Механизм административно-правового регулирования

/курсовая работа/

СОДЕРЖАНИЕ

Введение …………………………………………………………………..3

1. Понятие и структура предмета административно-

правового регулирования ………………………………………….5

2. Понятие и виды методов административно-правового

регулирования …………………………………………………….15

3. Предмет и метод правового регулирования как

основания деления права на отрасли и институты ……………. 31

Заключение ………………………………………………………………36

Библиография ……………………………………………………………38

Введение

Общество объективно нуждается в установлении определенной организованности в системе общественных отношений. Эта организованность общества сообщается ему дей­ствием различных закономерностей и факторов объек­тивного и субъективного порядка.

Категория административно-правового регулирования позволяет глуб­же познать юридическую часть политической надстройки, раскрыть органическое единство всех правовых явлений и одновременно определить место каждого из них в системе юридического воздействия. Кроме того, категория административно-правового регулирования дает возможность сосредоточить внимание на таких правовых явлениях, которые при обычных условиях состояния науки нахо­дятся как бы в тени устоявшихся понятий, иногда вы­полняют роль вспомогательных, дополнительных факто­ров. К таким понятиям относятся, например, предмет административно-правового регулирования, метод административно-правового регулирования, которые обычно использовались лишь как инстру­менты научного построения системы права. Далее, категория административно-правового регулирования поз­воляет ввести в юридическую науку новые понятия, как, например, механизм административно-правового регулирования, струк­тура административно-правового регулирования и т. д.

В целом же категория административно-правового регулирования в самой обобщенной форме отражает социальное назначение, служебную роль права как одного из важнейших организующих факторов в системе социального управления общественными процессами. В юриди­ческой литературе достигнуто почти единодушное понимание административно-правового регулирования как совокупности раз­личных форм и средств юридического воздействия государства на поведение участников общественных отношений, осуществляемого в интересах всего общест­ва или определенного коллектива с целью подчинить поведение отдельных субъектов установленному в обще­стве правопорядку.

Общее назначение административно-правового регулирования обще­ственных отношений состоит в том, что с его помощью достигается установление и организация процесса реа­лизации прав и юридических обязанностей различными субъектами общественных отношений. Таким путем правовое регулирование придает общественным отноше­ниям определенность и устойчивость, поскольку установ­ленное правило, с одной стороны, указывает наиболее целесообразное поведение субъектов при сложившихся обстоятельствах, а с другой стороны, это правило гаран­тируется содействием, поддержкой и охраной государ­ства с целью непременного достижения преследуемого результата в урегулированных правом общественных отношениях.¹

Каждая отрасль права имеет свои юридические средства воздействия на общественные отношения, которые определяются предметом, а также целью административно-правового регулирования. Совокупность этих средств юридического воздействия на общественные отношения составляет метод административно-правового регулирования, присущий той или иной отрасли права.

Взаимосвязь предмета и метода регулирования обще­ственных отношений – вопрос, без которого невозмож­но дать анализ правовой системы и выявить особен­ности, присущие правовому воздействию в каждой ее отрасли.¹

1. Понятие и структура предмета административно-правового регулирования

Вопрос о предмете административно-правового регулирования от­носится к числу дискуссионных. Основные разногласия сводятся к тому, на какие именно общественные отношения (производственные, идеологические, волевые и т. д.) и на что непосредственно в самих общественных отношениях может оказывать регулирующее воздействие норма права.

Некоторые авторы утверждают, что право непосред­ственно регулирует даже производственные отношения, разновидностью которых, по их мнению, являются иму­щественные отношения, лишенные какого – либо волевого содержания.¹

Из поведения людей, их различных и многочисленных поступков складываются индивидуальные или, как при­нято говорить, конкретные общественные отношения, ко­торые в свою очередь образуют в качестве «равнодействующей» систему общественных отношений. В ней совокупность производственных . отношений составляет основу любой социальной формации. Важно выяснить, что же подвергается непосредст­венному правовому регулированию: отдельные конкрет­ные отношения, виды конкретных отношений или вся совокупность общественных отношений в целом.

Правовые нормы прямо предусматривают сравни­тельно непосредственные результаты человеческой дея­тельности, а не ее конечный объективно складывающий­ся итог, поскольку эти нормы определяют тот или иной вариант поведения при соответствующих условиях и обстоятельствах. Поэтому, непосредственным предметом нормативно – административно-правового регулирования являются конкрет­ные общественные отношения, а не вся их совокупность.

Так, конституционное право непосредственно регули­рует конкретные отношения, складывающиеся в области организации и деятельности органов государственной власти. Одновременно оно устанавливает ряд принципи­альных положений, которые служат юридической базой всего российского законодательства. В частности, Кон­ституция РФ закрепляет факт защиты в на­шей стране всех форм собственности. Исчерпывается ли этим правовое опосредствование отношений собственности? Разумеет­ся, нет. Указанное положение Конституции РФ носи­ло бы декларативный характер, если бы не было его де­тализации в текущем законодательстве, непосредственно регулирующем отно­шения собственности.

Вместе с тем, юридические нормы представляют со­бой правила общего характера, имеют в виду не единич­ное, поведение людей во всем его своеобразии и неповто­римости, а лишь типичные варианты поведения; регулирующее воздействие оказывает в конце концов не еди­ничная норма, а группы норм (институты, отрасли права).

Регулируя отношения купли – продажи между отдельными гражданами, нормы гражданского кодекса опреде­ляют наиболее типичные особенности этих отношений в обществе, отнюдь не имея в виду во всех случаях казуистически устанавливать содержание договоров, время и форму их заключения, срок исполне­ния обязательств и другие моменты, отличающие любой данный акт купли – продажи от другого. Из этого следует, что предметом нормативно – административно-правового регулирования являются определенные виды конкретных общественных отношений. В самом деле, предметом регулирования норм административного права является вид конкретных общественных отношений, образующих­ся в сфере исполнительно – распорядительной деятельно­сти государственных органов, – управленческие отношения, предметом регулирования гражданского права – конкретные имущественные отношения, обра­зующиеся в сфере действия закона стоимости, и т. п.¹

Регулируя те или иные виды конкретных обществен­ных отношений, законы и другие нормативные акты отражают в конечном счете потребности всей су­ществующей системы производствен­ных отношений и оказывают на всю совокупность этих отношений обратное воздействие, охраняя экономиче­ский базис, создавая условия для его укрепления, спо­собствуя развитию о народ­ного хозяйства.

Обратное воздействие права на способ производства опосредствуется в регу­лировании отдельных видов конкретных общественных отношений, которые законодатель способен активно упорядочивать и вводить в определенные рамки.

В реальной жизни конкретные отношения находятся в теснейшей взаимосвязи и взаимозависимости, органиче­ски между собой переплетены. Нужна была огромная сила научной абстракции, чтобы суметь выделить из этой массы отношений те, которые являются определяющими. Только объяснение всего многообразия общественных отношений характером производственных отношений, а этих последних – уровнем развития производительных сил позволило определить развитие общественных фор­маций как естественно – исторический процесс, не завися­щий от того, сознают его люди или нет, желают они это­го развития или предпочитают сохранение старого, по­рядка отношений. Определенные виды конкретных об­щественных отношений в своей совокупности образуют экономический базис общества, другие – его над­стройку.

Механизм административно-правового регулирования идеологических отношений достаточно ясен, коль скоро эти отношения зависят от волевого поведения людей. Воздействуя на сознание и волю их участников, право организует раз­витие идеологических отношений в направлении, угодном народу и государству.

Есть общественные идеологические отношения, кото­рые возникают непосредственно в связи с правовым ре­гулированием и исчезают при прекращении действия той или иной правовой нормы. В существовании таких отношений непосредственно определяющую роль играет государственно–правовое регулирование, хотя и эти отноше­ния в конечном счете должны отражать существующие экономические отношения, должны быть так. или иначе связаны с фактическими отношениями, органически присущими данному способу производства, иначе они теряют свой смысл и свое значение.

Надстроечные отношения зависят от базиса, но все же обладают известной самостоятельностью. Это дает сравнительно широкие возможности для правового воз­действия, ибо здесь объективно возможны весьма разнообразные варианты волевых действий и поступков людей.

Очевидно, что в государственно организованном об­ществе имеется большое число надстроечных отношений, которые иначе как в правовой форме существовать не могут (например, определенная часть административно – правовых отношений и процессуальные отношения) и, следовательно, в значительной мере непосредственно зависят от характера административно-правового регулирования, хотя они и не могут быть оторваны от своей материальной основы.

Следует согласиться с теми, кто указывает на суще­ствование двух видов юридических отношении: правоот­ношений, опосредствующих существовавшие до них фак­тические отношения, и таких отношений, которые иначе как в правовой форме существовать не могут.

В первом случае юридические отношения обычно не исчерпывают опосредствуемых ими фактических отноше­ний, во втором – отношения выступают не иначе как в виде правовых отношений.

Не следует думать, пишет М. С. Строгович, что обще­ственные отношения всегда существуют сами по себе, а нормы права лишь оформляют уже существующие отно­шения. Есть идеологические отношения, которые суще­ствуют только как правовые отношения.

