Содержание

Глава 1. Формирование городского самоуправления г. Воронежа в 1870-1892 гг.

1.1 Традиции городского самоуправления в России

1.2 Городское самоуправление накануне реформы 1870 г.

1.3 Введение Городового Положения 1870 г.

1.4 Формирование городской управы в 1870-х - начале 1890-х гг. и её социальный состав

1.5 Деятельность городской управы после реформы 1870 г.

Глава 2. Изменения в городском самоуправлении г. Воронежа в 1892-1918 гг.

2.1. Влияние реформы 1892 г. на городскую управу и её социальный состав

2.2 Деятельность управы после введения Городового Положения 1892 г.

2.3 Городская управа во время военных и революционных событий

2.4 Роспуск городской управы

2.5 Организация работы городской управы и её взаимодействие с губернской администрацией

Глава 1. Формирование городского самоуправления г. Воронежа в 1870-1892 гг.

1.1 Традиции городского самоуправления в России

Традиции местного самоуправления в России берут свое начало с момента возникновения у восточных славян больших укрепленных поселений - городов, которые со временем превращались в центры военно-политического господства над окрестными волостями. В этих городах - государствах наряду с военной княжеской властью существовала гражданская администрация. Городские веча нанимали на службу князей с дружиной, заключали договоры - ряды с другими "старшими волостными городами", устанавливают подати и т.д.

В XII - начале XIII вв. на Руси существовало несколько типов местного (городского, волостного, областного) самоуправления, детерминированных географией и историческими традициями. Сильная городская представительная власть в лице веча и его постоянных представителей при зависимом от нее положении власти исполнительной - "южный" вариант. "Северо-восточный" вариант - сильная исполнительная княжеская власть и зависимые от князя веча. "Южный" вариант самоуправления тяготеет уже к представительному народовластию, сочетая в себе признаки конституционной княжеской монархии и парламентской республики. "Северо-восточный" занимает промежуточное положение между конституционной княжеской монархией и удельным единоначалием. "Равновесный" тип организации городской власти, предусматривающий более четкое разграничение полномочий исполнительной и законодательной власти, - это новгородский тип организации самоуправления. При всех указанных географических, исторических различиях русское местное самоуправление в XIII в. представляло собой продукт довольно высокого развития "земского сознания и гражданского чувства"¹ и не отличалось от западно-европейского городского самоуправления в вольных, независимых от сеньоров городах-государствах. Однако естественное развитие и взаимное уравновешивание этих систем было разрушено татарским игом, и далее развитие древнерусского самоуправления можно проследить только на истории Новгородско-Псковского государства, ставшего впоследствии феодальной республикой со всеми присущими этой эпохе атрибутами. С упразднением в XV в. новгородской республики в России прерывается правопреемство древнего русского самоуправления, уходящего своими корнями в общинное устройство "старших волостных городов".

Этот исторический опыт не затерялся в летописных пергаментах, а оказал воздействие на разработанную концепцию городовой реформы XIX в. Московский абсолютизм, выросший из удельного Московского княжества, не имел традиций городского самоуправления в силу своей деспотической феодальной природы, имевшей только одну государственную традицию - процедуру наследования земельной вотчины и управления ею с помощью слуг княжеского дворца.

В Московской Руси городское управление было организовано сверху, исходя, в первую очередь, из потребностей государства-военного лагеря. С XV в. в Московском государстве городом управляли городничие, или городчики впоследствии названные городовыми приказчиками, которые назначались великим князем (царем). В XVII в. города перешли в ведение администраций воевод, которым только в крупных городах помогают управлять городничие (бывшие городские приказчики). Город в эту эпоху потерял свой особый административный статус, став резиденцией воеводы и местом дислокации царских войск. Русский город "московской эпохи" был порождением самого государства, что наложило отпечаток на всю историю городского управления: претерпев известную историческую трансформацию, он превратился из города-государства в земскую местную единицу.

Ту же традицию сохранило и правительство Петра I, который, однако, выделил город из системы государственного управления и ввел выборный элемент в органы городского управления. В 1699 г. из-под власти воевод было выведено посадское население. Население городов получило право выбирать из своей среды бурмистров, которые объединялись в бурмистерские избы. Во главе каждой избы стоял президент - должность, исполнявшаяся бурмистрами поочередно. Бурмистры подчинялись только Ратуше в Москве. Однако эти преобразования, копируя европейское городское самоуправление, не соответствовали реальной социально-экономической структуре российских городов, чем объясняется недолговечность этих новаций. Городская реформа 1699 г. не была последовательной: введя институт выборных бурмистров, независимых ни от центральной власти, ни от воевод, она не признала за городом права юридического лица. Эту попытку реформирования можно считать неудачной: в начале 1700-х гг. выборные элементы были упразднены как фактически неработающие.

В Российской империи становление городского самоуправления империи состоит из нескольких этапов, соответствующих принятию и реализации нормативных актов о городах.

Первая попытка создать дееспособное городское управление была предпринята в 1718 - 1724 гг. По лифляндскому образцу городское население России записывалось в гильдии и ремесленные цехи. Вместо бурмистерских изб создавались городские магистраты - коллегиальные органы, состоявшие из президента, 2-4 бурмистров и 2-8 ратманов. Эти должностные лица избирались не из всего посадского населения, а лишь из "граждан первостатейных, добрых, умных". В ведении магистров находилось все управление городами: уголовный и гражданский суд, полицейские, финансовые и хозяйственные дела. Магистратам подчинялись гильдии и цехи. В небольших городах учреждались ратуши с более простым устройством и узкой компетенцией. Эта система, хотя и была более жизнеспособной так же оставалась по существу нереализованной - то есть свелась к купеческому сословному самоуправлению. Реализовать эту модель городского самоуправления в полном масштабе не удалось - мешали объективные финансовые причины: Швеция тратила на одно лифляндское самоуправление более половины своего годового бюджета. Такой возможности в Российской империи не было! В 1727 г. магистраты вновь попали в подчинение губернаторов и воевод, но в 1743 г., при Елизавете Петровне были частично "восстановлены в правах", за исключением полицейских.

Далее "Жалованная грамота городам" 1785 года, устраненная Павлом I и восстановленная с некоторыми изменениями и дополнениями в 1801 г. Александром I. Учреждения, существовавшие до ее восстановления, представляли собой департаменты по городским делам, входившие в состав губернской администрации и целиком зависимые от губернатора.

Гильдейская реформа Канкрина 1824 и 1832 гг., формально не отменив положения Жалованной грамоты, сузила условия для буржуазного развития городов, ухудшив к тому же их управляемость, разрешив купцам 1 и 2 гильдии не исполнять выборные городские должности.

Городовое положение 1870 г. стало началом юридически значимого городского самоуправления. Городовое положение 1892 г., не изменив самой концепции предыдущей реформы, несколько изменило подходы и компетенцию органов городского самоуправления.

1.2 Городское самоуправление накануне реформы 1870 г.

До реформы 1870 г. в большинстве городов России формально действовало Городовое Положение 1785 г., а точнее Жалованная грамота городам, которая была учреждена Екатериной II 21 апреля 1785 г¹. и установила, что в думах должны иметь представительство горожане всех сословий, занесенные в "Городскую обывательскую книгу" в одну из шести категорий и составляющие городовое общество. Во время собраний те его члены, что пребывали в возрасте не моложе 25 лет и имели годовой доход не менее 50 рублей, имели право избирать распорядительный орган самоуправления - общую городскую думу - в составе городского головы и представителей всех шести категорий жителей ("настоящие городские обыватели", т.е. владельцы недвижимости любых званий; купцы 1-й, 2-й, 3-й гильдий; "именитые граждане" и, наконец, прочие посадские, не отнесенные к пяти первым категориям). Общей думе следовало избирать на трёхлетний срок из состава своих гласных исполнительный орган - шестигласную думу - из представителей же шести групп.

Однако в действительности к середине XIX в. городское общественное управление, или городское самоуправление, значительно трансформировалось и отличалось от трактованного в Жалованной грамоте. Более того, даже с самого начала законодательство 1785 г. так и не удалось внедрить на практике в том виде, в каком оно было задумано. Сословия были не готовы к реформе. Дворянство, чиновничество и духовенство по традиции не участвовали в городском самоуправлении наравне с нижестоящими слоями общества.

О значительных отступлениях от принципов 1785 г. ярко свидетельствует дело¹, раскрывающее проведение последних предреформенных выборов в Воронежскую городскую думу в декабре 1869 г. Таких понятий, как "общая" или "шестигласная" думы не употреблялось. Местное городское общество избирало просто думу, организацией выборов занималась по предписанию губернского правления дума предыдущего выборного состава. Избирательное право определялось на основании "Устава о службе", включавшего в "Свод законов Российской империи" издания 1857 г. устав, который определял городские выборы, состоял из статей, которые были частично перенесены из положения 1785 г. и дополнены различными законодательными актами 1807, 1824, 1832 гг. В итоге на основании статьи 345 Устава к потенциальным воронежским избирателям причислялись:

1) почетные граждане, имевшие в городе недвижимую собственность;

2) наличные купцы, мещане и цеховые, внесенные в установленном порядке в "Городскую обывательскую книгу";

3) дворяне, записавшиеся в гильдию;

4) иногородние купцы, имеющие в Воронеже недвижимую собственность. Особо указывалось, что лица, не принявшие установленной присяги, к выбора допущены не будут¹.

