений в соответствии с уголовным законодательством Российской Федерации.
3. Ограничения и запреты, связанные с государственной гражданской службой
Разновидностью обязанностей государственных служащих являются запреты, связанные с государственной гражданской службой. Это особые обязанности, они обязывают не совершать определенных действий и непосредственно не связанных с их служебной деятельностью[87].
Главная роль ограничений и запретов состоит в обеспечении эффективного функционирования государственной службы, в установлении правовых преград возможному злоупотреблению государственных служащих, создании условий для независимости осуществления должностных полномочий и реализации установленных Конституцией РФ прав и свобод служащих.
Ограничения и запреты для государственного служащего имеют абсолютный характер, т. е. они действуют для него в течение всего времени прохождения службы и не могут быть отменены или заменены другими положениями.
В частности, в связи с прохождением гражданской службы служащему запрещается:
- участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом. Это обеспечивает эффективность государственной службы. В случае нарушения государственным служащим указанного запрета он обязан после письменного предупреждения руководителя сделать выбор между государственной службой и иной деятельностью, которую он осуществляет, нарушая требование законодательства. Если государственный служащий не решился сделать выбор в пользу государственной службы либо им сообщены ложные сведения о принятом решении, то он подлежит увольнению с государственной службы;
- замещать должность гражданской службы в случае избрания или назначения на государственную должность, избрания на выборную должность в органе местного самоуправления[88]. Этот запрет обусловлен требованием от государственного служащего полнейшей самоотдачи, нахождения на службе постоянно в течение всего служебного времени. Таким образом, законодатель запрещает государственному служащему совмещать службу в государственном органе с исполнением других обязанностей.
- В некоторых случаях нормативно-правовыми актами устанавливаются возможность и пределы совместительства отдельных категорий государственных служащих. Совместительство допускается с письменного разрешения руководителя по месту основной службы (работы) сотрудника. Должности рядового и начальствующего состава по совместительству замещаются путем заключения трудового договора (контракта) или назначения на соответствующую должность. При оформлении на работу по совместительству заключается трудовой договор (контракт) в письменной форме. Не допускается совместительство: руководителей органов внутренних дел, подразделений, предприятий, учреждений и организаций системы МВД РФ и их заместителей (за исключением творческой, научной и преподавательской деятельности); при подчиненности или подконтрольности должностей по основной или совмещаемой службе (работе); в других случаях, установленных законодательством РФ.
Государственным служащим также запрещено:
- получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные служащим в связи с официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью субъекта Российской Федерации и передаются служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных статьей 575 ГК РФ[89];
- государственному служащему может быть запрещено занятие научно-исследовательской, преподавательской и иной творческой деятельностью на условиях штатного совместительства, если он по роду своих должностных обязанностей непосредственно участвует в принятии решений, создающих юридические последствия для организации, в которой он занимает должность по совместительству;
- использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;
- разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
- допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором служащий замещает должность, если это не входит в его должностные обязанности;
- использовать должностное положение для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума в интересах политических партий, общественных, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности;
- создавать или способствовать созданию в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений[90].
Практика показывает, что нормы, регулирующие ограничения и запреты, закрепленные в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" № ФЗ-79, небесспорны и в ряде случаев вызывают дискуссионные вопросы и даже порождают правовые коллизии. Так, запрет быть депутатом того или иного уровня обусловлен конституционным принципом разделения властей, но он в то же время не ограничивает пассивное избирательное право гражданского служащего, устанавливая лишь его обязанность приостановить службу на период депутатских полномочий.
Достаточно спорным в юридической литературе считается вопрос о запрете гражданским служащим прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора, то есть проводить забастовки. При этом термин "забастовка" в новом федеральном законодательстве отсутствует. Право на забастовку гражданина России установлено Конституцией и Трудовым кодексом Российской Федерации.
Закон фактически запрещает гражданскому служащему организовывать забастовки. Законодатель это мотивирует тем, что государственный служащий органически связан с государством, осуществляет свои полномочия от имени и по поручению государства. Поэтому его отказ от работы (службы) или согласованное уменьшение результативности труда, а также иные акции, аналогичные забастовкам (снижение темпов работы, «служба по предписанию» - излишнее рвение к формальному соблюдению правил, приближающееся к фактическому отказу от работы) могут серьезно нарушить функционирование государственных органов и даже поставить под угрозу безопасность государства. Следовательно, ограничение права государственного служащего на участие в забастовках непосредственно связано с его особым правовым статусом.