Это не значит, что во втором случае правоотношения вытекают только из правовой нормы, что предметом административно-правового регулирования оказываются сами юридические отношения. Для возникновения второго вида правовых отношений необходимо, помимо юридических норм, существование определенных жизненных потребностей и фактов, опираясь на которые государство создает новые правового характера отношения.

Сложнее обстоит дело с уяснением механизма административно-правового регулирования экономических отношений.

Экономические отношения, складывающиеся как непосредственно в процессе производства, так и в процессе распределения и обмена, являются отношениями материальными. Материальный характер экономических отношений определяется тем, что их содержанием является деятельность по производству и распределению материальных благ, которая непосредственно зависит от уровня развития производительных сил и обусловленного им характера разделения труда. Экономические отно­шения представляют собой форму деятельности челове­ка, направленную на поддержание своего существо­вания.

Совокупность экономических отношений не зависит от воли людей. Каждый участник производственной дея­тельности вынужден считаться с теми условиями произ­водства, какие сложились при данном уровне орудий труда и навыков трудовой деятельности и к которым он неминуемо должен приспособиться, чтобы поддерживать свое существование. Он не может полностью осознать тех общественных результатов, к которым приведет то или иное совершенствование техники производства, т. е. не может предвидеть всех общественных результатов своей деятельности. Это не означает, что человек не в состоянии осознать существующих производственных отношений, что ни при каких условиях нельзя сознательно регулировать производственную деятельность, что люди не могут понять экономические законы развития общества и направить свою деятель­ность на изменение материальных условий своего существования. Но поддерживая и развивая способ про­изводства материальных благ, будучи от него зависимы­ми, люди не в состоянии отменить закономерностей про­изводства и организовать его по своему произволу, вне зависимости от достигнутого уровня развития общественных производительных сил.

Некоторые юристы считают, что право способно регулировать только идеологические общественные отношения и не может регулировать отношений экономических. При этом обычно ссылаются на неза­висимость экономических отношений от сознания и воли людей. Сторонники этой точки зрения смешивают два вопроса – осуществимость административно-правового регулирования отдельных сторон экономических отношений с действи­тельной невозможностью путем правового воздействия произвольно создавать тот или иной тип производствен­ных отношений, не считаясь с достигнутым уровнем раз­вития производительных сил, характером разделения труда и существующими формами собственности. Право регулирует экономические отношения постольку, поскольку оно опосредствуется в сознании людей. Акты производства, попадающие под воздействие права, представляют собой акты волевого поведения, хотя и обусловленные уровнем производства и характером производственных отношений¹. Представляется, что эти по­ложения трудно оспоримы и полностью соответствуют тому, что Ф. Энгельс говорил о роли гражданского пра­ва, которое «санкционирует существующие, при данных обстоятельствах нормальные, экономические отношения между отдельными лицами»².

Система производственных отношений, покоящаяся на определенном уровне развития производительных сил, объективно обусловлена, но отдельное экономиче­ское отношение, выступающее как отдельный акт объ­ективного процесса производства, распределения или обмена, необходимо связано с волей участников этого отношения. Вне конкретных волевых актов людей про­цесс производственной деятельности, распределения и обмена неосуществим.

При воздействии норм права на волю индивида, участвующего в конкретном экономическом отношении, возникает в целом ряде случаев специфическая форма, опосредствующая это отношение, – юридическое отноше­ние, Это отношение отнюдь не исчерпывает существую­щего фактического отношения ни с точки зрения его эко­номического содержания, ни даже с точки зрения всех волевых действий его участников. Возникающее при пра­вовом регулировании экономических отношений новое об­щественное отношение идеологического характера (отно­шение юридическое) лишь опосредствует определенные стороны производственной деятельности. Производственные отношения регулируются в на­правлении, предопределенном объективными экономиче­скими законами. В результате такого урегулирования материальные (экономические) отношения полностью сохраняются, но облекаются в новую форму – форму идеологического (правового) отношения³.

При правовом регулировании конкретных экономиче­ских отношений возникают правоотношения как форма, обволакивающая общественно – производственные отноше­ния, но не сливающаяся с ними по своему непосредст­венному содержанию. Воздействуя непосредственно на отдельные волевые акты участников производства и об­мена, на конкретные экономические отношения, нормы права воздействуют тем самым и на всю си­стему производственных отношений, обеспечивая ее охрану и способствуя ее совершенствованию.

Таким образом, предметом административно-правового регулирования являются отдельные виды конкретных общест­венных отношений как идеологического, так и экономического характера.

Вместе с тем следует отметить, что правовое регули­рование имущественных (конкретных экономических) отношений имеет более жесткие объективные рамки, нежели регулирование иных общественных отношений.

Проиллюстрируем это положение на двух простых примерах. Поставка продукции одного предприятия другому регулируется юридическими нормами. Склады­вающиеся здесь правоотношения, опосредствующие об­мен, теснейшим образом связаны с типом производства и распределения, с системой производственных отношений. Право регу­лирует деятельность, которая непосредственно включена в существующую систему производственных отношений. Правовое регулирование ограничивается теми рамками, которые непосредственно ставятся экономическими зако­нами. Некоторые с юристы считают, что право способно регулировать только идеологические общественные отношения и не может регулировать отношений экономических. При этом обычно ссылаются на неза­висимость экономических отношений от сознания и воли людей. Сторонники этой точки зрения смешивают два вопроса – осуществимость административно-правового регулирования отдельных сторон экономических отношений с действи­тельной невозможностью путем правового воздействия произвольно создавать тот или иной тип производствен­ных отношений, не считаясь с достигнутым уровнем раз­вития производительных сил, характером разделения труда и существующими формами собственности. Право регулирует экономические отношения постольку, поскольку оно опосредствуется в сознании людей. Акты производства, попадающие под воздействие права, представляют собой акты волевого поведения, хотя и обусловленные уровнем производства и характером производственных отношений¹. Представляется, что эти по­ложения трудно оспоримы и полностью соответствуют тому, что Ф. Энгельс говорил о роли гражданского пра­ва, которое «санкционирует существующие, при данных обстоятельствах нормальные, экономические отношения между отдельными лицами»².

Система производственных отношений, покоящаяся на определенном уровне развития производительных сил, объективно обусловлена, но отдельное экономиче­ское отношение, выступающее как отдельный акт объ­ективного процесса производства, распределения или обмена, необходимо связано с волей участников этого отношения. Вне конкретных волевых актов людей про­цесс производственной деятельности, распределения и обмена неосуществим.

При воздействии норм права на волю индивида, участвующего в конкретном экономическом отношении, возникает в целом ряде случаев специфическая форма, опосредствующая это отношение, – юридическое отноше­ние. Это отношение отнюдь не исчерпывает существую­щего фактического отношения ни с точки зрения его эко­номического содержания, ни даже с точки зрения всех волевых действий его участников. Возникающее при пра­вовом регулировании экономических отношений новое об­щественное отношение идеологического характера (отно­шение юридическое) лишь опосредствует определенные стороны производственной деятельности. Производственные отношения регулируются в на­правлении, предопределенном объективными экономиче­скими законами. В результате такого урегулирования материальные (экономические) отношения полностью сохраняются, но облекаются в новую форму – форму идеологического (правового) отношения¹.

При правовом регулировании конкретных экономиче­ских отношений возникают правоотношения как форма, обволакивающая общественно – производственные отноше­ния, но не сливающаяся с ними по своему непосредст­венному содержанию. Воздействуя непосредственно на отдельные волевые акты участников производства и об­мена, на конкретные экономические отношения, нормы права воздействуют тем самым и на всю си­стему производственных отношений, обеспечивая ее охрану и способствуя ее совершенствованию.

Таким образом, предметом административно-правового регулирования являются отдельные виды конкретных общест­венных отношений как идеологического, так и экономического характера.

Вместе с тем следует отметить, что правовое регули­рование имущественных (конкретных экономических) отношений имеет более жесткие объективные рамки, нежели регулирование иных общественных отношений.

Проиллюстрируем это положение на двух простых примерах. Поставка продукции одного предприятия другому регулируется юридическими нормами. Склады­вающиеся здесь правоотношения, опосредствующие об­мен, теснейшим образом связаны с типом производства и распределения, с системой производственных отношений. Право регу­лирует деятельность, которая непосредственно включена в существующую систему производственных отношений. Правовое регулирование ограничивается теми рамками, которые непосредственно ставятся экономическими зако­нами. Экономические законы, определяющие деятельность предприятий, обусловливают основные особенности этого вида обмена. Другой пример – про­цессуальные отношения, опосредствующие деятельность судебных органов. Здесь право имеет дело с волевыми отношениями, связанными со способом производства только через многие опосредствующие звенья. Возможность выбора той или иной юридической формы здесь в значительно большей степени зависит от государства, хотя в конечном счете и определяется объ­ективной основой политической организации общества.

Ни поставка продукции как определенная форма обмена товарами, ни процессуальные отношения не мо­гут осуществляться вне правовой формы, однако нельзя не видеть различия в этих, урегулированных правом об­щественных отношениях сточки зрения характера их обус­ловленности объективным фактором.