На трансформацию численного состава шестигласных дум к 60 - м годам XIX в. указывает В. А. Нардова². В одних городах гласных стало больше, в других меньше. Кстати в Воронеже их число увеличилось. Но в связи с этим городские проблемы не стали решаться более успешно. Сфера деятельности выборных лиц была не только узкой (вопросы благоустройства города, попечение о продовольствии, о торговле, забота о порядке на базарах, содержание полиции и приходских училищ и немногое другое), но и поставленной вплоть до мелочей под власть губернской администрации. Инициативы городского самоуправления часто тормозились администрацией. Современник этих событий, Г. М. Веселовский так оценивал 1860-е гг.: "… В эту пору города находились под безусловным контролем губернского правления, и всякая инициатива в улучшении городского благоустройства и благочиния была опутана цепью формальных задержек"³.

В марте 1868 г. по просьбе губернатора В. А. Трубецкого управляющий его канцелярией, надворный советник князь В. М. Дондуков-Корсаков произвел в Воронеже ревизию городских дел и городского имущества и вскрыл целый ряд недостатков в самоуправлении. Он отмечал, что финансово-хозяйственное дело велось небрежно, что список имущества и отчетность по доходам и расходам не соответствовали реальным фактам на протяжении нескольких лет¹. С другой стороны, из-за ограниченного числа гласных, отсутствия у них специальных знаний дума не могла брать на себя ответственность и принимать решения, касавшиеся сложных коммунальных вопросов. Так, когда в 1865-1867 гг. в Воронеже обсуждались варианты строительства водопровода, для принятия решения думе пришлось организовать общие собрания домовладельцев, но они не принесли успеха².

Недостатки в системе городского самоуправления, зависевшие от несовершенной устаревшей законодательной базы, ясно видели и на местах, и в правительстве.

Для составления нового общероссийского Городового Положения в 1862 г. Министерство внутренних дел направило циркуляр о создании на местах особых комиссий для выработки предложений о реформе городского самоуправления. На заключения комиссий значительно повлияли правительственные установки, предварявшие их работу: предполагалось, что новое Городовое Положение будет создано на началах Положения 1846 г., которое было введено в Петербурге. В результате, комиссии была предложена для обсуждения схема городского самоуправления, которая была разработана для столицы. Городское общество разделялось на пять сословных разрядов (курий), каждый из которых должен был избирать своих гласных в общую думу, а общая дума выбирала распорядительную думу - исполнительный орган. Воронежская комиссия, как и большинство комиссий в других городах, пошла по пути конкретизации предложенной схемы. При этом в определенной степени проявила демократический подход к принципам городского самоуправления, внеся в схему изменения, которые призваны были дать избирательные права как можно большим слоям населения. Предложения воронежской городской комиссии демонстрируют понимание "всесословности" как разделения всех членов городского общества на три сословных разряда: 1-й - "дворяне потомственные и личные и священнослужители", 2-й - "почетные граждане и купцы всех трёх гильдий", 3-й - "все податные сословия, разночинцы и церковнослужители". Воронежская комиссия считала, что многочисленному третьему разряду надо дать преимущество в назначении большого числа выборных лиц для участия в выборах головы.

На вопрос о том, кто же вообще должен считаться членом городского общества, комиссия ответила так: "1) все вообще приписанные к городу навсегда или на время,

2) все лица, имеющие в городе недвижимую собственность в определенном размере и 3) все лица городского общества, хотя и не имеющие недвижимой собственности, по размеру принятого ценза, но получающие жалованье не менее 300 р."¹.

Все российские комиссии выступали за большую самостоятельность самоуправлений в административно-хозяйственных вопросах. Не стала исключением и воронежская комиссия, которая желала внести в законодательство пять новых статей следующего содержания:

1. Беспрепятственное учреждение и устройство в городе всякого рода полезных заведений, как общественных, так и частных учебных, промышленных, мануфактурных, хозяйственных и прочих с доведением о том до сведения г. начальника.

2." Лицам, служащим в городу, общество назначает жалованье и пенсии по своему усмотрению".

3. "Лицам, служащим городу, общество назначает за проступки те взыскания, кои определяются чиновникам административным порядком".

4. Распорядительная дума при участии городского архитектора утверждает проекты на постройку всех зданий, как частных, так и общественных, руководствуясь правилами, изложенном в строительном уставе, " причем ревизия отчетов сооружаемых на суммы на суммы общества зданий подлежит единственно контролю общества".

5. Дела по расквартированию в городе государственных войск "непосредственно подлежат ведению городского общества". Комиссия поясняла, что для Воронежа "это предмет особенной важности, потому что владельцы домов на удовлетворение этой повинности вносят 2% со стоимости их домов со всеми постройками, тогда как все города России отбывают эту общую повинность несравненно меньшим процентом¹.

Таким образом, в 1860-е гг. необходимость реформирования системы городского управления стала очевидной. Эта необходимость определялась запущенностью городского хозяйства и принятием правительством курса на модернизацию городской жизни. Нормальному функционированию системы самоуправления мешала как формальная юридическая сторона дела - непродуманность и запутанность законодательства, - так и его архаичность. В выборах самоуправления в Воронеже участвовала малая часть населения. Местная дума носила купеческий характер, представители интеллигенции в самоуправлении практически не участвовали. В многочисленных составах городской думы отсутствовала должная преемственность, отсутствовало рациональное сочетание распорядительных и исполнительных органов. Итак, назрела настоятельная надобность в придании органам самоуправления большей самостоятельности, а значит, в создании соответствующего исполнительного аппарата.

1.3 Введение Городового Положения 1870 г.

16 июня 1870 г. императором Александром II было учреждено пространное Городовое положение, состоящее из 161 статьи². Несмотря на изменения некоторых статей этого закона во время реформы 1892 г., основные его положения действовали вплоть до 1917 г. По заключению большинства российских историков, "Городовое Положение 1870 г. при всех его недостатках, соответствовало общему курсу на либеральные реформы и было шагом вперед по сравнению с дореформенным общественным устройством"¹. Несомненно, этот закон позволил сделать шаг и в Воронеже.

В итоге, в изменении первоначального проекта, Городовое положение полностью отбрасывало принцип деления избирателей по сословиям. В новом законе для определения избирательного права был взят за основу имущественный принцип. Теперь полноценными городскими жителями могли быть только плательщики городских налоговых сборов. Статья 17 и 35 определили, что правом избирать гласных в думу и правом самому быть избранным наделялся "всякий городской обыватель" при условиях:

1) если он российский подданный;

2) если ему не менее 25-ти лет от рождения;

3) если он, при всех двух условиях, владеет в городских пределах … на правах собственности недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержит торговое или промышленное заведение по свидетельству купеческому, или же, прожив в городе в течение двух лет сряду перед производством выборов… уплачивает в пользу городу установленный сбор со свидетельств: купеческого, или промыслового на мелочный торг, или прикащичьего первого разряда, или с билетов на содержание промышленных заведений…и 4) если на нем не числятся недоимок по городским сборам"².

Несмотря на значительное расширение круга потенциальных избирателей, за его чертой по-прежнему остались многочисленные низшие слои городского населения (прислуга, наемные рабочие и другие), а также квартиронаниматели.

Определяя порядок выборов, российские законодатели взяли за образец немецкое (прусское) буржуазное законодательство, где степень участия лица в общественном управлении зависела от его материального состояния - определялась суммой вносимых им налогов. Так ограничивалось влияние многочисленной, но наиболее неимущей группы избирателей и одновременно предполагалось, что лица с достатком - лучше образованные, более компетентные. Согласно статье 24, список избирателей составлялся в порядке убывания уплачиваемых ими городских сборов и затем делился на три разряда (курии) так, чтобы в каждом разряде оказались лица, уплачивающие треть общей суммы сборов. Каждый разряд в своем собрании избирал в думу одинаковое количество гласных и, таким образом, зажиточная прослойка городского общества заведомо получая явное преимущество в думе. Куриальная система подвергалась критике со стороны политиков, а впоследствии и историков. В частности, историк И. И. Дитятин критиковал куриальную систему за то, что "благодаря ей в одну группу соединяются лица, не имеющие между собой ничего общего, кроме… как взнос повинностей в более или менее одинаковом размере"¹.

По 48-й статье Городового Положения, каждый состав гласных думы избирался сроком на 4 года. Та же статья устанавливала для Воронежа и других губернских городов подобно рангу фиксированное число гласных думы - 72.

Необходимо особо обратить внимание на то, что, согласно статье 82, городской голова избирался не городским обществом, как прежде, а гласными думы. И эта статья в совокупности с куриальной системой во многом определила отношение низших слоев к городским выборам, их дальнейшую пассивность, в том числе и в Воронеже. Но эту статью не следует воспринимать как недостаток закона, т.к. в реалиях того времени российское общество безусловно не было готово к самой широкой системе представительства, и представители "низов" сами не могли представить себя в роли компетентных гласных, а значит, и поддержка ими того или много городского головы была поверхностной. Итак, 82 статью следует воспринимать как объективную, необходимую реальность.

Но наиболее главным же достоинством Годового Положения 1870 г., благотворно сказавшимся в Воронеже, являлось наделение городского самоуправления гораздо большей, чем ранее, независимостью от губернской администрации и прежде всего финансово-хозяйственной самостоятельности. Согласно статьям 1 и 2 городское общественное управление, как и прежде ограничивалось "попечением и распоряжениями по городскому хозяйству и благоустройству. Но следует отметить, что права и возможности города существенно расширялись. Во-первых, в губернских городах, в том числе и в Воронеже, при думе учреждался избираемый ею исполнительный орган - городская управа. При этом городской голова возглавлял и думу, и управу, совмещая распорядительную и исполнительную власть. На членов управы, возглавлялось "непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного управления" (статья 72) ¹. В компетенцию управы входило утверждение проектов постройки и перестройки частных зданий, выдача разрешений частным лицам на устройство заводов, бань и других предприятий (статьи 114, 115). Во-вторых, дума имела право издавать обязательные постановления для жителей города и устанавливать для них различные сборы (налоги), необходимые для наполнения городского бюджета.