Но международная практика стоит на другой позиции. Так, Международная организация труда (МОТ) расценивает общие запреты на участие в забастовках как препятствие для реализации трудящимися их прав и законных интересов. МОТ считает такие меры оправданными лишь в случаях острого национального кризиса, причем только в течение ограниченного периода времени и в той мере, в какой это отвечает требованиям данной ситуации. К ним относятся кризисы, ситуации, возникшие в результате серьезного конфликта, общественных беспорядков или стихийного бедствия, когда нет нормальных условий для жизнедеятельности общества[91].
Государственному служащему запрещено заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц. Предпринимательской деятельностью является любая самостоятельная инициативная деятельность государственных служащих, которая осуществляется на постоянной основе посредством как личного выполнения работ, так и вложения средств в предприятие в предусмотренных законом формах, причем направленная на получение личного денежного дохода.
Государственным служащим запрещено: лично или через доверенных лиц заниматься производством, реализацией или приобретением товаров или продукции, оказанием коммерческих платных услуг, выполнением работ с целью извлечения прибыли; владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, составляющим материальную основу предпринимательской деятельности (зданиями, сооружениями, оборудованием, машинами, земельными участками, иными вещами, используемыми в производственном процессе и в коммерческой деятельности).
Им запрещено приобретать имущественные права на нематериальные объекты - товарные знаки, промышленные образцы, ноу-хау, торговые секреты, фирменные наименования и т. д.
Учреждение должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, если эти деяния связаны с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме является по уголовному праву преступлением против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (ст. 289 УК РФ).
Государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом. Государственный служащий не имеет права состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией.
Уголовный кодекс РФ
Как следует из судебной практики, в 2009 году в РФ было осуждено по ст. 289 УК РФ 16 бывших государственных служащих[92]. Исследователи отмечают увеличение динамики дел данной категории (см. табл 1).
Таблица 1
| Годы | 2000 | 2005 | 2007 | 2008 | 2009 |
| Количество уголовных дел | - | 7 | 9 | 12 | 19 |
Для государственного служащего законодательство устанавливает запрет представительства: он не вправе быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему. Представительство выражается в деятельности представителя, совершаемой от имени представляемого. Представитель действует от имени и в интересах представляемого (ст. 182 ГК РФ).
Разрешение государственному служащему быть представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе, либо в подразделениях, непосредственно подчиненных и подконтрольных этому органу, означало бы на практике создание государственному служащему возможностей использовать свои должностные полномочия в интересах частных лиц или лиц, за деятельностью которых он обязан по службе осуществлять контроль и надзор. Поэтому выполнение функций представителя противоречит основным элементам правового статуса государственного служащего.
Сделку, заключенную государственным служащим (неуполномоченным лицом), следует считать недействительной (ст. 168 и 183 ГК РФ). Государственный служащий не имеет права быть поверенным по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он служит, либо в подразделениях, которые непосредственно подчинены или подконтрольны этого органу. Осуществление каким-либо субъектом права переданных ему полномочий традиционно осуществляется на основании выданной по установленной форме доверенности. Доверенность - это документ, в котором устанавливаются полномочия представителя, т. е. его право совершать сделки или иные правомерные действия от имени другого лица (ст. 185 ГК РФ). Если такая доверенность адресуется государственному органу, в котором поверенный состоит на государственной службе, или третьим лицам, непосредственно подчиненным или подконтрольным ему, она является недействительной. Если государственный служащий получил полномочия представлять интересы третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе, либо в подразделениях, подчиненных или подконтрольных этому органу, то он обязан устраниться от ведения дел от имени государственного органа и поставить в известность об этом руководителя государственного органа.
И после увольнения с гражданской службы гражданин не вправе:
- замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности;
- разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.
