С формальной точки зрения трудно определить, вышли или не вышли авторы Положения за пределы полномочий, предоставленных им ст.229 в части утверждения порядка расследования несчастных случаев в отдельных отраслях и организациях. Что же касается существа вопроса, то такое решение представляется обоснованным. Совершенно ясно, что при расследовании несчастных случаев различной степени тяжести и с различным количеством пострадавших нецелесообразно создавать комиссии в одном и том же составе и с одинаковым количеством их членов.
Значительные коррективы внесены Положением и в ч.3 ст.229 ТК РФ, согласно которой несчастный случай, происшедший с лицом, направленным для выполнения работ к другому работодателю, расследуется комиссией, образованной этим работодателем. В состав комиссии входит также уполномоченный представитель работодателя, направившего это лицо. Неприбытие или несвоевременное прибытие указанного представителя не является основанием для изменения сроков расследования.
В свою очередь, согласно п.10 Положения несчастные случаи, происшедшие с лицами, направленными в установленном порядке для выполнения работ к другому работодателю и работавшими там под его руководством и контролем (под руководством и контролем его представителя), расследуются комиссией, формируемой и возглавляемой этим работодателем (его представителем).
Говоря другими словами, работодатель, к которому направлено для выполнения работ постороннее лицо, должен не только знать о факте такого направления, но и выразить свое согласие с его присутствием на своей территории. Мало того, постороннее лицо должно выполнять свои работы под руководством и контролем работодателя. [31]
В частности, это означает, что перед допуском к выполнению работ данное лицо должно было быть проинструктировано в установленном порядке по правилам охраны труда.
При соблюдении приведенных выше условий допуска к работам, их выполнения вступает в силу правило, согласно которому работодатель при несчастном случае с указанным лицом образует комиссию и организует расследование несчастного случая. Что же касается организации, (работодателя – физического лица), направившей своего работника для выполнения работ к другому работодателю, то она уполномочивает своего представителя для участия в работе комиссии по расследованию несчастного случая.
Если же указанные в п.10 условия допуска постороннего работника к выполнению порученных ему работ не были соблюдены, то, следует полагать, вступают в силу положения ч.4 ст.229 ТК РФ, согласно которой несчастный случай, происшедший с работником организации, производящей работы на выделенном участке другой организации, расследуется и учитывается организацией производящей эти работы. В этом случае комиссия, проводившая расследование несчастного случая, информирует руководителя организации, на территории которой производились эти работы, о своих выводах.
Отметим, что положения ч.4 ст.229 ТК РФ получили свое развитие в п.10 Положения.
Другие особенности формирования комиссий по расследованию несчастных случаев регламентируются частями 5-14 ст.229 ТК РФ. В Положении они раскрываются в его п.11-18. В них, в частности, регламентируются особенности образования комиссий в организациях железнодорожного транспорта, организациях с особым режимом охраны, не находящихся в плавании морских, речных и других судах и т.д.
Что касается сроков работы комиссий, то они регулируются частями 15 – 18 ст.229, а в отдельных отраслях и организациях – п. 19 Положения.
Содержание работы комиссий регламентируется, как было отмечено выше, частями 19, 24, 25 ст.229 ТК РФ. В свою очередь, особенности проведения расследования несчастных случаев, происшедших в организациях и у работодателей – физических лиц, раскрываются в п.21, 22, 23 и 24 Положения.
Согласно 20 ст.229 ТК РФ при расследовании несчастного случая в организации по требованию комиссии работодатель проводит за счет собственных средств определенные организационно-технические мероприятия в целях обеспечения работы комиссии. Перечень этих мероприятий приводится. В то же время, согласно 21 ст.229 ТК РФ, при расследовании несчастного случая у работодателя – физического лица необходимые мероприятия и условия проведения расследования определяются председателем комиссии.
Из текста ч.21 ст.229 ТК РФ непонятно, означает ли фраза о праве председателя комиссии определять необходимые мероприятия и условия проведения расследования несчастного случая о том, что он может действовать вопреки правилам, установленным ст.229 ТК РФ. Такая редакция ч.21 ст.229 ТК РФ открывает перед председателем комиссии возможность действовать при расследовании несчастного случая по его усмотрению, игнорируя положения указанной статьи.
Согласно ч.2 ст.229 ТК РФ в расследовании несчастного случая у работодателя – физического лица принимает участие указанный работодатель или уполномоченный его представитель, доверенное лицо пострадавшего, специалист по охране труда, который может привлекаться к расследованию несчастного случая на договорной основе.
Как видим, здесь не говорится о том, что работодатель – физическое лицо обязан создать комиссию по расследованию несчастного случая.
Однако в ч.21 ст.229 ТК РФ выясняется, что у работодателя – физического лица расследование несчастного случая ведет комиссия. Весьма вероятно, что указанный работодатель воспользуется своим правом определять необходимые мероприятия и условия проведения расследования несчастного случая, и по своему усмотрению решит вопрос – создавать ему или не создавать комиссию.
В ч.22 ст.229 ТК РФ приводится перечень документов, которые подготавливаются в целях расследования группового, тяжелого и несчастного случая со смертельным исходом. В свою очередь, в п.22 Положения указанный перечень рассматривается как примерный и уточняется, что конкретный объем материалов расследования определяется комиссией в зависимости от характера и обстоятельств каждого конкретного происшествия.
С утверждением, что приведенный в ст.229 ТК РФ перечень документов является примерным, согласиться трудно, хотя бы потому, что норма ч.22 ст.229 ТК РФ является императивной. Но дело не только в этом. Приведенные в нем документы, по нашему мнению, – обязательны.
Иное дело, что не всякий документ может быть по объективным причинам составлен. Например, если не было очевидцев несчастного случая, значит нельзя составить протокол их опроса, или если пострадавший погиб, значит не будет его объяснения по поводу несчастного случая.
Сказанное не означает, что перечень является исчерпывающим. Кроме обязательных документов по усмотрению комиссии могут составляться и другие документы. В частности, в определенных случаях перечень дополняется председателем комиссии с учетом имеющихся материалов расследования происшествия, проведенного в установленном порядке соответствующими полномочными государственными органами надзора и контроля.
Отметим, что согласно ч.23 ст.229 ТК РФ для работодателя – физического лица перечень представляемых материалов определяется председателем комиссии, проводившей расследование. Здесь мы опять сталкиваемся с противоречием между отдельными положениями рецензируемой статьи, на которое обращалось внимание читателей в выше приведенном п.3. В приведенном случае это противоречие между частями 2 и 23.
Порядок непосредственно расследования несчастного случая регламентируется частями 19 и 24 ст.229 ТК РФ. Текст ч. 19 весьма лаконичен:
- комиссия выявляет и опрашивает очевидцев происшествия и лиц, допустивших нарушения нормативных требований охраны труда;
- получает необходимую информацию от работодателя;
- получает, по возможности, объяснения от пострадавшего.
К сожалению, здесь ничего не сказано о необходимости изучения места происшествия, сбора и изучения фактов, которые могут свидетельствовать о причине этого происшествия. Дело в том, что происшествия происходят не по причине нарушения кем-либо требований охраны труда, а по объективным причинам, тем, которые не подконтрольны персоналу организации. Такой причиной, в частности, могут стать сверхнормативные перепады напряжения в электросети.
Текст же ч. 19 предполагает презумпцию виновности то ли самого пострадавшего, то ли еще кого-нибудь из числа персонала. Выявлять и опрашивать лиц, допустивших нарушение нормативных требований охраны труда, в приведенном контексте, т. е не выяснив причину происшествия, преждевременно. Установить их личности пока невозможно.
Установление причины происшествия является моментом определения виновного в несчастном случае. Однако виновных, как это было показано выше, в данной организации может и не быть.
Текст ч. 19 ст.229 ТК РФ по-своему интерпретировали авторы Положения. Согласно его п.21 в ходе расследования несчастного случая комиссия производит осмотр места происшествия, выявляет и опрашивает очевидцев несчастного случая и должностных лиц, чьи объяснения могут быть необходимы, знакомится с действующими в организации локальными нормативными актами и организационно-распорядительными документами (коллективными договорами, уставами и др.) в том числе устанавливающими порядок решения вопросов обеспечения безопасных условий труда и ответственность за это должностных лиц, получает от работодателя (его представителя) иную необходимую информацию и по возможности – объяснения от пострадавшего по существу происшествия.
Как видим, порядок расследования несчастных случаев в п.21 Положения излагается более последовательно, чем это делается в ч. 19 ст.229 ТК РФ. Во-первых, декларируется необходимость осмотра места происшествия. Во-вторых, на этом этапе расследования не ведется поиск лиц, виновных в происшествии. В-третьих, декларируется необходимость анализа применяемых в организации нормативных актов, регламентирующих правила охраны труда.
В то же время не определена конечная цель, на достижение которой направлена указанная в п.21 деятельность комиссии – установление причины (причин) происшествия, что может в какой-то степени ее дезориентировать.
С учетом изложенного можно предложить примерные перечень действий членов комиссии при расследовании несчастного случая (случаев):
В целях установления причины (причин) несчастного случая (случаев) и выработки рекомендаций по предотвращению в дальнейшем подобных происшествий члены комиссии:
1) Осматривают и изучают место происшествия, выявляют и оценивают факты, свидетельствующие о масштабах и иных признаках происшествия, его последствиях, о возможных причинах происшествия;
2) Выявляют и опрашивают очевидцев происшествия о фактах события, свидетелями которого они были, выясняют их мнение о причинах происшествия;
3) Выясняют мнение представителей администрации, специалистов, рабочих объекта, подразделения организации, на котором (в котором) произошел несчастный случай о его причинах. То же – в отношении членов профсоюзного и цехового комитетов, комитета (комиссии) по охране труда, уполномоченного по охране труда;
4) Получают, по возможности, от пострадавшего (пострадавших) от несчастного случая информацию о причинах и фактах происшествия;
5) Изучают и дают оценку состоянию документации по охране труда, соблюдению правил проведения обязательного обучения и проведения всех видов инструктажа работников по охране труда;
6) Изучают и дают оценку состоянию оснащения технологических линий, агрегатов, машин, механизмов и т.д. средствами коллективной и индивидуальной защиты работников на их соответствие требованиям безопасности и охраны труда;
7) Изучают и дают оценку, насколько обеспечение работников специальными средствами индивидуальной защиты (специальные одежда, обувь и т.д.) соответствуют нормативным требованиям охраны труда. [32]
Продолжим рассмотрение текста ст.229 ТК РФ. Согласно ее ч.24 комиссия на основании собранных на первоначальной стадии расследования несчастного случая документов и материалов:
1) Устанавливает обстоятельства и причины несчастного случая.
2) Определяет, был ли пострадавший в момент несчастного случая связан с производственной деятельностью работодателя, и объяснялось ли его пребывание на месте происшествия исполнением им трудовых обязанностей.
3) Квалифицирует несчастный случай как несчастный случай на производстве или как несчастный случай, не связанный с производством.
4) Определяет лиц, допустивших нарушения требований безопасности и охраны труда, законов и иных нормативных правовых актов.
5) Определяет меры по устранению причин и предупреждению несчастных случаев на производстве. [33]
По нашему мнению, приведенный текст ч.24 ст.229 ТК РФ страдает известной незавершенностью. Продекларировать в самом общем виде, что комиссия устанавливает, определяет, квалифицирует и т.д. явно недостаточно. На данном этапе расследования несчастного случая (случаев) ее работа должна быть подчинена формальным требованиям, которые определены содержанием документов, необходимых для расследования и учета несчастных случаев на производстве.
Эти документы в виде форм 1 – 9, как было показано выше, утверждены постановлением Минтруда РФ от 24 октября 2002 г. № 73. В каждой из указанных форм, центральными из которых являются формы Акта о несчастном случае на производстве и Акта о расследовании группового несчастного случая (тяжелого несчастного случая, несчастного случая со смертельным исходом) содержится обязательный перечень фактов и выводов, которые должна собрать и сделать комиссия на основе проведенного ею расследования.
Образно говоря, комиссия обязана подготовить ответы на вопросы, которые содержатся в форме каждого из этих актов. Поэтому комиссия должна не вообще подготовить документы и материалы, относящиеся к данному несчастному случаю. Ее задача заключается в том, чтобы подготовить ответы по форме соответствующего акта.
Исходя из изложенного, в тексте ч.24 ст.229 ТК РФ было бы целесообразно, по нашему мнению, обратить внимание членов комиссии на необходимость исходить из содержания вопросов, на которые следует дать ответ по соответствующим формам.
Такая ориентация позволит обеспечить деятельность комиссии в заданных границах, сделает ее строго целенаправленной, а значит, – более эффективной. Кроме того, это позволит соблюсти весьма ограниченные сроки, отведенные на расследование несчастного случая.
Что же касается порядка оформления актов и других документов, необходимых согласно постановлению Минтруда РФ от 24 октября 2002 г. для соблюдения правил расследования несчастных случаев на производстве, то он приводится в ст.230 ТК РФ.
Обратимся к тексту п.23 Положения об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях, который по своему содержанию аналогичен тексту ч.24 ст.229 ТК РФ. При этом для удобства изложения материала мы обозначим отдельные положения п.23 подпунктами 1 – 5.
Согласно п.23 на основании собранных материалов расследования комиссия:
1) Устанавливает обстоятельства и причины несчастного случая.
2) Устанавливает лиц, допустивших нарушения государственных нормативных требований охраны труда.
3) Вырабатывает мероприятия по устранению причин и предупреждению подобных несчастных случаев.
4) Определяет, были ли действия пострадавшего в момент несчастного случая обусловлены трудовыми отношениями с работодателем либо участием в его производственной деятельности.
5) В необходимых случаях решает вопрос об учете несчастного случая и, руководствуясь требованиями пунктов 2 и 3 Положения, квалифицирует несчастный случай как несчастный случай на производстве или как несчастный случай, не связанный с производством.
Далее в п.23 приводится с некоторыми изменениями текст ст.230 ТК РФ в части определения несчастных случаев, которые могут квалифицироваться комиссией как не связанные с производством.
Расследуются в установленном порядке и по решению комиссии могут квалифицироваться как не связанные с производством:
1) Смерть вследствие общего заболевания или самоубийства, подтвержденная в установленном порядке учреждением здравоохранения и следственными органами;
2) Смерть или иное повреждение здоровья, единственной причиной которых явилось алкогольное, наркотическое или иное токсическое опьянение (отравление) работника (по заключению учреждения здравоохранения), не связанное с нарушением технологического процесса, где используются технические спирты, ароматические, наркотические и другие токсические вещества;
3) Несчастный случай, происшедший при совершении пострадавшим действий, квалифицированных правоохранительными органами как уголовное правонарушение (преступление) (абз.5 п.23 Положения).
Теперь, когда мы установили, какие несчастные случаи по решению комиссии могут квалифицироваться как не связанные с производством, проанализируем положения п.23.
Как видим, текст подпунктов 1 – 4 п.23 практически идентичен положениям ч.24 ст.229 ТК РФ. В то же время обязанность комиссии принять решение об отнесении данного несчастного случая к несчастным случаям на производстве или к несчастным случаям, не связанным с производством, излагается иначе, чем это сделано в ч.24 ст.229 ТК РФ.
Если в последней такая обязанность комиссии лишь декларируется, то в подпункте 5 п.23 принятие решения о квалификации несчастного случая как не связанного с производством – ставится в зависимость от обстоятельств, не относящихся к тем, которые приведены выше: смерть или повреждение здоровья вследствие опьянения (отравления), смерть вследствие общего заболевания, самоубийства и т.д. В равной степени сказанное относится и к принятию решения о квалификации происшествия как несчастного случая на производстве. Оно также принимается с учетом требований п.2 и 3 Положения.
Обратимся к их содержанию. В п.2 приводится перечень лиц, на которых распространяется действие Положения. В свою очередь, в п.3 перечисляются обстоятельства, при которых произошло происшествие, расследуемое в установленном порядке. Если же происшествие произошло при обстоятельствах, не перечисленных в п.3, то, как следует из его текста, оно не подлежит расследованию и, значит, учету как несчастный случай. Итак, если несчастный случай произошел с лицом, упомянутым в п.2, и при обстоятельствах, указанных в п.3, происшествие признается несчастным случаем на производстве, подлежащем расследованию и учету. Во всех иных случаях происшествие вообще не рассматривается как событие, так или иначе связанное с данной организацией.
В связи с изложенным неизбежно возникает вопрос, – какое отношение к теме п.23 Положения, точно также как и к теме ч.24 ст.229 ТК РФ, имеет приведенный в нем перечень несчастных случаев, которые комиссия квалифицирует как случаи, не связанные с производством. Представляется, что указанный перечень к теме п.23 отношения не имеет. Мало того, его присутствие в известной степени дезориентирует читателя. Место этого перечня, по нашему мнению, в том разделе Положения, который регулирует порядок оформления материалов расследования несчастных случаев на производстве и их учет.
Вернемся к тексту подпункта 5 п.23. В нем вызывает сомнение как правомерность, так целесообразность включения в текст фразы: "В необходимых случаях решает вопрос об учете несчастного случая... ". Во-первых, порядок учета несчастных случаев регулируется Разделом IV Положения, и сам учет следует осуществлять в его контексте.
Во-вторых, вопрос об учете несчастного случая решается после того, как он квалифицируется комиссией как несчастный случай на производстве, тогда как согласно подпункту 5 случай сначала учитывается, а затем квалифицируется.
Согласно ч.25 ст.229 ТК РФ в случае, если при расследовании несчастного случая с застрахованным работником комиссией установлено, что его грубая неосторожность содействовала возникновению или увеличению вреда, причиненного его здоровью, то с учетом заключения профсоюзного органа (иного уполномоченного указанным работником представительного органа) данной организации комиссия определяет степень вины застрахованного в процентах. [34]
В связи с изложенным отметим, что в случае, если указанная вина застрахованного будет установлена, размер причитающихся ему ежемесячных страховых выплат уменьшается. Порядок такого уменьшения размера ежемесячных страховых выплат установлен Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ.
Согласно ст.14 указанного Закона, если при расследовании страхового случая комиссией по расследованию страхового случая установлено, что грубая неосторожность застрахованного содействовала возникновению или увеличению вреда, причиненного его здоровью, размер ежемесячных страховых выплат уменьшается соответственно степени вины застрахованного, но не более чем на 25 процентов.
Степень вины застрахованного устанавливается комиссией в процентах и указывается в акте о несчастном случае на производстве или в акте о профессиональном заболевании.
При определении степени вины застрахованного рассматривается заключение профсоюзного комитета или иного уполномоченного застрахованным представительного органа. [35]
Размер ежемесячных страховых выплат, предусмотренных указанным Законом, не может быть уменьшен в случае смерти застрахованного.
В свете изложенного можно сделать вывод о том, что согласно ч.25 ст.229 ТК РФ комиссия по расследованию несчастного случая определяет степень вины пострадавшего, если она установлена, исходя из положений ст.14 Закона о социальном страховании.
Однако положения ч.25 ст.229 ТК РФ в известном смысле противоречат тексту ст.14 указанного Закона.
В первом случае (ч.25 ст.229) комиссия принимает решение с учетом заключения профсоюзного или иного представительного органа пострадавшего, т.е. комиссия обязана учесть мнение представительного органа работника.
Во втором случае, согласно ст.14 Закона о социальном страховании, комиссия лишь рассматривает заключение профсоюзного комитета или иного уполномоченного застрахованным представительного органа. Такая запись означает, что комиссия может и не учесть мнение представительного органа пострадавшего.
Учитывая, что порядок уменьшения размера страховых выплат регламентирован Законом о социальном страховании, комиссии при определении степени вины пострадавшего следует, по нашему мнению, руководствоваться указанной ст.14.
Порядок оформления материалов расследования несчастных случаев и их учет достаточно подробно регламентируется ст.230 ТК РФ.
В ст.230 ТК РФ указываются случаи в которых оформляется акт о несчастном случае. Акт оформляется, если несчастный случай:
- вызвал необходимость перевода работника в соответствии с медицинским заключением на другую работу;
- повлек потерю работником трудоспособности на срок не менее одного дня;
- повлек смерть работника.
При групповом несчастном случае на производстве акт составляется на каждого пострадавшего отдельно.
Результаты расследования несчастных случаев оформляются по формам, утвержденным указанным выше постановлением Минтруда РФ от 24 октября 2002 г. № 73:
- форме 1 – извещение о групповом несчастном случае (тяжелом несчастном случае, несчастном случае со смертельным исходом);
- форме 2 (форме Н-1) – Акт о несчастном случае на производстве (акт составляется при индивидуальном несчастном случае, когда пострадавшим является один человек);
- форме 3 (форме Н-1ПС) – Акт о несчастном случае на производстве (происшедшем с профессиональным спортсменом);
- форме 4 – Акт расследования группового несчастного случая (тяжелого несчастного случая, несчастного случая со смертельным исходом);
- форме 5 – Заключение государственного инспектора труда;
- форме 6 – Протокол опроса пострадавшего при несчастном случае (очевидца несчастного случая, должностного лица);
- форме 7 – Протокол осмотра места несчастного случая;
- форме 8 – Сообщение о последствиях несчастного случая на производстве и принятых мерах;
- форме 9 – Журнал регистрации несчастных случаев на производстве.
Что касается особенностей оформления результатов расследования и учета несчастных случаев, происшедших в отдельных отраслях и организациях с отдельными категориями работников (граждан), то основываясь на тексте ст.230 ТК РФ, они подробно регламентируются в п.26 – 35 Положения.

