Содержание

Введение

1. Законодательство о государственном управлении

1.1 Источники законодательства о государственном управлении

1.2 Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Указы и распоряжения Президента, Постановления и решения Правительства РФ

1.3 Иные нормативные правовые акты о государственном управлении

1.4 Проблемы государственного управления в основных законах субъектов РФ

2. Правовое регулирование федерального государственного управления

2.1 Что такое федеральное государственное управление и где оно происходит

2.2 Недостатки правового регулирования и пути их устранения

2.3 Субсидиарное регулирование государственного управления трудовым законодательством

3. Правовое регулирование государственного управления в субъектах Российской Федерации

4. Правовое регулирование специальных видов государственной службы

4.1 Специальные виды государственного управления и федеральные законы

4.2 Другие нормативные правовые акты о специальных видах государственного управления

4.3 Проблемы и перспективы государственного управления

Заключение

Список литературы

Введение

Организующая деятельность государства охватывает разнообразные сферы жизнедеятельности общества, поэтому государственное управление регулируется нормами законодательства РФ.

Направленность деятельности государственных служащих на обслуживание населения порождают не только административные, но и гражданские правоотношения. Помимо устанавливаемых специальных социальных гарантий для государственных служащих, в связи со специфичностью их деятельности, на них распространяются и социальные гарантии, предусмотренные для всего населения. Государственное управление является комплексным правовым институтом и регулируется законодательством Российской Федерации.

Актуальность изучения темы «правовое регулирование государственного управления» заключается в изучении законодательства государственного управления РФ, т.е. Конституции Российской Федерации, Федеральных законов, Законов субъектов РФ, Постановления и решения Президента РФ и иных нормативно – правовых актов регулирующих правовое положение.

Целью курсовой работы является рассмотрение правового регулирования государственного управления.

Для достижения поставленной цели необходимо рассмотреть следующие задачи:

1. Изучение источников законодательство о государственном управлении

2. Рассмотрение Конституции Российской Федерации, Федеральных законов, Законов субъектов РФ, Постановления и решения Президента РФ и иных нормативно – правовых актов регулирующих правовое положение.

3. Изучение недостатков правового регулирования и пути их устранения

4. Рассмотрение специальных видов государственного управления, федеральных законов и других нормативно правовых актов о специальных видах государственного управления.

1. Законодательство о государственном управлении

1.1 Источники законодательства о государственном управлении

Законодательство о государственной службе Российской Федерации образуют нормативные правовые акты, регулирующие ее организацию и правовое положение государственных служащих — условия и порядок их работы, права и виды поощрения, обязанности и ответственность, прекращение ими государственной службы и т. п.

Каковы основные источники этого законодательства? Они перечислены в Федеральном законе “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г. (ст. 4 п.1)¹. Разумеется, и сам этот закон является одним из главных ее источников. Прежде чем мы займемся их перечислением и комментариями, напомним, что любое законодательство представляет собой систему, а в нашем случае это система двухуровневая. Первый из уровней — федеральный. Здесь речь идет о Конституции РФ, Законе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ. Второй уровень — законодательство субъектов Федерации — их конституции, законы, уставы и т. п. Соотношение всех этих актов наглядно представлено на прилагаемой схеме1. Все это законодательство имеет конституционное происхождение.

Теперь обратимся к конкретным источникам и прежде всего к Конституции РФ.

1.2 Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, Указы и распоряжения Президента, Постановления и решения Правительства РФ

Конституция Российской Федерации

Естественно, мы не найдем в ней конкретного регламента госслужбы, но увидим целый ряд положений, закладывающих ее основы (как, впрочем, и основы многих других сторон нашей жизни). В этом и состоит ее задача – не случайно ведь Конституция называется Основным законом. Без каких же ее положений даже идеально внутренне организованная госслужба не может существовать заключаются в следующем:

Верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ст. 4 ч. 2);

Единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами (ст. 5 ч. 3).

Схема 1.

Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст.18).

Обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2).

Разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10).

Равный доступ граждан к государственной службе (ст. 32 ч. 4).

Некоторые обязанности всех должностных лиц (ст. 24 ч. 2, ст. 41 ч. 3, ст. 46 ч. 2 и др.)².

«Как же так? Ведь государственная служба предполагает целый ряд правоограничений для состоящих на ней лиц. Не противоречит ли это Конституции?» Нет, ибо ст. 55 указывает, что такое ограничение прав допускается, но только по федеральному закону.

В связи с этим нужно отметить что. Решительно повернув к демократическим формам общественной жизни, мы претендуем на статус правового государства. Но тогда особенно важна защита прав человека, в частности госслужащего, учитывая к тому же ограничения его прав. К чести наших законодателей надо сказать, что они понимают принципиальную важность такой защиты и предусмотрели это в Основном законе страны. Ст. 42 п. 2 Конституции РФ³ прямо говорит о возможности обжалования в суд решений и действий (или без действия) органов государственной власти и должностных лиц. Но почему же ни здесь, ни в Законе РФ об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, нет конкретного перечня таких действий и решений? Потому что даже самое подробное их перечисление не может быть полным, а значит, будет ограниченным. Закон же исходит из того, что в таком вопросе не может быть ограничений.

Мы упоминали о двухуровневой системе госслужбы, но в Конституции РФ об этом ничего не сказано. Конечно, всего предусмотреть невозможно, но в ст. 77 п. «т» установлено, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации. Ну а раз это так, то здесь как бы косвенно закрепляется, что госслужба субъектов РФ находится в их ведении. Предусмотрено и совместное ведение Федерации и ее субъектов — в нем находятся кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат (ст. 72 ч. 1 п. «л»).

Таким же образом применительно к госслужбе можно разобрать и другие положения Основного закона. Но уже из сказанного видно, что в Конституцию как источник законодательства о госслужбе заложен подход к ней не изнутри, а из вне, с более высокого, общегосударственного уровня. Государственная служба предстает здесь как цельное нерасчлененное явление, как один из множества других аспектов общественной жизни, которые подлежат конституционному регулированию. Здесь заложены основы не только самой госслужбы, но и законодательства о ней, а также их последующего развития.

Федеральные законы

Продолжим наш путь по иерархической лестнице законодательства о госслужбе. В ст. 4 п. 1 Закона⁴ от 31 июля 1995 г. среди следующих по значению после Федеральной Конституции источников этого законодательства указаны законы. Сейчас поговорим о федеральных законах.