Нормы, предусматривающие правоограничения государственных служащих, закреплены также в уставах некоторых субъектов Федерации. Например, ст. 83 Устава Свердловской области запрещает областным государственным служащим получать какое-либо вознаграждение за осуществление должностных обязанностей, помимо должностного оклада и предусмотренных законодательством премий, надбавок, ценных подарков, компенсаций и пособий. В ст. 73 Устава Вологодской области полностью воспроизводятся ограничения, связанные с государственной службой, которые предусмотрены в п. 1 ст. 11 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации"[93].
4. Особенности административно-правового статуса государственных гражданских служащих за рубежом
Особенности законодательства о государственной гражданской службе различных стран определяются рядом факторов, среди которых следует выделить:
а) специфику исторического развития этих стран. В Европе институт профессионального чиновничества, равно как и его нормативно-правовое регулирование, появились раньше всего во Франции[94]. В Великобритании и США до второй половины XIX века не существовало института постоянной профессиональной гражданской службы в ее современном понимании, поэтому законы (статуты, акты) о государственной службе и статусе госслужащих появились в этих странах только в конце ХIХ века.
б) специфику правовой системы. Для стран англосаксонской правовой системы (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.) характерны большое количество нормативно-правовых актов, касающихся госслужбы, отсутствие унифицированной системы законодательства по этому вопросу[95].
Важной чертой является особая, довольно значительная роль нормативно-правовых актов об управлении финансами в регулировании вопросов государственной службы (особенно в Великобритании и Канаде). Кроме того, в Великобритании, в отличие от других стран, вопросы государственных службы регулируются в основном не законами, а актами, принимаемыми по инициативе правительства, – приказами Короля в Совете. Такая практика сложилась исторически.
Правовое регулирование госслужбы в США существенно отличается от иных стран англосаксонской правовой системы. Прежде всего, в основе законодательства о госслужбе США лежат конституционные нормы. Так, в Конституции США
В странах романо-германской правовой системы основой формирования корпуса государственных служащих, как правило, являются Конституция и комплексные законы.
в) специфику государственного устройства. В странах с федеративным устройством (США, Канада, ФРГ) существуют два уровня законодательства о госслужбе – федеральный и субъектов федерации. Федеральная власть имеет право издавать основополагающие предписания по вопросам госслужбы, в связи с чем законодательство субъектов федерации базируется на единых общих принципах и совпадает в наиболее важных положениях.
В странах с унитарным устройством, где сильны тенденции "регионализации", на общегосударственном уровне также устанавливаются только общие вопросы государственной службы. Так, в Италии общие принципы организации государственной службы содержатся в законе, принятом Парламентом – Закон-рамка о государственной службе от 29 марта
Остановимся подробнее на законодательстве о государственной службе наиболее развитых стран.
В Великобритании вопросы государственной службы регулируются нормативно-правовыми актами (статутами, актами делегированного законодательства) и источниками общего права (конституционные обычаи, судебные прецеденты). Статутами регулируются лишь отдельные аспекты государственной службы: использование и хранение официальной государственной информации (Закон о государственной тайне), полномочия отдельных должностных лиц (Закон о министрах Короны
Общие правила гражданской службы регулируются Приказами короля в Совете – особым видом нормативно-правового акта, которые, несмотря на название, принимаются в основном по инициативе Правительства. В первую очередь следует отметить Приказ в Совете по вопросам гражданской службы 1969 года и Приказ в Совете
Важную роль в развитии государственной гражданской службы в США сыграли Закон о гражданской службе 1883 года (отменивший "систему заслуг", в соответствии с которой президент, победивший на выборах, мог полностью сменить всех должностных лиц, и учредивший "систему добычи") и Закон о реформе гражданской службы 1978 года. Кроме этих законов, правовое регулирование государственной службы на федеральном уровне осуществляется большим числом разнообразных актов, инкорпорированных в титул 5 Свода законов США (United States Code). В части 2 титула 5 Свода законов ("Служба управления кадровой политикой") регламентированы вопросы управления государственной службой (глава 11), статус Совета по вопросам защиты "системы заслуг" и Специальной комиссии (глава 12), политическая деятельность служащих штатов и местных органов власти (глава 15). В части 3 титула 5 Свода установлена комплексная законодательная регламентация института государственной службы[97]. В ней закреплены принципы "системы заслуг" (merit system) в организации государственной службы, классификация государственных служащих, регламентированы вопросы трудоустройства (экзамены, прием на службу), трудовых отношений (рабочего времени, отпуска, охраны труда), профессиональной подготовки, оценки эффективности профессиональной деятельности, социального страхования жизни и здоровья и пенсионного обеспечения. Также установлены нормативы заработной платы, компенсационные и гарантийные выплаты, порядок проведения исследовательских программ по вопросам кадровой политики, нормы об антидискриминационных мероприятиях и порядке обжалования взысканий.
