представительства в них. В проекте Договора о Союзе Суверенных Государств³ - конфедеративном образовании, в Совете республик (органе ССГ) предусматривалось  представительство республик РСФСР. С распадом СССР у России отпала проблема борьбы за собственный статус. Было покончено и с состоянием «средней матрешки», когда она, будучи государством и имея в своем составе государства, входила в третье государство.

_____________________________________________________________________

¹ Златопольский Д. Л. Государственное единство Российской Федерации: некоторые аспекты проблемы // Вестник Моск. ун-та. Серия XI. Право.1994. С. 4.
² Была помещена в «Правде» 27 мая 1991 г.
³ Опубликован в московском вечернем выпуске «Известий» 25 ноября1991 г.

Проблема Федеративного договора

          С восстановлением суверенитета (он был утрачен в 1922 году) перед руководством России со всей остротой встала проблема  собственного территориального устройства. Думается, что у него был соблазн сохранения унитарного государства - с точки зрения управляемости эта форма предпочтительнее, но такой поворот событий был чреват непредсказуемыми последствиями. Был избран путь борьбы против превращения России в конфедерацию, поисков оптимальной модели государственного устройства. Выбор был невелик - если не унитарное государство, то федеративное. Сложность состояла в другом - Россия никогда не знала подлинной федерации и строить ее надо было в условиях системного кризиса, на фундаменте советского «национально-государственного строительства».

          Идея Федеративного договора для РСФСР (в пику или по аналогии с договором союзным) была озвучена Ельциным еще на первом Съезде народных депутатов России¹. Он возвращался к ней при очередной конфронтации с союзным центром. 17 июля 1990 года Президиум Верховного Совета РСФСР принял постановление «О Федеративном договоре», определявшее этапы договорного процесса, а в начале следующего месяца им был объявлен конкурс на лучший вариант проекта Федеративного договора, определены его условия и срок представления проектов — до 15 октября этого года². И без того вялотекущая работа по подготовке Федеративного договора в период с августа по декабрь последнего в истории СССР года по вполне понятным причинам не велась. По данным депутата Государственной думы двух первых созывов, члена комитета по делам Федерации и региональной политике А. Н. Аринина, 6 декабря 1991 года Президент и Председатель Верховного Совета России подписали распоряжение, в соответствии с которым создавалась рабочая группа для возобновления работы над проблемой разграничения полномочий между российским центроми регионами. Буквально через неделю рабочая группа предложила принять соответствующий закон. Предложение это не вызвало особого энтузиазма у тех, кому оно было адресовано. 20 января 1992 года группа предложила республикам подписать соглашение по разграничению предметов ведения и полномочий, но оно их тоже не устроило; В общей сложности лишь 4 республики из 21 согласились подписать предложенное соглашение. Татарстан и Башкортостан вообще выступили за подписание по  существу межгосударственного договора с Российской Федерацией³. В конце 1991 - начале 1992 года в ряде республик почти одновременно прошли съезды

               ¹ Первый Съезд народных депутатов РСФСР. 16 мая - 22 июня 1990 г. Стеногр. отчет. В 6 т. Т. 1. С. 569.
              ² Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994.С. 13.
              ³Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 53—54. Там же. С. 54.

так называемых национальных движений. Как и летом — осенью 1990 года, когда принимались декларации о суверенитете, вновь стали раздаваться призывы к борьбе за национальную свободу. В средствах массовой информации республик вновь заговорили о необходимости борьбы с «колониализмом» в лице России. В Татарстане параллельно Верховному Совету республики был создан Меджлис. Нечто подобное происходило в Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкессии, Чечено-Ингушетии. Начался процесс формирования республиками собственного правового пространства без оглядки на центр и федеральную конституцию. Все это происходило на фоне катастрофического ухудшения экономической ситуации в стране, что давало дополнительный повод для критики российского руководства, которое объявило о грядущей либерализации цен и разгосударствлении собственности. В борьбе с федеральным центром национальная элита еще более окрепла, упрочила свое положение (ряд ее представителей впоследствии были избраны президентами республик и лишь в конце 2001 — начале 2002 года стали постепенно сходить с политической сцены, уступая место крупным предпринимателям). Как писал все тот же А. Н. Аринин, «этнократическая номенклатура в борьбе за власть, ресурсы и собственность... мобилизовала идеологию этнического национализма»". Застрельщиками в борьбе с федеральным центром стали республики с богатыми природными ресурсами - Татарстан, Башкортостан, Якутия. Их лидеры в одночасье забыли, что богатства этих республик были собственностью всех граждан России. Их примеру последовали Карелия, Коми, Чувашия, Тува. Их богатства были скромнее, но не отставать же от других! Все они стали требовать, чтобы Россия стала «федерацией национальных государств с преимущественными правами титульных национальностей на территорию, ресурсы, на официальный статус свобод данных культурных институтов (языка, религии, символики и т.д.), с минимальными полномочиями центра и максимальными прерогативами местных элит»¹.

