Правові основи етики державного службовця
Зміст
  1. Правове забезпечення етики поведінки державних службовців. 3
2. Правила поведінки державних службовців та Кодекс поведінки державних службовців. 5
Список використаних джерел. 13

 

1.   Правове забезпечення етики поведінки державних службовців

Законодавче закріплення етичних стандартів державної служби, з одного боку, є свідченням свідомого прагнення держави утверджувати в системі суспільних відносин моральні цінності, а з іншого — вказує на те, що право підноситься до рівня моральних цінностей. Моральне значення правового закріплення моральних цінностей державних службовців полягає в тому, що право, допо­магаючи державній службі бути послідовною у «своїй діяльності, в утвердженні проголошених моральних стандартів, водночас не дозволяє відступати від закріплених цінностей і принципів»[1]. Якщо ж право не виконує своєї функції у державному управлінні, то в суспільних відносинах розвивається безвідповідальність, а в су­спільстві — недовіра до держави й апатія народу.
Що ж до законодавчо-нормативного регулювання поведінки державних службовців, то тут можна говорити про окремі аспек­ти, зафіксовані в Законі України «Про державну службу» і Законі України «Про боротьбу з корупцією», а також про Кодекс правил поведінки державного службовця, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 7 листопада 2000 року.
У статті 5 Закону України «Про державну службу», яка так і називається — «Етика поведінки державного службовця» зазна­чається, що державний службовець повинен:[2]
•       сумлінно виконувати свої службові обов'язки; шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробіт­ників;
•       дотримуватися високої культури спілкування;
не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію дер­жавного службовця.
Крім згаданої статті 5, у Законі України «Про державну служ­бу» є ряд положень, які прямо не вказують на етику поведінки державного службовця, але безпосередньо з нею пов'язані. Це, на­приклад, стаття 17 — «Присяга державних службовців». Присягу приймають державні службовці, які вперше зараховуються на дер­жавну службу, і її можна розглядати як один із засобів забезпечення законності й етичності в діяльності державних службовців.
Присяга є, так би мовити, фундаментом виконання обов'язку на державній службі. Вступаючи на посаду, державний службовець обіцяє «суворо дотримуватися Конституції та законів України». Це формулювання порушує перед державним службовцем ряд практичних і філософських питань. Наприклад, Конституція і за­кони можуть примушувати державного службовця діяти наперекір власній думці.
У той же час іноді самі норми Конституції і закони чи постано­ви уряду вступають у протиріччя одне з одним. Що повинен робити службовець у такому випадку? Його поведінка службовця повинна базуватися на законодавстві, зокрема статті 10 Закону України «Про державну службу», де вказуються основні обов'язки держав­них службовців, а також на розумінні того, що не всі правові акти мають однакову юридичну силу.
Текст Присяги і стаття 10 (п. 1) вказують на пріоритетну роль Конституції. Державна служба має в основі конституційні положен­ня. Саме вони є етичними обмеженнями дій державного службовця і основою довіри з боку громадян. Відповідальність за конституцій-ністю законів покладено на Конституційний Суд. Доводити проти­річчя закону Конституції треба в ході службової дискусії і судового розгляду. В разі конфлікту між Конституцією та іншим норматив­ним актом або наказом керівника службовець, який дотримується етичних принципів, буде вірним Конституції.
Виконання законів покладає серйозні обов'язки на державних службовців і в тому випадку, коли керівник видає незаконні розпо­рядження та вказівки. Державні службовці, які працюють на довіру та інтереси громадян, перевагу віддадуть невиконанню такого нака­зу. Тим більше, що стаття 10 Закону України «Про державну служ­бу» пояснює, як повинен поводити себе державний службовець у такій ситуації. Проте в реальному житті службовці порушують за­кони, підкоряються обставинам. Відповідно їхня реальна поведінка не завжди буде однаковою: хтось задумається про етичний вибір, а хтось не звертатиме на це уваги.