Большим разнообразием отличается законодательное регулирование госслужбы в субъектах федерации.
Французская модель государственной гражданской службы формировалась под влиянием интенсивного процесса централизации, завершившегося раньше, чем в других государствах Европы. В эпоху абсолютной монархии во Франции происходит окончательное становление профессиональной бюрократии и ее обособление от общества. Местное самоуправление подавляется и заменяется местным управлением. В условиях интенсивной централизации государственной службы особое значение имеет столичная бюрократия, стоящая на вершине служебной иерархии; местная бюрократия играет незначительную роль. Окончательно французская система госслужбы формируется в период французской революции и при Наполеоне I[98]. С одной стороны, провозглашается открытость госслужбы, служение только общественным интересам, создается конкурсная система найма чиновников, специальные учебные заведения для подготовки административной элиты, формируются нормы профессиональной морали госслужащих, но, с другой стороны, усиливаются служебная иерархия, дисциплина, всесторонняя унификация, "кастовость", социальная селекция госслужащих, происходит отрыв профессиональных чиновников от народа. В середине XIX века создается система социального обеспечения государственных служащих.
В начале 1945 года под влиянием левых сил был создан специальный комитет по реформе государственной службы в целях повышения ее эффективности и демократичности. В октябре 1946 года, по итогам работы комитета, был принят Закон "Об общем статусе чиновника"[99], в котором была установлена новая структура и иерархия государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для госслужащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять их можно было только на основании специального Закона о сокращении персонала. В Пятой республике (с 1959 года) политическое влияние чиновничества существенно увеличилось. В 1959 году в Закон об общем статусе чиновника были внесены изменения, направленные на усиление дисциплины и солидарных действий государственных служащих.
Основными чертами сложившейся во Франции модели государственной гражданской службы являются:
1) иерархическая организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня госслужбы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;
2) очень высокий уровень централизации государственной службы, незначительное внимание к местным условиям, проблемам и инициативам; жесткий контроль за местной бюрократией из центра;
3) осуществление значительной части внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;
4) конкурсная система отбора кадров для государственной службы;
5) очень высокая элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет "образовательной монополии" нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;
6) развитая система гарантий правовой и социальной защищенности служащего; весьма усложненная процедура его увольнения;
7) зависимость карьерного роста и оклада государственного служащего от стажа службы и должности.
Постепенное снижение уровня подготовки чиновников, увеличение их численности, существенное отставание роста оклада госслужащих от заработной платы лиц, занятых в частном секторе, привели к падению престижа государственной службы, потере элитой французской службы ее морально-нравственных качеств.
Реформы 1981–1983 гг. были направлены на децентрализацию управления страной, повышение инициативности государственных служащих. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения общего статута центральной госслужбы[100]. С 1991 года приоритетом в реформе государственной службы во Франции стало нормативное закрепление моральных стандартов, норм профессиональной этики государственных служащих и создание учреждений по контролю за соблюдением этих норм.
Французское законодательство достаточно полно и четко регулирует организацию государственной службы. Ее основные принципы закреплены в Конституции 1958 года, а также в Декларации прав человека и гражданина
Отдельное место в механизме нормативно-правового регулирования публичной службы занимают статуты – нормативные акты, регулирующие правовое положение чиновников. Различают общий, особые и специальные статуты. Общий статут публичной службы применяется ко всем чиновникам. Его положения содержатся в четырех законах: Закон от 13 июля
Ряд принципиальных положений, касающихся государственной службы, содержится в решениях Конституционного совета.
Современная модель государственной (публичной) службы Германии. Современное развитие государственной гражданской службы в ФРГ базируется на направляющем воздействии политических партий и широком развитии института политических назначений (принципов партийного "патронажа").