В-третьих, уже в начальной части закона, в статье 5, указывалось, что "городское общественное управление, в пределах предоставленной ему власти, действует самостоятельно"². Городская управа составляла финансовые сметы, которые затем утверждались думой, губернатору она предоставлялись только для "сведения", согласно статье 147³.

"Новая" дума была официально открыта в Воронеже 29 апреля 1871 г., и в этом заседании, которое продолжилось 30 апреля, последовал очень продуктивный шаг в организации "нового" воронежского самоуправления - создание городской управы. Согласно положению 1870 г., число членов управы определялось городской думой, но не должно было составлять менее трех человек, включая городского голову (статья 70). Члены управы, как и гласные думы, избирались на 4-летний срок, но через каждые 2 года половина членов управы выбывало по очереди и замещалась вновь избираемыми (разрешалось переизбирать прежних). Впервые половина членов выбывала по жребию через 2 года после введения в действие Городового положения (статья 94). Таким образом, выборы двух членов управы постоянно не совпадали с выборами очередного состава думы, и этим достаточно удачно обеспечивалась преемственность дел в управе. Члены городской управы могли быть выбраны не из числа гласных, но право голоса в заседании думы имели только в том случае, если являлись выборными гласными.

Первоначально воронежская дума определила: иметь в городской управе, помимо городского головы, 5 членов, и выбрала их только из своей среды: "незаменимого" купца И. И. Селиванова - опытного делопроизводителя старой думы, купца А. С. Кретова, купца Ф. А. Кронстрема, купца П. Н. Болычева и мещанина С. В. Матасова. Но А. С. Кретов тут же отказался от должности по домашним обстоятельствам, и вместо него выбранным в управу стал считаться купец Э. Ф. Гаусман¹.

Таким образом, пять членов из шести, считая городского голову, - принадлежали к купеческому сословию. Воронежская городская управа открыла свою деятельность 1 мая 1871 года.

Городовое Положение 1870 г. в Воронеже, да и по всей России, стало необходимым актом со стороны государства. Реформа упорядочила законодательную систему, устранив устаревшие юридические акты. Благодаря новой избирательной системе произошло значительное расширение круга потенциальных избирателей, к которым были причислены все плательщики налогов, имевшие в городе недвижимую собственность. Но, как и прежде, за чертой избирательного права остались широкие малообеспеченные слои населения.

Часть воронежского общества проявила большой интерес к выборам по новому положению. Но реальный круг лиц, участвовавших в выборах, был небольшим. Куриальная избирательная система обеспечила отсеивание той части малоимущих избирателей, которые в силу своих интересов могли бы повлиять на ход выборов.

Избирательная система в целом - как имущественный принцип деления населения, так и конкретный способ деления избирателей и избираемых по разрядам (куриям), так и непродуманность деталей выборного процесса - привела к тому, что декларированная "всесословность" в реальности обернулась главенством торгово-промышленного слоя общества в воронежском самоуправлении.

Результаты реформы, проявившиеся в Воронеже, показали, что она не могла привести к быстрым сдвигам в представительстве населения в самоуправлении из-за объективной неготовности общества к таким сдвигам - как на уровне избирателей, так и на уровне разработчиков закона. В первые годы деятельности городской управы, а так же и думы, при отсутствии должного количества высокообразованных лиц важнейшее значение имели купеческие практичность и опыт ведения хозяйства, что сыграло положительную роль в первом составе управы.

1.4 Формирование городской управы в 1870-х - начале 1890-х гг. и её социальный состав

Первый состав городской управы был установлен. На тех же основаниях, что и в 1870-1871 гг., и, как результат, с подобным раскладом избирателей и избранных по имущественному положению проводились выборы в городскую управу Воронежа в дальнейшем, до реформы 1892 г. Далее сведения о социальном составе сведены в таблицу 1.

Таблица 1.

Социальный состав Воронежской Городской управы и характеристики членов управы в период действия Городового Положения 1870 г. (1871-1893) ¹.

		Количество членов управы (включая городских голов)
		Май 1871	Май 1875	Март 1879	Дек.1881	Дек.1885	Май 1888	Май 1890	Дек.1892	Весь период 1871-1893
Всего членов управы		6	6	5	5	5	5	5	5	52
Сословия членов упр.	Купцы, поч. граждане из куп-ва	5	3	2	2	4	4	4	2	16
	Дворяне, чиновники	-	2	3	3	1	1	1	3	7
	Мещане	1	1	-	-	-	-	-	-	2
Образование членов	Высшее	1	2	2	3	-	-	1	3	7
	Среднее	-	-	-	-	1	1	1	1	3
	Начальное и домашнее	5	4	3	2	4	4	3	1	15
Проживание в Воронеже	С рождения	3	5	5	4	4	5	5	5	20
	20 и более лет	2	-	-	1	1	-	-	-	3
	15-20 лет	1	1	-	-	-	-

	-	-	2
	Менее 15	-	-	-	-	-	-	-	-	-

Здесь учтены как члены управы, так и все городские головы данного периода. В ней также имеются сведения об образовании, о длительности проживания в Воронеже всех членов городской управы.

Так как члены управы избирались думой, то и социальный состав напрямую зависел от состава думы. В целом можно сказать, что наблюдалось преобладание представителей торговых слоев, лиц невысокого образования, но родившихся и долго проживавших в Воронеже и поэтому хорошо знающих город. Лишь двое из 25 не родились здесь и жили менее 20 лет, а менее 15 лет не жил никто. Изменения в данный период мало заметны. Но тем не менее можно обратить внимание на увеличение в управе представителей интеллигенции с высшим образованием опять-таки в то время, когда в городском самоуправлении в целом имела большой вес "партия" интеллигенции - в первый раз в течение второй половины 70-х - начала 80-х гг., во второй раз - в начале 90-х гг.

Сенатор С. А. Мордвинов, ревизовавший Воронежскую губернию в 1880 г., не преминул обратить внимание на преобладание в Воронежской городской управе лиц неторговых занятий (3 против 2). Причем Воронеж оказался тогда единственным городом в губернии с подобным соотношением членов управы - во всех других городах, в уездных, купеческий элемент преобладал, и, следовательно, по заключению ревизора, исполнительная власть находилась там, в отличие от Воронежа, "в руках купцов"¹.

Таким образом, был установлен социальный состав городской управы в период действия Городского Положения 1870 г. он зависел не только от формы. В целом можно выделить такую особенность. Представленные в таблице колебания в составе управы были обусловлены настроениями местного общества, которые были связаны с борьбой двух думских партий - коммерсантов и интеллигенции. Сказанное выше относится и к выявлению наиболее важных тенденций в самоуправлении: здесь дважды наблюдался численный перевес хорошо образованной интеллигенции. Но в целом за весь период закономерно преобладание купечества, поскольку у члена городской управы в еще большей степени, чем у гласного думы, ценились такие качества, как практические навыки ведения хозяйства и знакомство с местным городским хозяйством. И даже независимо от сословий на первое место ярко проступает такая особенность члена управы, как коренной воронежец.

1.5 Деятельность городской управы после реформы 1870 г.

Финансовая самостоятельность, которую получило самоуправление по Городовому Положению 1870 г., очень скоро положительно повлияло на улучшение городского хозяйства.

Помимо самого закона 1870 г., объективной предпосылкой новой формы хозяйствования был всплеск частной инициативы в пореформенной России. В это время оживился рынок, что положительно сказалось на улучшении города продовольствием. Расширились возможности для привлечения предпринимателей к выполнению различных хозяйственных работ.

Но следует заметить, что к началу 1870-х гг. городское хозяйство в целом оставалось запущенным. Об этом свидетельствует столичный журнал "Всемирная иллюстрация": "Действительно, освещение необходимо Воронежу так же, как и очищение от грязи. Город расположен на гористой местности и не представляет безопасных путей для пешехода в темные ночи, какие здесь бывают нередко; мостовые и спуски с гор - в самом безобразном виде; исправление после пятилетнего "ничего неделанья" крайне затруднительно и не может совершенствоваться скоро; все, что когда-то устроил ради удобства жителей деятельный, хотя и грозный, губернатор Синельников, разрушено, испорчено, потеряло цену …"¹.

В 1871-1875 гг. городским головой был избран С. Л. Кряжов. Это время ознаменовалось рядом успехов для города. Была проведена полная реконструкция уличного освещения. С 1872 г. прежний способ освещения - спирто-скипидарный - был заменен принципиально новым - керосиновым. Фонари на керосине более экономичные. Удалось быстро увеличить их количество, осветив не только основные, но и многие периферийные улицы.

С открытием работы нового самоуправления как один из самых важных вопросов был поставлен вопрос об улучшении городских мостовых. Решен он конечно же был не сразу. Городская управа провела тщательный анализ процесса мощения и убедилась, что в 1871-1872 гг. мощение старым порядком не приносит хороших результатов. Частично улицы мостились под заведованием городской управы, но работы велись в целом хаотично и бесхозяйственно. В 1873 г. после обстоятельного доклада городская управа, наконец, добилась решения думы о том, чтобы передать все мостовые работы в руки городской управы и с 1874 г. взимать с домовладельцев единый налог на мощение - 0,25 с каждого оценочной стоимости недвижимости. В 1874 г. на мощение улиц впервые была затрачена значительная сумма - 45,9 тыс. руб. Следует отметить, что Воронеж стал одним из первых городов России, которые приняли мощение на счет общих городских средств¹.