Рассмотрение разногласий по вопросам расследования, оформления и учета несчастных случаев на производстве

Перечень разногласий по вопросам расследования, оформления и учета несчастных случаев на производстве, которые рассматриваются соответствующими органами Федеральной службы по труду и занятости или судом, приводится в ст.231 ТК РФ. К таким разногласиям относятся:
- непризнание работодателем (уполномоченным им представителем) несчастного случая;
- отказ в проведении расследования несчастного случая и составлении соответствующего акта;
- несогласие пострадавшего или его доверенного лица с содержанием акта о расследовании несчастного случая. [36]
Подача жалобы в орган государственной инспекции труда или в суд не является основанием для неисполнения работодателем (уполномоченным им представителем) решений государственного инспектора по охране труда.
В связи с изложенным заметим, что перечень разногласий по указанным вопросам, приведенный в ст.231 ТК РФ, в действительности может быть продолжен. Могут возникнуть и иные разногласия, например, по процедурным вопросам ведения расследования несчастного случая. В подобных ситуациях заинтересованная сторона также вправе обратиться с жалобой в указанные инстанции.
В ст.231 ТК РФ, к сожалению, ничего не говорится о порядке разрешения, учета разногласий, возникших между членами комиссии по расследованию несчастного случая. При возникновении таких разногласий в комиссиях, осуществляющих свою деятельность в соответствии с указанным выше Положением особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях, руководствуются положениями его п.24.
Согласно Федеральному закону "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" застрахованный, страховщик и страхователь, не согласные с заключением учреждения медико-социальной экспертизы (в том числе с установленной степенью утраты застрахованным профессиональной трудоспособности), могут обжаловать его в суд (пункт 2 статьи 13).
Кроме того, для быстрого рассмотрения жалоб и обращений, с целью оперативного восстановления нарушенных прав и устранения возможных ошибок (такие функции, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 16 декабря 2004 года № 805 "О порядке организации и деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы",[37] выполняются главным и федеральным бюро медико-социальной экспертизы) как застрахованному, так и другим участникам страховых отношений (страховщику, страхователю) до обращения в суд либо одновременно с этим пунктами 31 и 32 Правил предоставлено право обжаловать решение учреждения медико-социальной экспертизы в учреждение, проводившее освидетельствование пострадавшего, или в главное бюро медико-социальной экспертизы, или в орган социальной защиты населения субъекта Российской Федерации. [38]
Предоставление такого права страховщику и страхователю само по себе не может рассматриваться как нарушение права пострадавшего и его представителя на обращение в суд либо другого права, поскольку досудебное обжалование решения учреждения МСЭ не отменяет право на судебную защиту, установленную как названными Правилами, так и Федеральным законом "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний".

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные акты
1.                                   Конституция Российской Федерации (с изм. от 14.10. 2005) // РГ от 25.12. 1993, № 237, СЗ РФ от 17.10. 2005, № 42, ст.4212.
2.                                   Международный пакт "Об экономических, социальных и культурных правах" от 16.12. 1966 // Бюллетень Верховного Суда РФ. – 1994. – № 12.
3.                                   Рекомендация № 31 Международной организации труда "О предотвращении несчастных случаев на производстве" (Принята в г. Женеве 21.06. 1929 на 12-ой сессии Генеральной конференции МОТ) // Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1919 – 1956. – Т.I. – Женева: Международное бюро труда, 1991. – С.171 – 177.
4.                                   Трудовой Кодекс Российской Федерации от 30.12. 2001 № 197-ФЗ (ред. от 09.05. 2005) // СЗ РФ от 07.01. 2002, № 1 (ч.1), ст.3, СЗ РФ от 09.05. 2005, № 19, ст.1752.
5.                                   Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12. 2001 № 195-ФЗ (ред. от 27.09. 2005) // СЗ РФ от 07.01. 2002, № 1 (ч.1), ст.1, СЗ РФ от 03.10. 2005, № 40, ст.3986.
6.                                   Уголовный Кодекс Российской Федерации от 13.06. 1996 № 63-ФЗ (ред. от 21.07. 2005) // СЗ РФ от 17.06. 1996, № 25, ст.2954, СЗ РФ от 25.07. 2005, № 30 (ч.1), ст.3104.
7.                                   Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11. 1994 № 51-ФЗ (ред. от 21.07. 2005) // СЗ РФ от 05.12. 1994, № 32, ст.3301, СЗ РФ от 25.07. 2005, № 30 (2 ч), ст.3120.
8.                                   Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01. 1996 № 14-ФЗ (ред. от 18.07. 2005) // СЗ РФ от 29.01. 1996, № 5, ст.410, СЗ РФ от 25.07. 2005, № 30 (1 ч), ст.3100.
9.                                   Федеральный закон "Об основах охраны труда в Российской Федерации" от 17.07. 1999 № 181-ФЗ (ред. от 09.05. 2005) // СЗ РФ от 19.07. 1999, № 29, ст.3702, СЗ РФ от 09.05. 2005, № 19, ст.1752.
10.                              Федеральный закон "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" от 24.07. 1998 № 125-ФЗ (ред. от 01.12. 2004, с изм. от 29.12. 2004) // СЗ РФ от 03.08. 1998, № 31, ст.3803, СЗ РФ от 03.01. 2005, № 1 (часть 1), ст.28.
11.                              Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08. 1995 № 154-ФЗ (ред. от 21.07. 2005) // СЗ РФ от 28.08. 1995, № 35, ст.3506, СЗ РФ от 25.07. 2005, № 30 (ч.1), ст.3108.
12.                              Постановление Правительства РФ "О порядке организации и деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы" от 16.12. 2004 № 805 // СЗ РФ от 27.12. 2004, № 52 (часть 2), ст.5478.
13.                              Постановление Правительства РФ "О формах документов, необходимых для расследования и учета несчастных случаев на производстве, и об особенностях расследования несчастных случаев на производстве" от 31.08. 2002 № 653 // СЗ РФ от 09.09. 2002, № 36, ст.3497.
14.                              Постановление Правительства РФ "Об утверждении Положения о расследовании и учете профессиональных заболеваний" от 15.12. 2000 № 967 // СЗ РФ от 25.12. 2000, № 52 (Часть II), ст.5149.

 

Управление отходами

Проблема отходов, а особенно твердых бытовых отходов (ТБО), признается в качестве основной для любого крупного города. Миллионы кубометров ТБО образуются городом и должны размещаться на полигонах или перерабатываться. Для этого существуют методы утилизации и технологии вторичного использования отходов.
Поддерживающим фактором для решения этой проблемы служит экономическая привлекательность ТБО в качестве ресурса вторичной переработки для бизнеса.

Общественная экспертиза опасных объектов

Современная государственная система охраны окружающей среды не обеспечивает безопасного размещения и эксплуатации опасных объектов. Это связано с тем, что в настоящее время полномочия охраны окружающей среды разделены между десятками государственных ведомств. Интересы населения, которое находится непосредственно в зоне влияния опасного объекта, могут быть представлены в ходе общественной экспертизы, предусмотренной действующим законодательством.

 

Экологическая оценка продуктов питания

Качество продуктов питания влияет на здоровье населения и поэтому напрямую связывается с экологической безопасностью. Для города Омска экологическая оценка позволит сформировать рекомендации по расширению ассортимента экологически чистых продуктов питания, но следует учитывать тот факт, что в России пока не сложилась система специальной маркировки и результаты оценки будут доступны ограниченному количеству жителей города.

 

Общественный мониторинг (наблюдение и оценка)

Различные государственные организации наблюдают за состоянием окружающей среды. Но сложившаяся государственная система мониторинга и высокие темпы роста числа загрязняющих факторов не позволяют осуществлять мониторинг большого количества объектов и иметь полную, динамичную картину их состояния. Выход видится в организации разветвленной системы общественного мониторинга и оценки, в которой могут участвовать все желающие, и в первую очередь, учащиеся учебных заведений.
Главным требованием любого мониторинга и оценки является сопоставимость результатов наблюдений и выводов. Для того чтобы это обеспечить, необходимо пользоваться единой методикой общественной оценки и формировать общую базу данных.

 

Лабораторный (государственный) мониторинг

Система государственного мониторинга окружающей среды выполняет задачу общей оценки состояния природы на территории России и воздействия предприятий – загрязнителей. Социально-гигиенический мониторинг ставит своей задачей оценку рисков для здоровья граждан. При этом собранные данные, как правило, территориально связываются с субъектом Федерации или населенным пунктом, что не позволяет их использовать для разработки стратегий развития внутри поселений. Кроме того, за последнее десятилетие произошло уменьшение количества постов сети мониторинга, расположенных в городе Омске, что, возможно, снижает достоверность получаемых данных.
Однако, в городе Омске существует опыт построения локальных систем экологического и социально-гигиенического мониторинга (для районов и микрорайонов), который следует развивать для включения в общую систему муниципального управления.

Экологическая милиция

Существующая в Омске система государственного экологического контроля, построенная на основе федеральных и местных законов, не обеспечивает оперативный контроль и реагирование на нарушения природоохранного законодательства, прежде всего, в силу своей малочисленности. В тоже время, до 2000 года в городе существовала оперативно-контрольная служба, предназначенная для организации реагирования на выявленные населением экологические нарушения.
Опыт, в том числе и других крупных городов, показывает, что создание экологической милиции позволяет повысить количество выявленных нарушений и установить нарушителей, но для этого необходимо создать дополнительную нормативную базу.

Очистка и благоустройство водоемов

Омск возник и развивается в месте слияния двух рек – Иртыша и Оми, которые являются не только природной основой для развития города, но и несут культурологическую ценность. Кроме этих рек, на территории Омска есть и другие водоемы, которые традиционно служат местом отдыха для горожан. Результат – большое количество мусора на берегах и загрязнение водоемов.
Но очистка и благоустройство водоемов необходима не только с эстетической точки зрения. От состояния рек и озер зависит экологическая безопасность населения города, а следовательно, требуется специальная программа защиты водоемов.

 

Разработка санитарно-защитных зон

Анализ схемы границ санитарно-защитных зон Омска показывает, что разрывы между промышленными зонами и селитебными территориями не выдерживаются во многих случаях. Санитарно-защитные зоны призваны выполнять функции активной защиты селитебной территории от вредного воздействия промышленных предприятий, а на самом деле в них располагаются жилые массивы и дачные участки.
В Омске санитарно-защитные зоны занимают почти 40% территории города и более 28% жилой застройки. Выход в такой ситуации видится либо в выносе промышленных предприятий за пределы города, либо в разработке специальных мероприятий, направленных на снижение влияния и обустройство санитарно-защитных зон.
Главными исполнителями таких работ должны стать предприятия-загрязнители, а Администрации города Омска и общественности следует контролировать этот процесс.

Очистка ливневых сточных вод

Главным источником загрязнения водоемов являются ливневые стоки, которые в Омске не подвергаются очистке. Кроме того, в городе нет общей системы сбора и удаления ливневых вод, что не позволяет организовать их очистку.
Таким образом, задача очистки сточных вод предусматривает организацию ливневой канализации и строительство специальных очистных сооружений. Обе эти задачи трудно выполнимы в настоящее время, так как требуют существенных финансовых затрат. Однако, возможно реализовать сбор ливневых стоков и их очистку на локальных территориях, постепенно развивая эту систему.

 

Оптимизация транспортной системы

Транспортная система Омска включает различные виды транспорта: автомобильный, электрический, железнодорожный, авиационный, причем, основные потоки движения сосредоточены в центре города (за исключением железной дороги). Это сделало транспорт главным источников экологической опасности для города. Сложности, возникающие при необходимости решения этой проблемы, определяются соотношением полномочий государственной, муниципальной власти и владельцами транспорта.
Анализ сложившейся ситуации указывает на то, что практически единственным возможным направлением, которое может быть реализовано на муниципальном уровне, является оптимизация транспортной системы. В это понятие входит расширение транспортной системы (за счет строительства дорог-дублеров), транспортные развязки без светофоров, подземные и надземные переходы.

Снижение уровня подтопления

Подтопление территории города Омска – одна из наиболее серьезных проблем, но при этом ее полное решение не представляется возможным осуществить в ближайшее время. Связано это с тем, что требуются масштабные инженерно-технические преобразования всей инфраструктуры города Омска. Тем не менее, существуют достаточно простые методы, позволяющие контролировать процесс дальнейшего подтопления. Например, откачка воды в случае повышения уровня подтопления, как это производилось при эксплуатации спортивно-развлекательного центра "Иртыш".

Альтернативные источники воды

В настоящее время единственным источником водоснабжения города Омска является река Иртыш. С точки зрения объема воды, получаемой из Иртыша, проблема связана с прогнозируемым снижением уровня реки, как за счет снижения общего стока в маловодный год, так и за счет изменения строения русла в результате дноуглубительных работ.
Решением этой проблемы служит своевременная техническая реконструкция существующего городского водозабора.
Однако, главная проблема, которая определяет необходимость поиска альтернативного источника водоснабжения – ухудшение качества воды Иртыша, вплоть до уровня потенциально сильного токсического загрязнения с территории Казахстана.
Для альтернативного водоснабжения могут быть использованы подземные воды, но на территории Омска они сильно минерализованы, что приведет к значительным затратам по их подготовке. Еще один вариант – использование, так называемых, подрусловых вод, но эта возможность требует научно-исследовательского обоснования.