Кодекс загальних правил поведінки державних службовців в Україні як правовий «акт закріплює реалізацію державними служ­бовцями їх прав і обов'язків стосовно інших суб'єктів суспільних відносин, а також інформує громадян про поведінку, якої вони мо­жуть очікувати від державних службовців»[3]. Такий підхід підвищує правову захищеність як громадян України, так і державних служ­бовців. Наприклад, у статті 22 Кодексу загальних правил поведін­ки державних службовців говориться, що під час виконання своїх службових обов'язків державним службовцям слід уникати дій, які можуть викликати у громадян уявлення щодо їх необ'єктивності чи упередженості, тобто мова йде про запобігання створення уяви щодо  зловживання  службовим становищем  з  боку державних службовців[4]. Навіть якщо поведінка державних службовців фактич­но не порушує норм етичної поведінки, їм слід уникати будь-яких дій, що можуть бути розцінені як порушення етичних норм.

2. Правила поведінки державних службов­ців та Кодекс поведінки державних службов­ців.

При характеристиці Правил поведінки державного службов­ця можна виділити такі межі їхнього застосування.
Загальні правила поведінки встановлюють основні вимоги до етики працівників органів державної влади, що займають поса­ди, віднесені до відповідних категорій посад державних службов­ців відповідно до Закону України «Про державну службу».
Загальні правила поведінки державного службовця обов'язкові для осіб, які займають посади, віднесені в установленому законом порядку до відповідних категорій посад державних службовців. Перелік цих посад та органів, у яких вони працюють, визначений статтею 25 Закону України «Про державну службу», а також по­становами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України про від­несення посад, не передбачених у зазначеній статті, до відповідних категорій посад державних службовців.
Для державних службовців, які працюють в апараті орга­нів прокуратури, судів, дипломатичної, митної, податкової служб, Національного банку України, Служби безпеки, внутрішніх справ, управління Збройних Сил та інших військових формувань, відповідними органами можуть затверджуватися правила поведін­ки з урахуванням особливостей роботи в цих органах.
Відповідно до частини другої статті 9 Закону України «Про державну службу» регулювання правового становища державних службовців, які працюють в апараті органів прокуратури, судів, ди­пломатичної служби, митного контролю, Служби безпеки, внутріш­ніх справ та інших, здійснюється відповідно до цього Закону, якщо інше не передбачено законами України.
В апараті зазначених органів працюють як особи, котрі займа­ють посади, віднесені до відповідних категорій посад державних службовців і таким чином повною мірою підпадають під дію Закону України «Про державну службу», так і особи, правовий статус яких регулюється спеціальними законами, зокрема Законами України «Про прокуратуру», «Про статус суддів», Митним кодексом та ін­шими. Останні не віднесені до відповідних категорій посад держав­них службовців, але мають спеціальні звання, їхній правовий статус регулюється Законом України «Про державну службу» в частині, що не суперечить відповідному спеціальному закону.
Отже, Загальні правила поведінки застосовуються також до державних службовців, правовий статус яких регулюється спеціаль­ними законами України, якщо для них не затверджені окремі прави­ла поведінки з урахуванням особливостей роботи в цих органах.
Механізм регулюючого і виховного впливу етичного кодексу полягає в тому, «що він, як і мораль взагалі, є формою внутрішньо­го контролю, але, будучи оприлюдненим, набуває статусу фор­ми легального, зовнішнього, громадського контролю діяльності державних службовців з боку суспільства та побудови уявного іміджу державного службовця»[5].
Найважливішою умовою побудови етичного кодексу як си­стеми норм, що сприяє розбудові в державній службі системи від­носин на засадах моралі й стимулює етичну поведінку державного службовця, є вирішення проблеми оптимального співвідношення необхідності й свободи його особистості як посадової особи й гро­мадянина, а отже утвердження в системі державного управління особистісної взаємодії.
Кодекс поведінки державного службовця в Україні можна представити у вигляді наступних блоків.
Перший блок характеризує суспільне призначення держав­ної служби.
