Контрольная работа Целевые фонды в составе Федерального бюджета РФ, их характеристика
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-25Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Министерство транспорта Российской Федерации
Государственное образовательное учреждение
Высшего профессионального образования
Волжская государственная академия водного транспорта
Контрольная работа
по Финансам
на тему: Целевые фонды в составе Федерального бюджета РФ, их характеристика
(15 вариант)
Выполнил: студент 2 курса
Приблудова Ольга Михайловна
Шифр Ф-08-818
Проверил: Олюнин В.И.
Нижний Новгород
2009 год
Определение и основные признаки ЦБФ
Целевые бюджетные фонды - обособленная в составе бюджета часть финансовых ресурсов, формируемая в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов и иных поступлений и используемая на финансирование только тех расходов, которые изначально были определены в качестве цели создания соответствующего фонда. В отношении доходов целевого назначения не действует принцип общего (совокупного) покрытия расходов при формировании бюджета за счет общей величины поступивших доходов.
Доходы целевых бюджетных фондов в отличие от всех остальных бюджетных доходов не обезличиваются и направляются на заранее обусловленные цели; использование средств целевых бюджетных фондов на цели, не соответствующие их назначению, не допускается. Именно поэтому доходы целевых бюджетных фондов учитываются обособленно от остальных бюджетных доходов. Процессы формирования и использования средств каждого из целевых бюджетных фондов отражаются в отдельной смете.
Исходя из определения целевого бюджетного фонда, можно выделить такие его основные признаки, как:
1) целевой бюджетный фонд формируется на законодательной основе;
2) средства фонда расходуются исключительно на цели,
соответствующие назначению целевого бюджетного фонда;
3) целевой бюджетный фонд образуется в составе бюджета;
4) фонд пополняется за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений;
5) средства фонда используются по отдельной смете;
Преимуществами института целевых бюджетных фондов на мой взгляд, является то, что данный институт выделен в отдельную статью как Бюджетного кодекса Российской Федерации, так и в бюджетной классификации. Формируется на законодательной основе. Расходуется на определенные цели.
В настоящее время система бюджетного устройства России, бюджетные взаимоотношения, разработка и исполнение бюджетов имеют определенные недостатки, которые приводят к таким последствиям, как резкое сужение доходной базы бюджетов всех уровней; рост числа субъектов Федерации и муниципальных образований, имеющих дотационные бюджеты; рост недоимок в бюджеты всех уровней; неравномерность бюджетной обеспеченности жителей городов и сельской местности, а также финансирования отдельных статей региональных и местных бюджетов; распыление государственных и муниципальных финансов по многочисленным внебюджетным фондам, имеющим по своей сути бюджетную природу и целевую направленность; наличие значительных встречных потоков денежных средств в процессе "расщепления налогов", сборов и платежей, субсидий и дотаций в межбюджетных отношениях; отсутствие должного стимулирования бюджетных механизмов снижения дотационности ЖКХ, продукции АПК, услуг газового хозяйства, пассажирского транспорта и других дотационных сфер; значительное сокращение бюджетных расходов, в первую очередь на инвестиционные цели; передача на региональный и местный уровень управления расходных полномочий без соответствующего подкрепления их доходными источниками; недостаточно полный учет всех составляющих баланса финансовых ресурсов региона при проведении политики регулирования территориального развития; низкая степень прозрачности бюджетных процедур; слабая нормативно-правовая база разработки и исполнения бюджетов различных уровней .
Практически каждый из указанных недостатков реально создает благоприятные условия для различного рода правонарушений при расходовании бюджетных средств, что в своей совокупности приводит к причинению существенного ущерба государству, так как по своей структуре эти правонарушения в подавляющем большинстве состоят в хищении бюджетных средств.
Целевые бюджетные фонды могут иметь либо отраслевой, либо общерегулирующий характер. К первым относятся целевые бюджетные фонды, предназначенные для решения задач какой-либо отдельной отрасли (например, атомной энергетики, или воспроизводства минерально-сырьевой базы, или борьбы с преступностью, или развития налоговой службы в стране и т.п.); ко вторым - резервные фонды бюджета, федеральный фонд финансовой поддержки регионов и так далее.