 

Приоритетные направления деятельности

Для сосредоточения ресурсов целесообразно выбрать ограниченное количество направлений деятельности, для которых создаются планы действий (программы). Приоритеты были определены большинством представителей заинтересованных сторон путем рейтингового голосования. При этом выбор основывался на признании направления необходимого и возможного для реализации.
В результате определены следующие приоритеты:
1 – увеличение зеленых насаждений.
2 – управление отходами.
3 – образование, воспитание и просвещение.
4 – общественная экспертиза опасных объектов.
5 – очистка и благоустройство водоемов.
Следует отметить, что выбранные приоритеты частично совпали с теми направлениями, которые уже реализуются в городе, либо разработаны в качестве самостоятельных программ. С одной стороны, это подтверждает правильный выбор разработчика этих программ – Администрации города Омска, а с другой стороны, требует возможной корректировки этих программ, опираясь на экспертное мнение участников разработки стратегии.

 

Зеленые насаждения (1)

Для реализации этого направления деятельности с целью улучшение экологической обстановки городской среды в 2006 году разработана городская программа "Реконструкция объектов зеленого хозяйства на территории города Омска" на период до 2010 года.
Основная часть фонда зеленых насаждений на территории города Омска была создана с 1946 по 1960 годы в период интенсивного строительства города. Площадь зеленых насаждений в этот период увеличивалась в среднем на 20 – 30 процентов за каждые пять лет. В последние годы антропогенная нагрузка на территорию города Омска чрезвычайно возросла из-за уплотнения застройки и расширения автомагистралей, как правило, за счет сокращения озелененных территорий. Сложившийся фонд зеленых насаждений на территории города Омска, созданный из быстрорастущих и долговечных пород, потерял свою первоначальную красоту и целостность.
Сейчас весь существующий фонд зеленых насаждений на территории города Омска занимает около 12,5 тысяч гектаров, в т. ч. общего пользования более 1400 га. Таким образом, на одного жителя города Омска приходится около 110 м² зеленых насаждений, в т. ч.
12 м² насаждений общего пользования. Однако согласно санитарным нормам для обеспечения потребности людей в атмосферном кислороде на одного человека должно приходиться 18 м² зеленых насаждений общего пользования.
Для решения обозначенных проблем предусматривается в ближайшее время заменить отмирающие деревья более долговечными породами (ели, сосны, липы, можжевельники и др.) и провести реконструкцию зеленых объектов на территории города с заменой элементов благоустройства.
Затраты на выполнение мероприятий по реконструкции объектов зеленого хозяйства на период до 2010 года планируются в размере около 290 млн. руб., в том числе:
в 2007 году – 62 млн. рублей;
в 2008 году – 67 млн. рублей;
в 2009 году – 72 млн. рублей;
в 2010 году – 88 млн. рублей.
Реализация Программы должна улучшить экологическую обстановку на территории Омска и ландшафтно-архитектурный облик города, за счет реконструкции 57 существующих объектов зеленого хозяйства, улучшить условия проживания горожан и повысить уровень комфортности жизни. Должен быть достигнут нормативный уровень обеспечения зелеными насаждениями общего пользования (18 м2 на жителя).
Однако, данная программа предусматривает только "технологические" работы, выполняемые муниципальными службами, без участия общественности и жителей города, а также не предусматривается развитие материальной базы обслуживающих организаций зеленого хозяйства и модернизация нормативных документов.
Предлагаем дополнить программу следующими направлениями деятельности:
− Разработка единых правил создания, содержания и охраны зеленых насаждений для города, предусматривающих полномочия агрономов округов на снос зеленых насаждений и полномочия архитекторов округов на проведение строительных работ.
− Приобретение для муниципальных служб специальной техники (2-3 механизма), обеспечивающей перемещение взрослых растений, что позволит оперативно формировать парковые зоны, а также получать дополнительные средства за счет оказания услуг с использованием специальной техники.
− Проведение просветительских и воспитательных мероприятий при широком участии всех заинтересованных сторон, что обеспечит поддержку действий администрации со стороны общественности.

 

Управление отходами (2)

В 2005 году в городе Омске была разработана стратегия "Ноль – отходов", которая может служить образцом для стратегий других направлений деятельности.
Видение стратегии "Ноль – отходов" - ЧУДО-Омск
Мы хотим видеть Омск: Чистым, Удобным, Доходным, Образованным.
Быть чистым – это значит, что весь мусор в городе либо оперативно убирается на оборудованные полигоны, либо перерабатывается.
Быть удобным – это значит, что хорошо организованная система сбора и вывоза мусора комфортна для проживающих в городе людей и организаций.
Быть доходным – это значит, что сбор и переработка бытовых отходов прибыльна и привлекает большое количество предприятий к этой сфере бизнеса.
Быть образованным – это значит, что люди знают, как следует собирать и сортировать отходы, а также принимают посильное участие в сокращении их количества.
Достигнув данного уровня обращения с твердыми бытовыми отходами, наш город сделает шаг к устойчивому развитию и экологической безопасности.

Направления деятельности

В ходе разработки стратегии проведен выбор приоритетных направлений деятельности, для которых предложены планы действий:
− Совершенствование и развитие обслуживания.
− Развитие рынка переработки отходов.
− Воспитание и образование.
Совершенствование и развитие сервиса
Важным является, как развитие материально-технической базы предприятий, занимающихся сбором и вывозом отходов, так и оснащение мест сбора отходов современными и привлекательными с эстетической точки зрения средствами. Кроме того, должен быть реализован принцип материальной заинтересованности персонала в оказании качественных услуг:
− использовать специальную технику;
− оборудовать площадки и контейнеры в соответствии с санитарными нормами;
− организовать униформу дворников и работников предприятий по вывозу отходов;
− обеспечить высокую заработную плату работников соответствующих служб и стимулировать качественную деятельность;
− формировать потребности в качественных услугах;
− развивать новые формы услуг по складированию и вывозу ТБО (строительного мусора, утилизации крупногабаритных вещей, мебели, электроники и т.д.).

Развитие рынка переработки отходов

Существование открытого рынка переработки отходов обеспечит снижение затрат муниципалитета и населения на сбор и утилизацию отходов за счет конкурентной борьбы между разнообразными предприятиями. Кроме того, обеспечит максимальную комфортность населению при обращении с отходами.
Необходимо создавать условия для повышения привлекательности деятельности, связанной с переработкой отходов:
− плата за отходы должна соответствовать уровню затрат на их утилизацию;
− стимулировать организацию деятельности по переработке отходов со стороны власти, как за счет налоговых льгот, так и предоставлением прямой помощи;
− организовать биржи отходов.
Развитие экологического образования
Основная задача – повышение уровня культуры в обращении с твердыми бытовыми отходами. От этого зависит не только чистота в городе, но и благосостояние горожан, так как затраты на сбор и вывоз отходов производятся за счет средств населения.
Должны применяться разные методы экологического образования и воспитания:
− личный пример авторитетных людей (знаменитостей);
− специальные уроки и поощрение учителей;
− методическое обеспечение и информационные материалы;
− проведение ежегодных тематических конкурсов;
− социальная реклама в СМИ, на улицах и т.п.;
− создание специальных агитбригад.
Для выполнения указанных видов деятельности должны создаваться программы, включающие план мероприятий, ответственных за исполнение, источники финансирования, механизм внедрения программы. При этом ответственными за выполнение отдельных пунктов плана (мероприятий) должны стать структурные подразделения Администрации города, которые имеют соответствующую компетенцию. Например, за мероприятия, связанные с повышением качества оказываемых услуг по санитарной очистке должен отвечать Департамент городского хозяйства, за мероприятия, направленные на воспитание и образование – Департамент образования, за развитие рынка отходов –
Департамент экономики и т.д.
Программа "Чистый город"
В настоящее время разработано и принято Решение Омского городского Совета об организации сбора отходов; утверждены городская программа "Чистый город" и областная программа по экологически безопасному обращению с отходами производства и потребления. Эти программы должны решать выделенные проблемы, в основном связанные с укреплением материально-технической базы предприятий, работающих с отходами; расширением мощности полигонов по утилизации отходов и организации раздельного сбора отходов для переработки.
Затраты на реализацию мероприятий за счет средств областного и городского бюджетов, предусмотренных в программе, составляют более 43 млн. руб.
− 2007 год – 6300 тыс. руб.;
− 2008 год – 8250 тыс. руб.;
− 2009 год – 13870 тыс. руб.;
− 2010 год – 14590 тыс. руб.
Развитие стратегии "Ноль-отходов"
В связи с изменяющимися условиями функционирования города, а также, вследствие постоянного прогресса в научно-технической сфере предусмотрена ежегодная корректировка стратегии.
Образование, воспитание и просвещение (3)
В Омской области разработана и принята целевая программа "Экологическое образование и просвещение населения Омской области до 2010 года". Эта программа предусматривает ряд мероприятий, реализуемых на территории города. Заказчиком Программы выступает Министерство промышленной политики, транспорта и связи Омской области.

Цель и задачи Программы

Целью Программы является развитие системы экологического образования и просвещения населения Омской области.
Для достижения указанной цели необходимо:
− осуществить учебно-методическое обеспечение системы экологического образования на территории Омской области;
− создать систему массового распространения экологических знаний;
− обеспечить формирование и повышение уровня экологической культуры населения Омской области.
Финансовое обеспечение
Реализация Программы планируется в течение 2007 - 2010 годов с общий объемом финансирования мероприятий, осуществляемого за счет средств областного бюджета почти 21 млн. руб., в том числе:
− в 2007 году - 5746,1 тыс. руб.;
− в 2008 году - 5392,0 тыс. руб.;
− в 2009 году - 5127,3 тыс. руб.;
− в 2010 году - 4650,8 тыс. руб.
Мероприятия Программы
Программой предусматривается организация новых эффективных форм и методов экологического образования с финансовым, техническим обеспечением их внедрения с целью повышения экологической культуры населения на территории Омской области.
Основополагающим направлением реализации Программы является обеспечение условий для развития системы экологического образования и формирования экологического просвещения населения на территории Омской области.
Выполнение мероприятий в сфере экологического образования и просвещения населения Омской области позволит:
− сформировать нормативную правовую базу в области экологического образования и просвещения;
− повысить эффективность работы и сотрудничества с общественными объединениями посредством реализации мероприятий в сфере экологического образования и просвещения;
− обеспечить подготовку, издание и внедрение в систему экологического образования учебно-методических материалов.
Все мероприятия сгруппированы в три раздела:
− организационное обеспечение реализации национально-регионального компонента государственных образовательных стандартов;
− формирование экологической культуры на территории Омской области;
− информационное обеспечение образовательных учреждений Омской области.
Следует отметить, что городу следует принять активное u1091 участие в реализации данной программы, а также разработать городскую программу.
Общественная экспертиза опасных объектов (4)
Согласно мнению заинтересованных сторон, высказанных при разработке Стратегии, общественная экспертиза может стать реальным и независимым инструментом обеспечения экологической безопасности. Особенно актуально это в условиях нестабильности организационных механизмов государственной власти, выполняющих функции экологической экспертизы. Правовых оснований для развития этой деятельности достаточно.
Однако, в ходе разработки Стратегии было выяснено, что в настоящее время в Омске практически нет опыта и необходимых квалифицированных кадров, для обеспечения качественной общественной экспертизы. Поэтому не представляется возможным разработка реальной программы внедрения такого вида деятельности, кроме необходимости организации и подготовки соответствующих коллективов экспертов. Таким образом, инициатива, высказанная общественностью, должна преобразоваться в реальную самообразовательную деятельность этой же общественности.

Очистка и благоустройство водоемов (5)

Главными водными объектами на территории Омска являются реки Омь и Иртыш, которые протекают через центр города. Иртыш является трансграничной рекой и ее управлением занимаются международные и федеральные службы. Интерес муниципалитета в работе этих служб реализуется через представительство в Руководящем комитете по Иртышу, на котором периодически обсуждаются проблемы, связанные с обеспечением экологической безопасности бассейна реки, прежде всего, водообеспеченности и возможности чрезвычайных ситуаций, связанных с залповыми сбросами загрязняющих веществ.
Действительно, состояние водных объектов, а особенно берегов реки Омь, составляет угрозу экологической безопасности для города. Органы санитарно-эпидемиологического надзора запрещают купаться в водоемах в течение летнего периода из-за высокой загрязненности воды. В реки сбрасываются недостаточно очищенные промышленные и ливневые стоки, которые не только загрязняют воду, но и размывают берега. Деревья, высаженные для укрепления берегов, разрослись и являются местом неорганизованного
отдыха горожан. В связи с этим среди деревьев скопилось большое количество мусора, оставленного отдыхающими. Негативный вклад в загрязнение водоемов вносят гаражные и садоводческие кооперативы, располагающиеся в прибрежных зонах. В период таяния снега и дождей загрязнению реки Омь способствуют многочисленные несанкционированные свалки мусора, располагающиеся по берегам реки.
Для решения подобных проблем в 2005 году в Омске был разработан План управления рекой Омь, в котором предусмотрены мероприятия по очистке и благоустройству одной из основных рек города Омска. Этот план должен быть реализован и сможет послужить образцом для организации природоохранной деятельности других водоемов Омска.
В ходе разработки Плана были выделены и проанализированы основные проблемы реки Омь, среди которых приоритетными являются:
− Ливневые стоки с территории города.
− Мусорные свалки на берегах реки.
− Отсутствие системы управления и контроля.
Для решения этих проблем разработан проект плана, включающий следующие направления деятельности:
− промышленные ливневые сбросы;
− благоустройство берегов;
− система контроля;
− управление речным бассейном.
Этими направлениями деятельности предусмотрено выполнение 16 мероприятий, выполнение которых позволит улучшить экологическое состояние реки, и обеспечить экологическую безопасность для комфортного проживания и отдыха жителей города.