         Как должен был реагировать на все это федеральный центр? А вариантов было не много: федеральная интервенция с целью возврата республик в лоно унитарного государства, апелляция к гражданам нетитульной национальности в национальных республиках, переговоры. Федеральная интервенция была бы нелегитимной, и условия для ее проведения были, мягко говоря, неподходящие, апелляция к гражданам нетитульных  национальностей могла спровоцировать  межнациональные столкновения, а они уже имели место. Оставались переговоры, но они обещали быть долгими, в то время как угроза распада страны была вполне осязаемой. Российское руководство  посчитало, что в этой
_____________________________________________________________________
                   ¹ Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994.С. 18.
ситуации необходимо возобновить подготовку к подписанию Федеративного договора. Между публикацией его проекта (24 мая 1991 г.) и его подписанием прошло около года. Подписанный 31 марта 1992 года, одобренный постановлением шестого Съезда народных депутатов России, включенный в действующую тогда Конституцию, Федеративный договор состоял из трех договоров по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; краев, областей, Москвы и Санкт-Петербурга; автономной области и автономных округов. Некоторые из числа подписантов добились составления дополнительных протоколов к Федеративному договору, где за ними закреплялись дополнительные права. Оценки этого документа разнятся до сих пор. Одним он видится своего рода ширмой, за которой планировался возврат к модели унитарного государства, другие считают его уступкой слабого центра сильным республикам, третьи подчеркивают, что с его подписанием был заложен первый кирпич в фундамент реальной федерации. Наиболее верными, на мой взгляд, являются две последние точки зрения. Откуда в России в то время было  взяться сильному центру - ведь его становление по существу происходило в условиях борьбы с другим центром; не способствовала его усилению и начавшаяся борьба между двумя ветвями власти в ней самой. Конечно, Договор не превратил Россию в федерацию. Это была попытка восстановить стабильность в отношениях между центром и территориями не «сверху», а на основе договоренностей с последними. В каждом из трех документов четко оговаривалась компетенция федеральных органов и совместная их компетенция с органами власти субъектов федерации (этот термин тогда еще не употреблялся), и формулировки типа «все вопросы, которые пожелают решить», «любые вопросы союзного значения» и им подобные в них отсутствовали, то есть перечень полномочий федерального центра был закрытым, предметы совместного ведения закреплены. Кроме того, вне этих двух перечней субъектам была гарантирована самостоятельность. Области, края, округа получили статус административно-территориальных и национально-территориальных автономий. Их советы, как органы представительной власти, получили право на собственное, гарантированное Конституцией, правовое регулирование, на участие в законотворческой деятельности федерального центра по предметам совместного с ним ведения. За этими территориями закреплялось право внешнеэкономических и внешнеполитических связей (при отсутствии противоречий с Конституцией Российской Федерации), статус федеральных ресурсов на их территории предполагалось определять по взаимной договоренности федерального центра и подписантов. Конституцией закреплялась гарантия обязательного согласования
действий центра с органами власти территории в случае изменения ее границ. Специалист по конституционному праву И. А. Умнова приводит целый ряд формулировок Федеративного договора, свидетельствующих о сохранении и элементов централизованного руководства, и неравенства между республиками и другими образованиями, входящими в состав Российской Федерации¹³.
          Последующая практика пошла еще дальше. Самостоятельность краев, областей, округов была ограничена регламентацией сверху многих их действий; главы исполнительной власти зачастую назначались Президентом; куда как ниже, чем у республик, был их статус в полномочиях по формированию   судебной системы, в представительстве в федеральных органах. Зато республики по Федеративному договору получили статус суверенных и истолковали его как возможность и далее самостоятельно формировать свое правовое пространство, чем в ближайшее время и воспользовались. Они повели себя так, будто договором был создан новый союз государств, а не осуществлялось распределение власти по вертикали в уже существующем государстве. Подписание Федеративного договора на короткое время прервало процесс нарастания напряженности во взаимоотношениях центра и территорий. Как известно, он не был подписан представителями Татарстана и Чечено-Ингушетии. Более того, еще 21 марта 1992 года, несмотря на решение Конституционного суда Российской Федерации¹⁴, на территории Татарстана был проведен референдум, в ходе которого большинство принявших в нем участие одобрило статус республики как суверенного государства, субъекта международного права, строящего свои отношения с другими государствами, в том числе и с Российской Федерацией и республиками, на основе договоров. Фактически из-под контроля федеральных властей вышла Чечено-Ингушская республика и, как известно, с одной из ее частей несколько позднее конфликт перерос в многолетние военные действия.
¹³ Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 65—70.
¹⁴ Конституционным судом рассматривались и другие нормативно-правовые акты Татарстана, и он признал большинство из них не соответствующими федеральной Конституции. См.: Конституционный Суд России:Справочник. Изд. 2-е. М., 1997. С. 118-120.          