Суспільне призначення державної служби полягає у забезпе­ченні ефективного здійснення завдань і функцій Української держави шляхом сумлінного виконання державними службовцями покладених на них службових повноважень. Вони надаються державним служ­бовцям виключно для виконання ними завдань і функцій держави в суспільно корисних інтересах. Тому використання службового становища з іншою метою, наприклад, в особистих інтересах, з порушенням чинного законодавства,  перевищенням  службових повноважень розглядається як дисциплінарний чи адміністра­тивний проступок, а у випадках, коли такими діями завдано суттє­вої шкоди державним інтересам або законним правам та інтересам громадян, — як злочин.
Другий блок визначає основні вимоги до поведінки держав­ного службовця і включає такі твердження:
1.  Поведінка державних службовців має відповідати очіку­ванням громадськості й забезпечувати довіру суспільства та гро­мадян до державної служби, сприяти реалізації прав і свобод люди­ни і громадянина, визначених Конституцією і законами України.
Державний службовець займає особливе місце в суспільстві. Перебуваючи на відповідних посадах у державних органах, він може суттєво впливати на розвиток соціальних та економічних процесів, від нього значною мірою залежить якість державних послуг, які ма­ють отримувати громадяни.
Утвердження та забезпечення прав і свобод людини й гро­мадянина, закріплених Конституцією і законами України, ре­алізація зумовленим цими правами і свободами правомірних інтересів громадян є одним з головних обов'язків державного службовця, оскільки конституційні права і свободи людини й гро­мадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.
2.  Державний службовець має дбати про позитивний імідж та авторитет органів державної влади і державної служби загалом, дорожити своїм ім'ям та статусом.
Державні службовці здійснюють свою професійну діяльність щодо практичного виконання завдань і функцій держави, перебува­ють на службі у держави і тому мають дбати про авторитет держав­них органів, у яких вони працюють. Відповідно до статті 5 Закону України «Про державну службу» державний службовець не повинен допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.
3.  Державні службовці, з урахуванням конституційних прав, можуть брати участь у політичній чи іншій громадській діяльності лише поза межами їхніх службових обов'язків і в позаробочий час щоб не підривати віру громадськості в неупереджене вико­нання ними своїх функцій. Власні політичні погляди вони не мо­жуть використовувати при виконанні своїх посадових обов'язків.
Стаття 36 Конституції України гарантує всім громадянам України, в тому числі і державним службовцям, свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав та свобод і задоволення політичних, економічних, со­ціальних, культурних та інших інтересів[6].Ніхто не може бути при­мушений до вступу в будь-яке об'єднання громадян чи обмежений у правах за належність чи неналежність до політичних партій або громадських організацій.
Разом з тим державна служба має проводити державну полі­тику, виконувати свої функції незалежно від виборчих кампаній та політичної боротьби в суспільстві. Саме тому, відповідно до статті 37 Конституції України, не допускається створення і діяльність організаційних структур політичних партій у державних органах. Державні службовці можуть брати участь у політичній чи іншій гро­мадській діяльності лише поза межами своїх посадових обов'язків і у позаробочий час. При виконанні службових обов'язків вони ма­ють бути політично неупередженими, дотримуватись принципу рівності перед законом усіх громадян, незалежно від їх політичних переконань.
4. Державний службовець, як й інші громадяни, має право на приватне життя і повинен поважати приватне життя інших держав­них службовців, зберігати конфіденційність інформації з цих пи­тань, якщо інше не встановлено законами України.
Відповідно до статті 32 Конституції України ніхто (в тому числі державний службовець) не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України.
Не допускається збирання, зберігання, використання та поши­рення конфіденційної інформації про особу (в тому числі держав­ного службовця) без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Державний службовець як працівник державного органу має суворо дотримуватися цього конституційного положення по від­ношенню до кожного громадянина.
Третій блок характеризує загальні обов'язки державного службовця і включає такі твердження:
1.  Державний    службовець    при    виконанні    службових обов'язків повинен діяти на підставі, в обсязі та у спосіб, які передбачені Конституцією та законами України, а також укладе­ними і в установленому порядку ратифікованими міжнародними договорами України, на засадах чесності, справедливості, відпо­відальності, відкритості й прозорості.
2.  Акти місцевих органів виконавчої влади та органів місце­вого самоврядування, прийняті у межах їх повноважень, що не су­перечать закону, є на відповідній території також обов'язковими для виконання державними службовцями будь-якого органу дер­жавної влади.