Различие этих отношений заключается также и в том, что ликвидация административно-правового регулирования процессуаль­ной деятельности ликвидирует сам судебный процесс, в то время как отмена административно-правового регулирования поставки не может отменить обмена продуктами производства, так как он органически связан с самим характером производ­ства средств, необходимых для поддержания человече­ского существования.¹

Признание предметом правового регулирования во­левых общественных отношений в основном правильно, но по существу своему все же выглядит несколько упрощенно. Не случайно поэтому отдельные ученые идут дальше в поисках непосредственного объекта воздейст­вия права. Одни предполагают, что непосредственный предмет административно-правового регулирования составляет поведение человека, ибо «общественные отношения, регулируемые правом, существуют в определенном поведении людей, которое является главным предметом административно-правового регулирования». Другие не удовлетворяются признанием в качестве предмета регулирования поведения человека.

Например, Л. С. Явич утверждает, что «право обращено главным образом к воле человека, поскольку именно эта сторона психической деятельности индивида получа­ет непосредственное выражение в его сознательной деятельности»². Таким образом, он считает непосредст­венным" объектом правового воздействия не поведение человека, а более существенное в самом поведении – волю.

Представляется, что данное уточнение не лишено ос­нований. Если согласиться с тем, что право само по себе – категория волевая, то, видимо, и объектом его воздействия – должно быть явление, качественно одно­родное с ним. Вывод о том, что право имеет дело с волевыми поступками людей, с объективизацией воли в их действиях, подкрепляется и утверждением К. Марк­са, что «помимо своих действий я совершенно не существую для закона, совершенно не являюсь его объектом».

Следовательно, предметом административно-правового регулирования следует считать не общественные отношения вообще (это своего рода общий предмет регулирования). В са­мих общественных отношениях должен выделяться главный объект, . непосредственно принимающий на себя правовое воздействие и реагирующий на него. Таким главным, непосредственным объектом и являет­ся воля участников регулируемого общественного отно­шения.

Характеристика общественных отношений как обще­го предмета административно-правового регулирования, в силу того, что они представляют собой сложные многосторонние явле­ния объективного мира, дается иногда в нашей литера­туре при раскрытии их элементов или сторон. Такого рода попытку предпринял, например, чешский ученый В. Кнапп¹. Он считает, что общественные отношения как предмет административно-правового регулирования включают следующие элементы: «I) поведение отдельных людей или деятель­ность организаций людей в определенных общественных отношениях, 2) субъекты (определение субъектов права), 3) факты (квалификация юридических фактов), 4) предмет правоотношений (определение предмета пра­воотношений)…»

Приблизительно одинаковую позицию в этом вопросе занимают И. А. Ребане и И. Л. Брауде.² К элементам ре­гулируемых правом общественных отношений они отно­сят особые субъекты прав и обязанностей, предмет, юри­дические факты и поведение человека, необходимой пра­вовой формой которого выступают правоотношения. Я. М. Брайнин помимо указанных элементов включает в состав общественного отношения еще и такой само­стоятельный элемент, как «интересы субъектов общест­венного отношения»³. Плодотворность этого дополнения становится очевидной, если учесть выводы ряда ученых относительно того, что понимается под интересом в об­щественных отношениях. Например, В. П. Грибанов пра­вильно определяет интерес как потребность, принявшую, форму сознательного побуждения и проявляющуюся в жизни в виде желаний, намерений, стремлений⁴.

Более содержательного и конструктивно определен­ного представления об элементах общественных отно­шений придерживается С. С. Алексеев. Он не только формулирует отдельные элементы общественных отноше­ний, к числу которых относятся субъекты отношений, содержание общественных отношений, объекты общест­венных отношений и внешние условия возникновения и движения общественных отношений, но одновременно раскрывает понятие, смысл самой категории «элементы общественных отношений». Под элементами (сторона­ми) общественных отношений имеются ввиду свойства, которые присущи, общественному отношению как явлению объективной реальности и которые находят свое выра­жение не только непосредственно в пове­дении людей, по и в положении участников данного общественного отношения, его объектах и внешних ус­ловиях его движения. Следовательно, термин «элементы» (стороны) общественного отношения «следует употреб­лять, в специфическом смысле: они обозначают такие яв­ления объективной реальности, в которых выражаются свойства общественных отношений»¹.

2. Понятие и виды методов Административно-

правового регулирования

Право регулирует общественные отноше­ния, упорядочение которых необходимо в целях охраны, укрепления и совершенствования обществен­ного и государственного устройства, осуществления хо­зяйственно – организаторской и культурно – воспитательной деятельности государства, в целях защиты жизни, здо­ровья, материальных и других интересов граждан и юридических лиц. Это регулирование осуществляется при помощи самых различных юридических средств воздействия на общест­венные отношения.

Изучение практики осуществления права убеждает в большом разнообразии средств его воздейст­вия на общественные отношения. В одном случае закон предусматривает установление прав и обязанностей субъектов в силу заключенного между ними соглашения (договоры поставки продукции), в другом – эти права и обязанности связываются с актом применения права (акт органа государственного управления о передаче оборудования), в третьем – права и обязанности прямо вытекают из закона (личные права). Правовые нормы могут предоставить возможность более или менее само­стоятельно решать вопрос об объеме правомочий и обя­занностей (купля – продажа) и об использовании предо­ставленного права (право гражданина на виндикационный иск). Они могут также исчерпывающе определить объем субъективного права (право собственности) и установить, что предоставленные права являются вместе с тем юридическими обязанностями (компетенция долж­ностных лиц). Стороны, участвующие в конкретном правоотношении, могут согласно нормам права находиться или в таких отношениях, когда одна из сторон подвласт­на другой, или в равном положении (отношения между вышестоящим и нижестоящим госорганом). Лица, наделенные правами и обязанностями, могут на­ходиться в конкретной связи между собой, но эта связь может носить и абстрактный характер – связь «всех со всеми», не образующая между ними правоотношения. Наконец, различны пути и средства защиты установлен­ных прав.

Между отмеченными выше юридическими средства­ми воздействия есть определенная взаимосвязь. Так, в случае, когда норма права предусматривает возникно­вение правомочий и обязанностей из договора, часто допускается «автономность» действий сторон и преду­сматривается судебный путь защиты прав.

Но неправильно полагать, что юридические средства сочетаются друг с другом только в одном определенном порядке. Так, степень «автономности» действий сторон правоотношений, вытекающих из договора поставки и из договора дарения, различна так же, как различны пути и средства защиты установленных в этих различных случаях прав. Хотя большинство трудовых правоотноше­ний и устанавливается по соглашению, правомочия и юридические обязанности сторон здесь значительно бо­лее определенны, нежели, например, при договоре куп­ли – продажи, заключенном между гражданами, а разре­шение споров осуществляется для некоторых категорий работников во внесудебном порядке. К тому же в ряде случаев трудовые правоотношения связываются, не­посредственно с административным актом (направление на работу лица, окончившего учебное заведение), что не влечет особенностей ни во взаимоположении сторон та­кого трудового правоотношения, ни в путях и средствах защиты права работника. Нормы админи­стративного права, регулирующие отношения между органами государственного управления и гражданами, в ряде случаев предусматривают судебные, а не административные гарантии.

Из этого следует, что метод административно-правового регулирования общественных отношений, присущий той или иной отрас­ли права, нельзя сводить к какому – либо одному из юридических средств воздействия.

Метод регулирования, понимаемый как сочетание юри­дических средств воздействия на общественные отношения, раскрывает:

а) порядок установления прав и обязанностей;

б) степень определенности предоставленных прав и «автономности» действий их субъектов;

в) взаимоположение субъектов правоотношения;

г) наличие или отсутствие конкретной юридической связи между субъектами прав и обязанностей ;

д) пути и средства обеспечения установленных, субъективных прав.

В каждой отрасли права это сочетание юридических средств более или менее прочно и устойчиво сцементировано единым предметом и единой общей целью административно-правового регулирования общественных отношений.¹

Метод регулирования включает как наиболее харак­терные для данной отрасли права юридические средства воздействия на поведение людей и деятельность орга­низаций, так и менее характерные.. Например, штраф является типичной административно – правовой санкцией, но он .применяется иногда и в других отраслях права. Более того, близкие друг другу отрасли права могут иметь ряд идентичных средств юридического воздействия, в одинаковой степени свойственных их методам, в остальном весьма различных. Так, подвластное положе­ние одной из сторон характерно не только для административно – правовых, но и для уголовно – правовых отношений.

Сложный состав юридических средств, образующих метод регулирования, объясняется сложностью и много­образием общественных отношений, их тесным перепле­тением и подвижностью существующих между ними граней.

Метод административно-правового регулирования определяется пред­метом, т. е. характером общественных отношений, которые подлежат правовому воздействию.

Так, имущественные отношения, подпадающие под , воздействие закона стоимости, могут быть урегулированы только при помощи специфичных гражданско-правовых средств воздействия, а управленческие отношения – административно – правовыми средствами. Семейные отно­шения невозможно регулировать при помощи методов правового воздействия на процессуальные отноше­ния и т. п.