федерации к центру, остановить процесс воинственной суверенизации). Кроме того, ряд республик стал позволять себе необязательность по отношению к мероприятиям, проводимым федеральным центром, например в налоговой сфере. Рабочая группа созданного по их инициативе Совета глав республик всерьез обсуждала проект создания конфедерации. В случае принятия подготовленного ею закона Россия могла превратиться в «аморфное образование, в котором вместо государственной стабильности, основанной на праве, стала господствовать договорная система властеотношений временного характера»¹. Период между подписанием Федеративного договора и принятием новой российской конституции А. Н. Аринин называет временем «кто - кого?»². И действующая тогда конституция, и Федеративный договор оставляли неурегулированными целый ряд правовых коллизий: соотношение статусов субъектов, особенно составных, сложных; механизм разрешения споров между центром и ими вообще и по предметам совместного ведения в частности; приоритетность федерального законодательства и особенно конституции России; случаи применения федеральной интервенции и др. Именно поэтому в развитие Федеративного договора необходимо было принять целый ряд законов. Президиум Верховного Совета еще летом 1992 года принял план законопроектной работы, но в условиях противостояния двух ветвей власти, отнимавшего силы и время у них обеих, практически ничего сделано не было. В то же время продолжалась практика уступок республикам по целому ряду принципиальных вопросов, предоставление им льгот, дотаций и субсидий. Это не могло не раздражать лидеров других территорий. В ноябре 1992 года руководители 53 регионов создали Совет губернаторов, делегировав его председателя в Совет глав республик. В августе 1993 года к Президенту и Правительству обратились главы исполнительной и законодательной власти нескольких крупнейших регионов. Они потребовали прекратить отдельные переговоры с лидерами республик (в том числе и через Совет глав республик), аннулировать особые договоренности с ними по экономическим вопросам, принять экономические санкции в отношении «бюджетных сепаратистов», заложить в проект новой конституции «политико-экономическое равенство всех типов регионов России», «перейти от национально-государственного деления  страны» к «государственно-территориальному», ввести единое название государственно-территориальной единицы «земля», аннулировать все три составляющих Федеративного договора³. Известно обращение за подписью   32-х председателей областных и краевых советов в Верховный Совет России («ультиматум 32-х») с требованием от правительства денег на уборку урожая,
_____________________________________________________________________
       ¹ Российская газета. 1993. 5 авг.
² Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 71.
³ Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994.С. 19.
закупку зерна, подготовку к зиме и повышение зарплаты бюджетникам. В противном случае они потребовали предоставления им права не перечислять средства в федеральный бюджет до полного погашения затрат¹. Губернатор Красноярского края готовил иск к правительству в Высший Арбитражный суд с требованием возврата той части краевого бюджета, которая была потрачена на выполнение популистских решений президента и правительства². Особое неудовольствие лидеров территорий вызывало неравенство их с республиками. В пылу борьбы за равноправие лидеры областей стали заявлять о том, что они не считают подписанный документ договором, так как договаривались не между собой, не с республиками и автономиями, а только с федеральным центром. Кроме того, считали они, каждая из трех групп субъектов подписывала свой договор, не зная, о чем договариваются с центром две другие. В этих заявлениях была известная  доля лукавства — ведь проекты договоров обсуждались ими совместно, да и подписывались они не на конспиративных квартирах. На горизонте замаячил «парад суверенитетов» теперь уже  областей. 1 июля 1993 года сессия Свердловского облсовета приняла решение о создании Уральской республики. Основанием для принятия такого решения стали результаты опроса населения, проведенного 25 апреля в день общероссийского референдума: 83 процента от участвовавших в голосовании и более 50 процентов списочного состава свердловчан высказались за уравнивание прав одной из 'богатейших по технико-экономическому потенциалу областей с правами республик³. Это позволило бы области иметь конституцию, парламент, политико-экономическую самостоятельность, внешнеэкономические связи и распоряжаться природными ресурсами, иметь такие же бюджетные права, как и республики в составе России. В октябре этого же года Свердловская область приняла Конституцию Уральской республики, которая, правда, реальной опасности для целостности России не представляла⁴. Вятка и Тула    приняли     конституции,    Вологда    заявила   о    своем   суверенитете, о    республиканском статусе заговорили в Приморском и Красноярском краях, ряде
областей... Как в свое время союзные республики в СССР, в Российской Федерации  главным  образом   области  -  доноры   заговорили  о том,  что  их   «объедают», стала дискутироваться проблема сецессии. Необходимо было найти согласованную со всеми субъектами федерации модель последней и механизм ее закрепления в Конституции, так как к середине 1993 года «Федеративный договор стали критиковать даже недавние его сторонники, считая, что он устарел.
_____________________________________________________________________
                 ¹ Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994. 26 авг.
                 ² Там же. 22 июля.
                 ³ Российские вести. 1993. 13 июля.
                 ⁴ Национальная политика России: история и современность. М., 1997. С. 408.

Разработка проекта и принятие новой Конституции России.