В 1957–1985 гг. были приняты основополагающие нормативно-правовые акты в сфере государственной службы: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля
Перечислим наиболее существенные черты современной модели германской государственной гражданской службы:
1) очень высокая роль политических назначенцев в системе государственной службы, особенно в процессе выработки стратегических управленческих решений;
2) четкая организация системы государственной службы с нормативно установленной компетенцией каждого уровня управления (вплоть до разделения компетенции по принятию и исполнению решений) и установленными принципами должностной субординации;
3) осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;
4) сложная, многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью (государство имеет приоритет в наборе кадров перед частным сектором);
5) очень высокий социальный статус госслужащего, большое значение репутационных механизмов и норм профессиональной этики; существование института почетного чиновника;
6) система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип "пожизненного назначения";
7) зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности;
8) преобладание на госслужбе специалистов с юридическим образованием.
Таким образом, в отличие от Российской государственной гражданской службы, государственная служба в Германии отличается высокой эффективностью, престижем и уважением среди населения, в связи с чем для адаптации государственной службы к изменяющимся условиям современного мира была выбрана тактика "большого качественного скачка посредством маленьких шагов". Среди таких "шагов" можно отметить децентрализацию гражданской службы, дивергенцию статуса госслужащих, переориентацию государственной службы на "клиентные" отношения с гражданами[103].
Существенные изменения в мировой социально-экономической жизни в 60-х – 90-х годах ХХ века привели к тому, что основные модели гражданской службы перестали соответствовать потребностям времени. В англосаксонской модели основным недостатком стала излишняя запутанность, несистематизированность государственной службы, а в романо-германской модели – замкнутость, довольно заметная изолированность от общества, невысокая эффективность. Поэтому уже в 70-х годах ряд государств приступил к проведению административных реформ с целью повышения эффективности государственной гражданской службы, что обычно сопровождалось принятием нового законодательства о государственной службе.
Главными целями этих реформ являются, как правило, преодоление основных недостатков государственной службы, повышение эффективности государственного аппарата и его адаптация к управлению быстро изменяющимися социально-экономическими отношениями.
Для этого в странах англосаксонской правовой системы происходит унификация гражданской службы, построение ее целостной системы. Повышается роль системообразующих законов в регулировании государственной службы. В странах романо-германской правовой системы основной акцент делается не столько на структурную перестройку, сколько на увеличение открытости государственной гражданской службы, расширение сферы применения конкурса при поступлении на нее. Постепенно идет отказ от сложившейся практики предоставления государственных должностей по формальному принципу и переход на более демократичную систему, в соответствии с которой профессиональная подготовка соискателя является определяющим моментом для его поступления на госслужбу и продвижения.
Выделим общие тенденции развития государственной гражданской службы за рубежом. Воздействие на развитие государственной службы оказывают не только особенности отдельных стран, но и объективные факторы общественного развития. Качественные, глубинные изменения общественных отношений приводят к коренным изменениям системы государственного управления в мире, предъявляют новые требования к государственным служащим и определяют, таким образом, объективные тенденции развития государственной службы[104].
Реформа государственной службы стала приоритетом для многих развивающихся и переходных государств, не желающих безнадежно отстать в развитии. Они, как правило, осуществляют эту реформу, заимствуя отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран и пытаясь приспособить их к национальным особенностям. Основными целями реформы государственной службы, как правило, является стремление решить текущие проблемы страны и обеспечить в обозримой перспективе соответствие государственной службы потребностям быстро меняющегося глобализирующегося мира.
На мой взгляд, практически во всех государствах, реформирующих в настоящее время свою государственную службу, прослеживаются одни и те же тенденции. Среди основных направлений реформирования государственной гражданской службы, затрагивающих можно выделить:
1) поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией, динамизмом государственной службы и ее стабильностью;
2) ориентация, где это возможно, государственной гражданской службы на оказание услуг гражданам и обществу (наряду с исполнением государственных функций);
3) усиление открытости, демократичности гражданской службы, ее "отзывчивости" на потребности и интересы граждан и общества;
4) повышение внимания к культурным, репутационным и морально-этическим аспектам государственной службы (особенно в США, Великобритании, Франции и др.);
5) "менеджеризация" гражданской службы, внедрение некоторых рыночных принципов оценки деятельности государственных служащих (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.);
6) расширение сферы проведения конкурсных экзаменов – как при занятии должности, так и при продвижении по службе;
7) сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введении прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США).