Відповідно до статті Конституції України, органи держав­ної влади та органи місцевого самоврядування, а отже — і державні службовці, зобов'язані діяти тільки на підставі, в обсязі та у спосіб, які передбачені Конституцією та законами України, а також чин­ними міжнародними угодами, які в установленому порядку рати­фіковані і, таким чином, є частиною національного законодавства України. Кожен державний службовець відповідно до статті 17 Закону України «Про державну службу» приймає Присягу, уро­чисто обіцяючи, зокрема, «суворо дотримуватися Конституції та законів України». Повноваження, функції, права та обов'язки дер­жавних службовців підпорядковані служінню людині, суспільству і державі. З цією метою діяльність державних органів та державних службовців має бути якомога повніше врегульована і регламенто­вана, щоб запобігти можливості з будь-яких причин завдати шкоди особі, суспільству чи державі.
Державні службовці на відповідній території повинні дотри­муватися також рішень місцевих органів виконавчої влади та орга­нів місцевого самоврядування, прийнятих у межах їх повноважень, які не суперечать законам України, оскільки, відповідно до Конституції України, вони є обов'язковими для виконання на від-повідній території.
3.  Державний службовець повинен сумлінно виконувати свої службові обов'язки, виявляти ініціативу і творчість, постійно вдос­коналювати організацію своєї роботи.
Така норма передбачена статтею 10 Закону України «Про державну службу». Приймаючи Присягу (стаття 17 Закону), дер­жавний службовець урочисто присягає «сумлінно виконувати свої обов'язки».
Конкретні службові обов'язки державних службовців визна­чаються на основі типових професійно-кваліфікаційних характе­ристик у посадових положеннях та інструкціях, які затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх компетенції.
4.  Державний службовець має виконувати свої посадові обо­в'язки чесно, неупереджено, не надавати будь-яких переваг та не виявляти прихильність до окремих фізичних і юридичних осіб, політичних партій, рішуче виступати проти антидержавних проявів і сил, які загрожують порядку в суспільстві або безпеці громадян.
Під час виконання своїх посадових обов'язків державним служ­бовцям слід уникати дій, які можуть викликати у громадян уявлення щодо їх необ'єктивності чи упередженості. Навіть якщо державний службовець діє в межах закону, він має дотримуватися норм поведін­ки, які б виключали підозру в нечесності, наданні окремим фізичним чи юридичним особам пільг та переваг, не передбачених законодав­ством. Захист життя людини є конституційним принципом (частина Друга статті 27 Конституції України). Тому державні службовці не мають права приховувати від громадян факти та обставини, що ста­новлять загрозу для життя, здоров'я і безпеки людей.
У разі отримання інформації щодо антидержавних проявів, які загрожують порядку в суспільстві або безпеці громадян, державний службовець повинен вжити заходів сам або повідомити про це пра­воохоронні органи.
5.  Державний  службовець повинен шанобливо  ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування, не допускати дій і вчинків, які можуть за­шкодити інтересам державної служби.
Зазначена норма передбачена статтею 5 Закону України «Про державну службу». Це випливає із закріпленого статтею 28 Конституції України права кожної людини на повагу її гідності та визначених Законом обов'язків державного службовця, основним серед яких є додержання Конституції України.
Оскільки державний службовець має виконувати свої обов'язки відповідно до конституційних принципів, він повинен насамперед турбуватися про захист прав і свобод людини й громадянина, з по­вагою ставитись до них при виконанні своїх службових обов'язків.
6.  Державний службовець має з належною повагою ста­витись до прав, обов'язків та законних інтересів громадян, їх об'єднань, а також юридичних осіб. Не повинен проявляти сва­вілля або байдужості до їхніх правомірних дій та вимог, допускати прояви бюрократизму, відомчості та місництва, нестриманості у висловлюваннях або іншим чином поводитися у спосіб, що дис­кредитує орган державної влади або ганьбить репутацію держав­ного службовця.