Развитие стратегии экологической безопасности

Использованная при разработке Стратегии технология проектного менеджмента, предусматривает периодическую (ежегодную) процедуру оценки достигнутых результатов и корректировки плана, которая должна u1074 включать:
− анализ хода выполнения принятых программ по приоритетным направлениям;
− широкое обсуждение итогов выполнения мероприятий за год;
− предложения по изменению приоритетных направлений деятельности;
− обсуждение новых программ или дополнений к принятым программам.
Форма проведения обсуждения: общественные слушания, организованные Администрацией города Омска с приглашением всех заинтересованных сторон. Целесообразно ежегодное рассмотрение хода реализации Стратегии на Координационном общественном Совете при Мэре города Омска.
Начиная с 2002 года, в России произошло существенное реформирование системы охраны окружающей среды и природопользования. До 2004 года это реформирование носило структурный характер, производилось на базе действующего федерального законодательства. И к началу 2002 года был создан крупный природоохранный и природоресурсный блок в лице Министерства природных ресурсов Российской Федерации. Деятельность Министерства природных ресурсов включало пять основных направлений: охрана окружающей среды и экологическая безопасность, недро-, водо-, и лесопользование, а также система государственного контроля в этих секторах. По ряду объективных и субъективных причин вновь созданная структура показала себя слабо эффективной и трудно управляемой.
В 2004 году происходят значительные изменения в законодательстве: изменяются основные законы о недрах, воде, лесе и охране окружающей среды.
Эти изменения находят отражения в законах об основных принципах деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Таким образом, с 2005 года существенно были перераспределены и изменены полномочия и функции, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ. На федеральном уровне в системе Министерства природных ресурсов Российской Федерации были выделены структурно три относительно самостоятельных федеральных агентства: по недропользованию, водопользованию и лесопользованию и федеральная служба по госнадзору за использованием природных ресурсов. В сфере охраны окружающей среды и госэкоконтроля была создана федеральная служба в составе Ростехнадзора при Правительстве РФ.
Эти преобразования соответствующим образом нашли своё отражение и в Омской области. Органом исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды и природопользования при Правительстве Омской области Указом Губернатора Омской области от 21.05. 2004 г. № 111 было определено Министерство промышленной политики, транспорта и связи Омской области.
Прошел год. Попытаюсь подвести итоги работы, сформулировать цели и задачи, дать предварительную оценку действующего с 2005 года законодательства, сделать определённые прогнозы.
Какова обстановка в сфере природопользования?
1. Недропользование
В этой сфере по новому законодательству практически прекращено право двух ключей, предусмотренное статьей 72 Конституции РФ. Ранее федеральная государственная исполнительная власть и субъект РФ в равной степени управляли и распоряжались недрами. С сентября 2004 года субъект РФ единолично распоряжается общераспространенными полезными ископаемыми и участвует в решении вопросов по остальной подавляющей массе полезных ископаемых.
В области общераспространённых полезных ископаемых субъект РФ обеспечивает всю систему недропользования: от организации и проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами общераспространённых полезных ископаемых до оформления и выдачи лицензий на недропользование, их регистрации, ведение государственного кадастра и балансов запасов этих видов полезных ископаемых.
По другим полезным ископаемым (включая нефть, газ, металлы и др.) закон о недрах обеспечивает участие субъекта РФ по вопросам недропользования преимущественно в форме согласований.
Новое федеральное законодательство потребовало создание областной нормативной и правовой базы, создания определённых органов при Министерстве.
В 2005 году разработаны три порядка:
·         о предоставлении права пользования участками недр общераспространенных полезных ископаемых,
·         тоже для владельцев земельных участков,
·         об использовании полезных ископаемых, извлекаемых при ведении работ на водных участках.
Приказом Министра создана комиссия по заявкам на право пользования недрами, которая уже рассмотрела 7 заявок (глины кирпичные, торф, пески). Проведен аукцион на право пользования участком недр с целью добычи строительных песков в русле р. Иртыша с участием трёх организаций. Победителем аукциона признан ОАО "Омский речной порт", выигравший тендер с бонусом (разовый платёж) 2,5 млн. руб. Указанные средства поступили в областной бюджет.
Министерством в 2005 году оформлено 4 лицензии на право пользования недрами.
Второй год ведется большая работа по реализации областной целевой программы по геологическому изучению и рациональному использованию полезных ископаемых на территории Омской области. Задание по программе в 2004 году было выполнено на 100% (более 9 млн. руб). По плану реализуется и финансируется 2005 г. - по состоянию на 01.06.05 г. расходы по программе составили 6,4 млн. руб. (план 2005 г. – 18 млн. руб).
Ряд геологических объектов и работ на территории Омской области ведётся за счёт федерального бюджета, в том числе на нефть и газ, для водоснабжения ряда населённых пунктов на юге области, геологическое изучение юга Омской области. В 2004 году на эти цели было выделено 15 млн. руб., в 2005 году планируется 84 млн. руб.
Следует отметить, что в 2005 г. за счёт средств областного бюджета начинается оценка нефтегазоностности южной половины Омской области.
Буквально, полторы недели назад в Омской области был добыт первый миллион тонны нефти на Западно-Крапивинском месторождении, где применяются самые передовые и современные технологии, в том числе природоохранного характера.
Второй год продолжается эксплуатация Прирахтовского месторождения нефти, где добыто уже почти 2 тыс. тонн нефти. За счет Тевризского газоконденсатного месторождения успешно осуществляется газификация трех северных районов области: Тевризского, Знаменского и Тарского. С начала эксплуатации добыто почти 60 млн. м3 природного газа.
2. Лесопользование
В 2004 году наиболее сложно обстояло дело в лесном законодательстве. Было три редакции Лесного Кодекса: в редакции 122-ФЗ от 28.08.05, по которому субъект РФ полностью исключался из лесных отношений. Во втором проекте Лесного Кодекса в ведение субъекта РФ отдавались преимущественно леса I группы. С 1 января 2005 года вступил в действие Лесной Кодекс в редакции 199-ФЗ от 29.12.05 г. По этому закону субъекту РФ определены полномочия по владению, распоряжению и управлению лесами, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций. Практически положение с бывшими сельскими лесами аналогично ситуации с недропользованием общераспространенных полезных ископаемых, т.е. субъект РФ полностью отвечает за ведение лесного хозяйства в этой группе лесов.
В нашей области сельские леса составляют почти 35% лесного фонда. Это около 2 млн. га лесных земель, в том числе почти 400 тыс. га так называемых бесхозных лесов в южной половине Омской области.
Другим важным направлением нового лесного законодательства явилось наделение субъекта РФ полномочиями по организации тушения лесных пожаров в лесном фонде Омской области. Следует отметить, что федеральным лесным законодательством реализация двух основных полномочий предусматривается за счёт субвенций из федерального бюджета. Однако вот уже в течение 5 месяцев реализация этих полномочий не оформляется комплексом необходимых законодательных и подзаконных актов. Отсутствуют Постановления РФ по передаче сельских лесов во владение субъекта РФ, по порядку финансирования за счет субвенций федерального бюджета, по реорганизации ФГУ сельских лесов, входящих в систему Министерства сельского хозяйства РФ.
В пожароопасный период 2005 г. все субъекты РФ вступили без необходимого законодательства, без средств на тушение пожаров и ведение лесного хозяйства. В этой ситуации в инициативном порядке Правительство области предприняло ряд мер:
·         было подготовлено и утверждено Постановление Комиссии по чрезвычайным ситуациям о подготовке к пожароопасному сезону;
·         проведены два кустовых совещания с широким кругом работников лесной службы, органов местного самоуправления, природоохранных и надзорных органов;
·         подготовлено и утверждено распоряжение Правительства Омской области о финансировании расходов на тушение лесных пожаров и авиапатрулирование за счёт средств областного бюджета в объёме почти 3,5 млн. руб.;
·         было подписано Соглашение между Министерством промышленной политики, транспорта и связи Омской области и федеральным Агентством лесного хозяйства России о взаимодействии по тушению лесных пожаров;
·         заключены соответствующие договора с Территориальным агентством лесного хозяйства по Омской области.
На сегодняшний день за счёт областного бюджета профинансировано расходов по тушению пожаров на сумму 2,5 млн. руб.
В апреле-мае 2005 г. выявлено 189 пожаров. Общая площадь, пройденная пожарами, составила 1280 га, в том числе по лесным культурам 85 га. Количество погибших лесных культур составило 12 га. Все эти показатели на порядок ниже, чем в прошлом году. Очаги загорания оперативно выявлялись силами лесхозов, с помощью авиапатрулирования и данных космического мониторинга. Была отработана система оперативного информирования.
Вместе с тем в организации тушения лесных пожаров выявляются и недостатки, которые будут тщательно проанализированы с разработкой соответствующих превентивных мероприятий.
Самые неотложные задачи на ближайшее время в этой сфере:
·         реорганизация и реформирование системы управления и ведения лесного хозяйства в сельских лесах, включая вопросы финансирования, материально-технического обеспечения, кадровой политики, бесхозных лесов, ценообразования за отпускаемую древесину, повышение использования расчётной лесосеки и т.д.
·         подготовка и утверждение конкретных ставок лесных податей за древесину, отпускаемую на корню в сельских лесах.
Необходимо также отметить, что в Государственной Думе РФ, в настоящее время, в стадии второго чтения проходит новый проект Лесного Кодекса, в корне отличающийся от действующего. В этом законопроекте предлагается опять полностью исключить субъекты РФ из лесных отношений, предполагается введение частной собственности на лес, в том числе и в лесах I группы. Неопределенна судьба лесхозов, лесной охраны. Омская область в лице Правительства Омской области и Законодательного Собрания Омской области дали отрицательное заключение на данный законопроект.
3. Водные ресурсы
По новой редакции Водного Кодекса, вступившего в силу с 1 января 2005 года, субъекты РФ практически исключены из водных отношений. Они уже не участвуют в лицензировании водопользования и заключении договоров на водопользование. Из водного закона исключена даже статья "Полномочия субъектов РФ". Остались считанные разрозненные полномочия, связанные с подготовкой противопаводковых мероприятий и ликвидацией чрезвычайных ситуаций и ряд подобных позиций. Действующим водным законодательством водные платежи переведены на федеральный уровень.
В текущем году проведена большая подготовка к паводкоопасному периоду 2005 г. разработано и утверждено соответствующее постановление КЧС Омской области с планом организационно-технических мероприятий. В течение апреля-мая 2005 г. ситуация с паводком оперативно отслеживалась по многочисленным показателям с разработкой средне - и долгосрочных прогнозов. Благоприятные климатические условия конца 2004 г. и первой половины 2005 г. позволили пройти этот период без серьёзных негативных последствий.
Как Вам известно, в мае 2004 года в г. Омске была проведена международная научно-практическая конференция по проблемам р. Иртыша с участием прииртышских регионов России и Республики Казахстана. По результатам конференции было подписано Соглашение по рациональному использованию водных ресурсов р. Иртыш между Омской областью и Павлодарской и Восточно-Казахстанской областями.
Такие же предложения были направлены руководству Тюменской области и Ханты-Мансийского автономного округа. В начале мая получено принципиальное согласие по этому предложению от Ханты-Мансийского автономного округа.
В апреле-мае 2005 г. Министерством проведена работа по организации финансирования за счёт федерального бюджета строительства гидротехнических сооружений в с. Большеречье и с. Знаменка на общую сумму 3 млн. руб. Оформляется заявка на 2006-2008 годы.
Необходимо отметить, что Министерством ведётся большая работа по организации взаимодействия и сотрудничества с федеральными органами в сфере природопользования. Заключены или находятся в стадии подписания соглашения о взаимодействии и сотрудничестве с федеральным агентством по недропользованию по Омской области, ФГУ "Омский территориальный фонд геологической информации и природных ресурсов", с федеральным агентством лесного хозяйства по Омской области, с Нижне-Обским бассейновым водным управлением.
Практически любое природопользование уже априори предполагает негативное воздействие на окружающую среду. Поэтому любой природопользователь является реальным загрязнителем окружающей среды. Главный вопрос, проблема – найти оптимальное соотношение между природопользованием и его влиянием на природную среду. Рациональное природопользование предполагает минимизацию потребления природных ресурсов: атмосферного воздуха, воды, минерального сырья, растительных, древесных и других ресурсов. Это позволяет снизить объемы вредных выбросов, сбросов, промышленных отходов. Рассмотрим состояние окружающей среды Омской области.

Экологическая ситуация

Анализируя данный вопрос в историческом плане, примерно в течение последних 10-15 лет, а именно с начала 1990-х годов началась серьезная оценка экологических проблем г. Омска, можно отметить, что принципиальная суть экологических проблем, проблем загрязнения, практически не изменилась.
Какие это проблемы? Во-первых, это загрязнение природной среды: атмосферы, водных объектов, загрязнение отходами.

 Загрязнение атмосферы

В связи с сокращением объемов промышленного производства почти в два раза, а по некоторым отраслям промышленности и более, почти на 50% снизились выбросы от стационарных источников. Снижение выбросов также произошло в результате реализации программы по газификации Омской области.
Но вместе с тем в общем объеме загрязнения атмосферы значительно увеличилась доля выбросов от автотранспорта. За последние пять лет количество автомобильного транспорта увеличилось почти на 33% в целом по области и на 19% в г. Омске. Выбросы от автотранспорта играют решающую роль в уровне загрязнения атмосферы, т. к. их выбросы осуществляются в "зоне дыхания", где гораздо слабее действуют факторы рассеивания. Установлено, что доля загрязняющих веществ от автотранспорта почти на 60% формирует загрязнение города. Причем такими специфическими вредными веществами как: формальдегид, бенз(а) пирен, этилбензол, диоксид азота, оксид углерода, взвешенные вещества.
В загрязнении атмосферы г. Омска стал более отчетливо проявляться и другой фактор – деятельность малых предприятий: автозаправочных станций, газозаправочных станций, автостоянок, моек, пекарен, строительных предприятий и т.д. И хотя суммарные выбросы от этой категории невелики, но они так же, как и автотранспорт осуществляют свои выбросы в "зоне дыхания".
Сегодня уровень загрязнения атмосферного воздуха в г. Омске по общепринятым критериям оценивается как очень высокий.
Как видится решение проблем с загрязнением атмосферы?
Решение должно быть комплексным:
·         нормативно-законодательное;
·         техническое.
Основные направления:
·         перевод автотранспорта на неэтилированный бензин и оснащение нейтрализаторами; перевод на природный газ;
·         внедрение современных регулирующих устройств сжигания топлива;
·         оптимизация транспортных схем, включая метро, размещение автозаправочных станций, автостоянок и. т.д.;
·         возможно принятие решений об ограничении движения транспорта на отдельных улицах, в отдельные дни;
·         введение экологического налога за загрязнение при эксплуатации транспорта (более 80% владельцев АТС этот ущерб не возмещает);
·         принятие соответствующих законодательных актов;
·         газификация котельных и частного жилого сектора.
Значительная часть вопросов, связанная с улучшением качества атмосферного воздуха уже решается и продолжает решаться, в частности:
·         в области и г. Омске используется неэтилированный бензин, почти 15 тыс. автомобилей переведены на газомоторное топливо и по этому показателю г. Омск занимает 2-3 места в Российской Федерации.
·         в 2005 г. должна начаться реализация областной целевой программы по переводу автотранспорта с высокотоксичных видов топлива (бензин, дизтопливо) на природный газ.
·         продолжается газификация промышленного и жилищно-коммунального секторов народного хозяйства, которая дает основной объем снижения выбросов.
·         реализация программы строительства транспортных обходов, что позволит значительно снизить транспортные потоки в черте г. Омска.

 

Загрязнение водоемов и первую очередь р. Иртыш

Объем сброса загрязненных сточных вод в черте г. Омска за последние 10 лет снизился на 15% (с 253,6 млн. куб. м до 215,1 млн. куб. м), одновременно с этим, в 2004 году в контролируемых створах города средние концентрации загрязняющих веществ составили: соединений железа – 1,3-2 ПДК, соединений меди 6-7 ПДК, фенолов 1,7 – 2,3 ПДК, нефтепродуктов 0,7-2 ПДК.
Одна из основных причин загрязнения – поступление в реку неочищенного поверхностного стока.
Другая причина – по-прежнему идет высокое загрязнение с территории Казахстана.
Появляются новые проблемы в водном хозяйстве:
Требует особого внимания угроза ртутного загрязнения Иртыша, в связи с очагом ртутного загрязнения в районе Павлодарского "Химпрома". По этому вопросу уже много сказано и написано. Отмечу одно, что ведутся работы в районе загрязнения (г. Павлодар) по проведению мониторинга, а на границе с Павлодарской областью организовано наблюдение (отбор проб) за возможным загрязнением речных вод ртутью.
Другая водохозяйственная проблема - сохранение водности р. Иртыша. Решение этой проблемы связано с более оптимальным урегулированием водных отношений с Казахстаном и включает следующие вопросы:
·         разработка современного водохозяйственного баланса р. Иртыш (Омская область – Казахстан);
·         разработка новых Правил эксплуатации Каскада Верхнеиртышских водохранилищ, учитывающих интересы водопользования Омской области;
·         оценка угрозы возможного снижения водности р. Иртыша, разработка и реализация соответствующих мероприятий.
В решении водных проблем есть определенный прогресс. Существенно снижена угроза ртутного загрязнения со стороны Павлодара. Так завершен комплекс ликвидационных работ. Вместе с тем продолжается мониторинг очага ртутного загрязнения, в том числе с участием омских специалистов - геологов.
За счет областного бюджета за последние 4 года мониторинговые исследования были профинансированы на сумму около 6 млн. рублей.
На международном уровне между Россией и Казахстаном подписано ряд соглашений, обеспечивающих решение вопросов водности и охраны окружающей среды.

Промышленные и бытовые отходы

В Омской области ежегодно образуется около 3,7 млн. тонн отходов производства и потребления, в том числе в г. Омске - около 2,1 млн. тонн отходов. Основной объем промышленных отходов приходится на золошлаковые отходы омских ТЭЦ. Общий их объем уже превышает 50 млн. тонн.
В городе Омске твердые бытовые отходы складируются на трех полигонах расположенных в Ленинском, Советском и Кировском административных округах. Особую тревогу вызывают условия эксплуатации свалок Кировского и Советского округов. В наихудшем состоянии находится свалка Советского округа. Свалка закрыта в 1999 году. Несмотря на отсутствие разрешений на размещение отходов, свалка продолжает принимать ТБО как от промышленных предприятий округа, так и от населения. В связи с этим необходимо строительство нового полигона твердых бытовых отходов "Советский-2".
Свалки Кировского и Ленинского округов расположены на расстоянии 3-6 км. от жилой зоны. Инспекционные проверки и анализ условий захоронения показали, что все свалки находятся в неудовлетворительном санитарном состоянии. Отходы периодически воспламеняются. Территории свалок не имеют обваловки, свалки не оснащены противофильтрационными экранами, препятствующими проникновению загрязняющих веществ в грунтовые воды. Система режимной сети наблюдательных скважин находится в стадии становления. Отсутствует выполненные согласно СНиП санитарно-защитные зоны вокруг территорий свалок. Ни одна из действующих свалок не имеет проектов, согласно которым они были построены.
Плановой очисткой от ТБО охвачено около 55% населения города (из расчета проживания в зданиях с полным инженерным оборудованием). Санитарная очистка территории индивидуальных домовладений ведется нерегулярно, отходы складируются на несанкционированных свалках, приводя к вторичному загрязнению селитебной зоны.
В настоящее время на территории области в неудовлетворительных условиях хранения размещено 540 тонн запрещенных к применению пестицидов различных классов опасности. Хранение пестицидов в неприспособленных помещениях создает реальную угрозу здоровью и жизни людей.
Немалую тревогу вызывает состояние скотомогильников в районах области. Из 768 зафиксированных мест захоронения животных, на которые заведены учетные карточки, только 7 мест (1%) отвечают требованиям ветеринарно-санитарных правил. Допускаются случаи вывоза трупов павших животных в леса, овраги или на свалки твердых бытовых отходов. Большинство имеющихся скотомогильников – 541 – это открытые земляные ямы, состояние которых является потенциально опасным для экологического благополучия окружающей среды. Основная причина – близкое залегание грунтовых вод. Создается бактериологическая опасность загрязнения почв.
Решение проблемы отходов потребует значительного времени и средств, разработки и внедрения новых нетрадиционных методов работы и технологий. В первую очередь необходимо приступить к поэтапной реализации технико-экономического обоснования санитарной очистки г. Омска от ТБО. Полностью прекратить эксплуатацию Советского полигона ТБО и преступить к строительству нового полигона в соответствии с утверждённым проектом.
Решение вопросов с ТБО в первую очередь по действующему законодательству находится в пределах полномочий органов местного самоуправления. Сейчас у них появляются и финансовые средства. Это, в первую очередь, платежи за загрязнение окружающей среды, 40% которых с 2005 г. поступает в бюджеты муниципальных образований.
Во-вторых, необходимо отстроить жесткую и ответственную систему отношений с владельцами торговых точек, павильонов, комплексов, автостоянок, гаражей. И при этом часть сборов с этих организаций направлять на решение вопросов уборки и очистки г. Омска и других поселений, на развитие специализированных служб.
Целесообразно на этом направлении существенно увеличить объемы общественных работ с привлечением безработных, временно неработающих, школьников и студентов – в первую очередь на ликвидации несанкционированных свалок, особенно в водоохранных зонах рек Иртыш и Омь.
В ближайших планах Министерства по данному направлению стоит разработка и утверждение двух областных целевых программ:
"Обеспечение экологической безопасности в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления на период до 2010 года";
"Об использовании золошлаковых отходов омских ТЭЦ".
В 2005 году планируется ввод в эксплуатацию участка по захоронению пестицидов (214 тонн) на ЗАО "Полигон". Строительство объекта велось за счет средств областного бюджета.