Этот период в Воронеже ознаменовался и появлением новых учебных заведений, часть которых содержалась на средства городского самоуправления. Это были городские приходские училища, которые давали начальное образование. К 1870 г. город содержал 1-е и 2-е мужские приходские училища с отдельными женскими сменами и 3-е мужское приходское училище. Но наибольшее значение имело создание Александровского городского женского двухклассового бесплатного училища - первого учебного заведения города, куда могли быть приняты все желающие. Открылось училище 26 февраля на Петропавловской улице, в небольшом двухэтажном здании, которое принадлежало городскому самоуправлению. Для материального обеспечения училища было создано городское попечительство, главными фигурами которого стали супруга городского головы Г. И. Кряжова и гласный думы П. К. Капканщиков - будущий городской голова.

Следует отметить, что в самоуправлении в отмеченный период можно выделить и ряд отрицательных моментов. Кряжовский принцип бережливости оборачивался тем, что денег на многие социальные и хозяйственные нужды выделялось очень мало. Здесь важно учитывать из чего складывался городской бюджет Воронежа. Доходная часть бюджета должна была формироваться в основном за счет внутренних ресурсов города. В первую очередь это налоговые платежи в пользу города, из которых следует выделить два основных типа сборов: с домовладельцев и предпринимателей. Вторые важнейшие поступления - от городских имуществ и предприятий. В отчетах управы городские имущества чаще всего разделялись на загородные земли, принадлежавшие городу и сдававшиеся в аренду (пашни, пастбища, леса и т.д.); на порожние места внутри города, которые сдавались под временную торговлю (в основном на площадях), под стоянки извозчиков, под купальни; на здания, принадлежавшие самоуправлению и приносившие доход (торговые лавки и галереи на площадях, а также дома, помещения которых сдавались в аренду).

Но если рассматривать финансовое положение города с точки зрения расходов самоуправления, то следует отметить, что картина была удручающей. За счет обязательных расходов требовалось содержать не только местное самоуправление (штаты, помещения), но и учреждения, не подчинявшиеся самоуправлению (полиция, вверенная ей пожарная служба, "тюремный замок"), и даже делать отчисления на содержание центральных управлений МВД. Из административных зданий, принадлежавших городу, в начале 1870-х гг. самым обширным было трехэтажное здание на Большой Московской улице, где как раз размещались городская дума и городская управа (современный адрес - улица Плехановская,

3). Если учитывать все налоги на недвижимость, принадлежавшие городскому общественному управлению, то все обязательные расходы превышали половину бюджета. Однако это были не все финансовые сложности. Большим бременем для города было также обязательное содержание расквартированных здесь войск. В 1871 г. расквартирование было полностью передано из губернского подчинения в городское. Городская управа получила в свое ведение только одну казарму, которая по фамилии бывших частных владельцев здания называлась "Казармой Арнольди" (ныне пр. Революции, 5).

Еще одна проблема для Воронежа, которая сохранилась после введения Городового Положения 1870 г.: на управление городом длительное время сказывались невысокая культура, малообразованность многих гласных и членов управы. Не хватало знаний не только по отдельным отраслям хозяйства, но и умения планировать работу в целом, приводить её в систему. Так неоднократно обсуждался вопрос об устройстве в Воронеже новых способов уличного освещения, в том числе нефтяным газом, петролейным спиртом, но окончательного решения так и не было принято. Коммерческий опыт членов управы позволил сделать вывод лишь о том, что собственными силами организовать освещение явно дешевле. В пользу керосинового освещения склонились только после того, как в 1871 г. член управы Ф. А. Кронстрем сам пронаблюдал за пробными фонарями. Ему же было поручено устройство и заведование всей осветительной сетью. Но тут же проявились иные трудности - привычное разгильдяйство старых фонарщиков. Тогда Ф. А. Кронстрем стал решительно отказываться от услуг и создал новый штат. С 1873 г. (и вплоть до 1918 г.) освещение города керосином осуществлялось частными предпринимателями по контрактам с городской управой, а курировать сеть освещения стал не никто иной, как член управы и историк Г. М. Веселовский. Это был первый представитель интеллигенции в городской управе. Любопытным является факт, что именно Г. М. Веселовский внес в сферу уличного освещения свою методику: потребовал от управы план города, чтобы обходя вечерние улицы, помещать на план горящие и негорящие фонари, а также правильно распределять, проектировать новые фонарные столбы¹. Если в 1871-1872 гг. главной целью управы было устранение многочисленных жалоб воронежцев на плохое освещение, то с 1873 г. усилия тратились уже и на планомерное расширение сети. Но отрицательным оказался опыт расширенного мощения улиц. Сами члены управы сетовали на то, что улицы перед мощением не планируются и не выравниваются должным образом. Только когда городским головой стал А. Н. Аносов (1875-1879, 1879-1883), развернулось генеральное перемощение улиц. При этом было обращено внимание на улучшение качества мощения. С 1876 г. городская управа вела на тротуарах посадку деревьев. Домовладельцам тоже позволили посадку деревьев около их усадеб с разрешения городской управы.

При А. Н. Аносове была создана санитарная комиссия, а в феврале был одобрен план: разделить город на санитарные участки, а участки - на кварталы и в каждом назначить особого попечителя, для очистки города организовать при управе специальные артели, усилить надзор за выбросами нечистот, пресекать выбросы в неустановленных местах, увеличив штат полиции. Городской управе была ассигнована необходимая сумма¹.

Были сделаны и многие другие городские улучшения. В 1878 г. при управе заработала типография, где печатались для нужд городского общественного управления бланки, доклады, отчеты, ведомости - эти документы часто стали откладываться в архивных фондах в печатном виде. Кроме того, следует отметить, что типография стала вторым коммерческим предприятием города после водопровода, приступила к приему частных заказов, начала приносить прибыль, хотя и небольшую в масштабе всего городского бюджета. Открыв собственную типографию, местное самоуправление далеко опередило в этом вопросе большинство городов России. Важно отметить, что даже к 1914 г. городские типографии работали, помимо Воронежа, только в 9 городах, включая столичные. Остальные самоуправления прибегали к услугам частных типографий².

В этот период были осуществлены займы на благоустройство города: на постройку реального училища 95 тыс., на покупку и расширение домов под казармы - 63, 8 тыс. и т.д. Рост долгов из года в год увеличивался. В результате практика долгов и щедрых трат неуклонно расшатывала финансовое положение города.

При преемнике Аносове, зажиточном купце П. К. Капканщикове в 1883-1887 гг. возвратился к экономной политике городского хозяйствования, поддерживая торговые слои. Чтобы улучшить финансовое положение города, он и его соратники нашли некоторые рычаги увеличения доходности в хорошо знакомой им торговой сфере. Например, была увеличена арендная плата с торговцев, занимавших помещения и места "общественных галереях". Частично денежные поступления упорядочились за счет реорганизации площадной торговли, возросли и общие доходы от городских имуществ. Также следует отметить увеличение доходности загородных участков земли. Но к тому же П. К. Капканщиков прибегал и к крупным займам. В результате город попал в безнадежную денежную кабалу.

При преемнике П. К. Капканщикова Д. Г. Самофалове, городу удалось рассрочить ссуду на целых 52 года. Значительный успех управы при руководстве театралом Капканщиковым - покупка с публичных торгов в собственность города (1884) и перестройка в течение одного строительного сезона (1886) здания зимнего театра, который прежде принадлежал Г. М. Веселовскому. И этот успех был достигнут с помощью займа. При этом резко изменилось отношение к благоустройству города, ассигнования при Капканщикове снизились в 2-3 раза, сократились расходы на многие социальные нужды, особенно на санитарные, медицинские и благотворительные.

Особенно консервативным выглядело самоуправление при городском голове Д.Г. Самофалове. К расходованию средств из городского бюджета он и его единомышленники проявили чрезвычайно экономный подход. Несмотря на то что антисанитария в городе нарастала от года к году, при Д. Г. Самофалове прекратилась работа санитарного совета, а расходы на благоустройство остались низкими. Следует отметить, что против тех взглядов, которыми руководствовался Д. Г. Самофалов, выступил гласный А. Н. Безруков, который указывал на бездействие санитарного совета и железнодорожной комиссии, одновременно отмечая и более серьезные недостатки - нарушение Городового положения, допущенные в процессе руководства думой и управой Д. Г. Самофаловым, в частности неисполнение управой некоторых постановлений думы. Даже состоялось голосование о доверии и недоверии управе, которое завершилось в пользу Самофалова. Впоследствии другой, состав думы провел в 1894 г. ревизию отчета управы за 1890 г. и вскрыл, что управе Самофалова (впервые в истории самоуправления) приходно-расходные книги и делопроизводство велись крайне неисправно. В ряде случаев оказались не проставленными денежные суммы, даты, подписи членов управы. Но наиболее серьезные просчеты были допущены в заведовании типографией и городским лесом¹.

Однако главным достижением управы Д. Г. Самофалова можно считать ту цель, к которой она, собственно, и стремилась - не допустить углубления финансового кризиса в городе. К тому же на долю самоуправления выпала разработка вопроса о строительстве в Воронеже конно-железной дороги (конки). В 1887 г. городская управа оформила с А. Н. Горчаковым договор. Был оформлен 40-летний срок концессии, но город получил право выкупа конки после 25 лет ее эксплуатации. Но в целом и к началу 1890-х гг. город продолжал находиться в трудном экономическом положении, вызванном не только сделанными займами, но и объективными расходами и налогами.