Если же мы упомянули об иерархической лестнице, то сразу скажем, что федеральное законодательство также занимает на ней две ступеньки, т. е. включает акты двух уровней. Сразу отметим, что юридически, как законы, они равноправны, но по степени обобщения иерархичны. На верхней ступени стоит базовый Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации”, устанавливающий правовые основы как самой госслужбы, так и положения ее служащих. Нижняя ступень занята тем, что юристы называют «иными нормативными правовыми актами Российской Федерации». Должны бы тут быть и конкретные федеральные законы, но правда в том, что таковых пока не существует…

А между тем Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» (далее — Закон о госслужбе) является базовым, т. е. содержит основы (начала) всех иных законодательных актов по этой проблематике. Но в отличие от Конституции РФ он еще и регулирует весь комплекс наиболее существенных проблем государственной службы изнутри, другими словами, устанавливает конкретные принципы ее организации и правового положения госслужащих.

И все же он остается базой без адекватной «надстройки», что означает массу в полной мере не реализованных возможностей и вполне реализованных злоупотреблений... Это особенно тревожит потому, что ряд положений Закона имеет рамочный характер, а такие положения просто требуют конкретизации. И еще потому, что уж важные возможности, заложенные в базовом законе, слишком долго ожидают своей разработки. Это возможности поставить пределы бюрократизму, коррупции, произволу центрального и местного чиновничества, практике подбора кадров по принципу личной преданности. Благодаря этому Закону можно повысить требования к государственным служащим, исполнению ими своих обязанностей и обеспечить их правовую и социальную защищенность.

Что же представляет собой сам Закон о госслужбе? Думаю, что для того чтобы получил начальное представление о нем, достаточно будет перечислить названия его глав. Таких глав шесть, и они подразделены на 30 статей.

Глава 1 «Общие положения дает содержание основных понятий государственной службы. Глава II «Основы организации государственной службы» представляет общие принципы организации госслужбы и по рядок ее финансирования. В главе III «Основы правового положения государственно го служащего» рассматриваются его права и обязанности. Глава IV «Прохождение государственной службы» регламентирует общий порядок поступления на госслужбу и ее прохождение. В главе V «Обеспечение эффективности государственной службы» определены полномочия Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ и общий порядок со здания подобных органов в субъектах Российской Федерации. Наконец, глава VI «3аключительные и переходные положения» устанавливает порядок вступления в силу Федерального закона.

Другие федеральные законы о госслужбе на сегодняшний день не существуют. Имеется лишь один проект такого закона, подготовленный Правительством РФ, о федеральной государственной службе в Российской Федерации. Он представлен в Государственную Думу, где и ожидает своего утверждения. Поэтому переедем к рассмотрению «иных нормативных правовых актов», под которыми имеются в виду указы и распоряжения Президента и постановления правительства РФ.

Указы и распоряжения Президента

В Законе о госслужбе есть одно положение, от которого мы хотели бы оттолкнуться, начиная рассмотрение актов Президента. В нем говорится, что вопросы государственного управления, регулируемые нормативными правовым и актами Президента и Правительства РФ, могут также регулироваться Федеральным законом. Это, конечно, так. Но у законов есть свои специфические особенности. Они, например, не могут разрешать каждую конкретную ситуацию, так как по самой своей носят общий характер, т. е. не рассматривают ситуации, а обобщают их, выявляя закономерности. Кроме того, законы принимаются долго, а государственное управление (как и любая другая деятельность, регламентируемая законами) идет и требует своего регулирования.

Для того чтобы удовлетворить эти объективные требования, рядом с законами, на той же ступени законодательной иерархии стоят акты оперативного регулирования. В частности, если говорить о госслужбе, то здесь важнейшими из таких актов и по количеству, и по решаемым вопросам являются указы и распоряжения Президента РФ.

Проблематика, которую затрагивают эти акты, свидетельствует, что практически ни один аспект государственного управления не остался вне поля зрения законодателей. Основное внимание уделено организации государственного управления. Но кроме этого регулируются управление ею; вопросы повышения квалификации, переподготовки и стажировки госслужащих; организации их учебы и научного обеспечения; финансирования; дисциплины и др.

О важности этих вопросов говорит и тот факт, что еще до принятия Закона о госслужбе в 1995 г. Указом Президента от 22 декабря 1993 г. было утверждено Положение о федеральной государственной службе⁵. Кроме того, также до принятия Закона был издан ряд других указов по различным проблемам государственного управления, с одной стороны, обеспечивающих ее повседневное функционирование, а с другой — подготовивших законодательную базу для принятия Закона 1995 г.

Из числа «организационных» наиболее важным можно считать Указ от 6 сентября 1996 г. «О первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы и реализации Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Указ издан «по горячим следам» Закона о госслужбе, выделяется среди прочих многосторонностью, системностью подхода и утверждает обширный план мероприятий по организации государственного управления.

Принципиальное значение для организации государственного управления имели два указа Презитента - №32 и 33 от 11 января 1995 г., которыми он утвердил сводный перечень наименований государственных должностей в Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих. Можно говорить о громоздкости структуры нашей государственного управления, о тенденциях к ее упрощению, которые все явственнее заметны в развитых странах, но остается фактом, что в практической деятельности федерального государственного управления России эти указы стали основополагающими и для приема на государственное управление, и для продвижения по ней, и для четкого распределения и исполнения обязанностей, для достаточно эффективного ее функционирования. Добавим для полноты, что Указом Президента от 13 июня 1995 г. в Реестр были внесены изменения и дополнения.

Перечислим Указы и распоряжения по другим аспектам деятельности государственного управления:

По вопросам организации управления:

1. Указ от 6 мая 1994 г. «Вопросы Совета по кадровой политике при Президенте РФ»;

2. Указ от 7 марта 1996 г. «Вопросы Главного управления Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров»;

3. Указ от 13 апреля 1996 г. «О внесении изменений в Положение о Главном управлении Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров, утвержденное Указом Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 344».

По вопросам повышения квалификации, переподготовки и стажировки госслужащих:

1. Указ от 23 августа 1994 г. «об общем порядке и сроках повышения квалификации и переподготовки федеральных государственных служащих;

2. Указ от 6 сентября 1995 г. «О первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы;

3. Указ от 9 марта 1996 г., которым утверждено Положение о проведении аттестации федеральных государственных служащих.

По организации учебной и научной базы государственной службы:

Надо здесь заметить, что основным учебным заведением, которое готовит будущих государственных служащих, является Российская академия государственной службы при Президенте РФ. Поэтому, естественно, указы Президента направлены на улучшение ее учебной и научной деятельности.