 

Другие вопросы

Из других направлений работы Министерства в экологии необходимо отметить следующее:
В последние два года на выполнении природоохранных мероприятий из областного бюджета направлено около 30 млн. руб. В 2004 году было выделено 12 млн. руб. на реализацию 27 объектов природоохранного характера. В 2005 г. на эти цели планируется направить более 15 млн. руб. Следует ещё раз отметить, что с 2005 г. в областной бюджет поступает только 40% платежей за загрязнение окружающей среды, остальные 40% в - бюджеты муниципальных образований. В этой связи перед Министерством стоит актуальная задача организации и реализации межмуниципальных программ по охране окружающей среды. И такая работа уже ведётся.
Министерством возобновлена работа по созданию Красной Книги Омской области (одно их полномочий субъекта РФ). В настоящее время ведётся организационно-техническая работа с коллективом, привлекаемых для этой работы авторов, предусмотрено соответствующее финансирование.
В области законодательной политики предусматривается разработка и принятие в 2005 г. двух областных законов:
"Об охране окружающей среды в Омской области";
"Об особо охраняемых природных территориях Омской области".
Значительные объёмы финансирования из областного бюджета предусматриваются на реализацию программы экологического мониторинга на территории Омской области, где главным исполнителем является Омский Гидромет.
В сфере развития системы экологического образования, воспитания и просвещения, формирования экологической культуры организована работа с общественными экологическими организациями Омской области, включающими и детские.
В 2004 г. проведены две научно-практические конференции, фестиваль "Охраняемые территории Омского региона", слёт экологов "Наследие Сибири в руках молодых", сбор "Общественное экологическое движение в Омской области".
С начала 2005 г. по настоящее время проведены: две конференции, тематические акции и акции по благоустройству и очистке берегов рек Оми и Иртыша, три экологических фестиваля, сбор лидеров общественных организаций, 3 районных экологических конкурса.
Данные мероприятия способствуют развитию коммуникативных навыков и создают условия для проявления творческих способностей подрастающего поколения. По итогам проведённых мероприятий выпущены сборники тезисов и докладов. Победители конкурсов награждены почётными грамотами Министерства промышленной политики, транспорта и связи Омской области.
В 2005 году планируется подготовить и провести: две научно-практических конференции по проблемам охраны окружающей среды; три экологических конкурса; районный фестиваль (Калачинский район); организовать экологические лагери в Исилькульском и Москаленском районах.
Мы планируем совместно с Министерством образования Омской области детально спланировать все мероприятия на следующий учебный год и средства для проведения мероприятий будут выделены по статье охраны окружающей среды. Это будет являться одним из важнейших предметов вложения средств.

Экологический контроль и обеспечение экологической безопасности

Обеспечение экологической безопасности населения области, соблюдение требований природоохранного законодательства, а также выполнение мероприятий по улучшению состояния окружающей среды являются основными задачами в деятельности Министерства при осуществлении государственного экологического контроля.
Функции данного контроля в 2004-2005 гг. осуществлялись госинспекторами отдела экологической безопасности и территориального управления государственного контроля.
Государственному экологическому контролю подлежат более 9 тыс. природопользователей Омской области, половина из которых находится в городе Омске.
В соответствии с имеющимися правовыми актами государственный экологический контроль осуществляется по следующим направлениям:
·         контроль за охраной атмосферного воздуха;
·         контроль за соблюдением требований при обращении с отходами производства и потребления;
·         контроль за соблюдением режима использования особо охраняемых природных территорий;
·         контроль за соблюдением требований в области государственной экологической экспертизы.
С мая текущего года субъекты наделены полномочиями по осуществлению государственного геологического контроля в части общераспространённых полезных ископаемых. В настоящее время нами разрабатываются нормативные документы по осуществлению государственного геологического контроля в Омской области.
За период с 1 июля 2004 г. по 1 июня 2005 г. сотрудниками Министерства проведено 1375 проверок исполнения природоохранного законодательства. Проверки проводились как плановые в соответствии с разработанными планами, так и внеплановые по обращениям граждан и запросам прокуратуры. Используется практика проведения совместных проверок с другими природоохранными и надзорными органами.
В ходе проведённых проверок выявлено около 7 тыс. нарушений. По всем им выданы обязательные для исполнения предписания. Выполнение ранее выданных предписаний контролировалось как проведением целевых проверок, так и получением официальной информации от природопользователей. Из выданных предписаний исполнено 2444.
За нарушение природоохранного законодательства к административной ответственности привлечено 235 юридических и физических лиц, наложено штрафов на сумму 365,8 тыс. руб.
Анализ проверок показывает, что максимальное количество штрафов наложено по статье 8.2.: несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, где основными нарушениями являются отсутствие разрешительных документов на обращение с опасными отходами, нарушение требований нормативной и разрешительной документации, несанкционированное размещение отходов.
На постоянном контроле находятся вопросы обращения с отходами в г. Омске в части условий сброса, содержания мест временного хранения, содержания городских свалок, размещение несанкционированных свалок. Неоднократно в адрес Мэра, глав административных округов г. Омска, Центра Госсанэпиднадзора направлялись письма с требованиям принятия мер по устранению выявляемых в ходе проверок нарушений.
За прошедший год специалистами рассмотрено 116 жалоб от населения по фактам нарушения природоохранного законодательства, поступивших в наш адрес. По всем жалобам приняты меры по устранению нарушений, даны устные либо письменные ответы.
В соответствии с действующим законодательством к полномочиям субъекта Российской Федерации отнесены полномочия в области организации и управления особо охраняемых природных территорий регионального значения.
В связи с этим в планах работы Министерства в области организации, охраны и использования, особо охраняемых природных территорий предусматривается анализ правовых актов Омской области на предмет их соответствия нормам федерального законодательства, внесение необходимых изменений в указанные выше правовые акты, создание государственного учреждения, одно из структурных подразделений которого будет выполнять функции охраны и функционирования ООПТ.

Проблемы и предложения

По-моему мнению, более всего вопросов и проблем у нас накопилось и продолжает накапливаться в области охраны окружающей среды и государственного контроля. Это вызвано в первую очередь несовершенством федерального законодательства в этой сфере, отсутствием необходимых подзаконных актов.
В области на этом направлении функционируют органы государственной власти: Ростехнадзор по Омской области, Росприроднадзор по Омской области и Министерство промышленной политики, транспорта и связи Омской области. Если проанализировать Положения об этих структурах, то окажется, что полномочия и функции субъекта РФ в этой сфере очень ограничены как в количественном, так и в качественном планах. На этом фоне имеет место не четкое разграничение полномочий и функций, размытость и неопределённость формулировок и определений.
Неопределённость также создаёт ситуацию с постоянным обсуждением действующих законов 122 ФЗ и 199 ФЗ в части сохранения их действия в 2006 г. в сфере экологической политики.
Результатом всех этих процессов по-нашему мнению, является снижение уровня государственного управления в экологическом секторе. И одним их доказательств этого является, в том числе неудовлетворительное положение со сбором платежей за загрязнения окружающей среды.
Экология не имеет территориальных границ, но и действие ведомственных границ и барьеров здесь должно быть максимально ограничено.
В связи с этим мы предлагаем вернуться к разработке соответствующих Соглашений о взаимодействии в сфере экологии и госконтроля.
Для этих же целей создаётся Координационный Совет в сфере охраны окружающей среды и природопользования. В ближайшее время будет подписано соответствующее распоряжение Министра.

 

Вопрос 2.

Наука о безопасности жизнедеятельности исследует мир опасностей, действующих в среде обитания человека, разрабатывает системы и методы защиты человека от опасностей. В современном понимании безопасность жизнедеятельности изучает опасности производственной, бытовой и городской среды как в условиях повседневной жизни, так и при возникновении чрезвычайных ситуаций техногенного и природного происхождения.
Основой законодательного обеспечения безопасности является основной закон государства – Конституция Российской Федерации.
В конституции Российской Федерации базовой статьей является статья 37: "труд свободен".
Каждый имеет право распоряжаться своими способностями к труду, выбирать вид деятельности; запрет принудительного труда.
Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены…"
Ст.41 Конституции Российской Федерации провозглашает:
утверждение права каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь;
"Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни, здоровья людей влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом".
В Трудовом кодексе Российской Федерации устанавливаются права и обязанности работодателей и работников в отношении охраны труда; оговариваются ограничения к труду в особо тяжелых условиях некоторых групп населения (беременных женщин и т.д.).
Далее в правовой основе БЖД идут нормативные акты: законы и подзаконные акты; нормативно-техническая документация о которых пойдет речь в моей работе.
Правовую основу обеспечения безопасности жизнедеятельности составляют соответствующие законы и постановления, принятые представительными органами Российской Федерации (до 1992 г. РСФСР) и входящих в нее республик, а также подзаконные акты: указы президентов, постановления, принимаемые правительствами Российской Федерации (РФ) и входящих в нее государственных образований, местными органами власти и специально уполномоченными на то органами. Среди них прежде всего Министерство природных ресурсов РФ, Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, Министерство труда и социального развития РФ, Министерство здравоохранения РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и их территориальные органы.
Правовую основу охраны окружающей среды в стране и обеспечение необходимых условий труда составляет закон РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (1991 г), в соответствии с которым введено санитарное законодательство, включающее указанный закон и нормативные акты, устанавливающие критерии безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды его обитания и требования к обеспечению благоприятных условий его жизнедеятельности. Ряд требований по охране труда и окружающей среды зафиксировано в законе РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности" (1991 г) и в законе РФ "О защите прав потребителей" (1992 г).
Важнейшим законодательным актом, направленным на обеспечение экологической безопасности, является закон РФ "Об охране окружающей природной среды" (2002 г).
Из других законодательных актов в области охраны окружающей среды отметим Водный кодекс РФ (1995 г), Земельный кодекс РФ (2001 г), законы Российской Федерации "О недрах" (1992 г) и "Об экологической экспертизе" (1995 г).
Среди законодательных актов по охране труда отметим и Трудовой кодекс РФ, устанавливающие основные правовые гарантии в части обеспечения охраны труда.
Правовую основу организации работ в чрезвычайных ситуациях и в связи с ликвидацией их последствий составляют законы РФ "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (1994 г), "О пожарной безопасности" (1994 г), "Об использовании атомной энергии" (1995 г). Среди подзаконных актов в этой области отметим постановление правительства РФ "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (1995 г).
Нормативно-техническая документация по охране окружающей среды включает федеральные, республиканские, местные санитарные нормы и правила Министерства здравоохранения РФ, строительные нормы и правила Комитета по строительной, архитектурной и жилищной политике РФ, систему стандартов "Охрана природы", документы Министерства природных ресурсов РФ, Государственного комитета РФ по охране окружающий среды, Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.
Санитарные нормы устанавливают ПДК загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и в воде различного назначения, а также предельные уровни физических воздействий на окружающую среду (шума, вибрации, инфразвука, электромагнитных полей и излучений от различных источников, ионизирующих излучений).
В системе строительных норм и правил рассмотрены нормы проектирования сооружений различного назначения, учитывающие требования охраны окружающей среды и рационального природопользования. В группе 12 части 2 системы представлены нормы отвода земель под различные строительные объекты. Особо отметим СНиП 2.04.03–85 "Канализация. Наружные сети и сооружения", в котором подробно рассмотрены мероприятия и устройства по очистке сточных вод, их обеззараживанию, а также по утилизации осадков, полученных при очистке (группа 04 части 2 системы СНиПов).
Система стандартов "Охрана природы" – составная часть государственной системы стандартизации (ГСС), ее 17-я система. Система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов–совокупность взаимосвязанных стандартов, направленных на сохранение, восстановление и рациональное использование природных ресурсов. Эта система разрабатывается в соответствии с действующим законодательством с учетом экологических, санитарно-гигиенических, технических и экономических требований.
Система стандартов в области охраны природы состоит из 10 комплексов стандартов. Кодовое название комплекса: 0 – организационно-методические стандарты; 1 –гидросфера, 2–атмосфера, 3 –биологические ресурсы, 4 –почвы, 5 –земли, 6 –флора, 7 – фауна, 8–ландшафты, 9–недра. Каждый комплекс стандартов, начиная с комплекса "гидросфера" и кончая комплексом "недра", включает в себя шесть групп стандартов (табл. 1).
Классификация системы стандартов в области охраны природы

Шифр группы	Группа стандартов
0	Основные положения
1	Термины, определения, классификация
2	Показатели качества природных сред, параметры загрязняющих выбросов и сбросов и показатели интенсивности использования природных ресурсов
3	Правила охраны природы и рационального использования природных ресурсов
4	Методы определения параметров состояния природных объектов и интенсивности хозя
5	Требования к средствам контроля и измерений состояния среды
6	Требования к устройствам, аппаратам и сооружениям по защите
7	Прочие стандарты

Обозначение стандартов в области охраны природы состоит из номера системы по классификатору, шифра комплекса, шифра группы, порядкового номера стандарта и года регистрации стандарта. Так, стандарт на предельно допустимый выброс СО бензиновых двигателей автомобилей стоит в комплексе 2 группа 2, обозначение его ГОСТ 17.2.2.03–87.
Нормативно-техническая документация по охране труда включает правила по технике безопасности и производственной санитарии, санитарные нормы и правила, стандарты системы стандартов безопасности труда, инструкции по охране труда для рабочих и служащих.
Согласно Трудовому кодексу РФ, правила по охране труда подразделяются на единые, межотраслевые и отраслевые. Единые распространяются на все отрасли экономики. Они закрепляют важнейшие гарантии обеспечения безопасности и гигиены труда, которые одинаковы для всех отраслей. Межотраслевые закрепляют важнейшие гарантии обеспечения безопасности и гигиены труда в нескольких отраслях, либо в отдельных видах производства, либо при отдельных видах работ (например, на отдельных типах оборудования во всех отраслях).
Инструкции по охране труда делятся на типовые (для рабочих основных профессий отраслей) и действующие в масштабах предприятия, организации или учреждения.
Система стандартов безопасности труда (ССБТ) –одна из систем государственной системы стандартизации (ГСС). Шифр (номер) этой системы ГСС–12. В рамках этой системы производятся взаимная увязка и систематизация всей существующей нормативной и нормативно-технической документации по безопасности труда, в том числе многочисленных норм и правил по технике безопасности и производственной санитарии как федерального, так и отраслевого значения. ССБТ представляет собой многоуровневую систему взаимосвязанных стандартов, направленную на обеспечение безопасности труда.
Стандарты подсистемы 0 устанавливают: цель, задачи, область распространения, структуру ССБТ и особенности согласования стандартов ССБТ; терминологию в области охраны труда; классификацию опасных и вредных производственных факторов; принципы организации работы по обеспечению безопасности труда в промышленности. Большую часть этой подсистемы составляют стандарты предприятий (СТП).
Объектами стандартизации на предприятиях являются: организация работ по охране труда, контроль состояния условий труда, порядок стимулирования работы по обеспечению безопасности труда; организация обучения и инструктажа работающих по безопасности труда; организация контроля за безопасностью труда и всех других работ, которыми занимается служба охраны труда.
Стандарты подсистемы 1 устанавливают требования по видам опасных и вредных производственных факторов и предельно допустимые значения их параметров; методы и средства защиты работающих от их воздействия; методы контроля уровня указанных факторов. Стандарты подсистемы 2 устанавливают: общие требования безопасности к производственному оборудованию; требования безопасности к отдельным группам производственного оборудования; методы контроля выполнения этих требований.
Стандарты подсистемы 3 устанавливают общие требования безопасности к производственным процессам, к отдельным группам технологических процессов; методы контроля выполнения требований безопасности. Стандарты подсистемы 4 устанавливают требования безопасности к средствам защиты; подсистемы 5 – к зданиям и сооружениям.
Таким образом, если нас интересуют требования безопасности к электросварочным работам, ищем стандарт класса 12 подсистемы 3 (производственные процессы), где он фигурирует под номером 3 (ГОСТ 12.3.003–86*). Стандарт требований к защитному заземлению и занулению (их применению, устройству) следует искать в подсистеме 1 – это ГОСТ 12.1.030–81* "ССБТ. Электробезопасность. Защитное заземление, зануление". Нельзя путать стандарты такого рода со стандартами требований безопасности к средствам защиты (подсистема 4), например, ГОСТ 12.4.021–75* "ССБТ. Системы вентиляционные. Общие требования". Стандарт на обучение работающих безопасности труда, метрологическое обеспечение охраны труда следует искать в подсистеме 0 как стандарты на организационные вопросы. Это ГОСТ 12.0.004–90 и ГОСТ 12.0.005–84.
Если перечень методов и средств защиты, необходимых для обеспечения требований безопасности по рассматриваемому фактору оказывается емким, его стандартизуют в рамках отдельного стандарта подсистемы 1. Примером такого документа является ГОСТ 12.1.029–80 "ССБТ. Средства и методы защиты от шума. Классификация". Так же поступают при информативно емких методах контроля требований безопасности. Так, в подсистеме 1 имеются отдельные стандарты на метод измерения на рабочих местах шума (ГОСТ 12.1.050–86), шумовых характеристик машин (ГОСТ 12.1.023–80*, ГОСТ 12.1.024–81*, ГОСТ 12.1.025–81*, ГОСТ 12.0.026–80; ГОСТ 12.1.027–80, ГОСТ 12.1.028–80) и т.д.
Требования безопасности устанавливают применительно к производственному, а не технологическому оборудованию, к производственным, а не технологическим процессам. Так, требования ГОСТ 12.2.009–80* "ССБТ. Станки металлообрабатывающие. Общие требования безопасности" относятся к станкам всех типов (токарным, сверлильным, шлифовальным, заточным и т.п.); ГОСТ 12.3.025–80* "ССБТ. Обработка металлов резанием. Требования безопасности" относится ко всем видам металлообработки резанием.
Стандарты предприятий по безопасности труда разрабатываются непосредственно на предприятии и согласовываются с профсоюзным комитетом. Они регламентируют принципы работ по обеспечению безопасности труда: организацию контроля условий труда; надзора за установками повышенной опасности; обучение работающих безопасности труда; аттестации лиц, обслуживающих установки повышенной опасности, проведение аттестации рабочих мест на предприятии и т.д.
Основные нормативно-технические документы по чрезвычайным ситуациям объединены в комплекс стандартов "Безопасность в чрезвычайных ситуациях" (БЧС).
Основные цели комплекса:
– повышение эффективности мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС на всех уровнях (федеральном, региональном, местном) для обеспечения безопасности населения и объектов народного хозяйства в природных, техногенных, биолого-социальных и военных ЧС; предотвращение или снижение ущерба в ЧС;
– эффективное использование и экономия материальных и трудовых ресурсов при проведении мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС.
Задача комплекса – установление:
·         терминологии в области обеспечения безопасности в ЧС, номенклатуры и классификации ЧС, источников ЧС, поражающих факторов;
·         основных положений по мониторингу, прогнозированию и предотвращению ЧС, по обеспечению безопасности продовольствия, воды, сельскохозяйственных животных и растений, объектов народного хозяйства в ЧС, по организации ликвидации ЧС;
·         уровней поражающих воздействий, степеней опасности источников ЧС;
·         методов наблюдения, прогнозирования, предупреждения и ликвидации ЧС;
·         способов обеспечения безопасности населения и объектов народного хозяйства, а также требований к средствам, используемым для этих целей.
Обозначение отдельного стандарта в комплексе состоит из индекса (ГОСТ Р), номера системы по классификатору (ГСС–22), номера (шифра) группы (табл.9.2), порядкового номера стандарта в группе и года утверждения или пересмотра стандарта. Например, ГОСТ Р 22.0.01–94. Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Основные положения.
Стандарты группы 0 устанавливают:
·         основные положения (назначение, структуру, классификацию) комплекса стандартов;
·         основные термины и определения в области обеспечения безопасности в ЧС;
·         классификацию ЧС;