Начало деятельности городского головы И. В. Титова (1891-1893 и вновь избранному с 1893 г.) совпало с развернувшимся в губернии голодом и вспыхнувшей эпидемией. Тем не менее он сумел несколько изменить ситуацию и добиться положительных тенденций как в работе управы, так и в экономическом и социальном развитии города. Какими бы разными не были взгляды деятелей прежнего нового составов, при Титове деликатно они пришли к компромиссному решению. Предыдущий консерватор Самофалов и его сторонники были приняты в союзники, а не противники. В результате деятельность Титова впервые утраивала сторонников обеих "партий".

Титов предпринял борьбу за чистоту улиц и дворов вместе с санитарным советом, к тому стал наводить порядок на городских базарах, разработал правила продажи молока и других продуктов. Более того, санитарные врачи стали проверять качество продуктов питания и привлекать к суду торговцев-нарушителей. И. В. Титов с первых же лет начал менять отношения управы и думы к благоустройству города в целом. В 1892 г. начала преображаться самая неблагоустроенная, утопавшая в грязи часть Лесной улицы. Именно в этом году было принято решение о переименовании Лесной улицы в Кольцовскую - в связи с приближавшимся 50-летием со дня смерти поэта-земляка А. В. Кольцова. И. В. Титов также известен как активный создатель и член благотворительных заведений губернского масштаба, но благотворительность за счет городского бюджета была минимальной - и большое количество долгов не давали возможность осуществить желаемого.

В целом по рассматриваемому периоду (1870-1890-е гг.) центральной проблемой являлась проблема сбалансированности городского бюджета. Достаточно интересна такая особенность Воронежского городского общественного управления, как противостояние в нем двух "партий" в связи с бюджетными расходами на социальные нужды. Если анализировать положительные и отрицательные результаты социально-экономической деятельности каждой из двух "партий", можно отметить, что прогрессивные социальные мероприятия требовали крупных денежных затрат и вели к кризисным финансовым явлениям, а противоположная консервативная позиция приводила к стабилизации бюджета, но к тому значительно тормозили развитие социальной сферы. Таким образом, и оба пути были тупиковыми. Но тем не менее именно в это время в Воронеже складывались общественные взгляды на городское самоуправление, которые существовало вплоть до 1917 г. городом управлял немногочисленная, но достаточно активная группа местного общества, находившееся в трудных условиях.

Период работы управы по Городовому Положению 1870 г. стал периодом полного становления самоуправления в общественной системе, а прекращение противодействия между двумя "партиями" означало, что самоуправление поднялось на качественно новую ступень развития.

Глава 2. Изменения в городском самоуправлении г. Воронежа в 1892-1918 гг.

2.1 Влияние реформы 1892 г. на городскую управу и её социальный состав

11 июня 1892 г. указом императора Александра III было введено новое Городовое Положение, которое по содержанию точнее называть не новым, а откорректированным прежним Городовым Положением¹. Реформа не меняла полномочия городской управы и основной круг подведомственных ей дел. Тремя главнейшими изменениями, внесенными в законодательство 1870 г., были:

1) сужение круга избирателей за счет увеличения имущественного ценза;

2) отмена куриального принципа выборов и введение территориального;

3) усиление контроля администрации за деятельностью городского общественного управления.

Вопрос о степени влияния Положения 1892 г. на городскую управу немаловажен - ведь по этому закону самоуправления в России функционировала на протяжении четверти века вплоть до революционных изменений в государстве в 1917 г. В историографии встречаются две оценки Положения 1892 г.:

1) эта одна из реакционных "контрреформ", главной целью которой была максимальная подчиненность общественных учреждений бюрократическому аппарату;

2) эта реформа вызвала некоторое ограничение самостоятельности органов самоуправления, но одна их основных её целей все же была иной - улучшить систему самоуправления, устранить несовершенства Городового Положения 1870 г. путем его коррекции. Если до 1990-х гг. преобладала первая точка зрения, то в настоящее время все больше укореняется вторая.

Число членов городской управы (по-прежнему избираемых думой) определялось для губернских городов не более трёх. Не считая городского головы (статья 90). Члены городской управы, даже не будучи избранными гласными, отныне не участвовали в собраниях думы, то есть автоматически причислялись к гласным (статья 120) ². Как и прежде, избирательное право предоставлялось в городах не только физическим лицам, но и учреждениям (правительственным, учебным, благотворительным и др.) на основе того же имущественного ценза. Правом наделялись и коммерческие фирмы, деятельность которых требовала выборки свидетельств 1-й и 2-й гильдий. Ряд статей усиливал возможности контроля губернаторской администрации как над думой, так и над управой. Согласно отредактированному закону, городской голова и заменяющее его лицо по-прежнему утверждались министром внутренних дел. Однако и они, и другие члены управы отныне приобретали статус государственных служащих. Члены городской управы подлежали утверждению в должности губернатором. С одной стороны, несомненно, вырастал авторитет членов управы в глазах городского общества и повышалась их ответственность, а с другой стороны - исключалась возможность появления на ключевых постах самоуправления "неблагонадежных" лиц.

По Городовому Положению 1892 г. выборы в Воронеже состоялись шесть раз: кроме 1893 г., они были организованы в весенние месяцы 1897, 1901, 1905, 1909, 1913 гг.

Изменения, которые происходили в период 1893-1917 гг. в социальном составе Воронежской городской управы, отражены в таблице 2.

Таблица 2.

Социальный состав Воронежской городской управы и характеристики членов управы в период действия Городового положения 1892 г. (1893-1917) ¹

		Количество членов управы (включая городских голов)
		Сент. 1893	Июнь 1896	Дек. 1897	Июнь 1901	Май 1904	Март 1906	Дек. 1908	Дек. 1911	Дек. 1914	Май 1916	Весь период 1893-1917
Всего членов управы		4	5	5	5	5	5	4	4	4	6	18
Сословия членов упр.	Купцы, поч. граждане из куп-ва	-	1	2	3	3	1	1	-	-	-	4 22%
	Дворяне, чиновники	2	2	1	1	1	2	2	3	3	4	10 56%
	Мещане	2	2	2	1	1	2	1	1	1	1	3 17%
Образование членов	Высшее	2	2	1	1	1	1	-	-	-	1	4 22%
	Среднее	-	-	1	1	1	2	2	3	3	4	10 56%
	Начальное и домашнее	2	3	3	3	3	2	2	1	1	1	4 22%
Проживание в Воронеже	С рождения	4	5	5	5	5	4	3	1	1	3	12 67%
	20 и более лет	-	-	-	-	-	1	1	3	3	3	6 33%
	Менее 20 лет	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-

Первые выборы городской управы по Положению 1892 г. были проведены в думе 25 августа 1893 г. В таблице в числе членов управы учтены и городские головы. Можно сказать, что в последние предреволюционные годы купечество совсем не избиралось в управу, а в целом же в этот период после ведения Городового положения 1892 г. количество представителей интеллигенции, участвовавших в работе управы, значительно превышает число купцов и почетных граждан, вышедших из купечества (56% против 22,2%). К тому же выходцев из мещан и крестьян, поступивших на работу в управу, тоже можно с полным основанием причислить к интеллигенции, так как после 1892 г. они приобрели статус государственных служащих, и эта служба становилась их основным занятием. В составе управы есть своя специфика - по-прежнему при выборе членов исполнительного органа учитывался в первую очередь опыт в ведении воронежского хозяйства, а не высокая степень образования, поэтому итоговые данные по составу управы свидетельствуют о заметном преобладании лиц со средним, а не высшим образованием. И особенно показательно, что в течение всего рассматриваемого периода в управу ни разу не было включено лицо, прожившее в Воронеже менее 20 лет.

2.2 Деятельность управы после введения Городового Положения 1892 г.

В целом Городовое Положение 1892 г. по-старому определяло и порядок и сбора городских налогов (статьи 127-137) и круг обязательных расходов города (статья 138), и другие основные законодательные позиции, которые составляли основу финансово-хозяйственной деятельности самоуправления. Изменения касались лишь деталей, а, следовательно, финансовые проблемы должны были оставаться прежними. В подтверждение этому можно отметить то, что городской голова И. В. Титов в 1893-1897 гг. не изменил основных принципов хозяйствования и социальной политики.

И. В. Титов и его соратники понимали, что надо обязательно повышать доходность городских имуществ. В улучшении показателей большую роль сыграло более рациональное использование загородных земель, принадлежавших городу, увеличение арендных поступлений из источников, не связанные с финансовыми повинностями основной массы горожан. Вместе с И. В. Титовым эту работу осуществляли его ближайшие помощники, члены городской управы А. С. Кретов, Ф. А. Уваров, Н. А. Веретенников. Далее, в середине 1890-х гг. были введены новые налоги с домовладельцев, особенно показателен сбор с торговцев на очистку базарных площадей напротив их домов и лавок. С 1896 г. добавились небольшие сборы на ремонт мощеных тротуаров.

Главное же, при И. В. Титове управа настойчиво стремилась к устройству таких учреждений и строительству таких зданий, которые не только стали бы источниками новых бюджетных доходов, но и принесли пользу большинству воронежцев, улучшили их быт. Еще в 1891 г. была открыта городская аукционная камера, чтобы воронежцы получили удобство в продаже и покупке различного движимого имущества, а город мог приобрести еще одну статью доходов. В 1895 г. начали проектировать городскую скотобойню. В этом же году был создан проект городской ломбард. Ломбард открыл свою работу 1 апреля 1897 г. Сложнее обстояло дело с запланированным созданием электрического освещения в городе. Воронеж не располагал специалистами.

В этот период велись работы по благоустройству города. Городская управа взялась за обустройство окраин. В 1895 г. обрела первое булыжное покрытие та самая Терновая гора, жителям которой было принципиально отказано при Д. Г. Самофалове. В 1894-1985 гг. впервые стали устраивать асфальтовые тротуары по всей длине Большой Дворянской, главной городской улицы. В 1895 г. за счет города протянулся асфальтовый тротуар от Городского сада до губернской земской больницы.