Количество целевых бюджетных фондов не постоянно и в разные годы может изменяться в соответствии с целевыми установками на их создание. Так, в начале 90-х гг. в составе федерального бюджета России было большое количество целевых бюджетных фондов, среди которых важную роль играли такие, как федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, федеральный фонд налоговой службы РФ, федеральный фонд налоговой полиции РФ, фонд по охране оз. Байкал, фонд содействия военной реформе, федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов, государственный фонд борьбы с преступностью и другие. После выполнения задач, для решения которых они создавались, значительная часть отраслевых целевых бюджетных фондов в конце 2000 была упразднена (в федеральном бюджете России на 2001 остался только фонд Министерства РФ по атомной энергии). Целевые бюджетные фонды общерегулирующего назначения сохранились, хотя механизм их формирования и использования постоянно меняется в целях ее совершенствования. Министерство (ведомство), выступающее главным распорядителем средств целевого фонда, осуществляет управление его средствами; на стадии бюджетного планирования оно в установленном порядке представляет расчеты по формированию фонда, а также перечень финансируемых за счет средств фонда мероприятий.
Главный распорядитель средств целевого фонда на основе утвержденного поквартального распределения лимита бюджетных обязательств производит распределение средств фонда между нижестоящими распорядителями средств.
Учет операций со средствами целевых фондов федерального бюджета осуществляет Главное управление федерального казначейства Министерства финансов РФ, целевых фондов регион, и местных бюджетов - органы, исполняющие эти бюджеты. Доходы и расходы целевых бюджетных фондов учитываются в соответствии с действующей бюджетной классификацией. Финансирование расходов целевых бюджетных фондов осуществляется в пределах поступающих доходов, определенных законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год.
ЦБФ: назначение и сущность
Целевые бюджетные фонды — это промежуточная ступень между бюджетной формой перераспределения средств и внебюджетной. Понятие целевые бюджетные фонды» появилось в 1995 г., когда подобный статус был закреплен за некоторыми ранее внебюджетными фондами, создаваемыми в качестве целевого источника финансирования отдельных государственных расходов, и отдельными бюджетными статьями с целевыми поступлениями средств.
С внебюджетными фондами их сближают целевые источники и целевое расходование средств, принадлежность к бюджету определяет все прочие характеристики этих фондов. Включение целевых фондов в бюджет придает им формальные признаки бюджетных средств, не меняя их сущности как ограниченной формы перераспределения определенной части вновь созданной стоимости. Иными словами, выделение целевого фонда в бюджете более существенно с позиции изменения перераспределительной роли, чем его перемещение за рамки бюджета или консолидации в бюджет.
Анализ некоторых внебюджетных фондов выявил ряд недостатков, и прежде всего таких, как распыление государственных средств и ослабление государственного финансового контроля за их целевым использованием. Правда, случай нецелевого использования средств является нередким и для бюджетных средств. В свою очередь, включение внебюджетных фондов в бюджеты приводит к их использованию на другие нужды, не связанные с целевым характером средств. Так, большие разногласия вызывает, например, целесообразность консолидации в бюджеты дорожных фондов. Причина тому — нецелевое использование их средств при самом плачевном состоянии российских дорог.
Представляется, что использование всех трех форм организации государственных финансов: бюджетной, ограниченно бюджетной в виде целевых бюджетных фондов и внебюджетной — в динамично меняющихся условиях переходного периода весьма актуально, а несоблюдение финансового законодательства не должно быть фактором, определяющим форму функционирования государственных финансов.
Прослеживая динамику образования и упразднения целевых бюджетных фондов, можно заметить, что их создание связано с появлением целевых источников. Чаще всего это платежи за использование какого-либо ресурса, облаченные в налоговую форму. Так, появление в бюджете двух новых фондов сопровождается введением налога на водопользователей и платы за пользование водными биологическими ресурсами, которые в Бюджетном кодексе РФ фигурируют как сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами.