Репутація державного службовця — це загальновизнані в су­спільстві уявлення та оцінка поведінки державного службовця як представника держави та носія державно-влздних повноважень. Текст Присяги, яку відповідно до Закону приймає кожний громадя­нин при зарахуванні на державну службу, передбачає зобов'язання «з гідністю нести високе звання державного службовця».
При виконанні службових обов'язків державний службовець повинен пам'ятати, що від його поведінки залежить уявлення людей про державну службу та її авторитет. Тому він не повинен допускати свавілля або байдужості до правомірних вимог грома­дян, їх об'єднань, юридичних осіб, проявляти бюрократизм, відом-чість, місництво.
7. Державний службовець має виявляти толерантність і по­вагу до різних релігійних організацій, шанування та дотримання народних звичаїв і національних традицій, установленого про­токолу у відносинах з представниками міжнародних організацій, іноземних установ та іноземців.
Така поведінка державного службовця обумовлена конститу­ційними положеннями про те, що кожен має право на свободу сві­тогляду і віросповідання: свободу сповідувати будь-яку релігію або не сповідувати жодної, безперешкодно відправляти одноособово чи колективно релігійні культи і ритуальні обряди, вести релігійну діяльність. Здійснення цього права може бути обмежене законом лише в інтересах охорони громадського порядку, здоров'я і мораль­ності населення або захисту прав і свобод інших людей (стаття 35 Конституції України).
Не може бути обмежень для громадян за ознаками релігій­них та інших переконань, етнічного та соціального походження, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (стаття 24 Конституції України).
Іноземці та особи без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами, а також несуть такі самі обов'язки, що й громадяни України, за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними догово­рами України (стаття 26 Конституції України).
8. При виконанні своїх повноважень державний службовець має дотримуватися умов раціонального, ефективного, економ­ного використання доручених йому матеріальних та фінансових ресурсів, які йому доручені.
При виконанні своїх повноважень державний службовець несе відповідальність за те, щоб матеріальні та фінансові ресурси, які йому доручені, використовувались ефективно та економно. Вони не повинні використовуватися з приватною метою, якщо на це не був наданий законний дозвіл.
З державними службовцями, діяльність яких пов'язана з матеріальними цінностями, укладаються договори про повну чи часткову матеріальну відповідальність (стаття 135 Кодексу законів про працю України).
9. Державний службовець повинен постійно поліпшувати стан відповідності своїх умінь, знань і навичок функціям та за­вданням посади, яку він займає, підвищувати свій професійний, інтелектуальний та культурний рівні за освітньо-професійними програмами та шляхом самоосвіти.
Обов'язок державного службовця підвищувати свою кваліфі­кацію закладений у статті 10 Закону України «Про державну служ­бу». Постійне підвищення свого професійного рівня є однією з умов для просування по службі відповідно до статей 27 та 29 Закону. Державні службовці підвищують свою кваліфікацію постійно, у тому числі через навчання у відповідних навчальних закладах, як правило, не рідше одного разу на п'ять років.
Всебічний розгляд професійного рівня є однією з умов атестації державних сл^бовців. Відповідно до Порядку проведення атестації державних службовців органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 14 серпня 1996 р. № 950, атестаційна комісія у разі недостатнього рівня освіти службовця може прийняти рішення: відповідає займаній посаді за умови здо­буття відповідної освіти, проходження перепідготовки, підвищення кваліфікації, набуття навичок роботи на комп'ютері тощо.
Вітчизняний підхід до морально-правового регулювання пове­дінки державних службовців є, на нашу думку, необхідним і цілком обґрунтованим, проте недостатнім. Правове регулювання об'єктивно неспроможне нейтралізувати наявний у практиці державного управ­ління суб'єктивізм, особливо при прийнятті рішень. Не вирішує воно також і проблеми домінування особистих контактів і відносин над від­носинами суто діловими. Тим більше, що за суттю і метою професійна діяльність державного службовця є творчою, а сам процес праці носить колективний характер і потребує відкритості та високої міри узгодже­ності дій і солідарної поведінки. За таких обставин єдиним мірилом чесності при виконанні службових обов'язків та справедливості при прийнятті рішень є совість. Тому виникає потреба включення в дію внутрішніх, особистісних, а отже — визначальних чинників поведінки державного службовця.