Параллельно этим событиям в стране по нарастающей шел процесс выработки новой конституции. Вопрос о ней был поставлен еще на первом Съезде народных депутатов России, летом 1990 года из их числа была образована Конституционная комиссия. С распадом СССР новая конституция была необходима России и для стабилизации положения внутри страны, и для оформления ее статуса как субъекта международных отношений. Общественные движения, отдельные группы специалистов, ученые, политические деятели периодически публиковали проекты конституции и дискуссионные статьи по этой проблематике на страницах газет и журналов, выступали по радио и на телевидении. В диапазон дискуссии были включены все известные модели государственного устройства вплоть до аморфного образования с ассоциированным членством, которое и государством назвать затруднительно. Были предложения построить новое здание государства, не меняя фундамент, заложенный еще в 20-х годах; отказаться от национального принципа в построении федерации; сделать Россию государством русского народа и от его имени гарантировать другим народам равноправие и свободу национального развития. На последнем настаивала православная церковь устами одного из ее иерархов¹. Наиболее значимые проекты новой конституции опубликовал и проанализировал С. А. Авакьян². Судя по текстам, их авторы отдавали предпочтение именно федеративной модели устройства России. Осенью 1990 года подготовила свой проект Конституционная комиссия. Раздел четвертый его так и назывался - «Федеративное устройство». В нем отсутствовали ясность в перечне субъектов федерации и в вопросе о их статусе. Речь шла о республиках и «федеральных территориях», под которыми понимались  края, области, два города федерального значения (об округах речь не велась вообще). Через некоторое время федеральные территории было решено именовать землями. Обсуждение проекта в Конституционной комиссии шло медленно и временами  было весьма ожесточенным. О новой конституции вспоминали при очередном витке конфронтации между законодательной и исполнительной властью. В апреле 1992 года шестой Съезд народных депутатов России квалифицированным большинством одобрил общую концепцию конституционных   реформ,   положенную  в  основу  проекта Конституционной комиссии, и основные положения проекта. Последний вариант проекта Конституционной комиссии относится к середине 1993 года. С. А. Авакьян считает, что вопрос о внутреннем устройстве России для его авторов был одним

             ¹ Советская Россия. 1993. 30 апр.
             ² Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М„ 2000.
из сложнейших¹. Под влиянием событий в стране положения четвертого раздела подверглись существенной эволюции. После подписания Федеративного договора и внесения его в действующую конституцию и всех поправок в нее в проекте был помещен перечень ныне существующих субъектов, но без автономных округов. Как видим, уже тогда определение статуса округов было головной болью авторов большинства проектов. Республики в этом варианте проекта Конституционной комиссии определялись как государства в составе Российской Федерации, остальные (края, области, автономная область и два города) назывались государственно-территориальными образованиями, обладающими идентичными с республиками правами (кроме права внешних сношений), несущими те же обязанности государственной власти. Таким образом, проект допускал различия в статусе субъектов.
          ¹ Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М„ 2000.
федеративных договоров и имеющими свои конституции. Предполагалось, что новая конституция (за исключением лишь положений о правах и свободах граждан) будет применяться после подписания этих договоров. Губернии именовались территориальными государственно - административными образованиями. Авторы проекта предполагали ввести в практику органические законы, которыми бы определялись статус, права и полномочия губерний, компетенция губернских органов власти, состав входящих в них административных единиц. Губерниям полагалось иметь уставы. В соответствии с этим проектом автономные национальные образования (в другом месте они названы сообществами) - автономные округа, национальные районы должны образовываться в составе республик и губерний на началах территориальной или этнической (национально-культурной) автономии. Их статус и права в зависимости от нахождения в республике или в губернии должны определяться федеративным договором или органическим законом соответственно. Что касается распределения властных полномочий по вертикали, а это одно из главных условий федеративной модели государственного устройства, то в анализируемом проекте дан только перечень вопросов ведения Российской Федерации. Далее отмечалось, что вне пределов этого перечня республики и губернии самостоятельны. При подписании федеративного договора между центром и республикой предполагалась возможность установления предметов совместного ведения по кругу вопросов,  считающихся компетенцией республики. В отношении губерний такая коллизия не предусматривалась, говорилось лишь о «вверенных» им федеральным центром функциях. Вообще неравенство республик и губерний в проекте очевидно. Лишь об администрации губерний говорится, что они входят в систему исполнительной власти России. Лишь в случаях с республиками предусмотрена недопустимость принятия федеральным центром законов и иных нормативно-правовых