1. Указ от 6 июня 1994 г. «О Российской академии государственной службы при Президенте РФ»;

2. Распоряжение от 23 июня 1994 г. «Вопросы Российской академии государственной службы при Президенте РФ»;

3. Распоряжение от 26 апреля 1995 г. с тем же, что и предыдущее, названием, но затрагивающее новые вопросы.

Постановления и решения Правительства РФ

Вопросами исполнения занимается исполнительный орган государства – это Правительство. Оно, конечно, не может решать каждый конкретный вопрос государственного управления, но делает это через свои постановления, обязательные для тех, на кого они распространяются, и через контроль за их исполнением.

Роль Правительства в организации исполнения законодательных актов очень велика, можно сказать — решающая. Оно делает это правовыми и организационными средствами. Таких средств достаточно много, и они образуют существо повседневного управления государственной службой.

Вот некоторые из них:

подготовка проектов нормативных актов по вопросам госслужбы;

организация формирования конкурсных комиссий;

организация аттестаций, конкурсов, квалификационных экзаменов;

подготовка предложений по внесению изменений и дополнений в Реестр государственных должностей;

определение порядка формирования, размещения и исполнения государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных служащих;

обеспечение рационального взаимодействия с министерствами и образовательными учреждениями, осуществляющими такую переподготовку...

Если речь зашла об обучении, то уместно будет отметить, что Правительство заботится о квалификации и своих работников. В частности, 30 декабря 1994 г. оно утвердило Положение о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих исполнительной власти.

Государственная служба требует постоянного внимания — ведь в ней залог эффективного функционирования государства. Что же в этом плане более всего заботит Правительство сегодня? Практическая реализация не такого уж плохого законодательства о государственной службе, и прежде всего базового Закона о госслужбе от 31 июля 1995г⁶. и указов Президента.

В принципе это верно, что если требуешь что-то от других, начни с себя. Наведению порядка в «собственном доме» и посвящено Постановление Правительства от 5 ноября 1995 г. «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти»⁷, где определяется количество высших, главных, ведущих и старших должностей государственных служащих в федеральных органах исполнительной власти. Работа у них нелегкая и очень ответственная, а по тому требует поощрения. Постановление Правительства от 8 сентября 1994 г. установило дополнительные льготы работникам центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти. Льготы, не лучшее средство для того, чтобы этот, равно как и другие, аппарат работал эффективно. Но Правительство, очевидно, считает, что цель столь значима, что годятся и такие средства. Правительством РФ также установлен порядок ежемесячных доплат к государственной пенсии лицам, замещающим государственные должности.

1.3 Иные нормативные правовые акты о государственной службе

К таким актам относятся уставы и положения о дисциплине, положения о конкретных органах и подразделениях (они в основном определяют статус тех или иных должностных лиц), должностные инструкции, утверждаемые министерствами и ведомствами. Задача у них одна — конкретизировать законодательство более общего характера, не выходя за его рамки.

Например, положения о дисциплине действуют в целом ряде отраслей и сфер государственной деятельности и отражают их специфику. Многие из них утверждены постановлениями Правительства. Они имеют типичную для дисциплинарных актов структуру: общие положения — поощрения— взыскания, но конкретное наполнение этой структуры различается, порой значительно.

В целом нормативные правовые акты этого ряда имеют ограниченное действие — распространяются на отдельные категории госслужащих.

1.4 Проблемы госслужбы в основных законах субъектов РФ

Закон о госслужбе от 31 июля 1995г.⁸ включает в законодательство РФ о госслужбе конституции, уставы, основные законы субъектов Федерации. Почему это необходимо? Потому что в них, как и в Конституции РФ, содержатся некоторые общие положения о государственном управлении в субъектах РФ, без которых законодательство было бы неполным. Благодаря этим законам, а также иным нормативным правовым актам субъектов РФ создается положение, когда организация государственного управления и правовое положение ее работников остаются едиными, так как регламентируются федеральным законодательством, а формы, методы ее осуществления и другие ее аспекты обретают многообразие, определяемое спецификой субъектов РФ и их законодательства.

Впрочем, в своих основных законах субъекты Федерации в целом придерживаются «духа» Конституции РФ⁹, а сплошь и рядом и ее «буквы» и закрепляют главные конституционные принципы:

верховенство Конституции РФ и федеральных законов;

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;

разделение законодательной, исполнительной и судебной власти;

единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между РФ и краями, областями как ее субъектам;

обязанность всех государственных органов и должностных лиц соблюдать конституцию республики, Конституцию РФ¹⁰ и издаваемые на их основе законы;

принцип законности;

другие подобные нормы, закладывающие основы государственной службы.

Типичными и, пожалуй, наиболее характерными для законодательства субъектов Федерации любого уровня можно считать нормы «двойного ведения». Что это такое? Это нормы, определяющие, что тем или иным предметом ведения распоряжаются и Федерация, и ее субъект. Такой принцип ведения дел естествен дня федерального устройства, не случайно он закреплен и в Конституции РФ. Конкретные же нормы демонстрируют многообразие объектов и ситуаций, на которые этот принцип распространяется, но в строгом соответствии с федеральным законодательством.

Любой может вспомнить не одну такую норму. Они на слуху, в средствах массовой информации, в научной и учебной литературе, в различных устных и письменных сообщениях. Мы к ним привыкли, и это хорошо: значит, мы привыкаем к демократическому мышлению, приведем несколько примеров, показывающих многообразие их применения.

Уставы некоторых краев и областей (Липецкая, Свердловская, Курганская области) содержат разделы о государственной (и муниципальной) службе. В них определяется, что государственное управление в крае, области осуществляется гражданами, занимающими должности в государственных органах и реализующими от имени Российской Федерации и края, области их задачи и функции.

Любая государственная должность учреждается и ликвидируется в порядке, предусмотренном федеральными и местными законами. То же самое относится и к требованиям, предъявляемым к соискателю такой должности. Они обусловлены федеральными и местными законами и содержанием должностных обязанностей. И это положение также закреплено в уставах краев и областей.

В краях и областях работают госслужащие как края, области, так и федерального уровня. И если правовой статус последних определяется законодательством Российской Федерации, то для краевых и областных работников он устанавливается федеральным и краевым (областным) законодательством. Таков же порядок ответственности госслужащих за свои решения и действия. Ущерб же, причиненный неправомерными решениями и действиями госслужащего, возмещается государственным органом, в котором он работает. Правда, делается это только на основании судебного решения.