Операции по средствам этих фондов (за исключением средств дорожного фонда), включенных в состав федерального бюджета, проводятся только через органы Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ. Для учета доходов и расходов целевых бюджетных фондов в Главном управлении Федерального казначейства открываются специальные бюджетные счета, управление которыми осуществляют уполномоченные государственные органы.
О выборе целевых бюджетных фондов в качестве формы финансирования расходов бюджетов
Вопрос о том, эффективны ли ЦБФ как инструмент реализации бюджетной политики, нужны они или нет, представляется неоправданным рассматривать в отрыве от конкретной экономической ситуации, без анализа совокупности проблем, требующих решения, и задач, стоящих перед органами власти определённого региона или страны в целом в соответствующий период времени. Вместе с тем возможно выделить некоторые общие условия, при которых создание ЦБФ можно считать допустимым и целесообразным.
Так, важным при принятии решения о создании или дальнейшем функционировании ЦБФ является вопрос о том, выполнение каких установленных законодательством обязательств государства может быть обеспечено финансированием за счёт соответствующего бюджета в целом, то есть централизация определённого объёма средств в ЦБФ не должна препятствовать выполнению более приоритетных задач, решение которых целесообразнее финансировать в рамках традиционного бюджета. Представляется необходимым установить, что формирование ЦБФ возможно в случае одновременного выполнения следующих условий.
1. Создание ЦБФ не приведёт к нарушению п.2,3 ст.92 БК РФ, в соответствии с которыми текущие расходы бюджета субъекта РФ, местного бюджета, утвержденные соответственно законом о бюджете субъекта Российской Федерации или нормативным актом представительного органа местного самоуправления, не могут превышать объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации, объем доходов местного бюджета, утвержденные соответственно законом о бюджете субъекта Российской Федерации или нормативным актом представительного органа местного самоуправления. Что касается федерального бюджета, то размер его дефицита, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете, не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в соответствующем финансовом году.
2. Субъект РФ (муниципальное образование) в течение, например, трёх лет не является получателем любых видов финансовой помощи из вышестоящих бюджетов на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, а также не имеет просроченной кредиторской задолженности.
Что касается эффективности применения «фондового» механизма использования средств, то, как и любая эффективность, она должна определяться соотношением достигнутого результата и потраченных ресурсов. Однако при этом необходимо различать эффективность использования средств именно в фондовой форме и эффективность управления средствами. Если в первом случае речь должна идти об оптимальности выбора между такими формами финансирования, как прямое бюджетное финансирование, финансирование в рамках целевой программы, ЦБФ и внебюджетные фонды, то эффективность управления средствами от формы финансирования напрямую не зависит, поскольку, например, принципиальной разницы между закупками товаров, работ и услуг за счёт средств традиционного бюджета и ЦБФ нет – и в том, и в другом варианте договоры могут заключаться на невыгодных или не самых выгодных для государства (региона) условиях, что будет являться следствием принятия конкретного управленческого решения, а не проистекать из той или иной формы финансирования.
Соответствующий выбор между формами представляется обоснованным делать следующим образом. Если взимается налог или сбор, сама природа которого предполагает использование данных поступлений на совершенно определённые цели (транспортный, водный налоги и т.п.), то оптимальным можно считать образование ЦБФ, поскольку именно этот вариант, во-первых, обеспечивает сохранение экономической целесообразности взимания таких налогов и сборов (иначе не ясно, зачем взимать, например, различные экологические платежи, если собранные средства не используются на охрану окружающей среды), а во-вторых, позволяет оценить правильность определения элементов обложения налогом или сбором (то есть если, например, объёмов поступающих платежей за негативное воздействие на окружающую среду не хватает для финансирования компенсационных мероприятий, соответствующий разрыв логично ликвидировать за счёт повышения ставок этих платежей, уплачиваемых природопользователями, а не за счёт направления средств, поступающих от иных плательщиков).
Если в качестве источников доходов фонда предполагается определить отчисления от конкретных видов доходов, которые сами по себе не имеют целевого характера (например, арендные платежи, налог на прибыль и др.), представляется логичным, что решение вопроса о целесообразности его существования должно зависеть от необходимости гарантированного обеспечения средствами в течение ряда лет тех мероприятий, которые планируется финансировать за счёт фонда.