Однако предмет регулирования механически не детер­минирует метода; не обусловливает при всех обстоятельствах одно единственно возможное и неизменное юриди­ческое средство правового воздействия на общественные отношения. Выбор тех или иных средств воздействия осу­ществляет государство в соответствии со стоящими перед ним задачами и объективными возможностями их решения тем или иным путем.

Метод административно-правового регулирования общественных отно­шений обладает известной долей самостоятельности по отношению к предмету юридического воздействия в силу следующих причин:

1. Данное общественное отношение в рамках суще­ствующих возможностей может быть урегулировано по-разному. Об этом свидетельствуют, в частности, измене­ния в правовом режиме оборотных средств госпредприя­тий, в области метода заготовки сельскохозяйственной продукции и порядка планирования сельскохозяйствен­ного производства.

2. В зависимости от своих целей государство осуще­ствляет правовое регулирование разных сторон одного и того же вида общественных отношений отличными друг от друга методами. Известно, например, что различные стороны имущественных отношений могут подвергаться различным методам административно-правового регулирования. Достаточ­но вспомнить, что охрана собственно­сти осуществляется мерами административно – правового, гражданско-правового и уголовно – правового характера.¹

Определяя цель и методы административно-правового регулирования. законодатель руководствуется и исходит не только из данного отношения, но и учитывает всю совокупность существующих общественных отношений и происходя­щие в них изменения.

Так, характер трудовых отношений, с которыми свя­зано предоставление жилого помещения в ведомственном доме на период трудовой связи члена семьи с данным ведомством, сам по себе не изменился. Однако изменение других отношений привело к ограничению администра­тивного порядка выселения, т. е. к частичному изменению правовых методов, обеспечивающих ныне использо­вание ведомственной жилплощади бывшими работника­ми данного учреждения пли предприятия. Метод административно-правового регулирования всегда зависит в конечном счете от предмета, изменение метода всегда обусловлено сдвигами в общественных отношениях, хотя и вовсе не обязательно, чтобы эти сдвиги непосредственно затронули то отношение, которое стало регулироваться иным методом.

При изучении и разработке методов правовой регла­ментации общественных отношений имеют всегда в виду зависимость метода от предмета воздействия, поскольку данный вид общественных отношений допускает лишь определенные возможности для варьирования методов его регулировки. Но это бесспорное и вполне доказанное юристами положение необходимо уточнить в том смысле, что предмет не в такой степени определяет метод, чтобы законодатель не имел возможности выбора юридических средств административно-правового регулирования, он выбирает в зависимости от поставленной им в данных конкретных условиях цели.

Такой подход к вопросу вытекает из положения об активном, классово целенаправленном характере права. Классовая направленность права про­является, в частности, в выборе различных средств юри­дического воздействия на общественные отношения, хотя сами возможности этого выбора в конечном счете мате­риально обусловлены существующими экономическими отношениями и основанной на них классовой структурой общества.

Рассмотрим виды методов административно-правового регулирования.

Общество объективно вызывает потребность в разумном сочетании убеждения и принуж­дения, а не взаимоисключение одного из них.

Определенное место в системе способов воздействия на поведение людей, используемых управлением, зани­мает метод поощрения, представляющий собой публич­ное признание заслуг, награждение, оказание обществен­ного почета членам общества, проявившим примерное поведение при выполнении своего – общественного долга. Назначение метода поощрения состоит в том, чтобы вызвать определенные стимулы к такому поведению, ко­торое способствовало бы достижению результатов, вы­ходящих за рамки ординарных представлений о возмож­ностях человека.

Этим свойством служебная роль поощрения сущест­венно отличается от служебной роли принуждения. Пос­леднее, выражая собой порицание от имени общества и устанавливая определенные лишения для человека, от­ступившего от установленного правила, ставит прежде всего задачу поднять его до уровня подавляющего боль­шинства добросовестных членов общества, аккурат­но выполняющих свой общественный долг, и одновре­менно угрозой наступления неблагоприятных последст­вий предотвратить неправомерное поведение отдельных неустойчивых граждан. В этом проявляется своего рода «очистительное» качество принуждения, позволяющее вытеснить из общества все вредное и чуждое ему. Поощрение же, будучи высокой оценкой особых достижений, превосходящих обычные, и оказывая общественный по­чет человеку, достигшему высоких показателей своего поведения, ставит задачу побудить других членов обще­ства последовать примеру поощряемого и, следователь­но, способствует возникновению новых, более высоких по своему характеру общественных отношений.

Используемые в сфере управления обществом методы убеждения, поощрения и принуждения являются наибо­лее общими и распространенными активными способами воздействия на граждан общества. Они применяются в деятельности всех организаций и коллективов, приобретая самые различные организационные формы. Научные категории методов убеждения, принуждения и поощрения отражают только общие возможности взаимоотношений по вертикали меж­ду теми, кто управляет, и теми, кто выступает в роли управляемых, т. е. они лишены конкретности в установ­лении поведения управляемых в определенных жизнен­ных условиях, не детализируют взаимоотношений между управляемыми, не определяют характера и содержания, а также результата складывающихся между ними отно­шений. В этом смысле рассуждения о методах убежде­ния, поощрения и принуждения представляют собой лишь общий, исходный материал для исследования орга­низационных способов воздействия на людей в сфере административно-правового регулирования. Указанные организационные способы характеризуются прежде всего тем, что они предусматривают определенных адресатов воздействия, типичные связи между ними и должные результаты их взаимоотношений.

Одной из наиболее действенных организационных форм использования общих способов воздействия на по­ведение людей является правовое регулирование, пред­ставляющее собой нормативное закрепление (регламен­тацию) государством общих, фактиче­ских способов организации членов общества. Приблизи­тельно так же понимает связь общих методов управле­ния с их правовым опосредованием Ю. М. Козлов. Он по­лагает, что методы управления, как правило, облекаются в правовую форму и суть «соотношения методов управ­ления и соответствующих форм состоит в том, что если метод отражает содержание управленческой деятельности, то форма есть способ выражения этого содержа­ния».

Применительно к правовому регулированию общие способы воздействия на поведение конкретизируются в такой научной категории, как способы (методы) административно-правового регулирования.

Исследования способов административно-правового регулирования в юридической литературе обычно связываются с поис­ками классификационного основания, критерия научного построения системы права, когда наряду с предметом предлагается также учитывать значе­ние и так называемого метода административно-правового регулирования. Несмотря на то, что по данному вопросу отдельны­ми авторами высказаны интересные соображения, все же плодотворных результатов научного обосно­вания собственно метода или способа административно-правового регулирования в плане его самостоятельного значения и места в механизме воздействия права на общественные отно­шения пока еще не достигнуто. Это, прежде всего обна­ружилось в ходе дискуссии о системе права. В ходе дискуссии выявились существенные расхожде­ния в понимании самого метода административно-правового регулирования. С. И. Вильнянский по этому поводу справедливо отметил, что в само понятие «метод регулирования» вкладывается различный смысл и сторонники данного критерия не только по – разному понимают «метод регу­лирования», но и неясно представляют себе, что относит­ся к методу, а что – к предмету. Так, многие цивилисты одно и то же состояние относят либо к методу, либо к предмету регулирования. Например, такое качество гражданского права, как «равенство сторон», отдельные авторы относят к методу административно-правового регулирования, а другие – к предмету.

Как специфический способ, при помощи которого го­сударство на основе данной совокупности юридических норм обеспечивает нужное ему поведение, понимают ме­тод административно-правового регулирования многие ученые – юристы.

Высказывания ученых – юристов позволяют составить общее представление о методе административно-правового регулирования как, во – первых, специфическом способе воздействия го­сударства на волю участников социальных связей, во – вторых, находящем закрепление (выражение) в дейст­вующих нормах права и, в – третьих, с помощью которого обеспечивается – нужное всему обществу упорядочение общественных отношений.

Следовательно, большинство авторов, рассуждавших о методе административно-правового регулирования как дополнительном классификационном критерии построения научной систе­мы права, вкладывают такой смысл в его определение, который дает больше оснований относить эту научную категорию к самостоятельной области научных исследо­ваний, а именно к области изучения различных способов воздействия права на общественные отношения.

Категория метода в том смысле, как это понимается большинством ученых, пожалуй, вообще неприемлема в качестве дополнительного классификационного основания для научного построения системы права. Представляет­ся, что только соображения С. С. Алексеева отвечают потребностям поиска дополнительного критерия в по­строении системы права. Он, например, справедливо пи­сал, что методы «административно-правового регулирования характеризу­ют одно из свойств предмета регулирования». В данном рассуждении обращается внимание па специфику обще­ственных отношений, которые вызывают необходимость нормативного регулирования, ибо в понимании С. С. Алексеева метод есть свойство предмета, т. е. опре­деленных общественных отношений. Отсюда вытекает, что особенности метода лежат в самих общественных от­ношениях, являются качеством этих отношений. Поиски именно такого рода специфических свойств обществен­ных отношений и облегчают решение задачи по установ­лению точных границ предмета административно-правового регулирования, который составляет объективную и единственную основу каждой отрасли права.