Мы не будем здесь останавливаться на принципе разделения власти и поговорим об этом позже, но, конечно, он широко (порой слишком) применяется законодателями субъектов РФ. Например, конституцией и некоторых республик декларируют, что федеральная госслужба находится в ведении Российской Федерации, а госслужба республики — в ведении самой республики.

Законы субъектов РФ о государственном управлении

Как и на федеральном уровне, в субъектах Федерации на базе их основных законов созданы законы о государственной службе. Это разумно, так как общие положения законодательного акта любого уровня нуждаются в конкретизации, и это удобно, так как регламентирует все аспекты государственного управления в одном документе.

В 1993—1998 гг. законодательные акты по проблемам государственного управления были приняты более чем в 78 субъектах РФ. Налицо опережающее развитие законодательства этого уровня по сравнению с федеральным. Общее законодательство о государственном управлении отнюдь не выигрывает от такого положения вещей: возникают противоречия с нормами федеральных законов, происходит необоснованная дифференциация правового регулирования.

Есть вещи и посерьезнее — законодательные акты о государственном управлении ряда республик предстают как акты суверенных государств: в них нет ссылок на Конституцию РФ¹¹ и федеральные законы, а само государственное управление регулируется исключительно актами этих республик. В этом смысле в областях и краях дело обстоит значительно лучше — в них указывается, что государственное управление этого уровня регулируется как законодательством субъектов РФ, так и федеральным, т. е. подтверждается единство исполнительной власти.

Удивительно, но нельзя не признать, что и в этом случае законодательство более высокого уровня менее совершенно. Правда, здесь речь идет уже о качественной, а не о количественной стороне дела...

И все же Федеральный закон о государственном управлении существует, и с той поры, как он вступил в силу, правовые акты субъектов Федерации имеют общий ориентир и постепенно приводятся в соответствие с ним — тем более что это закреплено в ст. 29 Закона о госслужбе.

А вообще-то основной пафос законов о государственном управлении субъектов РФ состоит прежде всего в разграничении полномочий. В них ставится задача максимально четко определить, что остается вне пределов ведения Федерации, а значит, в компетенции ее субъектов, найти специфическую проблематику в предметах совместного ведения, четко выявить круг обязанностей, которые возлагают на себя госслужбы субъектов РФ.

Структура же законов о госслужбе, как правило, идентична на всех уровнях: общие положения — государственная должность — государственный служащий — прохождение службы — управление ею. В конечном счете это не так важно, главное, чтобы госслужба любой структуры успешно решала в изобилии встающие перед ней профессиональные задачи.

Проблемы муниципальной службы

Проблема, в том, что Федеральный закон о госслужбе не включает в состав федерального законодательства нормативные правовые акты о муниципальной службе, хотя таковые и существуют в законодательстве субъектов РФ. Однако федеральная нормативная база правового регулирования муниципальной службы все же существует. Государственной Думой 17 декабря 1997 г. принят Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»¹² (одобрен Советом Федерации 24 декабря 1997 г.). Более того, он не является первым и единственным, так как развивает и конкретизирует положения другого Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

С другой стороны, не только Закон 1995 г.¹³ (в ст. 4, п. 7), но и Конституция РФ (ст. 72 п. «н» и ст. 12) определяли необходимость принятия закона «Об основах муниципальной службы в РФ», так как отнесли регулирование основ муниципальной службы к федеральным полномочиям. Это означает, что Федерация может вводить общие установочные нормы не только для госслужбы субъектов РФ, но и для муниципальной службы.

Такое разграничение полномочий позволяет субъектам РФ самим регулировать не только государственную службу своего уровня, но и муниципальную службу. Однако регулированию субъектами РФ муниципальной службы Федеральным законом установлены правовые пределы. Это сделано для того, чтобы обеспечить конституционные гарантии самостоятельности местного самоуправления (ст. 12 ч. 1, ст. 132; ст. 133 Конституции РФ). Поскольку Федеральный закон 1997 г. имеет рамочный характер, субъекты Федерации должны на его основе принять свои законы о муниципальной службе.

Таким образом, возникают довольно стройные отношения субординации: Федеральный закон устанавливает основы организации муниципальной службы, субъекты РФ на его базе принимают соответствующие законы, а сами муниципальные службы в рамках этого законодательства относительно самостоятельны в решении местных вопросов.

Хорошим примером правового акта субъекта РФ о муниципальной службе может служить областной закон «О государственной и муниципальной службе Воронежской области», который четко регулирует отношения в сферах государственной и муниципальной служб, учитывая закрепленное в Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектом.

2. Правовое регулирование федерального государственного управления

2.1 Что такое федеральное государственное управление и где она происходит

Под федеральной государственной службой имеется в виду профессиональная деятельность лиц, занимающих соответствующие должности в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, образуемых для решения государственных задач.

Федеральная государственная служба осуществляется в федеральных государственных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, функционирующих в пределах ведения и полномочий Российской Федерации, в том числе по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Федеральная государственная служба законодательной власти осуществляется в аппаратах палат Федерального Собрания, Совета Федерации и Государственной Думы.

Федеральная государственная служба исполнительной власти осуществляется на государственных должностях:

в Администрации Президента РФ;

аппарате Правительства РФ;

в федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ;

на иных должностях.

Федеральная государственная служба судебной власти осуществляется в аппаратах федеральных судов:

Конституционного;

Верховного;

Высшего Арбитражного;

Генеральной прокуратуры.

Работа на штатных должностях в других федеральных организациях и учреждениях относится к федеральной государственной службе решением Президента РФ по представлению Совета по кадровой политике при Президенте РФ. Например, Указом Президента РФ от 13 июня 1995 г. № 587 ¹⁴ установлен перечень должностей федеральной государственной службы в аппарате Центральной избирательной комиссии РФ.

Отношения в сфере федеральной государственной службы в своих главных аспектах урегулированы в основном Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Закон установил:

правовые основы организации государственной службы;

статус государственных служащих;

их права и обязанности;

правоограничения;

социальные гарантии;

ответственность;

порядок прохождения государственной службы;

ряд других существенных положений о государственной службы.

Федеральная государственная служба в отдельных государственных органах регулируется также федеральными законами об этих органах.