Такая необходимость может возникнуть, когда предлагаемые к финансированию мероприятия являются приоритетными для страны (региона) и одновременно имеют длительный период реализации. В то же время не финансирование или недофинансирование данных расходов в течение одного - двух лет может привести к невозможности использовать в полной мере ранее созданные блага или потребует дополнительных вложений. Например, приостановление строительства моста на несколько лет может привести к невозможности его дальнейшей достройки в связи с возможными разрушениями или к необходимости осуществления затрат в большем объёме, чем изначально планировалось.
Хотя подобные расходы можно было бы осуществлять в рамках целевых программ, как показывает практика, многие из них недофинансируются. С этой точки зрения ЦБФ представляют собой более жёсткую форму закрепления доходов за расходами и лучше гарантируют обеспечение мероприятий необходимыми средствами.
Исходя из этого, в качестве критерия оценки эффективности применения ЦБФ можно рассматривать не только соотношение затрат и достигнутого результата, так как в принципе при отсутствии дополнительных расходов, связанных с задержками в обеспечении средствами, оно может быть одинаковым при любых механизмах финансирования, но и сроки решения поставленных задач. Если создание ЦБФ сократит срок достижения какой-либо цели или хотя бы гарантирует соблюдение проектного срока реализации мероприятий (например, фонды, предполагающие осуществление инвестиций), то применение таких фондов можно признать эффективным.
Если же наличие или отсутствие фонда не влияет на быстроту выполнения задачи, а его доходные источники не носят целевого характера (например, фонды, связанные со стимулированием сотрудников органов власти в виде каких-либо регулярных выплат), то такие фонды не будут эффективнее прямого бюджетного финансирования и их создание не представляется обоснованным.
Данный подход к определению необходимости создания ЦБФ находит подтверждение в виде возврата к идее обособления части бюджетных средств, выразившейся в создании Инвестиционного фонда, и подтверждает целесообразность использования механизма закрепления части доходов за определёнными направлениями расходов.
Хотя в принятом постановлении Правительства РФ от 23.11.2005 № 694 «Об Инвестиционном фонде Российской Федерации» (далее – Постановление) прямо не установлено, что данный фонд является ЦБФ, можно отметить отдельные особенности, позволяющие считать его целевым бюджетным фондом.
В качестве специфических черт ЦБФ, позволяющих выделить их из общей совокупности бюджетных фондов, можно определить следующие:
1. Более узкая целевая направленность данных фондов по сравнению с остальными бюджетными фондами.
2. Функционирование ЦБФ внутри бюджетного фонда.
3. Привязка длительности функционирования целевого бюджетного фонда к продолжительности достижения той цели, ради которой он создаётся.
В соответствии с п.3-4 Положения об Инвестиционном фонде (далее – Фонд), утверждённого Постановлением, государственная поддержка предоставляется для реализации инвестиционных проектов, направленных:
а) на социально-экономическое развитие Российской Федерации в части создания и (или) развития инфраструктуры (в том числе социальной), имеющей общегосударственное значение или необходимой для выполнения в соответствии с межправительственными соглашениями обязательств Российской Федерации по созданию объектов на территории Российской Федерации;
б) на создание и (или) развитие элементов российской инновационной системы;
в) на обеспечение реализации институциональных преобразований.
Государственная поддержка также может предоставляться для разработки проектной документации в целях реализации инвестиционных проектов по вышеуказанным направлениям.
Таким образом, реализуются первая и третья черты, то есть имеется достаточно узкая целевая направленность расходования средств фонда, а продолжительность его существования определяется необходимостью дальнейшего развития инфраструктуры. Что касается реализации второй черты, то в соответствии с п.2 Положения Фонд представляет собой средства, предусмотренные в федеральном бюджете, подлежащие использованию в целях реализации инвестиционных проектов.
Кроме того, пунктом 5 Постановления определены также источники доходов Инвестиционного фонда: его объём рассчитывается как сумма:
разницы между доходами федерального бюджета, формирующими Стабилизационный фонд Российской Федерации, рассчитанными при базовой цене на нефть сырую марки «Юралс» и базовой цене на нефть сырую марки «Юралс», уменьшенной на 1 доллар США за баррель;
прогнозируемого сокращения расходов на обслуживание государственного внешнего долга Российской Федерации при досрочном погашении этого долга.