актов по вопросам их ведения, лишь для республик предусмотрено было создание согласительных комиссий и возможность последующей передачи дела в Верховный суд при возникновении споров с федеральным центром и т. п. В проекте была обозначена необходимость наделения республик, губерний, автономных национальных сообществ, муниципальных образований бюджетными средствами и различными видами имущества. Проектов, именуемых проектами депутатов-коммунистов, было несколько. Первый появился в «Советской России» в ноябре 1990 года (проект группы депутатов «Коммунисты России»), затем были проекты депутата Ю. М. Слободкина (из-за явно выраженной направленности на реставрацию прежних реалий он  широкому обсуждению не подвергался), несколько вариантов проекта КПРФ. При их сравнении вполне очевидной становится эволюция воззрений коммунистов на государственное устройство России. Как справедливо отмечает С. А. Авакьян, если сначала их проекты «исходили из непризнания наметившихся в России перемен, то последний вариант учитывает многие реформы, хотя и остается проектом Конституции советского социалистического государства»¹. В последнем варианте проекта КПРФ (1993 г.) в разделе «Федеративное устройство» Россия именуется многонациональным федеративным государством. Республики, края, области, автономные округа и область, два города федерального значения называются входящими в Российскую Федерацию, территория которой объявляется целостной и неотчуждаемой, входящие в нее образования не вправе посягать на ее целостность. К проекту прилагались полные тексты Федеративного договора и протоколов к нему. В силу известных причин принятие новой конституции все  время откладывалось, «штопали» старую. Верховный Совет принял очередной план работы над основным законом страны², президент предложил свой проект, который в начале мая 1993 года был опубликован в ряде газет. В этом проекте Россия определялась федеративным государством, был дан конкретный  ее состав. Включенные в его состав документы Федеративного договора, другие его положения давали преимущества республикам (они именовались государствами), объем их полномочий в законодательной сфере был шире в сравнении с другими субъектами, они наделялись собственностью и т. п. Положение о равноправии субъектов было внесено позднее, тогда же президент  пытался привлечь на свою сторону лидеров «сильных» республик. В то же время в проекте весьма четко просматривалось стремление Ельцина создать подконтрольную ему вертикаль власти.
¹  Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М„ 2000.
² Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993.   № 19. Ст. 696.
(Венецианскую комиссию Совета Европы). Представитель России (судья Конституционного суда Н. В. Витрук) неоднократно информировал ее о развитии конституционного процесса в России, о ходе и результатах работы Конституционного совещания, его рабочих органов - Государственной и Общественной палат. Несколько членов Комиссии согласились прорецензировать присланные проекты, но окончательный текст заключения был утвержден на очередном пленарном заседании в мае 1994 года уже после принятия Конституции Российской Федерации на референдуме. В целом давалась положительная оценка этому документу, а в отношении главы третьей, посвященной федеративному устройству России, отмечалось, что ее положения соответствуют основным принципам федерализма. В то же время Комиссия отметила, что разграничение компетенции между центральной властью и субъектами федерации регламентировано недостаточно, что статьи (71 и 72), посвященные исключительной компетенции Российской Федерации и совместной ее с субъектами, в некоторой части противоречат друг другу. Вообще компетенция федерального центра показалась Комиссии слишком большой по  объему, а отсутствие статьи о компетенции субъектов вызвало ее членов сожаление. К недостаткам российской модели государственного устройства были отнесены также: большое число субъектов федерации, различие в их статусе, наличие сложносоставных субъектов¹. На Конституционном совещании в очередной раз было предложено передать проект Конституции на отзыв в субъекты федерации. Однако в условиях их противостояния с центром процедура могла затянуться на неопределенное время, политический же кризис в стране требовал ее принятия в сжатые сроки. В том, что руководство страны пошло на референдум, был определенный риск. Думается, что это был один из оптимальнейших выходов в сложившейся ситуации на  тот момент. По разным данным, население от 17 до 31 (из 87) субъекта конституцию не поддержали, в Татарстане и Чечне референдум не состоялся². Тем не менее, большинство населения России поддержало конституцию. Отметим, что такого рода акт посредством референдума принимался в стране впервые. С. Д. Валентей считает, что поддержка конституции на референдуме в значительной степени была поддержкой идей федерализма, осознанием большинством граждан России необходимости федеративного ее устройства³. Скорее всего, это именно так. Конституция не сделала Россию в одночасье федерацией. Хотя на юридическом уровне _____________________________________________________________________
 
 ¹ Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы.
Справочный том. М., 1996. С. 97.
² Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма.
М., 1998. С. 75—76.
    ³ Валентен С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998. С. 73.