Учитывая органическую близость России к континентальной модели государственной службы и романо-германской правовой системе, есть основания полагать, что для нас наиболее оптимален вариант создания рациональной бюрократии континентального образца. Такой вариант позволит сохранить элементы преемственности и стабильности на российской государственной службе, предотвратить потрясения, что очень важно для переходного государства.
Заключение
В настоящее время в Российской Федерации продолжается развитие и реформирование государственной службы. Более пяти лет назад вступил в силу Федеральный Закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", который был принят в целях регламентации вопросов государственной гражданской службы как одного из видов государственной службы Российской Федерации, предусмотренных Федеральным Законом "О системе государственной службы Российской Федерации".
Законом установлены правовые, организационные и экономические основы федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, определены принципы гражданской службы, показана взаимосвязь гражданской службы с иными видами государственной службы, а также с муниципальной службой. В Законе определены общие квалификационные требования по этим должностям.
В целях регламентации правового положения (статуса) гражданского служащего Законом 2004 года определяется понятие "гражданский служащий" и устанавливаются его основные права и обязанности, а также ограничения и запреты на гражданской службе, требования к служебному поведению гражданского служащего. В Законе заложен механизм урегулирования конфликта интересов на гражданской службе.
Государственная служба - важнейший инструмент государства. Она на всем пространстве России должна быть в высшей степени организационно отлажена, законодательно обеспечена, укомплектована специалистами высшей квалификации, способными глубоко анализировать происходящие процессы, видеть далеко вперед, обеспечивать организацию и проведение в жизнь принятых решений.
Мы выделили четыре основных принципа государственной службы: законность; демократизм; профессионализм; социально-правовая защищенность служащих.
Служащий - это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и осуществляющий административную деятельность либо социально-культурное обслуживание за плату (врач, учитель, библиотекарь и т.д.).
Должности государственной службы делятся на должности федеральной службы и должности службы субъектов Федерации. А лица, занимающие эти должности, являются соответственно федеральными служащими или служащими субъектов Федерации.
Правовой статус государственного служащего включает в себя три составляющие: конституционный статус российского гражданина; статус (или отдельные элементы статуса) наемного работника в соответствии с трудовым законодательством РФ; административно-правовой статус в соответствии с законодательством РФ о государственной службе.
Вопрос об административно-правовом статусе государственного служащего окончательно еще не решен. По сути проведено лишь «развертывание статуса наемного работника в государственных органах, регулируемого трудовым законодательством, в статус государственного служащего». Российское законодательство и практика государственного строительства пока не вышли на уровень понимания статуса государственного служащего как человека государственного, служащего государству и защищенного государством, человека, способствующего обеспечению социально-политических и экономических ценностей общества.
В структуре административно-правового статуса государственных служащих значительное место занимают правоограничения. Это особые обязанности, они обязывают не совершать определенных действий и непосредственно не связанных с их служебной деятельностью.
Главная роль правоограничений состоит в обеспечении эффективного функционирования государственной службы, в установлении правовых преград возможному злоупотреблению государственных служащих, создании условий для независимости осуществления должностных полномочий и реализации установленных Конституцией РФ прав и свобод служащих.
Ограничения и запреты для государственного служащего имеют абсолютный характер, т. е. они действуют для него в течение всего времени прохождения службы и не могут быть отменены или заменены другими положениями.
На основе полученных выводов представляются некоторые предложения и рекомендации по реформированию и повышению эффективности российской государственной службы:
1) разработка и принятие в перспективе Кодекса государственной службы, призванного систематизировать и кодифицировать государственно-служебный правовой массив;
2) построение системы органов по управлению государственной службой РФ ("кадровой вертикали"); создание единого управляющего центра (специального органа), непосредственно ответственного за повышение ее эффективности, проведение в жизнь соответствующих организационных мероприятий и реализацию нормативных правовых актов;
3) создание правовых и организационных гарантий «прозрачности» госслужбы для общества, для доступа граждан и общественных организаций к информации и несекретным материалам, связанным с их правами и законными интересами; оптимизация каналов прямой и обратной связи органов власти с населением; создание эффективного механизма защиты прав личности и пресечения чиновничьего произвола;
4) проведение аттестации всех «карьерных» служащих на основе разработанных критериев;
5) принятие неотложных финансово-экономических мер и совершенствование материально-технического обеспечения государственной службы; повышение оплаты труда чиновников до уровней, обеспечивающих приток квалифицированных кадров;
6) максимально возможный перевод косвенных мер материального вознаграждения в прямые;
7) создание службы высших руководителей, которая позволит отбирать наиболее талантливых и компетентных специалистов, ориентированных не на карьеру, а на выполняемую работу;
подводя общий итог, отметим, что создание современной высокоэффективной государственной службы (и государственного аппарата в целом) в России также остается одной из ключевых проблем, решение которой потребует прежде всего твердой политической воли. Совершенно очевидно, что от ее решения зависит, состоится ли успешное экономическое, политическое и социокультурное реформирование России, ее становление как истинно демократического федеративного правового социального государства.