2.2 Недостатки правового регулирования и пути их устранения

Один из существенных недостатков действующего механизма правового регулирования государственного управления — его громоздкость. Непосредственно в Федеральном законе от 31 июля 1995 г.¹⁵ содержится 42 отсылки к федеральным законам, 20 отсылок к законам субъектов Российской Федерации и 17 отсылок к административным актам. И это при том, что в самом Федеральном законе содержится всего 30 статей. Большей части правовых актов, к которым содержатся отсылки в Законе от 31 июля 1995 г., реально не существует. Поэтому нормы Закона в значительной степени до сих пор остаются нереализованными. Более того, хотя Закон и является базовым, тем не менее он не предусматривает единой методологической основы правового регулирования государственного управления, что при его бланкетном характере еще более усугубляет противоречия.

Совершенно недопустима ситуация, когда федеральный закон вступает в противоречие с другими нормативными правовыми актами. К сожалению такая ситуация имеет место, при чем Закон о госслужбе «не стыкуется» даже... с Конституцией РФ¹⁶. В ст. 2 Закона¹⁷ записано, что субъекты РФ сами регулируют вопросы государственного управления. А в Конституции РФ (ст. 72 ч. 1 п. административное и трудовое законодательство отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Можно привести и другие подобные примеры.

Одной из причин такого положения может быть та, что Закон о госслужбе несколько и относит к федеральному ведению многое из того, что вполне можно передать на другие уровни регулирования. Так, федеральными законами и законами субъектов РФ должны регулироваться не только установление государственных должностей РФ и ее субъектов, денежное содержание служащих на государственных должностях категории “А”, учреждение должностей по категориям “Б” и «В», но и порядок исполнения обязанностей по государственным должностям, и особенности службы в от дельных государственных органах, и многое другое.

Мы уже говорили, что в условиях отсутствия пакета федеральных законов о госслужбе возникающие новые вопросы ее регулирования решаются указами Президента РФ и постановлениями Правительства. Видимо, это правильно. Но эти же вопросы, по Закону о госслужбе, могут регулироваться и федеральным законодательством. Вряд ли это оправданно. Закону не угнаться за ситуационными, спонтанно возникающими проблемами. Его задача — обеспечить стабильность государственного управления и регулировать ее в стабильной ситуации.

Следует сказать еще об одном. Нормы законодательства о госслужбе, начиная с Закона от 31 июля 1995г.¹⁸, имеют в основном материальный характер: о государственных должностях, о принципах государственного управления, о правах и обязанностях госслужащего и т.д. Но конкретный опыт, особенности процесса прохождения государственного управления однозначно убеждают, что на данном этапе следовало бы отдать предпочтение процессуальным нормам.

Работа по созданию законодательства о государственном управлении проводилась также по пути формирования правовой базы различных ее видов: военной, в органах внутренних дел, в органах налоговой полиции, в таможенных органах, в органах прокуратуры — на основе специальных законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации об этих органах. Указами Президента РФ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации предусмотрены некоторые особенности прохождения государственной службы в Министерстве иностранных дел РФ, Министерстве юстиции РФ, органах государственной налоговой службы, аппаратах федеральных судов.

В результате правотворческой практики последних лет в законодательстве о федеральном государственном управлении накопилось значительное количество противоречий, нестыковок и пробелов. Серьезным недостатком является использование большого количества подзаконных правовых актов: инструкций, указаний, разъяснений и др. Вместе с тем, несмотря на значительный объем действующего законодательства о федеральной государственной службе (более 100 нормативных правовых актов), в нем не решены важнейшие задачи ее правового регулирования:

не определена законодательная компетенция Российской Федерации и ее субъектов;

не раскрыт базовый принцип организации государственного управления — принцип служения государству;

не рассмотрена взаимосвязь между различными видами государственного управления;

не созданы правовые и гарантии для государственных служащих;

не сформулирована система управления государственной службой.

Все эти общие недостатки действующего правового регулирования федеральной государственной службы можно и нужно преодолеть. В этой связи целесообразно было бы провести юридическую экспертизу Федерального закона от 31 июля 1995г.¹⁹ и подготовить проект Федерального закона о внесении в него изменений и дополнений. Одновременно необходимо было бы принять Федеральный закон «О федеральной государственной службе», проект которого давно подготовлен.

Другой путь — принятие нормативных правовых актов, предусмотренных в базовом Законе о государственном управлении от 31 июля 1995 г. Сейчас в сфере федеральной государственной службы нарушен один из опорных пунктов правотворчества а именно: законодательные акты, предусмотренные в базовом законе, должны были разрабатываться и приниматься вместе с ним. Между тем даже через три с лишним года после вступления в действие Федерального закона от 31 июля 1995 г. ни один закон, предусмотренный в нем, еще не принят. Таким образом, в регулировании федерального государственного управления нарушено правило системности, и действие Федерального закона от 31 июля 1995 г.²⁰ парализовано. Он остается по сути дела недействующим. Кардинальная задача состоит в том, чтобы базовый закон в сфере государственного управления был там, где это возможно, не бланкетным, а законом прямого действия.

Впрочем, мы, конечно, не правы, говоря о двух путях совершенствования законодательства о государственном управлении. Гораздо рациональнее свести их воедино, создав широкую прямую дорогу к непротиворечивому всеобъемлющему, систематизированному федеральному законодательству в этой важной сфере жизнедеятельности нашего государства.

Самостоятельную крупную проблему связанную с радикальным упорядочением законодательства о федеральном государственном управлении, составляет уже назревшая задача его кодификации. Эта проблема заслуживает отдельного обсуждения.

Вместе с тем есть вопросы, которые не могут быть урегулированы и в крупном кодификационном акте и требуют специальных федеральных законов.

Среди этих законов, к подготовке которых следует приступить незамедлительно, на наш взгляд, нужно выделить следующие:

закон о дисциплинарной ответственности государственных служащих (дисциплинарный устав);

закон о денежном содержании государственных служащих;

закон о присвоении государственным служащим квалификационных разрядов;

закон о пенсиях государственных служащих.

Заслуживают обсуждения предложения о подготовке проектов законов «О должностном лице» и «Об административной процедуре» (об общих правилах взаимодействия государственных служащих с гражданами).

2.3 Субсидиарное регулирование государственного управления трудовым законодательством

Что же представляет собой законодательство о государственном управлении на сегодняшний день? Это комплекс нормативных правовых актов различных отраслей законодательства — конституционного, административного, трудового, финансового и др. Отношения между госслужащим и его работодателем — государством по поводу исполнения работником его обязанностей регулируются прежде всего трудовым законодательством. Проблемы же правового статуса, реестра государственных должностей, квалификационных требований и разрядов и другие организационные вопросы находятся в ведении административного законодательства.