произошло оформление последней, все-таки это был только следующий шаг после Федеративного договора на пути формирования основ реального федерализма. В административно-территориальном делении страны были сохранены реалии, заложенные еще до октября 1917 года (границы областей) или в 20-х годах XX века (границы республик). Действительно, границы республик отражают в большинстве случаев политическую конъюнктуру тех лет,  потребности экономического развития созданных тогда автономных образований. Конституция, таким образом, закрепила сложившееся к этому времени деление Российского государства. Вполне естественно, конституция в положениях, касающихся устройства государства, не могла не нести отпечаток объективных и субъективных трудностей, сложившихся к этому времени в России в результате ее многовековой истории: огромные размеры территории; неравномерное развитие регионов, усугубившееся с началом перехода к рыночным отношениям; специфика природно-климатических ресурсов каждого из них; этническое многообразие дисперсно расселенных народов; различия в культуре и конфессиональной принадлежности; ментальность всего населения и отдельных его групп; кризисное состояние различных сфер жизни общества; сочетание национальной и территориальной моделей в административном делении и многое другое. В большинстве случаев пишущие о конституции, даже из числа ее непримиримых оппонентов, отмечают, что она приостановила дезинтеграционные процессы в стране, за исключением, правда, Чечни. Зачастую ставится вопрос о том, а почему Россия не развалилась вслед за СССР? Причин здесь много, назовем, на наш взгляд, наиболее существенные. Несмотря на большую напряженность в отношениях между центром и территориями, кризисные ситуации решались в основном политическими методами. Жесткий в отношениях с руководством СССР и российским парламентом президент России шел на переговоры с лидерами территорий и даже на уступки им, за что был критикуем со всех сторон. Лидеры территорий, претендующих на особое дистанцирование от федерального центра, спустя некоторое  время после распада СССР не обнаружили никаких социальных и экономических улучшений параметров жизни в бывших его республиках. Эта тенденция обозначилась лишь во второй половине 90-х годов, и то только в республиках Прибалтики. В остальных же республиках все было наоборот. Определенное значение имело и срединное положение большинства так называемых сепаратистов, срединное положение самой Российской Федерации в рамках бывшего СССР. Сыграло свою роль и вековое совместное проживание сложившейся в России общности населения. Конституция провозгласила: единство государственного суверенитета, системы государственной власти, гражданства и целостность России; равноправие перед центром и друг с другом
составляющих ее территорий, назвав их всех субъектами федерации, исключив из названия республик прилагательное «суверенные»; собственную и федеральных законов приоритетность над нормативными правовыми актами субъектов. Она объявила единство денежной единицы, общие для всех субъектов  принципы налогообложения и сборов, закрепила закрытые перечни предметов ведения и полномочий как федерального центра, так и его совместных ведения и полномочий с субъектами федерации, вне которых все без исключения субъекты становились обладателями всей полноты власти на собственной  территории. В последнем случае центр не вправе вмешиваться в компетенцию субъекта. Наряду с республиками все остальные субъекты получили право принятия законов, самостоятельного определения системы органов власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации органов власти в стране. Их законодательные органы власти получили право законодательной инициативы, в том числе и по внесению поправок в Конституцию Российской Федерации. Объявив право субъектов федерации иметь свою территорию, конституция отказала им в праве установления таможенных границ, пошлин, сборов, любых препятствий для свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств. Заявив о равенстве  субъектов, конституция сохранила деление их на государства, национально-территориальные и административно-территориальные образования. Более того, она закрепила шесть разновидностей субъектов - от республики до автономного округа. Последние, за исключением Чукотского, являются частью более крупных образований. В отличие от других субъектов республики получили право устанавливать свои государственные языки и т. п. В преимущественном положении на практике оказалась Москва. Все это свидетельствовало о сохранении асимметричности федерации, не имеющей прецедента в мире. В этом нет вины авторов конституции. Здесь имеет место наследство, доставшееся России от «советского социалистического федерализма», когда в государственную практику были введены принципы, не совместимые с подлинным федерализмом - создание республик по национальному признаку и объявление их не просто государствами, а суверенными государствами. Лишь в условиях гласности ученые, в первую очередь правоведы, стали задаваться вопросом: что же это за государство, которое входит в другое государство, и как именовать в таком случае каждое из
них? Кроме того, во времена «советского социалистического федерализма» государственно-партийная идеологическая машина всеми возможными способами внедряла в общественное сознание, наряду с общегражданским, национальное мировоззрение, ввела в политическую практику понятия, которые сейчас  вызывают ожесточенную критику со всех сторон, за исключением, может быть, непримиримых националистов: коренное и некоренное население, титульная нация и т. п. Все, без исключения, пишущие о проблеме федерализма в России подчеркивают ненормальность сложившегося положения вещей и предлагают  разные варианты решения проблемы. Один из них состоит в том, что предлагается срочная губернизация страны, отказ от национального принципа в построении государства. В ее защиту выступали В.В. Жириновский, Г. X. Попов, С. М. Шахрай и другие. Яростными ее противниками являются не только лидеры национальных республик, но и некоторые  ученые. Так, например, Р. Г. Абдулатипов считает, что переход к исключительно административно-территориальному принципу построения государства станет проявлением национал-шовинизма¹. К этой точке зрения вольно или невольно присоединяются и те, кто ратует за создание на территории Российской Федерации русской республики, хотя и без таковой русские, составляя 83 процента от общей численности населения, уже являются титульной нацией. Таким образом, второй вариант состоит в сохранении или усугублении сложившегося положения вещей. Главным, на наш взгляд, должен быть вопрос о разделении власти по вертикали, а не концентрация внимания на национальной проблематике. Государство - не этнический институт, национальная принадлежность - не политический и не территориальный атрибут. В российских условиях мононациональные образования возможны либо путем изгнания нетитульных наций, либо путем ущемления прав последних. К тому же республик со значительным преобладанием национальности, именем которой они названы, немного - Осетия, Тыва, Чечня, Чувашия. С ростом экономических показателей, продвижением по пути демократических преобразований интерес к национальной проблематике в политической жизни сойдет на нет. Формула «республика как форма самоопределения титульной нации» постепенно трансформируется в другую, например «республика как форма обеспечения интересов народов, ее населяющих», затем, возможно, в России сформируется наднациональная общность - российская нация (ведь привыкли же народы страны к термину «россияне», хотя первоначально он был объектом упражнений эстрадных шутников). Пока же подавляющее большинство исследователей предлагают не торопить события искусственно. Это третий вариант возможных преобразований в этой области. Почти все исследователи едины в том, что проблема управляемости напрямую зависит от размеров государства, числа субъектов федерации. Из 24-х федеративных государств в мире именно в России самое большое их число. Имеется даже точка зрения, что у такой федерации не может быть будущего. Предлагаются разные варианты их сокращения. Представляются наиболее оптимальными предложения И. А. Умновой, которые отстаиваются ею около десяти лет². На первом этапе она предлагает все субъекты федерации сделать республиками. По ее мнению, это значительно лучше, чем «опускание» республик до уровня губернии, так как _____________________________________________________________________
¹ Абдулатипов Р. Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М., 1996. С. 92.