Но всё же финансовое положение города, несмотря на все приложенные усилия и на тенденцию к некоторым улучшениям, все равно оценивалось как тяжелое.

В 1897-1901 гг. и в 1901-1905 гг. городскими головами были соответственно А. Н. Безруков, твердый руководитель, а по своим основным взглядам - консерватор и последовательный сторонник бездефицитного ведения хозяйства, и Н. А. Клочков - более выдающийся, чем Безруков, городской деятель, хотя и более мягкий руководитель. Хотя Безрукова и Клочкова многое объединяло - и социальное положение, и образ жизни крупных коммерсантов, и политические пристрастия, но инициативы и действия Клочкова в русле самоуправления скорее следует расценивать как направление против консервативности.

Работа управы в этот период протекала в относительно спокойное время, лишенное войн и кризисов. Наиболее важная тенденция для этих двух 4-летий: наблюдавшийся тогда временный подъем в местном городском хозяйстве, который был обусловлен четырьмя главными факторами:

1) это подъем в экономике в России в целом, продолжавшийся до начала 1900-х гг. Этот подъем благотворно сказался на организации городской управой хозяйственных работ, а кроме того, позволил городу осуществить первый облигационный заем;

2) в результате гибкой деятельности управы при городском голове И. В. Титове были достигнуты хозяйственные улучшения и окончательно сформировано основополагающие административные начала управления;

3) во время руководства города А. Н. Безруковым проводилась четкая линия на экономное расходование бюджетных средств на недопущение бюджетных дефицитов как при составлении смет, так и по реальным годовым итогам;

4) в конце 1890-х гг. был осуществлен крупный облигационный заем, который позволил произвести временное пополнение бюджетных средств.

При А.Н. Безрукове отмечалось несколько прогрессивных начинаний в русле социальной политики, но характерно, что инициаторами большинства из них были не городские руководители, а отдельные группы гласных.

Н.А. Клочков, смевший А. Н. Безрукова, в отличие от него часто обращал первоочередное внимания управления на социальную политику, проводил в думе и в реальной жизни города личные инициативы в этом плане.

В числе важных особенностей также следует отметить увеличение общих сумм городского бюджета. Решающий рост бюджетного наполнения был достигнут не за счет внутренних ресурсов города, а благодаря очередному и для того времени самому крупному займу. Это был первый в истории Воронежа облигационный заем, который был запланирован еще при Титове. Чтобы создать впечатление увеличения городского бюджета, была предпринята попытка включения, начиная с 1902 г., в расходную часть бюджета не только реальные сборы, но собранных "недоимок" (рассчитывали на то, что в скором времени недоимки поступят). Рассматривая финансовые отчеты управы за 1900 и 1902 гг., можно сделать вывод о том, что не указаны сведения об общей сумме городских долгов. Возможно потому, что они могли испортить впечатление о благополучии. В результате, даже в самый стабильный период, в финансовом отношении, благополучие было лишь условным.

Значительное событие в жизни Воронежа - открытие в 1899 г. первой электростанции общегородского назначения и замена на центральных улицах керосинового освещения электрическим. Электрическая сеть со станцией находились, однако, не в ведении города, хотя и на городской общественной земле, - они были отданы частному пользователю концессионным способом, сроком на 25 лет и с правом выкупа их городом через 15 лет. Продолжала действовать на концессионных условиях и конно-железная дорога. В 1900 г. прокладывалась ее новая ветка перпендикулярно старой линии - по Большой Московской, второй по значимости улице Воронежа.

К концу XIX в. стало очевидным, что для дальнейшего нормального функционирования города не хватало общественной канализации. Но проект постройки канализации был слишком дорогостоящим, поэтому оставался на будущее.

В ведение городской управы перешла плановая посадка и обрезка деревьев. Началось устройство новых скверов, и первым из них был создан на Поповом рынке, на изломе самого оживленного спуска, который вел к Чернавскому мосту.

В 1902 г. был рассмотрен проект городской больницы. В то же году началось строительство больницы по проекту А.М. Баранова на свободном участке, рядом с бойней. Врач К.В. Федяковский выступал против такого расположения больницы, но его позиции не повлияли на общее решение. Больница была открыта 1 октября 1904 г. Другим сдвигом в медицинской сфере являлось окончательное восстановление в 1899 г. городской лечебницы - как учреждения, которое содержалось за счет самоуправления. Вплоть до 1917 г. лечебница действовала на принципах простых, но бесплатных услуг для малообеспеченных слоев населения.

С приходом на должность городского головы Н. А. Клочкова деятельность управы заметно активизировалась в ее социальных аспектах. В этот период изменилось отношение к благоустроительным работам. В 1903-1905 гг. проводилось расширение окраинных улиц, устройство в гористой прибрежной местности проходов, лестничных спусков, каменных водосточных лотков, что служило интересам бедных районов города. В 1904 г. под руководством управы началось мощение периферийных улиц - Вигелевская улица и Пятницкий переулок. Тогда же в центре города развернулось устройство асфальтовых переходов через булыжное полотно улиц; были приведены в лучший вид Кольцовский и Петровский скверы¹.

В отличие от предыдущих лет, когда не прекращались жалобы недовольных обывателей, в 1904 г. впервые позвучали благодарственные отзывы.

Также в 1903-1904 гг. был перестроен один из торговых корпусов, принадлежавших городу, - 3-я общественная галерея - ей надбавили один этаж. В 1904 г. приступили к тщательной реконструкции водопровода: ремонту технических сооружений и зданий, расширению сети. Реконструкция завершилась в 1905 г., в результате подача воды увеличилась сразу на 19 млн. ведер в год.

В 1905 г. открылись сразу два новых городских училища: мужское 2-классовое приходское училище имени Цесаревича Алексея и женское 2-классовое приходское училище имени педагога Н.Ф. Бунакова.

Естественно на все строительные работы затрачивалась значительная сумма денег. Повышенные расходы неизбежно должны были вести к бюджетным дефицитам. Одним из способов покрытия дефицитов Н. А. Клочков считал введение новых налогов и других сборов прежде всего с зажиточных горожан. Так уже в 1905 г. была установлена плата со всех лиц и учреждений, которые пользовались частными канализационными трубами, проложенными по городской земле. Но новый налог, естественно, не соответствовал основным потребностям города и не мог устранить проблемы сбалансированности бюджета.

Таким образом, в данный период была временно достигнута относительная стабилизация городского бюджета и, как уже отмечалось, произошел ряд важных улучшений в нескольких городских сферах. В Воронеже основой достаточно эффективной работы управы, было создание прочного фундамента местного хозяйства в предыдущие годы. Атмосфера сотрудничества между двумя "партиями", настрой на улучшение работы - все это положительно сказывалось на деятельности управы.

При А. Н. Безрукове городская управа стремилась к улучшению стабильности городского бюджета и минимального удовлетворения большинства запросов общества именно за счет бюджета. Неизбежно, приходилось жертвовать некоторыми сферами, они оказались сильно запущенными из-за нехватки бюджетных средств. В результате консерватизма городского руководства социальный аспект деятельности управы был несколько снижен. Но запросы городского общества все возрастали.

При Н. А. Клочкове был взят курс на усиление социальной направленности в деятельности управы за счет больших бюджетных расходов. В результате к концу рассматриваемого периода потребности общества были значительными, но средств для их реализации не хватало.

2.3 Городская управа во время военных и революционных событий

Вступление России в войну пришлось на деятельность городского головы И. И. Алисова.23 июля 1914 г. состоялось собрание думы, на котором было принято единогласное решение о том, чтобы направить в адрес Николая II телеграмму, переполненную верноподданическими чувствами. На этом же собрании городская управа предоставила два доклада о мероприятиях по случаю войны - о помощи русской армии и семьям военнослужащих. Таким образом, эти доклады определили новые первоочередные задачи.

После ухода в 1915 г. с должности городского головы И. Т. Алисова эти вопросы решали его последователи - городской голова Н. В. Чмыхов и заместитель головы Г. А. Пуле. Но вскоре уже определилась и новая задача, так как стало процветать инфляция, дефицит и спекуляция товарами первой необходимости, - это задача снабжения города продовольствием, топливом и другими предметами жизненной необходимости. К тому времени ситуация стала настолько критической, что в итоге привело к невозможной деятельности управы. Все решения, связанные с расходованием городских средств принимались в расчете на скорое завершение войны, и главное, на будущее урегулирование экономики в городе. Но как покажут будущие события, этот расчет не оправдался.

Идея возвращения к практике постепенного накопления запасных и других свободных сумм, которыми можно было бы частично покрывать бюджетные дефициты, была отброшена. По итогам 1914 г. превышение городских расходов над доходами составило около 300 тыс. руб. В 1915 г. покрыть дефицит предыдущего года удалось только частично, где важную роль сыграли поступившие недоимки в сумме 55,3 тыс¹.

Городская управа предоставила думе смету только в июне этого года. Планировалось увеличение бюджета более чем в два раза. Но при этом оговаривалось, что неизбежны крупные дефициты и искусственная сбалансированность сметы. В докладе управы указывалось, что даже правительственная смета была внесена в Государственную думу и Государственный Совет с опозданием на три месяца и "это доказывает вовсе не игнорирование закона, а невозможность, вследствие стихийно надвинувшихся событий, исполнить закон, установленный для времени обычного. Равным образом война отразилась на бюджете городов. Сократились некоторые поступления по доходным статьям, увечились недоимки, а жизнь все представляет новые требования… Для сбалансированности смет приходится прибегать к особым приемам: или перенесение значительной части расходов в прежнюю смету, или вносит в доход недоимки прежних лет, или же, наконец, относить дефицит за счет нового займа"².