Есть вопросы и совместного ведения этих видов законодательства — это права, правоограничения, обязанности госслужащих и др.

Итак, отношения по поводу исполнения государственного управления составляют предмет трудового законодательства, да и поступают люди на эту работу на основании трудового договора. Это прямо предусмотрено и Законом о госслужбе (ст. 4, п. 3 и ст. 21, п. б)²¹. А раз так, то законы для всех одни, поэтому госслужащие уравниваются с работниками государственных и частных предприятий не только в плане оформления трудовых отношений, но и по режиму рабочего времени, в отношении отдыха, отпусков, оплаты труда, оснований увольнения, порядка разрешения трудовых споров, пенсионного и социального обеспечения и т. д.

Но верно ли это? Ведь в трудовом законодательстве не учитываются публично-правовая природа государственного управления, неравный статус субъектов права — государства и государственного служащего. В государственном управлении же господствует императивный подход: разрешено только то, что прямо указано в законе. Трудовое законодательство как отрасль частного права не соответствует базовым условиям субсидиарного применения по отношению к госслужащим.

Поэтому встает задача преодолеть такое субсидиарное регулирование государственного управления трудовым законодательством, ввести режим публичного регулирования. Но чтобы сделать это, нужна детальная регламентация государственного управления нормами конституционного, административного, финансового права. При этом основная «нагрузка» должна лечь на административное право. Нормы же трудового законодательства могут быть сохранены только для вспомогательно – технического персонала государственных органов.

3. Правовое регулирование государственного управления в субъектах Российской Федерации

Сущность и особенности государственного управления, в субъектах РФ

Как уже отмечалось, Конституция РФ относит к ведению Российской Федерации лишь федеральное государственное управление. В соответствии с этим положением Закон о госслужбе от 31 июля 1995 г.²² определяет, что на госслужбу субъектов Федерации распространяется их ведение.

Под государственным управлением в субъектах РФ понимается профессиональная деятельность лиц, замещающих должности в аппаратах государственных органов субъектов РФ для обеспечения исполнения их полномочий. Как и федеральная эта служба осуществляется в органах представительной, исполнительной и судебной власти, а также в других органах, наделенных субъектом Федерации соответствующими полномочиями.

Особенности этого вида государственного управления состоит в том, что она:

проходит в основном в границах этих субъектов и решает подведомственные им задачи;

осуществляется в одной или в двух палатах законодательного органа в зависимости от его структуры (так, в Башкирии, Карелии, Республике Саха (Якутия) двухпалатная структура и государственное управление протекает в аппаратах обеих палат);

законодательство состоит из нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов.

На начало 1999 г. подавляющее большинство субъектов Федерации приняли собственные законы о государственном управлении. Однако поскольку федеральная законодательная база не создана по сей день, при создании и действии этих законов обнаружились противоречия, нестыковки и появились по крайней мере два противоположных подхода.

Два подхода государственного управления

Сторонники первого подхода начинают свою аргументацию со ссылок на Конституцию РФ. Они считают, что поскольку вопрос регулирования государственного управления субъектов РФ не отнесен ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению (ст. 72), то такое регулирование должно быть отнесено исключительно к ведению субъектов РФ. Отсюда логически вытекает, что к ведению России относится только федеральное государственное управление, что и закреплено в Конституции (ст. 71, п.»т»). Кроме того, такой вывод подкрепляется ссылкой на ст. 2 Закона о госслужбе²³, где государственное управление субъектов РФ отнесена к их ведению. Этот подход не только дискутировался, но воплотился в целом ряде законов о государственном управлении субъектов РФ в Башкирии, Иркутской области, Татарстане, Республике Саха (Якутия) и др.

Но ведь законодательство о государственном управлении является частью административного. Сторонники первого подхода забывают или игнорируют этот факт. А административное законодательство, согласно ст. 72, п. «к» Конституции РФ, относится к совместному ведению России и ее субъектов. И оно включает не только федеральные законы в подзаконные акты, но и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты субъектов Федерации (ст. 76, ч. 2). Да и из ст. 2 Закона о госслужбе вытекает только то, что к ведению субъектов Федерации относится сама госслужба в них, т. е. ее организация. Но ни в этой, ни в других статьях нет ни слова о правовой компетенции. Понятно, что организация государственного управления и законодательство о ней — вещи совершенно разные. И это особенно наглядно демонстрирует Конституция РФ: в ст. 77 говорится, что организация органов власти субъектов РФ относится к их ведению, а в ст. 72, п. «н» — что регулирование основ организации государственной власти в субъектах РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, из Конституции РФ (ст. 72, п. «к» ст. 76 ч. 2) однозначно следует: государственное управление в субъекте РФ регулируется как федеральными законами, так и законами субъекта Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным актам. Другими словами, она относится к совместному ведению РФ и ее субъектов.

На этом положении и основан второй подход. Он закреплен в ряде законов субъектов Федерации. Среди них законы о государственном управлении Республики Бурятия, Республики Марий Эл, Свердловской, Воронежской областей и др.

Что регулируют сами субъекты РФ?

Как раз в вопросах разграничения сфер правового регулирования федеральное законодательство выглядит достаточно полным и содержит практически исчерпывающий перечень предметов регулирования, относящегося исключительно к ведению субъектов Федерации. И проблема этих субъектов вовсе не в том, чтобы взять на себя несвойственные им функции, а в том, чтобы в полной мере реализовать предоставленные им. По крайней мере на сегодняшний день эта реализация оставляет желать лучшего. А ведь перечисленные ниже вопросы, ждущие своего регулирования, важны прежде всего для самих субъектов РФ:

финансирование государственной службы, В большей части законов вообще нет статей по данному вопросу;

квалификационные требования к должностям;

порядок ведения личных дел, реестр государственных служащих;

их поощрения;

гарантии для них;

материальное и социально-бытовое обеспечение государственных служащих;

управление государственной службой и др.