             ² Российская газета. 1993. 26 авг.; Умнова И. А. Эволюция правового статуса края,          области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 8—9;
   УмноваИ. А. Конституционные основы современного российского федерализма.
 М., 1998. С. 96—97;
произойдет   «поднятие  статуса»   последних.  К  тому  же  слово  «республика»
субъектам «роднее» - они были в СССР, РСФСР, существуют и в пост советской России. Как отмечалось выше, области стремились к этому статусу Согласившись с этим, оговоримся, что и в этом случае следует перестать именовать республики государствами. Следующий этап, по мнению этого автора, - укрупнение республик, тем более что статья 66-я Конституции, хоть и не впрямую, предоставляет им такое право. Укрупнению должен предшествовать референдум на объединяющихся территориях. Не исключено, что возможному в будущем объединению субъектов федерации будут способствовать уже существующие ассоциации экономического взаимодействия — «Большая Волга», «Сибирское соглашение» и другие, федеральные округа, созданные в 2000 году, хотя в первом своем послании Федеральному Собранию России президент В. В. Путин особо подчеркнул, что образованы они не с целью укрупнения субъектов, а с целью укрепления президентских структур. Наибольшую озабоченность аналитиков, как и прежде, вызывают автономные округа, в большинстве случаев населенные малочисленными народами, да еще и дотационные. Почти все они входят в состав других субъектов федерации, что постоянно вызывает напряжение во взаимоотношениях их друг с другом, доходящее до обращения в Конституционный суд. Весьма сложно складывались и складываются отношения, например, в Тюменской области. Некоторые субъекты выходом из положения посчитали разного рода договоренности, примером которых можно считать Пермско-Коми-Пермяцкий договор о разграничении предметов ведения и полномочий, подписанный двумя субъектами федерации в декабре 1992 года¹. Положить конец конфликтам в сложносоставных субъектах федерации мог бы специальный закон, регулирующий правоотношения внутри них. Однако закон «Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами» обсуждается в палатах Федерального Собрания Российской Федерации с 1996 года - уже несколько раз имела место ротация членов согласительной комиссии, но он не принят до сих пор. Здесь, наверное, следует согласиться с М. В. Золотаревой, предлагающей упразднить автономные округа «титульной нации» небольших народностей, находящихся в меньшинстве в общей массе населения этой территории. Действительно, зачастую государственность для них является непосильным бременем. Народностям этим скорее всего нужны не дополнительные государственные структуры (наличие государственности никак не повлияло на весьма заметную тенденцию к их вымиранию), а эффективная социальная политика². Наверное, и в этом случае без референдумов, длительных переговоров не обойтись.
_____________________________________________________________________
           
            ¹ Межэтнический мир Прикамья: Опыт экономической деятельности Администрации Пермской области. Т. 1. М., 1996.
² Золотарева М. В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999. С. 153.
Постконституционный договорной процесс.
          Изъяв Федеративный договор из текста Конституции, ее авторы на отмену его не пошли. Они ввели в целый ряд конституционных статей положения о ее приоритетности над Договором и сохранении действия последнего в части, ей не противоречащей. Россия не стала единственной в мире договорной федерацией - она является конституционной, хотя статья 11-я (часть 3) содержит положение, дающее право субъектам федерации заключать договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между их органами государственной власти и аналогичными федеральными. органами. Думается, на присутствие этого положения в конституции повлияли, по меньшей мере, два обстоятельства. Наиболее важным из них является то, что при наличии сепаратистских тенденций в ряде субъектов федерации необходимо было более четкое разграничение прав и полномочий по вертикали, и в первую очередь по предметам совместного ведения с помощью договоров, соглашений, федеральных законов, тем более что конституция не могла и не должна была дать ответы на все вопросы, возникающие в этой сфере. Второе обстоятельство
было связано с Татарстаном. В свое время, как отмечалось выше, его лидеры не подписали Федеративный договор и на его территории не состоялся референдум по конституции. В центре России оказалась территория, представляющая собой своеобразное инородное тело.