Таким образом, для города встала остро проблема финансовая, это было непосильное бремя, возложенное правительством. Одновременно с этим в данный период шло падение доли расходов на социальные нужды городского населения.

Последней опубликованной отчетностью управы была отчетность за 1915 г. Финансовые отчеты за 1916 и 1917 гг. не только не были опубликованы, но даже полностью не составлены. Естественно, что никаких средств не выделялось на благотворительность. Большинство зданий, которые раньше были заняты благотворительными учреждениями, было отведено под воинские нужды, а в связи с острой нехваткой продуктов и других предметов первой необходимости нуждающимся стало практически все городское население.

К 1917 г. катастрофический финансовый кризис проявлялся во всем. Возникла новая проблема - содержание в условиях инфляции членов городского управления и подчиненных ему служб, невозможность выплаты рабочим и служащим жалованья, которое необходимо для жизни.

Деятельность городской управы в этот период протекала по нескольким направлениям. Первое направление - это помощь армии. Важнейшей задачей является немедленная врачебно-санитарная помощью. Для начала было выделено 10 тыс. руб. В августе под госпитали для раненых воинов было отведено ряд городских зданий и помещений, несколько училищ, в том числе и обширное здание Александровских училищ. В результате, можно сделать вывод о том, что народному просвещению был нанесен большой урон. Все эти здания переоборудовались на городские средства. В ряде случаев пользователям зданий предписывалось предоставить помещения для госпиталей немедленно. Так, в 1914 г. городская управа предписала Николаевской прогимназии в двухдневный срок полностью освободить здание, причем содержание госпиталя вменялось в обязанность попечительному совету прогимназии. Естественно, вводя такие меры, считалось, что они будут краткосрочными, но как показали события, эти меры растянулись на годы в связи с затяжной войной.

Для воинов, которые заболевали заразными болезнями, было решено создать отдельную городскую инфекционную больницу. Но вместе с тем в 1915 г. была полностью закрыта обычная городская больница, и прекратилось ее финансирование.

Вторым важным направлением деятельности городской управы была помощь семьям воинов, призванных на войну. Была организована выплата пособий этим семьям. Вследствие новых призывов к 1915 г. ежемесячная сумма выплат достигла 7 тыс. руб.

Третье важнейшее направление - обеспечение населения товарами первой необходимости. Но во время войны продуктов питания не хватало. Это привело к повышению цен на главные виды продовольствия. В 1915 - 1916 гг. уже выяснилось, что дороговизна - это еще не самое страшное. Решительная борьба с дороговизной постепенно стала переходить в борьбу с острым дефицитом различных товаров первой необходимости - зерна, муки, крупы, хлеба, сахара, чая, керосина, дров, тканей, одежды. Необходимые товары даже не доставлялись в город по железной дороге из-за крайней перегруженности военными перевозками и постоянных заторов движения, а также отказ со стороны предпринимателей грузить, перевозить и продавать товары по ценам ниже тех, которые диктовала инфляция. Сказывалась и нехватка рабочих рук из-за призыва мужского населения в армию. Некоторые члены управы называли и такую причину, как относительная близость Воронежской губернии к театру военных действий - она снабжала армию продуктами.

Таким образом, городской управе пришлось взять на себя несвойственные ей прежде функции - закупку различных товаров для города, размещение заказов на обрабатывающих предприятиях, введение карточной системы для распределения продовольствия и топлива среди населения город. В этот период были организованы продовольственная комиссия думы и продовольственный отдел управы. В управе продовольственными вопросами занимались ее члены В. И. Перелыгин и П. И. Иванов, действия управы согласовывались с губернским уполномоченным по продовольственному делу.

В 1916 г. к продовольственному делу подключился отдел городской управы, который был создан для проведения всеобщей переписи в рамках общероссийской программы. Прежде всего для введения карточной системы отдел провел в июле 1916 г. предварительную перепись населения Воронежа и его пригородов, а осенью того же года организовал более углубленную перепись, выявив в общей сложности 21112 жилых квартир. Этот же отдел занимался печатанием и разносом карточек населению. В архивных документах управы сохранились сведения, связанные с выдачей продовольственных и топливных карточек - заявления и списки домовладельцев и глав семей; рабочих и служащих различных предприятий и учреждений, в том числе и частных и т.д. К документам подшиты сами карточки разных видов. Каждая карточка состояла их двух частей. Первая представляла собой бланк-документ с указанием данных о владельце карточки. На ее лицевой стороне проставлялась подпись заместителя городского головы Г.А. Пуле. На обороте указывался магазин, к которому прикреплялся владелец карточки. Второй частью карточки были отрывные талоны. Но во время действия карточной системы были вскрыты многочисленные махинации населения: одни горожане ради увеличения прибыли завышали число членов семей во время переписи населения, а другие обманным путем доставляли большее число карточек, чем было нужно¹.

В годы войны в Воронеже произошла переориентация промышленности на выпуск военной продукции. В августе 1915 г. дума поручила городской управе стремиться к привлечению в Воронеж промышленных предприятий, что должно было принести пользу для развития города, для заработков рабочих, для пополнения городского бюджета. Осенью того года управа начала переговоры с А. Н. Петичевым, владельцем проволочного и кабельного завода в Петрограде, который по поручению военного ведомства подбирал место для устройства второго такого же завода в одной из центральных губерний России. Из всех предложенных ему вариантов он выбрал именно Воронеж, так как городская управа предоставила ему тот участок под строительство, который понравился ему больше всего. Это была территория за северной окраиной города. В 1916-1917 гг. здесь развернулось строительство завода².

С началом войны под угрозой срыва оказалось трамвайное строительство, которое началось в 1914 г. Но городская управа и подчиненное ей трамвайное бюро в 1915-1917 гг. упорно продолжали начатое дело. В 1915 г. была начата укладка трамвайных рельсов в самом центре города, для чего пришлось урезать территорию Кольцовского сквера. К концу 1916 г. город завершил сооружение рельсовых путей абсолютно на всех участках, за исключением линии к СХИ. Далее же в 1917 г. городская управа во главе с Г. А. Пуле приступила к экстренной укладке линии трамвая к строившемуся СХИ. Средства были выделены управе Министерством земледелия и дирекции СХИ в расчете на трамвайное сообщение института с городом в предстоящем учебном году¹.

Таким образом, даже в самое тяжелое время, городская управа стремилась к благоустройству города, находила различные источники финансирования.

В данный период в связи с увеличением нагрузки города обслуживания им госпиталей, приютов для беженцев, казарм для военнопленных и т.д. стала достаточно остро канализационная проблема. Уже в 1914 г. значительно возросла загрязненность города. Еще в октябре 1914 г. был поднят вопрос "о необходимости изъятия из владения С.И. Попова канализационной магистрали ввиду систематического отказа со стороны С. И. Попова от внесения в городскую кассу причитавшихся с него платежей за прокладку канализационной магистрали по городской земле, а также ввиду запутанности и ненормальности юридических отношений между владельцем магистрали и обывателями, примыкающими к ней сточные трубы"². В конце концов было решено устроить частичную канализацию, то есть приобрести в собственность города трубы С.И. Попова и реконструировать их.25 февраля 1916 г. член городской управы П. Н. Иванов и С. И. Попов заключили договор о продаже Поповым городу всех его труб.

Весной 1917 г. городская управа приступила к расширению канализации, подрядчик А.П. Баранников дополнительно подвел трубы к нескольким общественным помещениям - к одному из госпиталей, который был размещен на Большой Садовой улице, к 3-й общественной галерее, к одной из богаделен¹. В 1916 г. городская управа и канализационная комиссия думы приняли об устройстве временной городской сливной станции для обслуживания госпиталей и других учреждений военного времени².

В 1915 г. при городской управе был создан мостовой отдел, но к значительным сдвигам в общем состоянии городских мостовых это не привело.

В рассматриваемый период предлагались проекты развития сети народного образования, возрождения театрального дела, но до утверждения реальных проектов дело не дошло, да и не могло дойти, так как город в этот период находился под постоянной угрозой голода.

Отличительной особенностью данного периода было создание муниципальной милиции после Февральской революции.4 марта 1917 г. дума немедленно постановила взять в руки городского управления охрану порядка в городе и пригородах, для чего учредить "Городской исполнительный комитет общественного спокойствия", а также должность начальника гражданской милиции.

27 апреля 1917 г. городская дума провела первое собрание в расширенном составе - с участием 24 новых гласных, которые были избраны в нее в качестве представителей от Комитета объединенных общественных организаций и учреждений, Совета рабочий и солдатских депутатов и Губернского исполнительного комитета. Было заявлено, что новая группа гласных не войдут ни в существующие комиссии, ни в состав городской управы. Главная их задача - немедленная подготовка перевыборов городской думы на основе всеобщего избирательного права, "ревизии современной постановки городского дела".

4 августа 1917 г. отрыла свою деятельность новая дума. Городским головой был избран Н.Г. Андреев, который занимал этот пост до роспуска и думы, и управы в 1918 г.

Следует отметить, что полностью отсутствовала преемственность в старом и новом составах городской управы. В результате управление долго не было знакомо даже с составом городского хозяйства. Вопрос об этом был поставлен не сразу, а спустя два заседания, 2 сентября. Городской голова от имени управы выступил с докладом, который свидетельствовал об упадке, в который пришло городское хозяйство во время Первой мировой войны, и о прекращении ведения отчетности в управе, и о неосведомленности нового состава управления о прежнем ведении хозяйства. "Управа не успела еще ознакомится со всеми отраслями обширного и разностороннего городского хозяйства, - признался городской голова, - но то, немногое, что ею уже осмотрено, произвело на управу угнетающее впечатление… Все виденное, за немногим исключение, свидетельствует о том, что у города есть имущество, с которым дурно обращались в продолжение целого ряда лет, но не только хозяйство, а и самое имущество, которым город владеет, никому не известно"¹.