Наиболее типичными отступлениями от разрешительного режима регулирования государственного управления в актах субъектов Федерации являются:

закрепление собственных классификаций и наименований государственных должностей, что противоречит ст. 1 и 6 Федерального закона²⁴;

включение в число государственных служащих лиц, не являющихся таковыми в соответствии с Федеральным законом (руководителей субъектов Федерации, служащих органов местного самоуправления и т.д.);

расширение перечня видов дисциплинарных взысканий, что противоречит ст. 14 Федерального закона;

расширение перечня правоограничений, что противоречит ст. 11 Федерального закона;

закрепление за собой полномочий по регулированию собственными законодательными актами вопросов, регламентация которых осуществляется только федеральными законами. Например, регулирование отдельных видов государственного управления субъекты нередко относят к своему ведению, что противоречит п. 2 ст. 4 Федерального закона;

требование присяги на верность субъекту Федерации при поступлении на государственную службу, что противоречит ст. 6 и 15 Конституции РФ²⁵;

закрепление необходимости гражданства субъекта Федерации как условия поступления на государственную службу, что противоречит ч. 4 ст. 32 Конституции РФ и др.

Поскольку таких вопросов накопилось довольно много, необходимо провести авторитетную юридическую экспертизу действующих законов субъектов Федерации по вопросам государственной службы на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству, а также современным потребностям государственного строительства.

Правовое регулирование государственной службы в субъектах Российской федерации должно осуществляться, исходя из конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и положений Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Следовательно, и акты законодательства субъектов РФ о государственной службе требуется привести в соответствие с федеральным законодательством, как это и предусмотрено в ст. 29 Федерального закона от 31 июля 1995 г. Надо только не впадать в другую крайность и понимать, что приведение в соответствие вовсе не означает тотальной унификации и трафаретного копирования норм Федерального закона. Правовые акты субъектов Федерации призваны выделить особенности и своеобразие накопленного ими опыта, местных традиций и правоприменительной практики. Но игнорировать при этом федеральное законодательство крайне ошибочно и незаконно. Напротив, оно должно стать стабильной основой для правотворческой деятельности субъектов Федерации. И станет, когда само достигнет стабильности.

4. Правовое регулирование специальных видов государственного управления

4.1 Специальные виды государственного управления

Под видом государственного управления понимается ее специализация по содержанию, которое, в свою очередь, проистекает из целей и функций соответствующих государственных органов. Имеются в виду государственные органы, обеспечивающие общественный порядок, права и свободы человека, соблюдение определенных правил поведения и деятельности и т.д. Соответственно к специальным видам государственного управления относятся:

военная;

дипломатическая;

налоговая;

правозащитная (в аппарате Уполномоченного по правам человека);

служба в контрольно-надзорных государственных органах (Счетная палата, Государственный комитет по антимонопольной политике и другие федеральные службы надзора и контроля);

служба в финансово – кредитных государственных органах (Федеральное казначейство, Центральный банк Российской Федерации и др.);

служба в аппаратах избирательных комиссий (ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ) и др.

Государственное управление в правоохранительных органах проходит:

в аппаратах органов суда (Конституционный суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, в том числе и военные, арбитражные суды);

в органах прокуратуры (Генеральная прокуратура Российской Федерации и прокуратуры, входящие в систему прокуратуры по Конституции Российской Федерации (ст. 129) и Закону о Прокуратуре Российской Федерации (ст. 11);

в органах внутренних дел (милиции) (МВД);

в органах налоговой полиции (ФСНП);

в таможенных органах (ГГК);

в органах федеральной службы безопасности (ФСБ);

в органах службы внешней разведки (СВР);

в органах юстиции (Министерство юстиции РФ, органы и подразделения, входящие в его систему);

в нотариате (государственные нотариальные конторы).

В Федеральном законе о госслужбе²⁶ не говорится, что он устанавливает основы всех видов государственного управления, как сложившихся, так и тех, образование которых возможно, в том числе нет упоминаний о военной службе.

Военную государственную службу отличает от гражданской ряд особенностей, которые также присущи некоторым видам правоохранительной службы. Это:

условия работы, сопряженные с риском;

профессиональная специфика;

особые служебные обязанности (защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан и установленного порядка управления, прав и публичных интересов граждан, охрана общественного порядка и правопорядка и т.д.);

наличие специальных дисциплинарных уставов, положений о дисциплине, учитывающих особенности должностных функций и условия службы сотрудников;

условия и порядок поступления на службу, ее прохождения, присвоения специальных званий, проведения испытательного срока, аттестации, прекращения службы;

статус военнослужащих с установленным кругом прав и обязанностей порядок привлечения к правовой ответственности (прежде всего административной и материальной);

специальное обеспечение (денежное содержание, социальные льготы, форменная одежда, знаки различия и т.п.).

Военная служба многообразна. Ее объединяют перечисленные выше особенности, а разделяют различные цели и области приложения. Виды государственной военной службы показаны на прилагаемой схеме 2.

Схема 2

Федеральные законы

Но времена социального кризиса, нарастания конфликтов в обществе роль названных видов государственного управления осознается всеми, даже их антагонистами. Слишком остро встают перед людьми проблемы регулирования и контроля всего того, что опасно для жизни и здоровья человека, нормального функционирования государства и т. д. Во многом по этой причине в ст. 4 п. 2 Федерального закона о госслужбе закрепляется положение, что особенности государственного управления в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании данного Федерального закона.

Здесь мы имеем дело со специфической ситуацией. Закон о госслужбе от 31 июля 1995 г. в отношении специальных ее видов носит благодаря этой норме рамочный характер, но в то же время он конкретен в нормах об организации и прохождении госслужбы общего содержания. С другой стороны, никакие иные нормативные правовые акты, кроме федеральных законов, не могут регулировать указанные выше особенности специальных видов государственного управления. Поэтому возникает положение, когда в отношении федеральных законов, регулирующих эти особенности, действует правило специального закона. Нормы такого закона имеют приоритет перед нормами Закона о госслужбе²⁷.

На сегодняшний день такие законы приняты и действуют лишь в отношении государственного управления в военизированных и правоохранительных органах, а также в службах, работники которых в силу специфики своей деятельности соприкасаются с работой организаций и непосредственно с населением, проще говоря, занимаются надзором и контролем. Вот некоторые из этих законов:

Закон РФ «О воинской обязанности и военной службе» от 1 февраля 1993 г. с последующими изменениями;

Федеральный закон «О статусе военнослужащих» от 24 ноября 1995 г.;

Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции» от 24 июня 1993 г.;

Закон РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г. с последующими изменениями;

Федеральный закон «О службе в таможенных органах» от 21 июля 1997 г. и другие.