Список источников и литературы
1. Нормативно-правовые акты
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря
2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть I: Федеральный закон от 30 ноября
3. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 14 ноября
4. Трудовой кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30 декабря
5. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля
6. О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 27 мая
7. О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным служащим: Указ Президента РФ от 01.02.2005 г. №113 (в ред. от 25 июня
8. О борьбе с коррупцией в системе государственной службы: Указ Президента РФ от 4 апреля
9. О повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих: Указ Президента РФ от 23 августа 1994 года №1722 // Собрание законодательства РФ. 1994. №18. Ст.2066.
10. О некоторых социальных гарантиях лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих: Указ Президента РФ от 16 августа 1995 №864 // Собрание законодательства РФ. 1995. №34. Ст. 3442.
11. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих: Указ Президента РФ от 12 августа
12. О совете по вопросам государственной службы при президенте Российской Федерации: Указ Президента РФ от 1 декабря
13. О квалификационных требованиях по государственным должностям Российской Федерации: Указ Президента РФ от 6 февраля
14. Об утверждении положения о проведении аттестации федерального государственного служащего: Указ Президента РФ от 9 марта
15. Об утверждении положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности Федеральной государственной службы: Указ Президента РФ от 29 апреля
16. О денежном вознаграждении лиц замещающих государственные должности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 9 апреля
17. О денежном содержании федеральных государственных служащих: Указ Президента РФ от 9 сентября
18. О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы: Указ Президента РФ от 31 декабря
19. О государственной гражданской службе города Москвы: Закон г. Москвы от 26.01.2005 г. №3 (вред. от 06.02.2008 г.) // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. №8. ст.3.
2. Литература
20. Абрамов Ю.К. Эволюция концепции государственной службы в США // США: экономика, политика, идеология. - 1997. - № 1. - С. 33-43.
21. Административное право зарубежных стран. - М.: Издательство СПАРК, 2006.- 229с.
22. Административное право России / Под ред. Ю.К.Козлова. – М.: Юрист, 2008. - 765 с.
23. Аристер Н.И., Курбатова Е.А., Муравьев Л.И. и др. Государственная служба и кадровая политика в Российской Федерации. – СПб.: Издательство УЭФ, 2008. - 164с.
24. Артамонов Ю.Д., Головин Е.Г., Панишев С.А. Правовые основы государственной службы Российской Федерации: Учебно-методическое пособие. - Н.Новгород: Издательство Волго-Вятской академии государственной службы, 2007. - 100 с.
25. Атаманчук Г.В. Государственное управление: организационные и функциональные вопросы. – М.: Экономика, 2008. - 301с.
26. Бахрах Д. Н. Административное право. – М.: Юридическая литература, 2008. 902с.
27. Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. - Екатеринбург, 2010. 104с.
28. Ветренко В.И. История государственного управления. - М.: ИНФРА М, 2007. – 166 с.
29. Габричидзе Б.П. Государственное право Российской Федерации. - М.: Инфра-М, 2006. - 509 с.
30. Государственная служба (комплексный подход). - М.: Дело, 2008. - 440с.
31. Государственная служба в Российской Федерации: опыт, концепция, проблемы. – М.: РАГС, 2003. - 137с.
32. Государственная служба: теория и организация. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2008. - 640 с.
33. Государственная служба. - М.: Дело, 2006. - 440 с.
34. Госслужба: новые документы. - М.: Соц. защита, 2007. 173с.