Классификация стандартов, входящих в комплекс стандартов БЧС

Номер группы	Группа стандартов	Кодовое наименование
0	Основополагающие стандарты	Основные положения
1	Стандарты в области мониторинга и прогнозирования	Мониторинг и прогнозирование
2	Стандарты в области обеспечения безопасности объектов народного хозяйства	Безопасность объектов народного хозяйства
3	Стандарты в области обеспечения безопасности населения	Безопасность населения
4	Стандарты в области обеспечения безопасности продовольствия, пищевого сырья и кормов	Безопасность продовольствия
5	Стандарты в области обеспечения безопасности сельскохозяйственных животных и растений	Безопасность животных и растений
6	Стандарты в области обеспечения безопасности водоисточников и систем водоснабжения	Безопасность воды
7	Стандарты на средства и способы управления, связи и оповещения	Управление, связь, оповещение
8	Стандарты в области ликвидации чрезвычайных ситуаций	Ликвидация чрезвычайных ситуаций
9	Стандарты в области технического оснащения аварийно-спасательных формирований, средств специальной защиты и экипировки спасателей	Аварийно-спасательные средства
10,11	Резерв

·         классификацию продукции, процессов, услуг и объектов народного хозяйства по степени их опасности;
·         номенклатуру и классификацию поражающих факторов и воздействий источников ЧС;
·         предельно допустимые уровни (концентрации) поражающих факторов и воздействий источников ЧС;
·         основные положения и правила метрологического контроля состояния технических систем в ЧС.
Содержание остальных групп стандартов определяется их кодовым наименованием.
Согласно ст.216 ТК РФ государственное управление охраной труда осуществляется Правительством РФ непосредственно или по его поручению федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере труда и другими федеральными органами исполнительной власти.
Распределение полномочий в области охраны труда между федеральными органами исполнительной власти осуществляется Правительством РФ.
Федеральные органы исполнительной власти, которым предоставлено право осуществлять отдельные функции нормативного правового регулирования, специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции в области охраны труда, обязаны согласовывать принимаемые ими решения в области охраны труда, а также координировать свою деятельность с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере труда. [1]
Государственное управление охраной труда на территориях субъектов РФ осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в области охраны труда в пределах их полномочий. [2]
Полномочия исполнительных органов государственной власти по управлению охраной труда регламентируются статьями 5 и 6 Основ, а органов местного самоуправления – их статьей 7.
К полномочиям федеральных органов государственной власти законом отнесено правовое обеспечение и организация на этой основе проведения единой государственной политики в области охраны труда.
Это достигается, во-первых, путем разработки и доведения до соответствующих исполнительных органов законов и нормативных правовых актов, применение которых обеспечивает соблюдение требований государственной политики в области охраны труда нижестоящими органами государственной и муниципальной власти, специализированными на охране труда организациями и учреждениями, непосредственно предприятиями и организациями.
Во-вторых, проведение единой государственной политики в области охраны труда достигается за счет обеспечения взаимодействия вышеуказанных органов между собой, а также с профсоюзами, иными представительными органами работников.
В-третьих, проведение единой государственной политики в области охраны труда обеспечивается финансовыми ресурсами за счет средств федерального бюджета. [3]
Органы государственной власти субъектов РФ управляют охраной труда в границах своих территорий. Исходя из своих потребностей, они принимают законодательные и иные нормативные правовые акты в области охраны труда, которые дополняют соответствующие федеральные акты. Таким образом, на этих территориях применяются, действуя параллельно или дополняя друг друга, как федеральные, так и местные нормативные правовые акты. Органы государственной власти субъектов РФ также осуществляют расходы на охрану труда за счет средств своих бюджетов. [4]
Определяя полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области охраны труда, необходимо также руководствоваться положениями упомянутой выше ст.6 ТК РФ.
Государственное управление охраной труда на территории Красноярского края осуществляется:
а) федеральными органами исполнительной власти в области охраны труда;
б) Советом администрации края непосредственно или по его поручению органом исполнительной власти края, ведающим вопросами охраны труда.
Реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда обеспечивается согласованными действиями федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Красноярского края и органов местного самоуправления, работодателей, объединений работодателей, а также профессиональных союзов, их объединений и иных уполномоченных работниками представительных органов.
С целью организации согласованных действий по реализации государственной политики в области охраны труда на территории края создается краевой межведомственный координационный совет по охране труда (далее – совет).
Совет действует на основе законодательства Российской Федерации, Закона Красноярского края "Об охране труда" и Положения о совете. [5]
Основными задачами совета являются:
– определение приоритетных направлений по реализации государственной политики в области охраны труда на территории края;
– содействие в согласовании деятельности органов государственной власти края, органов государственного надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда, органов местного самоуправления, работодателей, объединений работодателей, профсоюзов, их объединений, а также научно-исследовательских и общественных организаций по вопросам реализации государственной политики в области охраны труда;
– рассмотрение и подготовка предложений к проектам законов и иным нормативным правовым актам края в области охраны труда;
– заслушивание и обсуждение аналитической информации как о состоянии охраны труда на территории края в целом, так и по отдельным проблемам обеспечения безопасности жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности;
– рассмотрение организационных вопросов и предложений объединений профсоюзов и работодателей по проблемам охраны труда;
– содействие повышению эффективности функционирования краевой системы управления охраной труда.
В соответствии со ст.7 Основ органы местного самоуправления обеспечивают реализацию основных направлений государственной политики в области охраны труда в пределах своих полномочий, а также полномочий переданных им органами власти субъектов РФ в установленном порядке.
В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах местного самоуправления"[6] субъекты РФ принимают законы о местном самоуправлении, основываясь на положениях указанного федерального закона. Этими региональными законами и определяются полномочия органов местного самоуправления в области охраны труда. Вместе с тем, субъекты РФ вправе наделять органы местного самоуправления дополнительными полномочиями в области охраны труда, руководствуясь положениями статьи 6 Закона.
Согласно ст.217 ТК РФ в целях обеспечения соблюдения требований охраны труда, осуществления контроля за их выполнением в каждой организации, осуществляющей производственную деятельность, с численностью более 100 работников создается служба охраны труда или вводится должность специалиста по охране труда, имеющего соответствующую подготовку или опыт работы в этой области.
В организации с численностью 100 работников и менее решение о создании службы охраны труда или введении должности специалиста по охране труда принимается работодателем с учетом специфики деятельности данной организации.
При отсутствии в организации службы охраны труда (специалиста по охране труда) работодатель заключает договор со специалистами или с организациями, оказывающими услуги в области охраны труда.
Структура службы охраны труда в организации и численность работников службы охраны труда определяются работодателем с учетом рекомендаций федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию в сфере труда.
Минтруд РФ своим постановлением от 8 февраля 2000 г. № 14 "Об утверждении Рекомендаций по организации работы службы охраны труда в организации"[7] утвердил одноименные Рекомендации. Они разработаны в соответствии со статьей 12 Федерального закона "Об основах охраны труда в Российской Федерации" в целях оказания помощи работодателям в организации работы службы охраны труда.
На основе Рекомендаций в организациях, осуществляющих производственную деятельность (далее – организации), разрабатываются положения о службе охраны труда, учитывающие специфику их организационно-правовых форм.
В указанном акте даются рекомендации руководителю организации по созданию и организации работы Службы охраны труда (далее – Служба).
На должность специалиста по охране труда назначаются, как правило лица, имеющие квалификацию инженера по охране труда, либо специалисты, имеющие высшее профессиональное (техническое) образование без предъявления требований к стажу работы или среднее профессиональное (техническое) образование и стаж работы в должности техника I категории не менее 3 лет либо в других должностях, замещаемых специалистами со средним профессиональным (техническим) образованием, не менее 5 лет. Все категории указанных лиц должны пройти специальное обучение по охране труда.
Контроль за деятельностью Службы осуществляют руководитель организации, служба охраны труда вышестоящей организации (при ее наличии), орган исполнительной власти соответствующего субъекта РФ в области охраны труда и органы государственного надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда. Ответственность за деятельность Службы несет руководитель организации.
Согласно ст.217 ТК РФ, что нашло отражение в рекомендациях Минтруда РФ от 8 февраля 2000 г., служба охраны труда, создается в организациях, осуществляющих производственную деятельность. Тем самым ст.217 ТК РФ не обязывает руководителей организаций, не осуществляющих производственную деятельность, создавать службы охраны труда. Руководители таких организаций сами решают, создавать или не создавать такую службу.
Как следует из текста ст.217 ТК РФ, руководители производственных организаций с численностью более 100 работников должны создать службу охраны труда или ввести должность специалиста по охране труда, имеющего соответствующую подготовку или опыт работы в области охраны труда.
В организации с численностью 100 или менее работников работодатель самостоятельно принимает решение, следует ли ему создавать такую службу или вводить должность специалиста по охране труда. Если же служба не будет создана и не введена должность специалиста по охране труда, работодатель должен заключить договор со специалистами или с организацией (организациями), оказывающими услуги в области охраны труда. [8]
В тоже время в нормативах численности приводятся направления деятельности работников службы охраны труда:
– управление охраной труда;
– организация работы по предупреждению производственного травматизма, профессиональных и производственно обусловленных заболеваний;
– организация работы по проведению аттестации рабочих мест на соответствие их требованиям условий и охраны труда;
– организация пропаганды по охране труда;
– проведение вводного инструктажа;
– организация проведения инструктажей, обучения, проверки знаний требований охраны труда работников;
– планирование мероприятий по охране труда, составление статистической отчетности по установленным формам, ведение документации по охране труда;
– оперативный контроль за состоянием охраны труда в организации и ее структурных подразделениях;
– контроль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов по охране труда;
– участие в реконструкции производства и организации мероприятий, направленных на улучшение условий труда работников организации;
– расследование и учет несчастных случаев на производстве.
Нельзя оставить без внимания тот факт, что Рекомендации определяют области совместной работы службы охраны труда с профкомом;
– служба осуществляет свою деятельность во взаимодействии, в том числе, с уполномоченными (доверенными) лицами по охране труда профессиональных союзов;
– работники службы в своей деятельности руководствуются, в том числе, соглашениями (генеральным, региональным, отраслевым), коллективным договором, соглашением по охране труда, локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права, принимаемыми работодателем.
Заметим в связи с изложенным, что цель работы службы охраны труда определяется интересами работников. Поэтому профком заинтересован в ее успешной деятельности, чему он может реально содействовать. Исходя из этого, в Положении о службе целесообразно записать, что она осуществляет свою деятельность, в том числе, во взаимодействии с выборным профсоюзным органом организации. Формы такого взаимодействия определяют служба и профком в ходе совместной работы, исходя из ее конкретных направлений. Желательно также, чтобы профком принимал участие в планировании работы службы.
В Рекомендациях приводятся: основные задачи службы, ее функции, права работников службы и т.д.
Вместе с тем, в преамбуле Рекомендаций определено, что на их основе в организациях разрабатываются положения о службе охраны труда, учитывающие специфику их организационно-правовых форм.
В Гражданском кодексе РФ не дается определение понятия "организационно-правовая форма", но приводится перечень юридических лиц, обладающих различными организационно-правовыми формами: хозяйственные общества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия и т.д.
Маловероятно, чтобы та или иная организационно-правовая форма хозяйствующего субъекта как-то влияла на положение о службе охраны труда. Трудовое законодательство в равной мере распространяется на работодателей и работников, независимо от того, какой организационно-правовой формой обладает работодатель. Если же последняя как-то влияет на содержание Положения о службе охраны труда, то это следовало прокомментировать в тексте Рекомендаций. [9]
Неточность, вкравшуюся в текст, драматизировать не следует. Важно другое: каждая организация, осуществляющая производственную деятельность, в которой создана (создается) служба охраны труда, должна разработать и утвердить соответствующее Положение.
Как было отмечено выше, Минтруд России своим постановлением от 8 февраля 2000 г. № 14 "Об утверждении Рекомендаций по организации работы службы охраны труда в организации" утвердил одноименные Рекомендации, в которых определяются в общем виде задачи, стоящие перед службой охраны труда, и даются рекомендации по ее созданию и организации работы. Направления работы службы подробно в "Межотраслевых нормативах численности работников службы охраны труда в организациях", утвержденных постановлением Минтруда России от 22 января 2001 г. № 10. [10] Там же даются нормативы численности специалистов службы в зависимости от общего количества работников, а также работников занятых на тяжелых и связанных с вредными условиями труда работах.
По нашему мнению главное в постановлении Минтруда России от 22 января 2001 г. отнюдь не сами нормативы численности специалистов службы охраны труда. Они весьма условны, требуют значительной корректировки. Ценность указанного постановления заключается в том, что в нем, во-первых, подробно излагается содержание работы службы охраны труда, ее функции. Во-вторых, содержание этой работы распределено по направлениям, что открывает возможность обосновано определять структуру службы, – из каких функциональных подразделений она состоит. Это, в свою очередь, дает возможность осуществить подбор соответствующих специалистов для каждого подразделения службы, определить их состав и, наконец, численность с учетом Межотраслевых нормативов численности специалистов службы охраны труда.
Итак, не секрет, что главной фигурой всех трудовых отношений является работодатель. Именно от него зависит состояние охраны труда в организации. Поэтому обязанности по обеспечению безопасных условий и охраны труда законодательство полностью возлагает на работодателя.
Охрана труда в соответствии с трудовым законодательством представляет собой систему сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности и включает правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия.
Вопросы охраны труда регулируются на сегодняшний день Трудовым кодексом РФ и Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации". Основные положения этого закона продублированы в ТК РФ. Кроме того, существует довольно-таки большое количество нормативно-правовых актов, более подробно регламентирующих отдельные вопросы, связанные с охраной труда (аттестация рабочих мест, требования к вредным и опасным производствам и т.п.). В нашей стране также действует система государственных нормативных требований охраны труда. Ими устанавливаются правила, процедуры и критерии, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности.
Однако только установление требований, которые должны соблюдать работники и работодатели по охране труда, не достигло бы своей цели, если бы не были предусмотрены соответствующие меры ответственности за их несоблюдение. В настоящее время ответственность за нарушение требований охраны труда предусмотрена статьей 5.27 КоАП РФ и статьей 143 УК РФ.

Вопрос 3.