Помимо доходов, неиспользованная в текущем году часть средств Фонда в соответствии с пунктом 4 Постановления подлежит зачислению в свободный остаток средств Фонда в очередном финансовом году.
Таким образом, Инвестиционный фонд полностью соответствует определению ЦБФ, изложенному в статье 17 БК РФ, в части наличия доходов, имеющих целевое назначение, и чётко определённых направлений расходов. Вместе с тем порядок учёта средств Фонда, приведённый в разделе III Положения, предусматривает отражение операций только в разрезе целевых статей и видов расходов по ведомствам - ответственным исполнителям проектов, а необходимость составления сметы Фонда и отчёта о его исполнении Положением не установлена, хотя для ЦБФ наличие этих документов является обязательным. Такой подход, с одной стороны, обеспечивает соблюдение принципа адресности и целевого характера использования средств Инвестиционного фонда, однако отсутствие сводных плановых документов по доходам и расходам, а также отчётов об исполнении может затруднить контроль за его функционированием. В связи с этим представляется целесообразным при утверждении федерального бюджета и отчёта о его исполнении предусматривать в качестве отдельного приложения документ, обобщающий информацию об объёмах доходов и расходов Фонда в разрезе источников поступлений и конкретных инвестиционных проектов с указанием кодов бюджетной классификации.
Исходя из вышеизложенного можно признать оправданным не противопоставление друг другу таких форм финансирования, как ЦБФ и целевые программы, а их совмещение. Использование ЦБФ в сочетании с применением программно-целевого метода может значительно повысить эффективность как бюджетного планирования, так и использования финансовых ресурсов. Если рассматривать ситуацию на примере г. Москвы, то можно отметить, с одной стороны, низкую степень бюджетной обеспеченности большого количества целевых программ, а с другой – такой недостаток, как значительные остатки на счетах по учёту средств ЦБФ внутри и в конце года. В связи с этим представляется целесообразным для каждого ЦБФ разрабатывать целевую программу. Во-первых, объём средств ЦБФ представляет собой величину, которая поддаётся достаточно точному прогнозированию, что позволит при выработке программных мероприятий исходить из реального объёма финансовых ресурсов и включать в программу только наиболее значимые мероприятия. Во-вторых, наличие программы даст возможность более равномерно планировать использование средств фонда.
Вместе с тем большое значение при этом имеет качество составления самой программы. Как отмечается в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, одобренной Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249, (далее – Концепция), применение методов программно-целевого планирования зачастую носит формальный характер, что проявляется в отсутствии чётких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств. Это приводит к ситуации, когда средства, выделяемые на многие целевые программы, с одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного сметного финансирования выполняемых органами исполнительной власти текущих функций, а с другой – эти средства часто выделяются в меньших по сравнению с предусмотренными программой объёмах, что приводит к невыполнению или недовыполнению части программных мероприятий.
Применительно к ЦБФ использование программно-целевого метода с соблюдением предложенных в Концепции общих требований к разработке программ позволит сделать более прозрачной процедуру планирования и исполнения расходов каждого фонда. Благодаря наличию программы плательщики целевых налогов и сборов смогут увидеть, на какие мероприятия и в каких объёмах предполагается использовать средства ЦБФ (например, строительство конкретных магистралей, транспортных развязок, мостов и других сооружений). Представляется целесообразным проводить обязательную экспертизу проектов таких «фондовых» программ, в частности с целью заблаговременного исключения мероприятий, не соответствующих задачам ЦБФ, тем более соответствующие полномочия закреплены ст.157 БК РФ за органами внешнего государственного финансового контроля. Тогда уже на стадии составления и утверждения бюджетов станет возможным предотвратить необоснованное использование финансовых ресурсов.
Таким образом, ЦБФ в сочетании с целевыми программами можно использовать как эффективный инструмент среднесрочного и долгосрочного планирования, переход к которому осуществляется в настоящее время.