Следует отметить, что попытка исследовать метод регулирования в качестве самостоятельной категории, не ставя ее в зависимость от поисков классификационно­го основания в построении системы права, уже была пред­принята в нашей литературе. Например, Б. В. Шейндлин не связывал исследования метода регулирования с систе­мой права, а рассматривал его как самостоятельное пра­вовое явление. Он "вполне правильно отмечал, что метод административно-правового регулирования есть исключительно свойство самого права "как специфического регулятора общест­венных отношений, а не свойство регулируемых общест­венных отношений, что метод регулирования обусловлен не только свойствами регулируемых общественных отно­шений, но и принципами административно-правового регулирования, характерными для данной системы и определяемыми инте­ресами, потребностями, целенаправленной деятельно­стью государства, в конечном счете–материальными условиями господства.

Интересным является определение понятия метода – административно-правового регулирования, даваемое Б. В. Шейндлиным: «Метод административно-правового регулирования – это .основанный на принципах данной системы права способ воздействия государства посредством институтов права на определенные виды волевых, общественных отношений»¹.

.Правильно подчеркивая, что метод регулирования есть способ воздействия государства посредством опре­деленной совокупности норм права (институтов права), автор одновременно слишком расширяет правовую сферу выражения (объективизации) государством самого ме­тода регулирования.

Надо иметь в виду, что определяющей формой выра­жения точных государственных предписаний служит от­дельная норма права. Институт же права, представляю­щий собой совокупность норм, по – видимому, должен вы­ражать не один, а столько конкретных методов, сколько он объединяет норм права. Поэтому утверждение о том, что метод есть способ воздействия государства посредст­вом института права, нельзя признать удачным, оно

не помогает выявить непосредственное содержание и об­щее назначение метода административно-правового регулирования.

Поскольку еще не выработано единого понимания метода административно-правового регулирования и не выяснено, что кон­кретно скрывается за данным понятием, следует подчеркнуть, что методы (способы) административно-правового регулирования расположены в сфере научного управления и являются одним из важнейших компонен­тов в системе различных способов воздействия на волю членов общества. Они как бы «лежат» над фактически­ми общественными отношениями и оказывают влияние , на установление границ, направления и целей, волевых поступков субъектов в различных социальных связях. В таком плане под методом административно-правового регулирования сле­дует понимать своеобразный способ воздействия на об­щественные отношения с целью их урегулирования, ко­торый выражается в установлении с помощью нормы права определенного (возможного и должного) состоя­ния воли субъектов в их взаимоотношении друг с другом, а также относительно желаемых результатов их поведе­ния.¹

При характеристике метода административно-правового регулирования совершенно необходимо указать его непосредственное назначение, т. е. какое качество он должен придать воле участников отношений. В нашей литературе при раскры­тии качества метода обычно отмечается, что он проявля­ется, например, либо в «автономности», либо в «соподчиненности» субъектов урегулированного правом отноше­ния.

«Автономность» и «соподчиненность» есть определен­ные состояния воли субъектов, выражающиеся в том, что их способность сознательно и целеустремленно руково­дить своими поступками имеет определенные рамки сво­боды поведения и не зависит от волн других, субъектов данного отношения, или эта способность руководить своими действиями ограничена, зависима от объективиро­ванной (выраженной вовне) воли других субъектов, и поэтому они должны определить свои поступки в преде­лах строго установленного порядка. Таким образом, ме­тод непосредственно призван организовать волю субъек­тов, определить ее состояние так, чтобы она соответство­вала интересам общества или определенного коллектива. Само же фактическое состояние волн субъектов может быть чрезвычайно различным в зависимости от разных обстоятельств. Например, в зависимости от положения субъектов в .процессе развития сложившегося (или складывающегося) между .ними общественного отноше­ния может, быть установлено различное состояние воли относительно конкретного способа возникновения их прав и обязанностей. Иногда права и обязанности субъ­ектов возникают только благодаря предварительному акту (решению) органа государства, а иногда из взаимного соглашения обеих сторон правоот­ношения (абсолютное большинство трудовых отношений возникает по взаимному соглашению работника и адми­нистрации учреждения, предприятия).

Существенной особенностью метода административно-правового регулирования в отличие, например, от таких общих способов воздействия, как принуждение, убеждение и поощрение, является то, что он характеризуется конкретностью нор­мативного предписания: с его помощью устанавливается не вообще состояние волн, а .такое, которое преследует наступление результата с определенным видом и опреде­ленной мерой объективированного поведения. Если, на­пример, с помощью метода устанавливается поощрение, то одновременно предусматривается вид поощрения – денежная премия, и мера поощрения.. Так же конкретизируется и угроза наказанием, где предусматри­вается вид наказания – лишение свободы и соответст­вующая мера – пять лет.

Метод административно-правового регулирования во всем механизме воздействия права является фактором, непосредственно упорядочивающим общественные отношения. Именно волевой момент поведения участников общественных от­ношений и представляет собой тот рецепторный отросток, через который непосредственно государственная воля переводится в плоскость упорядоченного общественно­го отношения и где участники достигают желаемого для общества результата административно-правового регулирования. Это еще раз подтверждает справедливость вывода о том, что право воздействует непосредственно не на общественные отношения и даже не на поведение участников данных отношений, а на волю сторон, их способность созна­тельно и целеустремленно руководить своим поведением, направить его к достижению нужного результата. В этом смысле категория метода административно-правового регулирования пред­ставляет собой непосредственно связующее звено между государственной волей – волей управляющего и индиви­дуальной волей – волей управляемых субъектов.

Конкретные методы административно-правового регулирования по­лучают свое выражение в нормах права. Государство, фиксируя в норме права определен­ный вариант поведения участников урегулированного общественного отношения, одновременно предусматри­вает, какое состояние воли должно быть избрано для ор­ганизации взаимоотношений сторон и достижения ре­зультата административно-правового регулирования. Причем, разумеется, само содержание метода, как правило, не формулируется четко. Представление о методе, заключенном в норме, можно получить только при анализе всех структурных ча­стей нормы права и специфики субъектного состава, пове­дение которого норма права должна урегулировать. Ука­зание на используемый государством метод регулирова­ния содержится не во всех структурных частях нормы, а только в диспозиции и санкции. В гипотезе есть лишь указание на фактические обстоятельства, при наличии которых должна исполняться или применяться данная норма права. Поэтому гипотеза служит тем объективным основанием, которое оказывает, определяющее влияние на выбор государством конкретных методов, заключаемых в. данной норме права, так как от характера обстоя­тельств и содержания общественных отношений прежде всего зависит способ организации воли участников этих отношений..

Многообразие методов находит отражение в диспо­зициях норм права, где формулируется само правило поведения. В том, как описывается, формулируется в диспозиции правило поведения, и обнаруживается кон­кретный метод регулирования, т. е. определенное состояние воли сторон, предусматриваемое нормой права. При­чем отдельные разновидности гипотез более или менее четко обнаруживают метод регулирования, в других же гипотезах выявить конкретный метод регулирования зна­чительно сложнее. Например, в диспозициях запрети­тельных, поощрительных и рекомендательных норм пра­ва .метод регулирования выступает вполне четко: это или конкретный запрет совершать указанный поступок, и тогда состояние воли субъекта выражается в том, что он сознательно воздерживается от запрещенного поступка; или указание поощрения в случае выбора субъектом луч­шего варианта поведения, и тогда состояние воли субъ­екта выражается в том, что он озабочен поиском наи­более благоприятных условий, способствующих соверше­нию поощряемого поступка.

Сложнее обнаружить метод административно-правового регулирования в нормах права, содержащих в диспозиции дозволение. В таких диспозициях обычно заключены такие методы, как «автономность» состояния воли субъектов, «соподчиненность», «равенство» и т. д. Причем качества указан­ных. методов проявляются в самом характере диспози­ции. Например, в абсолютно – определенной диспозиции, когда точно указаны права и обязанности, несом­ненно, заключен метод «императивности». Он выражает­ся в таком состоянии воли субъектов, когда оно точно очерчено и не допускается никаких отклонений. В отно­сительно – определенных, диспозициях указание на права и обязанности обычно сопровождается возможностью для сторон самим уточнить права и обязанности в каж­дом конкретном случае. Это свидетельствует о наличии в данной норме метода «автономности», т. е. относитель­но свободного состояния воли субъектов в определении характера взаимоотношений между ними и выбора пу­тей достижения желаемого результата.

Намного выпуклее обнаруживаются методы административно-правового регулирования в санкциях норм права, содержащих указания на угрозу наступления невыгодных (неблаго­приятных) последствий в случае нарушения предписа­ния, сформулированного в диспозиции. Это объясняется тем, что методы, содержащиеся в санкциях, имеют глав­ным образом принудительный характер и представляют собой установленное состояние воли, значительно ущем­ляющее свободу субъектов, причиняющее им определенные лишения благ, либо уже находящихся в распоряже­нии данных субъектов, либо ожидаемых ими. К таким методам, например, относятся различные меры уголовно­го наказания, возмещение материального ущерба, меры административного и дисциплинарного взыскания, приз­нание недействительными тех актов субъектов, которые были направлены на достижение определенных юриди­ческих результатов и т. д.