35. Государственная служба и муниципальное управление на рубеже веков: Сб. статей. - М.: Прима-пресс, 2005. 207с.
36. Государственная служба России: диалоги с обществом. – М.: РАГС, 2006. 210с.
37. Государственная служба в Российской Федерации: опыт, концепция, проблемы. – М.: РАГС, 2006. 137с.
38. Государственная служба России: исследования, разработки, подготовка кадров. Информационно-аналитический бюллетень №18. - М.: Издательство РАГС, 2008. 116с.
39. Государственная служба: теория и организация. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2008. - 640 с.
40. Государственная служба. - М.: Дело, 2006. 440с.
41. Государственная служба. Проблемы реформирования. Зарубежный опыт. Вып. 8. – М.: РАГС, 2005.
42. Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. Вып. 17. – М.: РАГС, 2007. – 224с.
43. Гришковец А.А. Государственная служба: организационно-правовое обеспечение. - М.: ЦПК гос. службы, 2007. - 259 с.
44. Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия // Государство и право. – 2004. - №1. – С. 24-36.
45. Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. – М.: Дело, 2006. 412с.
46. Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих // Конституционное и муниципальное право. – 2003. - №3. – С. 11-17.
47. Козбаненко В.А. Структурно-видовые особенности государственной службы Российской Федерации // Государство и право. – 2005. - №2. - С. 37-47.
48. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств. Отв. ред, Л.А. Окуньков, М.: Юридическая фирма КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2008. - 369с.
49. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Под ред. К.Н.Гусева. - М.: Ладога, 2006.
50. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Отв. ред. проф. Ю.П. Орловский. - М.: Флинта, 2006.
51. Комментарий по применению ТК РФ / Под ред. В.М. Пустозерцева. – М., 2007.
52. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий. М.: Юрист, 2007. 744с.
53. Котельникова Е.А. Административное право. – Ростов-на-Дону: Феникс, 2007. – 456с.
54. Миронов В.И. Постатейный комментарий Трудового кодекса. - М.: Юрайт, 2010. – 898с.
55. Миронов В.И. Трудовое право России. - М.: Московский рабочий, 2006. – 1152с.
56. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. Учебник для государственных служащих. – М.: Статут, 2008. – 244с.
57. Овсянко Д.М. Административное право России. – М.: Инфра-М, 2008. – 522с.
58. Подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих: Сборник нормативных и методических материалов. - М.: Дело, 2007. - 240с.
59. Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях: По сост. на 1 марта
60. Розенбаум Ю.Л. Государственная служба как фактор управления целостности российского федеративного государства // Государство и право. – 2006. - №4. - С. 53-57.
61. Савельев В.И. Административное право РФ. - М.: МиЭСЮН, 2008. 652с.
62. Сознает ли российский чиновник, что он служит обществу? // Современное право. - 2003. - № 8. - С. 32.
63. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. – Воронеж, 1996.
64. Тараканов А. Гарантии для государственных служащих: понятие и соотношение с другими категориями // Государственная служба. - 2003. - № 1. - С. 127–131
65. Турчинов А.И. Профессиональный отбор и прием на государственную службу. Управление персоналом государственной службы. - М.: Изд-во РАГС, 2007. 306 с.
66. Хрестоматия по истории отечественного государства и права (X - 1917 год) / Сост. В. А. Томсинов. М.: Зерцало, 1998. – 522 с.
67. Чиканова Л.А. Государственные служащие / Под ред. Б.А. Щеломова. - М.: Юристъ, 2005. 112с.
68. Шайхатдинов В.П. Государственная гражданская служба в РФ. – М.: Норма, 2007. – 610с.
3. Материалы судебной практики
69. Государственная гражданская служба: законодательная основа, комментарии, образцы документов, судебная практика / Сост. Ю.А. Старилов. – Ростов-на-Дону: Феникс, 2008. 437с.
70. Постановления Президиума ВС РФ. – М.: Норма, 2008. – 227с.
71. Постановления Президиума ВС РФ. – М.: Норма, 2007. – 319с.
Приложение
Приложение 1
Этапы реформы государственной службы в РФ
|
|
|
|
|
|
| ||||||||||||||
| ||||||||||||||||
Приложение 2
|
|
| |||||
|
| |||||
| ||||||
|
| |||||
| ||||||
| ||||||