При выполнении монтажных работ и ремонтных работ необходимо соблюдать требования СНиП и ССБТ, а также согласовывать все работы с действующими стандартами, нормами и правилами. К работам по ремонту и монтажу оборудования и конструкций допускаются рабочие не моложе 18 лет, прошедшие вводный инструктаж по технике безопасности и получившие удостоверение на право производства указанных работ. А также монтажник обязан использовать все средства индивидуальной защиты: спецодежду, спецобувь, предохранительный пояс, каску и другие средства в соответствии с выполняемой работой.
При монтаже и ремонте оборудования или конструкций запрещается:
- работать без средств индивидуальной защиты или использовать средства, предназначенные для других работ
- поднимать конструкции, вес которых превышает грузоподъемность крана или лебёдки
- поднимать конструкции, засыпанные землёй, заложенные другими предметами или примёрзшие к земле
- поправлять ударами молота или лома канаты и загонять стропы в зёв крюка
- удерживать руками или клещами соскальзывающие с оборудования (конструкции) при их подъёме канаты
- находится на оборудовании (конструкции) во время подъёма
- находится под поднимаемым оборудованием, а также находится в непосредственной близости от него
- освобождать краном защемленные конструкцией канаты
- оставлять груз в подвешенном состояние во время перерыва в работе
- монтировать или демонтировать оборудование, находящееся под напряжением
- монтировать или ремонтировать оборудование без принципиальной монтажной схемы, разработанной предприятием-производителем или проектной организацией
- монтировать или ремонтировать оборудование не обученным специально персоналом
При проектировании я старался максимально автоматизировать оборудование систем вентиляции и кондиционирования, а также по возможности максимально упростить монтаж, наладку и эксплуатацию.
При проектировании систем вентиляции и кондиционирования использовалось наиболее современное оборудование фирмы "DAIKIN", и соответственно более эргономичное и безопасное, как при монтаже, так и при обслуживании. Инструкция по технике безопасности и порядок сборки (разборки) при монтаже (демонтаже) оборудования разработана фирмой "DAIKIN" (поставляется вместе с оборудованием), поэтому каких-либо дополнительных инструкций разрабатывать не следует. Вся автоматика проектировалась на основе недавно разработанных контроллерах RWI 65.01 фирмы "DAIKIN". Автоматика в проекте представлена известной фирмой "ABB". Оборудование фирмы "ABB" соответствует мировым стандартам по техники безопасности. Автоматика и в частности контролеры легко и доходчиво объясняют (показывают) и сигнализируют (даже человеку в этом совершенно не разбирающемуся) о работе и неисправностях в системе вентиляции и кондиционирования. Для безопасной эксплуатации оборудования, на основе приборов автоматического контроля применяют три вида извещения персонала:
Контрольную - для сообщения о работе или остановке всего оборудования начиная от вентилятора и заканчивая запорными клапанами.
Предупредительную - для извещения персонала о возникновении каких-либо изменений и отклонений в оборудовании систем вентиляции и кондиционирования, которые могут привести к аварийной ситуации.
Аварийную - для извещения персонала об отключении оборудования и включении устройств автоматической защиты, а, следовательно, о возникновении аварийной ситуации.
Автоматическая защита останавливает оборудование и включает оборудование, специально разработанное для различных ситуаций. Например, при пожаре отключают центральные кондиционеры фирмы "DAIKIN" и пожарные клапана "КОМ-1", которые открыты в нормальных условиях, а также включаются заслонки и вентиляторы дымоудаления и пламяподавляющие устройства. Наибольшая вероятность возникновения опасных ситуаций при работе систем вентиляции и кондиционирования возникает при работе холодильной техники. Поэтому в основном при автоматическом контроле возникает необходимость контроля оборудования холодильной техники.
Статьей 184 Трудового кодекса установлено: если повреждение здоровья или смерть работника произошли из-за несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, ему (или его семье) должен быть возмещен утраченный заработок (доход). Кроме того, возмещаются дополнительные расходы на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию, если они связаны с повреждением здоровья. Если работник умер, его семье помимо утраченного дохода возмещаются расходы на погребение.
Система обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний в России действует с января 2000 г. Она введена Федеральным законом от 24.07. 1998 № 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний"[11] (далее – Закон). Эта система гарантирует возмещение вреда застрахованным лицам, если они повредили здоровье и утратили трудоспособность вследствие несчастного случая на производстве или профзаболевания.
Кто относится к застрахованным лицам? В первую очередь граждане, работающие по трудовым договорам. Кто является в данном случае работодателем – организация, частный предприниматель или другое физическое лицо, значения не имеет. По отношению к работникам все они являются страхователями. В рамках Закона № 125-ФЗ к застрахованным относятся лица, осужденные к лишению свободы и привлекаемые к труду. И, наконец, застрахованными являются граждане, работающие по гражданско-правовым договорам (договорам подряда, оказания услуг и т.п.). Но только при условии, что на основании этих договоров за них уплачиваются страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний.
"В соответствии со статьями 20 и 22 Федерального закона от 24.07.98 № 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" средства на осуществление обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний формируются за счет обязательных страховых взносов страхователей, которые уплачиваются вне зависимости от других взносов на социальное страхование.
Вместе с тем согласно статье 5 названного выше Федерального закона № 125-ФЗ обязательному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний подлежат физические лица, выполняющие работу на основе трудового договора (контракта) или на основании гражданско-правового договора, заключенного со страхователем". [12]
При наступлении страхового случая у застрахованного возникает право на страховое обеспечение. Об этом сказано в ст.3 Закона № 125-ФЗ. Страховой случай – это несчастный случай на производстве или профессиональное заболевание, которые повлекли за собой повреждение здоровья застрахованного лица, подтвержденное в установленном порядке.
"Под страховщиком понимается Фонд социального страхования Российской Федерации.
В качестве страхователя рассматривается юридическое лицо любой организационно – правовой формы (в том числе иностранная организация, осуществляющая свою деятельность на территории Российской Федерации и нанимающая граждан Российской Федерации) либо физическое лицо, нанимающее лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в соответствии с пунктом 1 статьи 5 данного Федерального закона (статья 3).
В главе III Федерального закона определены права и обязанности субъектов страхования.
В частности, в обязанности страховщика входит аккумулирование капитализированных платежей в случае ликвидации страхователя (подпункт 10 пункта 2 статьи 18).
Страхователь несет ответственность за неисполнение возложенных на него Федеральным законом обязанностей по своей регистрации (перерегистрации) у страховщика, своевременную и полную уплату страховых взносов, а также за своевременную и полную уплату страховых выплат застрахованным, назначенных страховщиком.
При задержке уплаты страхового взноса страхователь уплачивает страховщику пеню в размере 0,5 процента суммы страхового взноса за каждый день просрочки после окончания периода, за который должен быть уплачен страховой взнос (абзацы 1 и 2 пункта 1 статьи 19).
Задолженность по страховым взносам, начисленная пеня взыскиваются страховщиком со страхователя – юридического лица в бесспорном порядке, со страхователя – физического лица на основании решения суда (абзац 5 пункта 1 статьи 19)". [13]
Несчастный случай на производстве – это событие, в результате которого человек получил увечье или другое повреждение здоровья, выполняя свои трудовые обязанности. Такое событие может произойти как на территории страхователя, так и за ее пределами. Несчастным случаем в рамках Закона № 125-ФЗ также признается событие, которое произошло во время следования на работу или с работы на транспорте работодателя. Если работник пострадал, когда ехал на работу или с работы на общественном или личном транспорте, такой случай не признается страховым. В подобной ситуации период временной нетрудоспособности оплачивается работнику по общим основаниям.
Как правило, несчастный случай – это кратковременное воздействие на работника какого-либо вредного фактора, которое влечет за собой травму. Воздействие может быть механическим (рана, ушиб), химическим, термическим (ожог, обморожение) и т.д. Травма может быть получена в результате аварии, взрыва, другой чрезвычайной ситуации, поломки механизма, может быть нанесена другим человеком, животным и т.д. Но для признания несчастного случая страховым событием обязательно должна быть причинно-следственная связь травмы с выполнением пострадавшим обязанностей, предусмотренных трудовым договором.
Факт несчастного случая на производстве должен быть подтвержден документально. По каждому такому случаю проводится расследование. Порядок расследования несчастного случая на производстве определен ст.229 Трудового кодекса. Отсутствие документов влечет отказ в назначении
Порядок расследования несчастных случаев на производстве зависит от степени их тяжести, которая определяется в соответствии с приказом Минздравсоцразвития РФ от 24.02. 2005 г. № 160 "Об утверждении Схемы определения несчастных случаев на производстве". [14]
В соответствии с указанной Схемой:
1) По степени тяжести несчастные случаи на производстве подразделяются на 2 категории: тяжелые и легкие.
Квалифицирующими признаками тяжести несчастного случая на производстве являются:
- характер полученных повреждений и осложнения, связанные с этими повреждениями, а также усугубление имеющихся и развитие хронических заболеваний;
- длительность расстройства здоровья (временная утрата трудоспособности);
- последствия полученных повреждений (стойкая утрата трудоспособности, степень утраты профессиональной трудоспособности).
Наличие одного из квалифицирующих признаков является достаточным для установления категории тяжести несчастного случая на производстве.
К легким несчастным случаям на производстве относятся повреждения, не являющиеся тяжелыми.
3) Врачи скорой и неотложной помощи, а также любые другие медицинские работники, оказывающие пострадавшему первую медицинскую помощь, не дают заключения о тяжести повреждения. В их компетенцию входит только определение характера дальнейшего лечения пострадавшего (амбулаторное или стационарное), а также констатация летального исхода.
4) Заключение о степени тяжести производственной травмы дают по запросу работодателя или председателя комиссии по расследованию несчастного случая на производстве клинико-экспертные комиссии (КЭК) лечебно-профилактического учреждения, где осуществляется лечение пострадавшего в срок до 3-х суток с момента поступления запроса. Это заключение в обязательном порядке также оформляется в выписном эпикризе независимо от характера проведенного лечения.
5) Степень утраты профессиональной трудоспособности определяется в соответствии с Положением "О порядке установления врачебно-трудовыми экспертными комиссиями степени утраты профессиональной трудоспособности в процентах работникам, получившим увечье, профессиональное заболевание либо иное повреждение здоровья, связанные с исполнением ими трудовых обязанностей", утвержденным Постановлением Правительства РФ от 23.04.94 № 392.
Постановлением Правительства РФ от 16 октября 2000 г. № 789 "Об утверждении Правил установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний"[15] было признано утратившим силу Постановление Правительства РФ от 23 апреля 1994 г. № 392 "Об утверждении Положения о порядке установления врачебно-трудовыми экспертными комиссиями степени утраты профессиональной трудоспособности в процентах работникам, получившим увечье, профессиональное заболевание либо иное повреждение здоровья, связанные с исполнением ими трудовых обязанностей.
Как следует из приведенного текста Приказа Минздрава РФ от 24.02. 2005 г. № 160, несчастные случаи на производстве по степени тяжести подразделяются на 2 категории: тяжелые и легкие. Однако в тексте ст.227 – 231 ТК РФ, регламентирующих порядок расследования и учета несчастных случаев на производстве, о легких несчастных случаях прямо не говорится. Лишь в ст.229 указано, что расследование обстоятельств и причин несчастного случая на производстве, который не является групповым и не относится к категории тяжелых несчастных случаев или несчастных случаев со смертельным исходом, проводится комиссией в течение трех дней.
В указанных статьях ТК РФ акцент сделан на изложении порядка расследования и учета групповых, тяжелых несчастных случаев, а также несчастных случаев со смертельным исходом. О расследовании и учете легких несчастных случаев в них практически ничего не говорится.
Для того чтобы найти основание заполнить этот пробел в ТК РФ, было использовано положение ст.229 ТК РФ, согласно которому порядок расследования несчастных случаев на производстве, учитывающий особенности отдельных отраслей и организаций, а также формы документов, необходимых для расследования несчастных случаев на производстве, утверждаются в порядке, установленном Правительством РФ.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 653 "О формах документов, необходимых для расследования и учета несчастных случаев на производстве, и особенностях расследования несчастных случаев на производстве"[16] Минтруд РФ утвердил Положение об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях,[17] которым, в том числе, уточняются положения ТК РФ в части расследования и учета легких несчастных случаев.
Уровень производственного травматизма и профзаболеваемости существенно отличается по отраслям. Так, наибольшее количество несчастных случаев зарегистрировано в сельском хозяйстве (14%), далее следуют машиностроение и металлообработка (12%), лесная и деревообрабатывающая промышленность (8%), пищевая (5%), угольная (4%), химическая промышленность и черная металлургия (по 2%), электроэнергетика и нефтеперерабатывающая промышленность (по 1%). Профессиональным заболеваниям и острым отравлениям в 2003 г. в наибольшей степени были подвержены работники угольной промышленности (14,4%), машиностроения и металлообработки (11%), сельского хозяйства (7,2%), черной металлургии (2,9%). В химической промышленности этот показатель составил 2,2%, в цветной металлургии – 1,5%, в лесной и деревообрабатывающей промышленности – 1,3%. [18]
При регистрации региональное отделение Фонда (филиал регионального отделения Фонда) определяет страхователю класс профессионального риска для установления размера страхового тарифа на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, исходя из класса профессионального риска видов экономической деятельности страхователей. Под профессиональным риском понимается вероятность повреждения (утраты) здоровья или смерти застрахованного, связанная с исполнением им обязанностей по трудовому договору, а под классом профессионального риска – уровень производственного травматизма, профессиональной заболеваемости и расходов на обеспечение по страхованию по видам экономической деятельности страхователей (ст.3 Закона № 125).
Порядок и оформление расследования несчастных случаев на производстве, их учет
Порядок расследования и учета несчастных случаев на производстве регламентируется статьями 227 – 231 Главы 36 "Обеспечение прав работников на охрану труда" ТК РФ.
Минтруд РФ, как это было показано выше, в соответствии со ст.229 ТК РФ и постановлением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 653 принял постановление от 24 октября 2002 г. № 73 "Об утверждении форм документов, необходимых для расследования и учета несчастных случаев на производстве, и положения об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях".
Указанным постановлением Минтруд РФ утвердил:
- формы документов (формы 1-9), необходимых для расследования и учета несчастных случаев на производстве;
- Положение об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях (далее по тексту – Положение).
Положение определяет особенности расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях, поэтому необходимо знать область, сферу его действия, а также в каких случаях его необходимо применять. [19]
Перечень отдельных отраслей и организаций, занятых в них работников, несчастные случаи с которыми расследуются в соответствии с правилами, установленными не только ст.227 – 231 ТК РФ, но и Положением, приводятся в его пунктах 9 – 16. При расследовании несчастных случаев, происшедших с лицами, не занятыми в указанных в пунктах 9 – 16 отраслях и организациях, Положение не применяется.
Что же касается форм документов, необходимых для расследования и учета несчастных случаев на производстве, утвержденных упомянутым выше постановлением Минтруда РФ от 24 декабря 2002 г. № 73, то они применяются всегда, т.е. независимо от того, действует или не действует в каждом отдельном случае Положение.
Положение устанавливает с учетом статей 227 – 231 ТК РФ и особенностей отдельных отраслей и организаций обязательные требования по организации и проведению расследования, оформления и учета несчастных случаев на производстве, происходящих в организациях и у работодателей – физических лиц с различными категориями работников (граждан).
В ст.227 ТК РФ приводится круг работников, несчастные случаи с которыми подлежат расследованию и учету; дается определение таких случаев; приводятся обстоятельства, при которых происшедшие с работниками несчастные случаи подлежат расследованию и учету как несчастные случаи на производстве.
Абзацем 1 ст.227 ТК РФ определено, что расследованию и учету в соответствии с его главой 36 подлежат несчастные случаи на производстве, происшедшие с работниками и другими лицами при исполнении ими трудовых обязанностей и работы по заданию организации или работодателя – физического лица. Однако далее по тексту указанной статьи приводятся различные ограничения и уточнения, противоречащие, по нашему мнению, положениям абз.1.
По тексту статьи приводится лаконичный и явно не исчерпывающий перечень лиц, которые относятся к указанным в абз.1 работникам. Как следует из текста статьи, – это лица, выполняющие работу в данной организации или у работодателя – физического лица по трудовому договору, студенты и учащиеся, проходящие производственную практику, заключенные, привлекаемые к труду администрацией организации, а также другие лица, участвующие в производственной деятельности организации или индивидуального предпринимателя.
Однако не все работники, работающие по трудовому договору как в организации, так и у индивидуального предпринимателя, участвуют в производственной деятельности.
К ним, в частности, относятся часть младшего обслуживающего персонала, работники бухгалтерских и финансовых служб и др. Согласно смыслу ст.227 ТК РФ несчастные случаи, происшедшие с указанными работниками расследованию и учету не подлежат.
Также не подлежат расследованию и учету и несчастные случаи, происшедшие с лицами, не являющимися работниками данного работодателя. К ним, в частности, относятся руководители производственной практики студентов и учащихся, работающих в учреждениях образования, служащие контрольных органов и надзорных органов, находящихся в момент несчастного случая на территории организации, индивидуального предпринимателя и т.д. [20]