Следует обратить внимание на то, что в каждой норме права можно выявить не один, а несколько мето­дов и, прежде всего, в таких ее частях, как диспозиция и санкция. Однако по своему характеру методы регулиро­вания, заключенные в диспозиции и санкции, отличают­ся друг от друга своим непосредственным назначением. Поскольку включение определенных методов регулиро­вания в диспозицию нормы права преследует цель до­биться положительного результата, постольку и сами методы носят непосредственно – позитивный характер и приводятся, в действие всегда в нормальных условиях жизни. Масштаб их использования практически не огра­ничен в пределах сферы административно-правового регулирования, они выступают в качестве привычного явления и не вызы­вают ощутимой реакции со стороны людей, т. е. в определенной, степени остаются незамеченными. Наобо­рот, методы регулирования, включенные в санкции норм права, рассчитаны на использование только в исключительных случаях, т. е. когда налицо возможность нару­шения или реальный факт нарушения установленного порядка. Поэтому указанные методы преследуют в пер­вую очередь цель вытеснить из общего обихода такие поступки, которые несовместимы с интересами общества. В этом смысле они имеют негативный и эвентуальный характер, а масштаб их использования ограничен сфе­рой возникающих в обществе юридических эксцессов, что делает эти методы весьма ощутимыми.

Приведенные соображения о том, что методы административно-правового регулирования главным образом заключены в нор­мах права, подтверждают лишний раз ту мысль, что они являются достоянием самого права, а не регулируемых правом общественных отношений. Следовательно, не­посредственным объектом при исследовании различных методов административно-правового регулирования служат нормы права. Итак, методы административно-правового регулирования весьма разнообразны. Однако они находятся в определенной системе и поэтому поддаются классифика­ции в зависимости от избранного классификационного основания. Как и многие другие явления, классификацию методов можно проводить с точки зрения наиболее об­щих, частных и конкретных оснований.

Для анализа специального правового аспекта науч­ного управления обществом методы административно-правового регулирования следует классифицировать прежде всего с позиций общего основания, которое подчеркивало бы раз­личное место, методов в механизме административно-правового регулирования. Совокупность методов административно-правового регулирования, используемых для упорядочения «организуемых» общест­венных отношений, складывающихся в самых различных областях жизни, можно условно назвать методами материально – правового характера. В группу методов административно-правового регулирования, используемых в сфере управления для упорядочения своеобразных организационных отно­шений, назовем методами процессуально – правового ха­рактера. Эти группы методов можно обнаружить в нор­мах материального и процессуального права.

Наиболее важными с точки зрения воздействия на пове­дение участников отношений и преследуемого результа­та являются методы материально – правового характера. Они охватывают самую обширную область отношений, направлены на достижение результатов развития всего общества в целом и потому имеют, определяющее значение по отношению к методам процессуального характера.

Частная классификация методов материального ха­рактера возможна, например, в зависимости от такого основания, как функции административно-правового регулирования (ина­че – социальное назначение), т. е. от таких обстоятельств, которые непосредственно определяют содержание конк­ретных групп методов административно-правового регулирования.

Для административно-правового регулирования в обществе характерны три основные функции: две позитивного порядка – статическая и ди­намическая, и одна негативная. Каждая из них может быть избрана основанием для объединения методов материально – правового характера в соответствующие груп­пы:

а) методы, гарантирующие устойчивость общественных отношений;

б) методы стимулирующего назначения;

в) методы принудительного воздействия.

Государство с помощью права ставит цель упорядочить часто повторяющиеся варианты поведения людей в различных сферах жизни и соответ­ствующие интересам поступательного развития общест­ва. Такая направленность административно-правового регулирования призвана создать устойчивость и известную определен­ность в общественных отношениях. Поэтому нормы права, предназначенные осуществлять данное направление, объединяют в себе главным обра­зом методы, гарантирующие устойчивость воли субъек­тов в реализации установленных нормативных предпи­саний и в достижении так называемого юридического результата (эффекта). Такого рода методы присущи, в частности, нормам административного, финансового, гражданского и ряда других отраслей права, где в качестве субъектов выступают как от­дельные граждане, так и государственные органы и об­щественные организации. К данной категории методов относятся, например, «автономность», «соподчиненность», «плановость» и т. д.

Посредством административно-правового регулирования не только закрепляются часто повторяющиеся общественные отно­шения. Для права характерна и та­кая функция регулирования, как способствование изме­нению, и совершенствованию существующих отношений, а также возникновению новых общественных отношений, для которых созрели объективные предпосылки.

Названная функция административно-правового регулирования вызы­вает к жизни и специальные методы регулирования сти­мулирующего свойства, непосредственное назначение которых сводится к тому, чтобы побуждать волевые поступки отдельных членов или коллективов общества, отвечающие новым общественным отношениям. Частны­ми разновидностями методов стимулирующего свойства служат, например, рекомендательный и поощрительный методы.

Сущность рекомендательного метода состоит в том, что в нормативных предписаниях содержится, совет без прямой обязывающей регламентации относительно же­лаемого поведения, следование которому позволит наи­более эффективно достигнуть результата, выгодного конкретному коллективу или всему обществу. Кроме то­го, рекомендательный метод, как правило, предполагает установление определенных условии поддержки, обеспе­чивающих реализацию избранного поведения.

Особенность рекомендательного метода состоит в том, что, предписывая субъектам определенное поведение, он одновременно предоставляет им право самостоятельно решать вопрос об объеме, форме и путях реализации этого поведения. В связи с этим П. Е. Недбайло отмечает, что в одних случаях рекомендация пре­доставляет право субъектам выбирать то или иное ре­шение, в других – обязывает принять определенное ре­шение, но позволяет конкретизировать положение нормы исходя из реальных возможностей данного субъекта.¹

Несомненно, стимулирующим свойством обладает и поощрительный метод, устанавливающий такое состоя­ние воли субъекта, при котором последний свободен вы­бирать предписываемое улучшенное поведение с расче­том получить определенные льготы, – блага в случае дос­тижения предполагаемого результата. Особенность по­ощрительного метода заключается в том, что в нормах права содержатся указания на определенный вариант поведения, следование которому желательно для всего общества, но не обязательно для каждого отдельного субъекта. Однако выбор такого поведения подкрепляется обещанием наделить субъекта благами сверх общепринятых норм.

Поощрительный метод выражается в разнообразных поощрительных нормах и особенно широко применяется при регулировании трудовых отношений. Конкретное воплощение поощрительный метод находит в установле­нии разнообразных поощрительных мер материального и морального характера.

Рекомендательный и поощрительный методы, имея об­щее назначение стимулировать совершенствование, улучшение общественных отношений, отличаются не­посредственным характером определения состояния во­ли субъектов. Если рекомендация, формулируя совет от­носительно желаемого правила, указывает лишь на то, что избранный вариант поведения сам по себе сулит оп­ределенные преимущества по сравнению с обыденным, то поощрение наряду с указанием желаемого поведения устанавливает определенные блага в качестве вознаграждения за выбранное улучшенное поведение и достиг­нутый результат. Поэтому поощрительный метод характеризуется большей определенностью состояния воли субъектов, чем это имеет место в рекомендациях.

Важной функцией административно-правового регулирования является вытеснение определенных общественных отношений. Указанная функция выражается главным образом в том, что в нормах права устанавливаются запреты отдельных поступков, с указа­нием невыгодных последствий, которые могут наступить в случае нарушения запрета. Осуществлению данной функции способствуют особые методы регулирования – способы принудительного воздействия. Их сущность состоит в том, что они содержат угрозу наступления не­выгодных последствий в результате неправомерного поведения. Тем самым вызывается такое состояние воли субъектов, при котором последние осознают необходи­мость соблюдения установленного порядка и воздержи­ваются от его нарушения, чтобы не вызвать осуждения общества, коллектива. В таком случае способы принуди­тельного воздействия выступают в качестве превентив­ного средства воздействия.

Когда же запрет не соблюден и предписание наруше­но, способы принудительного воздействия выражаются в причинении нарушителю определенных лишений, которые вызывают переживания виновного, побуждают, его к критической оценке своего поведения, к выводам на будущее. Здесь способы принудительного воздействия выступают в качестве реального средства установления должного состояния воли того субъекта, который само­стоятельно не желает подчиниться установленному по­рядку и получает со стороны общества соответствующее возмездие, испытывая на себе справедливую кару.

В целом способы принудительного воздействия как превентивного, так и реального характера рассчитаны на то, чтобы направить волю субъектов в соответствие с интересами общества, коллектива, хотя самостоятель­но данные субъекты желают вести себя иначе, вопреки установленному правопорядку.

Способы принудительного воздействия разнообразны по своей природе и конкретному назначению. – Право исходя из характера и степени опасности право­нарушений предусматривает следующие виды способов .принуждения: уголовное наказание, административные, дисциплинарные и имущественные, взыскания, а также меры общественного воздействия. Каждая из указанных разновидностей имеет свои специальные подразделения. Например, каждая статья Особенной части Уголовного кодекса РФ предусматривает наряду с видом наказания также и его определенную меру. Соответствующие подразделения имеют и всевозможные меры административного, дисциплинарного и имущественного взысканий.