Усвідомлення важливості зв'язку етики і державної служби в зарубіжних країнах призвело до того, що в багатьох з них прийнято спеціальні нормативні акти з питань етики державних службовців.
Зокрема, у СІЛА стандарти етичної поведінки урядових службовців були встановлені у Виконавчому наказі президен­та Джонсона № 11 222 від 8 травня 1965 р. Положення наказу Джонсона були враховані при підготовці Закону «Про реформу державної служби» (1978 р.), куди окремим розділом увійшов Кодекс етики урядової служби. У Канаді питання етики держав­них службовців підпадають під дію «Свободи принципів, які регулюють поведінку державних службовців», в Угорщині — «За­гальних етичних норм поведінки державних службовців», у Вели­кобританії значна частина етичних питань державних службовців регулюється Адміністративним кодексом.
Які ж якості повинен мати державний службовець? У зару­біжних країнах серед особистісних якостей найчастіше згадуються: людяність, доброзичливість; природність, невимушеність; безпо­середність, довіра до інших; симпатія; дружні почуття, привітність; інтерес, щира увага; емпатія (намагання зрозуміти іншого, вміння відчувати його ситуацію); приємна зовнішність; рішучість (впев­неність); ввічливість (увага, люб'язність); тактовність (чуйність, бережне ставлення); ґречність (пристойність); адаптованість (гнуч­кість); дисциплінованість; толерантність.
Аналіз етичних кодексів свідчить, що вони можуть бути деталі­зованими, з докладним викладенням норм і правил, заборон і дозво­лів, із складними механізмами примусу. А можуть бути стислими, без розгорнутих норм, категоричних заборон і детальних стандартів. У результаті найчастіше розробляється проміжний варіант.
Поведінські кодекси мають такі реалістичні цілі:
1)  стимулювання високих стандартів поведінки;
2)     посилення довіри до державних службовців з боку громадян;
3)     допомога у прийнятті управлінських рішень.
Третій меті надається перевага, що зумовлює вибір різних моделей кодексів. В одній моделі наголос робиться на правових механізмах покарання у випадках зловживання владою і на гасо-бах захисту. В іншій головне — характеристика стандартів і про­цедур, які допомагають управлінцям приймати рішення відповід зд до реальної ситуації. Можлива комбінована поведінська модел Кодекси орієнтуються на досягнення лише практично мінімуму цілей. Було б нереалістично очікувати від етичних кодексів того, що вони зупинять корупцію і взагалі допоможуть запобігти конфлікту особистого і державного інтересу. Методична реалізація кодексів дасть змогу запобігти лише деяким порушенням і виявити осіб, які їх скоїли, вирішити лише деякі проблеми.
Щоб кодекс був реалістичним він повинен містити п'ять елементів, зокрема[7]:
•       мету;
•       перелік позитивних цінностей, на які потрібно орієнтуватися;
•       понятійні стандарти того що «можна» і чого «не можна»;
•       реальні санкції;
•       систему процедурних гарантій.
Проте навіть найкращий кодекс — це лише відправний пункт постійної роботи з поліпшення етичного клімату у відомствах і установах.

Список використаних джерел.

1.                Конституція України. – К., 1996. – ст. 18
2.                Про державну службу: Закон України від 16.12.1993 р. // Голос України. – 1994. – 5 січня
3.                Загальні правила поведінки державних службовців // Державна служба в Україні // Бюлетень законодавства та юридичної практики України. – К., 2002. – с. 314
4.                Кобликов В. Юридическая этика. – М., 2001. – ст. 76
5.                Рудакевич М. І. Етика державних службовців: Монографія. — К.: На­ціональна академія державного управління при Президентові Украї­ни. – 2003 - ст. 211
6.                Рудакевич М. І. Етика державних службовців: Монографія. — К.: На­ціональна академія державного управління при Президентові Украї­ни. – 2003 - ст. 211
7.                Рудакевич М. І. Етика державної служби. Зарубіжний досвід.— К., 2002.-110 с.

---