Жизненные коллизии, которые могут последовать при скрупулезном применении положений ст.227 ТК РФ, свидетельствуют о том, что ее текст нуждается в дальнейшем совершенствовании. В принципе необходимо, чтобы действие федерального закона распространялось на всех граждан, находящихся в момент происшедшего с ними несчастного случая на территории организации или индивидуального предпринимателя с их ведома и согласия.
Вопрос о том, подлежит ли пострадавший обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, застрахован ли он в установленном порядке, значения не имеет. Важно, чтобы из факта происшедшего с ним несчастного случая были сделаны соответствующие выводы администрацией организации, индивидуальным предпринимателем и приняты меры по предотвращению несчастных случаев в дальнейшем. [21]
Согласно ст.227 ТК РФ расследуются и подлежат учету как несчастные случаи на производстве: травма, острое отравление, утопление, тепловой удар, поражение электрическим током и т.д., т.е. повреждение здоровью человека или его смерть.
Иначе изложено понятие несчастного случая в п.3 указанного выше Положения.
Расследованию в порядке, установленном статьями 228 и 229 ТК РФ и указанным Положением (далее – установленный порядок расследования), подлежат события, в результате которых работниками или другими лицами, участвующими в производственной деятельности работодателя, были получены увечья или иные телесные повреждения (травмы), в том числе причиненные другими лицами, включая: тепловой удар; ожог; обморожение; утопление; поражение электрическим током (в том числе молнией); укусы и другие телесные повреждения, нанесенные животными и насекомыми; повреждения травматического характера, полученные в результате взрывов, аварий, разрушение зданий, сооружений и конструкций, стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, и иные повреждения здоровья, обусловленные воздействием на пострадавшего опасных факторов, повлекшие за собой необходимость его перевода на другую работу, временную или стойкую утрату им трудоспособности либо его смерть.
В связи с текстом п.3 Положения обратим внимание читателей на то обстоятельство, что по смыслу он расходится с текстом ч.3 ст.227 ТК РФ, согласно которой расследуются и подлежат учету как несчастные случаи на производстве травмы, острые отравления, тепловые удары, ожоги и другие повреждения здоровья человека.
Согласно же указанному п.3 расследованию в порядке, установленном ст.228 и 229 ТК РФ и Положением, подлежат не сами повреждения здоровья людей, а события, в результате которых работниками и другими лицами были получены увечья или иные телесные повреждения (травмы).
С точки зрения существа вопроса позиция, изложенная в п.3, представляется более правильной. Мало установить факт травмирования человека и соответствующим образом его квалифицировать. Это дело врачей, но для этого нет необходимости создавать комиссию по расследованию несчастного случая. Задача комиссии в том и заключается, чтобы установить и исследовать само событие несчастного случая, его причинно-следственные связи.
Вернемся к тексту абз.1 ст.227 и обратим внимание на тот факт, что авторы Положения интерпретируют его по своему.
Расследуются в установленном порядке, квалифицируются, оформляются и учитываются в соответствии с требованиями статьи 230 ТК РФ и Положения как связанные с производством несчастные случаи, происшедшие с работниками или другими лицами, участвующие в производственной деятельности работодателя, при исполнении ими трудовых обязанностей или работ по заданию работодателя (его представителя), а также осуществлении иных правомерных действий, обусловленных трудовыми отношениями с работодателем либо совершаемых в его интересах (далее – несчастные случаи на производстве).
Как видим, перечень работников, несчастные случаи которых расследуются и учитываются в установленном порядке, расширен, поскольку в абз.1 ст.227 ТК РФ он приведен недостаточно последовательно.
Если в абз.1 ст.227 ТК РФ говорится, что расследованию и учету подлежат "несчастные случаи на производстве", то согласно п.3 Положения расследуются в установленном порядке, квалифицируются, оформляются и учитываются несчастные случаи "как связанные с производством". [22]
В приведенном фрагменте п.3 Положения учтены законные интересы работников и других граждан, необоснованно лишенных согласно тексту ст.227 ТК РФ права на расследование и учет происшедших с ними несчастных случаев, и значит, на возмещение причиненного им вреда в виде страхового возмещения и др.
Авторы Положения сделали к приведенному выше фрагменту п.3 Положения примечание:
Содержание понятия "несчастный случай на производстве" соответствует стандартному международному термину "профессиональный несчастный случай". Возможно, речь идет о том, что давно пора заменить термин "несчастный случай на производстве" на общепризнанный в странах с развитой рыночной экономикой международный стандартный термин.
Если же внимательнее присмотреться к указанному фрагменту п.3, то можно признать, по нашему мнению, что авторы Положения при его изложении руководствовались международным термином, интерпретируя, таким образом, тексты статей 227 – 231 ТК РФ.
Положение разработано в соответствии со ст.229 ТК РФ и постановлением (поручением) Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 653 "О формах документов, необходимых для расследования и учета несчастных случаев на производстве и особенностях расследования несчастных случаев на производстве".
Однако, как было показано выше на примерах, – а перечень таких примеров можно продолжить по тексту Положения, – его авторы превысили данные им полномочия. Оно регламентирует не только особенности расследования и учета несчастных случаев на производстве, но и одновременно трансформирует отдельные положения ТК РФ.
На это обстоятельство обратил внимание Ю.Н. Коршунов:
"Положение вышло за рамки поручения, и оно регулирует не только особенности расследования несчастных случаев в отдельных отраслях и организациях, но, по сути, является самостоятельным документом, призванным действовать параллельно с Кодексом". [23]
Значительный практический интерес представляет вопрос – на каких физических лиц и работодателей распространяется действие Положения? Перечень указанных лиц приведен в п.2 Положения. В него вошли 14 категорий: работодатели – физические лица, руководящие работники организаций, работники и т.д., вплоть до психических больных, получающих лечение в психиатрических (психоневрологических) учреждениях, привлекаемых к труду в порядке трудотерапии в соответствии с медицинскими рекомендациями.
Круг лиц, вошедших в Перечень, значительно шире краткого перечня, приведенного в ст.227 ТК РФ.
Расследование и учет несчастных случаев, происшедших с приведенными в Перечне лицами, проводится в соответствии с требованиями Положения, установленными с учетом статей 227 – 231 ТК РФ.
При прочтении приведенного в п.2 Перечня возникает очередной вопрос, – почему в нем перечислены как руководители организаций, работодатели – физические лица, так и работники, хотя их роль при расследовании несчастных случаев различна? Первые обязаны проводить расследование и учет несчастных случаев, а вторые являются объектами расследования и учета этих случаев.
Видимо, здесь речь идет о том, что указанные руководители при расследовании несчастных случаев с перечисленными в Перечне работниками, иными лицами, привлекаемыми к труду у данного работодателя, обязаны руководствоваться Положением.
В п.2 приводится ссылка на некоторые отрасли (организации), на которые распространяется действие Положения. К ним относятся: учебные заведения профессионального образования различного уровня, места лишения свободы, аспирантура и докторантура, психиатрические (психоневрологические) учреждения.
Далее по тексту Положения регламентируются особенности организации и проведения расследования несчастных случаев с профессиональными спортсменами (п.13), работниками воздушного, железнодорожного, автомобильного, водного транспорта (п.15) и т.д.
Острые профессиональные заболевания (отравления), в отношении которых имеются основания предполагать, что их возникновение обусловлено воздействием вредных производственных факторов, подлежат расследованию в соответствии с Положением о расследовании и учете профессиональных заболеваний, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2000 г. № 967. [24]
Обязанности работодателя при несчастном случае на производстве регламентируются ст.228 ТК РФ:
1) При несчастном случае на производстве работодатель (его представитель) обязан:
- немедленно организовать первую помощь пострадавшему и при необходимости доставку его в учреждение здравоохранения;
- принять неотложные меры по предотвращению развития аварийной ситуации и воздействия травмирующих факторов на других лиц;
- сохранить до начала расследования несчастного случая на производстве обстановку, какой она была на момент происшествия, если это не угрожает жизни и здоровью других лиц и не ведет к аварии, а в случае невозможности ее сохранения – зафиксировать сложившуюся обстановку (составить схемы, сделать фотографии и произвести другие мероприятия);
- обеспечить своевременное расследование несчастного случая на производстве и его учет в соответствии с главой 36 ТК РФ;
- немедленно проинформировать о несчастном случае на производстве родственников пострадавшего, а также направить сообщение в органы и организации, определенные ТК РФ и иными нормативными правовыми актами. [25]
2) При групповом несчастном случае (два человека и более), тяжелом несчастном случае, несчастном случае со смертельным исходом работодатель (его представитель) в течение суток обязан сообщить о нем соответствующим государственным и профсоюзным органам по приведенному в ст.228 ТК РФ перечню.
3) Согласно ст.228 ТК РФ о случае острого отравления работодатель (его представитель) сообщает (наряду с другими органами) в соответствующий орган санитарно-эпидемиологического надзора. Под острым отравлением (профессиональным заболеванием) понимается заболевание, являющееся, как правило, результатом однократного (в течение не более одного дня, одной рабочей смены) воздействия на работника вредного производственного фактора (факторов), повлекшее временную или стойкую утрату профессиональной трудоспособности. [26]
Профессиональное заболевание, возникшее у работника, подлежащего обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, является страховым случаем.
Правительство РФ постановлением от 15 декабря 2000 г. № 967 "Об утверждении Положения о расследовании и учете профессиональных заболеваний" утвердило Положение, которым установлен порядок расследования и учета профессиональных заболеваний.
Одновременно Правительство РФ поручило Минздраву РФ давать разъяснения по применению указанного Положения. Во исполнение этого поручения Минздрав РФ приказом от 28 мая 2001 г. № 176 "О совершенствовании системы расследования и учета профессиональных заболеваний в Российской Федерации"[27] утвердил инструкцию о порядке применения названного Положения и формы документов, применяемых при расследовании и учете профессиональных заболеваний.
Расследованию и учету в соответствии с Положением подлежат острые и хронические профессиональные заболевания (отравления), возникновение которых у работников и других лиц, участвующих в производственной деятельности организации или индивидуального предпринимателя, обусловлено воздействием вредных производственных факторов при выполнении ими трудовых обязанностей или производственной деятельности по заданию организации или индивидуального предпринимателя.
Положением определены:
- Порядок установления наличия профессионального заболевания;
- Порядок расследования обстоятельств и причин возникновения профессионального заболевания;
- Порядок оформления Акта о случае профессионального заболевания.
- Перечень профессиональных заболеваний, опасных веществ и производственных факторов, а также видов работ, способствующих возникновению профессиональных заболеваний, приводится в Списке профессиональных заболеваний, утвержденном приказом Минздравмедпрома России от 14 марта 1996 г. № 90. [28] К Списку прилагается Инструкция по его применению, согласно которой, в частности:
1) Список профессиональных заболеваний является основным документом, который используется при установлении диагноза профессионального заболевания, связи его с выполняемой работой или профессией, при решении вопросов экспертизы трудоспособности, медицинской и трудовой реабилитации, а также при рассмотрении вопросов, связанных с возмещением ущерба, причиненного работнику повреждением здоровья.
2) В Список включены заболевания, которые вызваны исключительно или преимущественно действием вредных, опасных веществ и производственных факторов.
3) К острым профессиональным заболеваниям (отравлениям, о которых идет речь в ст.228 ТК РФ) относятся формы, развившиеся внезапно, после однократного (в течение не более одной рабочей смены) воздействия вредных и опасных производственных факторов, интенсивность которых значительно превышает предельно допустимые концентрации и уровни.
4) Работодатель – физическое лицо и представитель работодателя – юридического лица, руководствующиеся наряду со ст.228 ТК РФ указанным выше Положением, должны также учесть в своей практической деятельности его пункты 36, 37, 39 и 40.
Согласно ст.228 ТК РФ работодатель обязан обеспечить своевременное расследование несчастного случая и его учет в соответствии с главой 36 ТК РФ. В свою очередь, обязанности работодателя по расследованию несчастных случаев регламентируется ст.229 ТК РФ.
В ней приводятся различные обязанности работодателя и комиссии по расследованию несчастного случая, которые в тексте статьи тематически не выделены, не распределены по соответствующим пунктам, что создает для читателя определенные неудобства.
В общем виде при расследовании несчастного случая работодатель и указанная комиссия должны исполнить следующие обязанности.
1) Работодатель должен создать комиссию по расследованию несчастного случая. При этом состав комиссии и сроки ее работы зависят от вида несчастного случая (легкий, тяжелый, групповой, со смертельным исходом), и количества пострадавших, а в некоторых случаях от отраслевой принадлежности организации. В этих случаях вступает в действие упомянутое Положение об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях. Создание комиссии, ее состав и сроки работы регламентируются частями 1 – 18 ст.229 ТК РФ.
2) Комиссия обязана исполнить свои функции в соответствии с частями 19, 24, 25 ст.229 ТК РФ.
3) Работодатель должен обеспечить работу комиссии в организационном и техническом отношениях – части 20 и 21 ст.229 ТК РФ.
4) Работодатель и комиссия должны подготовить определенные документы в целях обеспечения расследования группового несчастного случая, тяжелого несчастного случая, несчастного случая со смертельным исходом – части 22, 23 ст.229 ТК РФ.
5) Провести непосредственно расследование несчастного случая.
Что же касается упомянутого Положения, то в нем содержатся разъяснения по порядку расследования несчастных случаев в отдельных отраслях и организациях, основанные на тексте ст.229 ТК РФ. Эти разъяснения приводятся:
- в его Разделе II "Особенности формирования комиссий по расследованию несчастных случаев, происшедших в отдельных отраслях и организациях с отдельными категориями работников (граждан)" (п.8 – 18);
- в его Разделе III "Особенности проведения расследования несчастных случаев, происшедших в организациях и у работодателя – физического лица" (п. 19 – 25).
Как видим, в Положении вопросы создания комиссии и вопросы расследования несчастных случаев отделены друг от друга, что представляется вполне обоснованным.
Рассмотрим обязанности работодателя и комиссии при расследовании несчастного случая согласно ст.229 ТК РФ в последовательности, приведенной выше.
Для расследования несчастного случая своим приказом (распоряжением) незамедлительно создает комиссию в составе не менее трех человек. В ее состав включаются специалисты по охране труда или лицо, назначенное ответственным за организацию работы по охране труда приказом (распоряжением) работодателя; представители работодателя, представители профсоюзного органа или иного уполномоченного работниками представительного органа, уполномоченный по охране труда. Комиссию возглавляет работодатель или уполномоченный им представитель. Руководитель, непосредственно отвечающий за безопасность труда на участке (объекте), где произошел несчастный случай, в состав комиссии не включается. [29]
В расследовании несчастного случая у работодателя – физического лица принимают участие указанный работодатель или уполномоченный его представитель, доверенное лицо пострадавшего, специалист по охране труда, который может привлекаться к расследованию несчастного случая и на договорной основе (ч.1 и 2 ст.229 ТК РФ).
Из приведенного текста, во-первых, следует, что комиссия не создается при расследовании несчастного случая, происшедшего у работодателя – физического лица. Т. е. не создается специальный орган, наделенный определенными полномочиями, располагающий достаточным количеством специалистов по охране труда, в состав которого входят представители профсоюза, уполномоченный по охране труда. Это обстоятельство вызывает большие сомнения в способности работодателя – физического лица и еще двух лиц, принимающих участие в расследовании несчастного случая, провести его достаточно квалифицированно и объективно, учитывая к тому же, что указанный работодатель является в известном смысле заинтересованным лицом.
Не вызывает сомнения, что комиссия в приведенном в ст.229 ТК РФ составе создается на практике при тяжелых, групповых и несчастных случаях со смертельным исходом: их невозможно скрыть. Иное дело легкие несчастные случаи, не сопровождающиеся для пострадавшего сколько-нибудь серьезными последствиями.
В подобных случаях комиссия, по общему правилу, в организациях не создается, а недостатки в охране труда не устраняются, провоцируя новые несчастные случаи. Существует немало способов их сокрытия. Например, временный перевод пострадавшего на так называемую легкую работу с сохранением ему среднего заработка, уход в краткосрочный неоплачиваемый отпуск, сопровождаемый оказанием материальной помощи, дополнительным премированием. [30]
Должностные лица, поступающие таким образом, не знают или не отдают себе отчета в том, что сокрытие страхователем наступления страхового случая при обязательном социальном страховании от несчастных случаях на производстве и профессиональных заболеваний – влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 3 до 5 минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц – от 5 до 10 минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц – от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда (ст.5.44 КоАП РФ).
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных указанной ст.5.44 рассматривают Федеральная служба по труду и занятости и подведомственные ей государственные инспекции труда (ст.23.12 КоАП РФ).
В связи с изложенным, представляется целесообразным, чтобы при дальнейшем совершенствовании отдельных положений ТК РФ в ст.229 было внесено дополнительно предложение о том, что указанная комиссия создается при возникновении всех видов несчастных случаев. Целесообразно также предусмотреть, что комиссия создается и у работодателей – физических лиц.
Отмеченные недостатки редакции ч.1 и 2 ст.229 ТК РФ были исправлены в тексте п.9 Положения. Согласно п.9 расследование несчастных случаев, (в том числе групповых), происшедших в организации или у работодателя – физического лица, в результате которых пострадавшие получили повреждения, отнесенные к категории легких, проводятся комиссиями, образуемыми работодателем (его представителем) в соответствии с положениями частей 1 и 2 ст.299 ТК РФ, с учетом требований, установленным Положением.
В свою очередь, в п.8 Положения сделано еще одно уточнение, – по составу комиссий по расследованию несчастных случаев. Расследование несчастных случаев проводится комиссиями образуемыми и формируемыми не только в соответствии с положениями ст.229 ТК РФ и требованиями Положения, но также в зависимости от обстоятельств происшествия, количества пострадавших и характера полученных ими повреждений здоровья.