Приведенная выше классификация способов административно-правового регулирования так называемого материального харак­тера не претендует на исчерпывающую полноту. Можно найти другие классификационные основания и сгруппи­ровать методы по – иному. Кроме того, нельзя считать полным и весь объем указанных способов административно-правового регулирования.

Методы процессуального характера используются главным образом при применении норм материального права. К методам процессуального характера следует отнести также и методы, используемые в сфере правотворчества. Специфика методов процессуального характера заключается в том, что они в качестве своего непосредственного объекта имеют во­лю особых субъектов, таких, которые обладают офи­циальными полномочиями создавать и применять в той или иной сфере государственной деятельности нормы права.

В своем подавляющем большинстве – эта группа мето­дов заключается соответствующих нормах процессуаль­ного права. Методы процессуального характера весьма разнообразны и могут быть классифицированы по раз­ным основаниям. Например, в качестве классификацион­ного основания можно взять структуру административно-правового регулирования, т. е. систему организационно – правовых форм деятельности органов государства. Данное основание позволяет различать методы правотворчества и методы правоприменения.

Методы правотворчества используются в деятель­ности органов государства и отдельных должностных лиц по установлению норм права. Назна­чение этих методов сводится к тому, чтобы установить определенное состояние воли субъектов, на которых возложены функции непосредственного правообразования. К методам правотворчества можно отнести такие методы, как субординация, делегация, санкционирование, каждый из которых имеет свою природу и назначение. Например, метод субординации выражается в установ­лении такого состояния воли правотворящих субъектов, при котором один из них обязывается конституционными нормами всегда руководствоваться в своей деятельности по правотворчеству общими нормативными предписания­ми, установленными другим субъектом – вышестоящим органом.

Метод санкционирования выражается, например, в том, что отдельные правотворящие органы в силу своей правовой природы обязываются окончательно определить юридическую силу норм, принимаемых подотчетными органами.

Методы правоприменения более разнообразны и раз­личаются в зависимости от того, в какой конкретной организационно – правовой форме деятельности они используются. Например, при регулировании правонаделительной деятельности широко применяются такие методы как визирование, утверждение, согласование. Например, расчет по заработной плате бухгалтерия предприятия не может произвести без соответствующего утверждения расчетов руководителем данного предприятия.

Своеобразные методы административно-правового регулирования ис­пользуются при регламентировании правоохранительной деятельности. Например, в стадии предварительного расследования при регулировании взаимоотношений следователя и прокурора используется метод предвари­тельного санкционирования (следователь не может про­извести обыск без санкции прокурора), метод утвержде­ния (обвинительное заключение следователя по делу может быть передано в суд только после утверждения его прокурором) и т. д. При регулировании взаимоотно­шений между следователем, с одной стороны, и свидете­лем, экспертом – с другой, используется, например, ме­тод предупреждения об ответственности за ложные по­казания, заключение и т. Д. Особой природой и содержа­нием отличаются методы остальных организационных форм правоохраны–надзорной, правообеспечительной, реализации мер государственного принуждения.¹

3. Предмет и метод правового регулирования как основания деления права на отрасли и институты

Система права – это обусловленное в ко­нечном счете экономическим строем общества внутреннее единство права и его деление на различные взаимосвязанные отрасли (и юридические ин­ституты). В дифференциации правовой системы отра­жаются как особенности предмета регулирования, так и особенности юридических средств (методов) воз­действия на общественные отношения.

Система права определяется системой экономических отношений. Но поскольку право–субъективный фактор общественного развития, постольку его система не может быть сведена к экономической структуре общества. Нельзя ее сводить и к структуре иных общественных от­ношений, коль скоро право представляет собой классово целенаправленное выражение общественных отношений, а не их пассивное отражение.

Из этого, однако, не следует, что система права у систематика законодательства могут быть оторваны от существующей системы общественных отношений.

Система права складывается исторически по мере развития законодательства, опосредствующего экономические и иные общественные отношения. Создавая те или иные нормативные акты, в том числе и кодексы, государство ставит задачу регулирова­ния определенных видов общественных отношений, а не всей систе­мы фактических отношений, одновременный учет которых во всем их многообразии и движении практически для законодателя неосу­ществим. Кодификация осуществляется периодически, в то время как общественные отношения развиваются непрерывно.

Таким образом, можно вполне сознательно создать норму права .или даже группу норм (кодекс), но нет практически возможности с сегодня на завтра построить целиком всю систему действующего права. Задача состоит не в искусственном построении правовой системы, а в том, чтобы уяснить закономерности ее развития и проводить кодификацию отдельных отраслей права (систематизировать действующее законодательство) на основе анализа существующих общественных отношений и особенностей их правовой регламентации.¹

Объективные свойства систе­мы права, если учитывать ее диалектическую связь с общественным сознанием, обусловлены следующими факторами:

1. Система права складывается отнюдь не произволь­но, а под воздействием определенных объективных зако­номерностей, в конечном счете экономических законов. Если объективна причина, то логично предполагать, что объективно и следствие. Предметом системы права явля­ются общественные отношения, выступающие как ее объективная основа. Эти общественные, отношения скла­дываются под воздействием экономических объективных законов, и в данном общественно – экономическом строе они могут быть только причинно обусловленными. Сле­довательно, объективность системы права означает не произвольность ее конструкции, а ее обусловленность за­кономерностями данной общественно – экономической формации.

2. Объективность системы права проявляется в том, что она не может быть сконструирована пли построена законодателем произвольно, вне зависимости от действую­щих в данном обществе закономерностей. Развитие, и совершенствование системы права может идти лишь в определенном направлении, малейшее отклонение от ко­торого дает о себе знать. Право, не­смотря на обширность своей системы, представляет со­бой довольно чуткий социальный инструмент, действие которого должно быть сбалансировано как внутри си­стемы права (соотношение между отраслями права в регулировании общественных отношений, преемствен­ность и рациональное соотношение действующих законов и т. д.), так и вовне (соотношение права с иными, не правовыми средствами воздействия на поведение людей в обществе).

3. Объективный характер системы права состоит так­же в том, что право представляет собой волю не отдель­ного индивида, а волю господствующего класса.¹

Разумеется, проведение научно обоснованной кодификации законодательства серьезно способствует формированию правовой системы, наиболее адекватной существующим общественным отношениям и задачам административно-правового регулирования, поставленным государством. Теоретические основы проводимой государством систематизации юридических норм призвана вырабатывать правовая наука, для чего первостепенное значение имеет установление классификационных

признаков дифференциации правовой системы на отдельные отрасли. Вот почему следует согласиться с мнением М. С. Строговича, что речь может идти не о построении той или иной схемы правовой cсистемы, а об установлении тех существенных свойств, которые присущи каждой отрасли праву и характеризуют эту отрасль (М.С. Строгович, Уголовно – процессуальное право в системе советского права, «.Советское государство и право» 1957 г. № 4, стр. 102).

В основе деления права на отрасли и институты лежат два критерия:

1. предмет административно-правового регулирования;

2. метод административно-правового регулирования.

Они и выступают системообразующими факто­рами.

Предмет является главным, материальным критерием разгра­ничения норм права по отраслям, поскольку он имеет объектив­ное содержание, предопределен самим характером обществен­ных отношений и не зависит в принципе от воли законодателя. Метод же служит дополнительным, юридическим критерием, так как произведен от предмета. Самостоятельного значения он не имеет. Однако в сочетании с предметом способствует более стро­гой и точной градации права на отрасли и институты. Ведь нали­чие различных видов общественных отношений еще не создает само по себе системы права, не порождает автоматически его отраслей.

Именно предмет прежде всего диктует необходимость выделе­ния той или иной отрасли, а когда отрасль выделяется, появляет­ся и соответствующий метод регулирования, который в значи­тельной мере зависит от воли законодателя. Последний, находясь в рамках необходимости и учитывая характер регулируемых отношений, может избирать тот или иной способ правового воздейст­вия на них. Он может варьировать эти способы, используя их в различных комбинациях. В этом заключается субъективность метода, отличающая его от предмета. Но оба они играют важную роль к построении системы права, тесно взаимодействуют друг с другом.

Следует помнить, что право регулирует не все, а лишь наибо­лее принципиальные с точки зрения интересов государства отно­шения. И притом такие, которые объективно нуждаются в право­вом опосредовании. Государство не ставит своей целью тоталь­ной юридической регламентации общественной жизни, поэтому многие взаимоотношения между людьми регулируются другими социальными нормами – моралью, обычаями, традициями и т.д. К тому же не всякие отношения право способно урегулировать, а только такие, которые поддаются внешнему контролю. Отношения, подвергнутые правовому регулированию, приобретают правовую форму и выступают как правовые.

Группировка норм по отраслям и институтам зависит прежде сего от видового разнообразия общественных отношений, их качественной специфики. Однако не всегда по одному лишь предметному признаку можно отличить одну отрасль права другой, так как существуют такие отношения, которые опосредуются нормами ряда отраслей.