         Процесс подписания двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации начался через два месяца после принятия новой Конституции России. 15 февраля 1994 года был подписан договор с Татарстаном¹. Он стал своеобразной развязкой продолжительного регионального конфликта. В то же время с подписанием договоров выяснение отношений между центром и субъектами постепенно стало перемещаться из сферы политической в сферу правовую.
¹ Значительная часть договоров опубликована в сборнике: Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997.
           ² Известия. 2000. 5 сент.
страны, обеспечить себе поддержку региональных элит, продолжить практику разрешения конфликтов политическими методами. Действительно, первые договоры подписывались с наиболее сепаратистки настроенными республиками. Для субъектов же федерации основной целью договоров было закрепление за собой как можно большей части полномочий из перечня совместного их с центром ведения, части полномочий из перечня общероссийского ведения. Если анализировать двусторонние договоры, особенно заключенные с республиками в первые три года с начала договорного процесса, то можно обнаружить притязания их на самостоятельность во внешнеэкономической сфере, производстве продукции для экспорта, в управлении федеральной собственностью, в регулировании процессов миграции и т. п.
          За договорами последовали соглашения между Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов по урегулированию в области таможенного, банковского дела, о сотрудничестве в военной области. При этом договоры и соглашения заключались без учета интересов других регионов. В этом процессе лидерами были Татарстан и Башкортостан. Региональная элита продолжала диктовать свои условия федеральной бюрократии. В то же время расширение прав республик не сопровождалось увеличением их ответственности, ответственным за все оставался центр. В случае каких-либо неудач стрелы недовольства летели в его сторону, а ведь в свое время  Б. Н. Ельцин, говоря о суверенитете, предлагал субъектам взять на себя и ответственность за положение дел на собственной территории³⁷. По данным А. Н. Аринина, республики, например, «выторговали» себе право особого межбюджетного режима и пользовались им, перечисляя в федеральный бюджет крохи (от 0,5 до 30 процентов от собранных налогов³⁸), а расплачивались за это налогоплательщики Москвы, Санкт-Петербурга, Московской, Нижегородской, Свердловской, Самарской и других областей. По существу такие республики, как Татарстан, Башкортостан, Саха-Якутия и некоторые другие, не принимали участия в финансировании депрессивных регионов, социальных программ, армии, фундаментальной науки, других федеральных программ. Сэкономленные за счет этого средства шли на финансирование собственной социальной сферы, положение в которой обстояло  куда как лучше, нежели в регионах-донорах или в среднем по стране. Руководители     этих      республик     такое     положение     вещей      объясняли преимуществами   суверенитета.   И  вновь лидеры других субъектов федерации
_____________________________________________________________________
        ³⁷ Несостоявшийся юбилей: Почему СССР не отпраздновал своего70-летия.
М., 1992. С. 381.
     ³⁸ Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 61.
 (не республик) стали критически высказываться по поводу такого развития событий. Признали эту критику справедливой и федеральные власти³⁹, хотя они понимали, что в сложившейся ситуации лишь децентрализация власти может спасти Россию. Кстати, М. С, Горбачев спустя десять лет после распада СССР сожалел, что в свое время не предпринял таких шагов⁴⁰. Созданная в начале договорного процесса при Президенте России специальная Комиссия по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами осенью 1995 года ужесточила и унифицировала требования к проектам договоров: в них не должно было допускаться перераспределение предметов ведения федеральных органов государственной власти и совместного их ведения с органами власти субъектов, установленных конституцией, а также такое перераспределение полномочий, которое могло бы повлечь за собой нарушение территориальной целостности страны, изменение статуса субъекта, нарушение положения о верховенстве Конституции Российской Федерации и федеральных законов. 12 марта 1996 года президент подписал указ «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации»⁴¹, в основу которого были положены разработанные комиссией требования. Указ замедлил процесс «суверенной приватизации» полномочий федерального центра, все чаще двусторонние договоры устанавливали лишь дополнительные полномочия по предметам совместного ведения в специфичной для конкретного субъекта федерации области. Только в июне 1999 года президент подписал в прямом смысле многострадальный закон (он обсуждался законодателями более пяти лет) «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации», содержащий специальную главу «Порядок заключения договоров и соглашений» и определяющий важнейшие принципы, соблюдение которых позволяло бы обеспечить конституционность договорных форм, равноправие субъектов. Вслед за основным законом страны он подтверждал приоритетность международных норм, федеральных конституции   и   законодательства,   регламентировал   порядок   разграничения