Рамочный характер Закона о госслужбе не означает, что из него сделаны какие-то изъятия. Законы о специальных видах госслужбы имеют свою задачу учесть особенности, специфику таких видов службы и полномочий их работников. Поэтому в законах, регулирующих те или иные особенности государственного управления, нужно учитывать требования и Федерального закона о госслужбе²⁸, и законов о правовом статусе тех органов, где проходит эта служба.

Например, весьма солидную нормативно-правовую основу имеет проект закона РФ «О службе в федеральных органах на логовой полиции». Это и Закон о госслужбе от 31 июля 1995 г., и Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции», и Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ, и многие другие акты Федерации, регламентирующие службу в правоохранительных органах. Но это — база. Само же содержание проекта отражает специфику работы налоговой полиции, ее основную задачу — обеспечение экономической безопасности страны, ее полномочия, предоставленные для решения этой задачи.

4.2 Другие нормативные правовые акты о специальных видах государственного управления

Столь часто упоминаемые в этой главе иные нормативные правовые акты помимо задачи конкретизации могут решать и другую проблему восполнения недостающего законодательства. В этом нет криминала — они объективно оперативнее законов и лучше учитывают ситуацию. Плохо другое: когда нормативная преемственность (от такого акта к закону) нарушается, а то и игнорируется. В случае со специальными видами государственного управления мы имеем дело с явным запаздыванием такой преемственности.

В самом деле, посмотрим, как регулируются некоторые из этих видов:

особенности службы в пограничных войсках установлены Указом Президента РФ «О федеральной пограничной службе» от 30 декабря 1994 г.;

подобная специфика для органов налоговой полиции — Положением от 20 мая 1993 г.;

порядок прохождения службы в органах внутренних дел — Положением от 23 декабря 1992 г.;

порядок совместительства в системе МВД — Постановлением от 23 июля 1993 г.;

особенности военной службы — Указом Президента РФ «Вопросы прохождения воинской службы» от 4 января 1999 г.

Особенности государственного управления регулируют отраслевые уставы и положения о дисциплине, о конкретных органах и их подразделениях, должностные инструкции и др. Но их воздействие, как правило: а) ситуационно, б) ограничено конкретной сферой регулирования.

4.3 Проблемы и перспективы госудпрственного управления

Парадокс как раз состоит в том, что хотя реально специальная государственное управление существует во многих государственных органах (налоговая полиция, налоговая служба, служба безопасности и др.), законы о ее особенностях до сих пор не приняты, и в то же время Федеральный закон от 31 июля 1995 г. в этих системах не применяется. Специальные звания государственных служащих специальных видов государственного управления до сих пор не приведены в соответствие с введенной Федеральным законом от 31 июля 1995 г. новой системой классификации государственных служащих и их квалификационных разрядов. Это затрудняет, в свою очередь, систематизацию должностных ставок, выплату денежного содержания и различного рода надбавок и т.д.

Одним словом, отсутствие федеральных законов о специальных видах государственного управления крайне негативно сказывается на организации государственного управления и ее прохождении в специальных государственных органах. Задача состоит в том, что бы ускорить принятие законов о государственной службе во всех специальных государственных органах. Модель такого закона может быть представлена набором следующих положений:

особенности государственной службы;

должности, их реестр, квалификационные требования к должностям;

квалификационные разряды (звания, ранги);

правовой статус сотрудника специального органа;

условия и порядок прохождения службы;

определение уровней государственного управления в специальных органах;

определение органа управления государственной службой;

компетенция кадровых служб;

порядок формирования кадрового резерва и др.

Базовый закон о государственном управлении не может отразить ее особенности в отдельных государственных органах, по этому здесь нельзя ориентироваться только на его подготовку. Тем более что и при наличии базового закона особенности государственного управления устанавливаются федеральными законами. Поэтому их принятие необходимо форсировать на основании Федерального закона от 31 июля 1995 г. и в соответствии с ним.

Заключение

Подводя итоги данной курсовой работы можно отметить, что в законодательном регулировании государственного управления накопилось немало проблем. Можно, даже сделать вывод, о том что они не только не решаются, но усугубляются. Но решать их необходимо, и решение сводится к созданию непротиворечивой и рациональной модели правового регулирования государственного управления.

Административно правовой статус государственного служащего нуждается в некоторой корректировке, связанной в первую очередь к повышению прозрачности его деятельности со стороны общества. К повышению ответственности за свои действия.

Совокупность норм, регулирующих взаимоотношения чиновника и государство можно назвать особой отраслью права – служебным правом. Служебное право является базовым для государственного служащего и определяет его административно – правовой статус. Относительно новый закон о государственной гражданской службе некоторые исследователи даже называют «трудовым кодексом чиновников» во многом благодаря тому, что некоторые его положения во многом дублируют соответствующие нормы Трудового кодекса. Те взаимоотношения, которые не урегулированы служебным правом, регулируются нормами трудового законодательства.

Наиболее острыми проблемами, которые требовали срочного решения и остаются во многом нерешенными в настоящее время являются следующие:

Организационная нестабильность государственных структур;

Слабая профессиональная подготовленность, некомпетентность значительной части государственных служащих;

Резкое снижение дисциплины в государственном аппарате;

Таким образом, государственная служба как современный государственно-правовой институт должна быть эффективной, правовой, четко организованной, социально-ориентированной, прочно связывающей государство с обществом.

Список литературы

1. Указ от 7 марта 1996 г. «Вопросы Главного управления Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров»;

2. Указ от 23 августа 1994 г. «об общем порядке и сроках повышения квалификации и переподготовки федеральных государственных служащих;

3. Распоряжение от 26 апреля 1995 г. с тем же, что и предыдущее, названием, но затрагивающее новые вопросы.

4. Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г

5. «Конституция Российской Федерации», М., «Новая школа», 1995 г.

6. Федеральный закон от 17 декабря 1997 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (одобрен Советом Федерации 24 декабря 1997 г.)

7. Указ Президента от 22 декабря 1993 г. было утверждено Положение о федеральной государственной службе

8. Барышев В.Н. Государственная служба России: прошлое и настоящее // Гражданин и право. – 2001. - № 1.

9. Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право.- 2004.- № 1.- С. 24-36.

10. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие / Под ред. Д.М. Овсянко. - М.: Юристъ, 2003. – С. 75-98.

11. Иванов С. А. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // эж-ЮРИСТ. – 2004. - № 6.

12. Козбаненко В.А. Публично – правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Гражданин и право. – 2003. - № 9.

13. Комментарий к Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (постатейный) / Под ред. А.Н. Ткача. – М.: Юстицформ, 2004. – 130 с.