Например, отношения собственности во всех ее формах регулируются гражданским правом, уголовным, административным, конституционным. В таких случаях на помощь приходит метод регулирования, ибо каждая правовая отрасль имеет свой, характерный для нее способ воздействия на поведение субъектов (либо их сочетание).

Таким образом, одного материального ориентира недостаточно: если руководствоваться только им, то трудно было бы разграничить смежные отрасли и институты. Тем более что в праве не сущест­вует абсолютно независимых отраслей, так как они – части еди­ной системы. Если бы основанием для деления права служил только предмет, то отраслей оказалось бы слишком много. В общее понятие метода административно-правового регулирования (как собирательной категории) входят следующие компоненты, дающие представление о том, каким образом государство с помощью права воздействует на происходящие социальные процессы:

а) установление границ регулируемых отношений, что в свою очередь зависит от ряда объективных и субъективных факторов (особенности этих отношений, экономические и иные потреб­ности, государственная заинтересованность и др.);

б) издание соответствующих нормативных актов, предусматривающих права и обязанности субъектов, предписания о должном и воз­можном их поведении;

в) наделение участников общественных отношений (граждан и юридических лиц) правоспособностью и дееспособностью, позволяющих им вступать в разнообразные правоотношения;

г) определение мер ответственности (принуж­дения) на случай нарушения этих установлении.

В целом правовой метод представляет собой известный набор юридического инструментария, посредством которого государ­ственная власть оказывает необходимое воздействие на волевые общественные отношения в целях придания им желательного развития.

Указанная специфика отличает данный вид социального упорядочения от других форм нормативной регуляции общественной жизни. Значение описанного правового механизма состоит в том, что он во многом определяет эффективность и результатив­ность действия права.

Однако наряду с общим существуют конкретные методы административно-правового регулирования, характерные для тех или иных отраслей права и опосредуемых ими отношений. К ним относятся:

Императивный и диапозитивный методы, используемые глав­ным образом в уголовном и гражданском праве (соответственно). В разной степени они присущи и другим отраслям. Ведь всякая правовая норма – это властное предписание, веление государст­ва; в то же время она дает субъектам известную альтернативную возможность выбора вариантов поведения в рамках закона. Ука­занные методы в какой – то мере носят универсальный характер.

Такое же сквозное значение имеют дозволения, обязывание и запрет, свойственные в различных комбинациях всему правовому регулированию. Разрешая (дозволяя) одни действия, предписы­вая в обязательном порядке другие, запрещая под угрозой сан­кции третьи, право тем самым придает поведению субъектов строго целенаправленный характер, вводит общественные отно­шения в нужное русло.

В административном праве действует метод субординации и властного приказа, позволяющий эффективно регулировать уп­равленческую, служебную, оперативную и иную деятельность го­сударственных органов и должностных лиц. Исполнительская дисциплина, строгая подчиненность одних субъектов другим, обязательность решений и распоряжений вышестоящих звеньев госаппарата для нижестоящих – характерные черты указанного метода.

Поощрения свойственны в основном трудовому праву, где дей­ствуют разного рода премиальные системы, направленные на стимулирование моральной и материальной заинтересованности в росте производительности труда, повышении работниками своей квалификации, приобретении новых профессий и т.д. Нормы, устанавливающие порядок награждения граждан орде­нами и медалями, присвоения почетных званий, также считаются поощрительными, но они относятся к административному праву.

Метод автономии и равенства сторон типичен для процессуаль­ных отраслей права, где истец и ответчик, другие участники су­дебного разбирательства находятся в одинаковом процессуаль­ном положении друг перед другом, законом и судом, их отноше­ния характеризуются самостоятельностью. Равенством субъек­тов отличаются также многие гражданские отношения.

В качестве особых методов административно-правового регулирования используются убеждение и принуждение, характерные как для права в слом, так и отдельных его отраслей, разумеется, в разных сочетаниях.

В последнее время в связи с развитием рыночных отношений предпринимательства все большее распространение получает индивидуальный метод регулирования (или метод свободного волеизъявления), под которым понимается форма самостоятельной юридической деятельности субъектов, направленной на упорядочение единичных общественных отношений с помощью правовых средств, не обладающих качеством юридической общеобязательности. Например, путем принятия ненормативных актов, заключения различных договоров, соглашений, сделок, добровольного установления обязательств и т.д. Все рассмотренные выше методы тесно взаимосвязаны, пере­плетены, действуют не изолированно, а в сочетании друг с дру­гом. Вместе с тем они относительно самостоятельны, имеют свои особенности, что и позволяет их классифицировать.¹

Заключение

Итак, мы рассмотрели вопрос о механизме административно-правового регулирования. Предметом административно-правового регулирования являются конкретные виды общественных отношений.

Предмет административно-правового регулирования – это общественные отноше­ния, являющиеся объектом воздействия права. Поэтому данные отношения должны отвечать определенным требованиям:

– быть устойчивыми и характеризоваться повторяемостью со­бытий и действий людей;

– обладать способностью воспринимать правовые требования;

– допускать возможность правового контроля за ними;

– в их правовом регулировании должна быть заинтересована определенная социальная общность (государство).

Структуру предмета административно-правового регулирования составляют сле­дующие элементы:

а) субъекты общественных отношений;

б) содержание общественных отношений (поведение людей);

в) объекты общественных отношений (предметы объективного мира, с которыми связано поведение людей);

г) социальные факты (различные события и жизненные обстоя­тельства).

Метод административно-правового регулирования – совокупность средств и прие­мов, с помощью которых государство регулирует общественные отношения.

Факторы, определяющие содержание метода:

а) общее взаимоположение субъектов (равноправное – подвластное);

б) порядок возникновения прав и обязанностей (из закона, до­говора, акта применения права);

в) степень определенности предоставленных прав;

г) пути обеспечения прав и обязанностей субъектов (уголовное наказание, материальная ответственность и т.д.)¹.

Предмет и метод административно-правового регулирования являются матери­альным и юридическим критериями деления права на отрасли. Каждая отрасль характеризуется предметом регулирования и наиболее характерными для неё методами. Так, общепризнано, что гражданское право регулирует имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (ч. 1 ст. 2 ГК РФ). В то же время гражданское право использует и императивный метод, например, при ограничении в публичных интересах принципа свободы договора положений ГК РФ.

Это обусловлено тем, что свобода договора вообще и свобода заключения конкретного договора не может быть абсолютной, ибо человек, живя в обществе, не может быть абсолютно свободен. Он должен соблюдать правила этого общества, по которым свобода одного не должна нарушать свободы другого. Человек отчуждает свою свободу, как писал Руссо, за благо жить в обществе. Беспредел в договорном праве неизбежно привел бы к злоупотреблениям правами, к анархии в экономике, а в конечном итоге – к подрыву государственности.

Поэтому закон устанавливает пределы свободного волеизъявления участников гражданского оборота, желающих вступить друг с другом в договорные отношения. Следует полагать, что основанием для вмешательства государства в регулирование договорных отношений могут быть положения ч.2 п.2 ст.1 ГК РФ, а именно: необходимость защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороноспособности страны и безопасности государства.

В то же время, устанавливая рамки дозволительного поведения участников договорных правоотношений, государство должно ограничить свое произвольное вмешательство в частные дела, чтобы избежать возврата к существовавшим ранее командно – административным методам управления экономикой.¹

Вопрос о предмете и методах административно-правового регулирования в настоящее время особенно актуален, поскольку, во-первых, отход от административно – командной система предполагает пересмотр методов воздействия на субъектов правоотношений; во – вторых, построение правового, демократического общества с социальной рыночной экономикой предполагает достаточно сложный механизм сбалансирования публичных и частных интересов; а в – третьих, происходит процесс формирования новых отраслей российского права (налогового, муниципального и т. д.). Представляется, что необходимо, с учетом специфики предпринимательских отношений, выделить предпринимательское право из подотрасли гражданского права в особую отрасль.

Библиография

1. А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов. Административное право Российской Федерации. М.: «Зерцало», ТЕИС,1996.

2. Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права, Госюриздат, 1961.

3. Горшенев В.М. Способы и организационные формы административно-правового регулирования в социалистическом обществе. М.: «Юридическая литература», 1973.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации. Части первая и вторая. – М.: Издательство «Спарк», 1996.

5. Денисов С.А. Преимущественное право на заключение договора как институт, устанавливающий пределы свободы заключения договора. // "Законодательство", 1997, N 2, стр. 34.

6. Конституция Российской Федерации. М.: ИНФРА*М – НОРМА, 1996.

7. Кулапов В.Л. Основы теории государства и права: Методические рекомендации для повторения курса. – Саратов: СГАП, 1999.

8. Манохин А. Д., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. Российское административное право. /Учебник. М.: Юристъ, 1996.

9. Сорокин В.Д. Метод административно-правового регулирования. Теоретические проблемы. М.: «Юридическая литература», 1976.

10. Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. – М.: Юристъ, 1997.

11. Явич Л.С. Проблемы административно-правового регулирования советских социалистических отношений. М.: Госюриздат, 1961.