30 октября в Воронеже был совершен вооруженный переворот большевистским Военно-революционным комитетом. В результате 31 октября было создано чрезвычайное совещание думы. Дума заявляла, что в противовес ему она "не может организовать военную борьбу в стенах города", но призывала все общественные силы города "сплотиться для охраны в эти тяжелые дни нормального хода городской жизни".

Что касается хозяйственной деятельности, то управление, как и прежде, в первую очередь решали проблемы, связанные с военными нуждами. Но в целом можно отметить, что результаты хозяйственной деятельности были очень незначительными, так как необходимо было решить главную проблему того времени - улучшение состояния городской финансовой системы.

Кризис продолжал углубляться, и ярким свидетельством этого стало стачечное движение, которое развернулось среди самих членов управления. Так как в период масштаб инфляции не соответствовал размеру введенных в сентябре надбавок к окладам. Было принято решение о "прибавках на дороговизну" городским рабочим и служащим, но в реальности выполнить такое решение было невозможно из-за отсутствия средств. В результате это привело 27 ноября к забастовке рабочих и служащих управления в связи с невыплатой им обещанных надбавок. Таким образом, в это время хозяйственная деятельность управы была парализована.

Городская управа предпринимала последнюю попытку повлиять на финансовое положение в городе. Это была достаточно серьезная мера - ведение "квартирного сбора", то есть налога с живых квартир. Но как бы то ни было, введение налога уже не могло помочь управе возвратиться на путь нормального хозяйствования.

Таким образом, период военных событий был достаточно тяжелым. Все городское хозяйство было заложником военного времени. Самоуправление Воронежа, хотя и не прекратила традиционного ведения хозяйства, но значительно отвлеклась от него во второй половине 1914 г. Был нанесен серьезный урон развитию хозяйства, вопросам стабилизации бюджета. Но следует отметить, что первоочередными ставились задачи военного времени, о которых говорилось выше. Кризисные явления постоянно возрастали. К тому же малоопытный состав нового управления не смог противостоять глубокому экономическому кризису. Ситуация, которая сложилась к концу 1917 г., можно назвать безнадежной. Городское управление лишилось не только политической, но экономической основы своего существования.

2.4 Роспуск городской управы

Изменения в городском законодательстве назревали. Общество, к середине 1910-х гг. ставшее высоко политизированными, прежде всего оказалось готовым к изменению принципов, на которых базировалась система представительства в самоуправлении.

В это время существовало три проекта нового Городового положения: один был разработан Министерством внутренних дел ещё в 1912 г., второй был создан самой государственной думой; третий разработал всероссийский союз городов на основе положений, принятых на съезде союза в 1916 г. главной идеей всех новых проектов было придание самоуправлениям большей самостоятельности. Однако ни один из проектов не вносил коренных изменений в систему самоуправления. Более того, первые два проекта были попыткой своеобразного возвращения к городским выборам по системе трех разрядов. Но наиболее радикальным и отвечающим требованиям самих управлений был третий проект, согласно которому квартиронанимателей надлежало включить в число избирателей, города требовалось наделить новыми источниками доходов и освободить от чрезмерных обязательных расходов в пользу государства.

Изменения, внесенные в городское законодательство, были оформлены в виде двух постановлений Временного правительства: 15 апреля и 9 июня 1917 г.

Первое постановление "О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях", изданное на следующий день, 15 апреля 1917 г., устанавливало новый порядок выборов¹. Вводилось всеобщее избирательное право, его получали все жившие в городе мужчины и женщины, достигшие 20-летнего возраста, независимо от их состояния. В гласные могли выдвигаться даже лица, не проживавшие в данном городе. Партийный принцип выборов предусматривал, что выдвигать своих кандидатов в гласные могли только группы избирателей, численностью не менее ½ от числа гласных думы. Голоса подавались не за конкретных лиц, а партийные списки.

Второе постановление правительства "Об изменении действующих Положений об общественном управлении города", датированное 9 июня, регламентировало полномочия городского общественного управления и его отношения с администрацией².

В Воронеже в полной мере было реализовано только первое постановление Временного правительства, касавшееся выборов. Для организации выборов был использован территориальный принцип. Впервые Воронеж был поделен на значительное число избираемых участков - 19, независимо от административно-полицейского разделения города на "части". Были составлены 12 выборных списков партий и общественных организаций. Каждой были присвоены свои номера.

4 августа 1917 г. прошло первое, учредительное собрание думы, на котором состоялись выборы новой городской управы. Мерилом кандидатуры в первую очередь стала партийная принадлежность, а не опыт ведения городского хозяйства. Была создана своеобразная коалиция из представителей главных партий, вошедших в думу: один из трёх членов управы - И.Д. Смирнов - являлся эсером, второй - А.Н. Татарчуков - меньшевиком и третий - В. К. Ковалев - кадет.10 августа были избраны ещё двое: меньшевик Н. Д. Богданов и кадет А. Н. Крашенинников. Таким образом, всего в управе насчитывалось 5 членов: 2 меньшевика, 2 кадета и 1 эсер. При этом городской головой - лицом, тоже входящим в состав управы, - стал эсер Н. Г. Андреев, и получилось равное представительство всех трех партий - по 2 человека¹. Ни один из членов управы не являлся ни старым опытным гласным, ни лицом, входившим в состав управы когда-либо ранее - управа обновилась на 100%.

После октября 1917 г. и особенно в 1918 г., когда реальная распорядительная и исполнительная власть в Воронеже сосредотачивалась в руках большевистского Губернского Совета рабочих и крестьянских депутатов и его исполкома, стало политически бессмысленным существование городской управы, а их самостоятельная финансовая деятельность была парализована. Положение в Воронеже изменилось весной 1918 г., когда в Воронеже осела и заняла несколько руководящих постов группа иногородних большевиков, вынужденных мигрировать из Украины в связи с политическими событиями на их Родине. Эта группа во главе с заместителем председателя исполкома воронежского губернского Совета М.С. Богуславским стала инициатором роспуска думы и управы¹.

11 мая 1918 г., в 12 часов дня, коллегия губисполкома явилась в городскую управу, которая в полном составе ожидала большевиков. Представители исполкома объявили, что дума и управа считаются распущенными. Управа была готова к подобному развитию событий и заранее составила текст заявления заранее, в котором выражался протест против насилия и оговаривалось, что работа городского самоуправления вынужденно прекращается только потому, что "введена вооруженная сила". Городской голова Н. Г. Андреев достал этот акт во время прихода большевиков, но те выбрали ситуацию тактически: не пошли на развитие конфликта, заявили, что вооруженные силы они не введут, и стали явочным порядком знакомиться с делопроизводством управы. Взамен самоуправления образца 1917 г. был образован городской совет рабочих и красноармейских депутатов во главе с М.С. Богуславским.

27 августа 1918 г. городской Совет переименовал Мясницкую улицу, на которой прежде располагались враждебные большевикам, дума и управа, в улицу 11 Мая в память о дате их роспуска².

Попытка воссоздать городское самоуправление прежнего образца наблюдалась в первых числах октября 1919 г., при кратковременном режиме белогвардейского генерала А.Г. Шкуро, захватившего Воронеж.5 октября было решено восстановить работу управы, но без думы. В состав управы были включены восемь лиц: заместитель городского головы В. К. Ковалев, четыре прежних члена, работавших при Временном правительстве, - Н.Д. Богданов, А.Н. Крашенинников, Б.В. Седаков и И.Д. Смирнов, а также три члена бывшей думской продовольственной комиссии - С.П. Гнедич, Е.Н. Коровкин, И.Г. Полуэктов³. Развернуть работу эта управа, по сути дела, даже не успела: через две с половиной недели белогвардейцы были выбиты из города частями Красной армии.

2.5 Организация работы городской управы и её взаимодействие с губернской администрацией

Работа управы протекала в тесной и неразрывной связи с работой думы. По статье 76 Городового Положения 1870 г., дума с помощью инструкции определяла порядок работы управы и указывала, какие дела подлежат коллегиальному рассмотрению, а какие осуществляются единичными распоряжениями городского головы или отдельных членов управы. Распределение же сфер работы между членами управы происходило по постановлению самой управы. Согласно статье 77, в случае коллективного обсуждения постановления управы выносилось большинством голосов. Как уже указывалось, первая в Воронеже городская управа была избрана думой в 1871 г. в составе 5 членов. Первым из них был избран член управы, заменяющий городского голову, - купец И. И. Селиванов, которого считали "правой рукой" городских голов. Кроме исполнения обязанностей головы во время его отлучек, И. И. Селиванов взял на себя постоянные наиболее ответственные поручения, такие как расквартирование воинских частей, контроль за исполнением думских постановлений и некоторых других.

26 июня 1871 г. управа приняла первое постановление о распределении обязанностей между остальными четырьмя членами. Купец Э. Ф. Гаусман стал ведать содержанием всех зданий, принадлежащих городскому самоуправлению, а также мощение улиц и площадей, купец Ф. А. Кронстрем - снабжением полицейской и пожарной служб, мещанин С. В. Матасов - водопроводом, торговлей на базарах, очисткой рыночных площадей, сдачей в аренду городских участков под торговлю и иные цели. Наконец, купец П. Н. Болычев взял на себя казначейские обязанности по сбору налогов¹.

10 ноября 1871 г. городская дума в присутствии 24 гласных утвердила инструкцию для городской управы. Первый раздел определял "порядок занятий в управе", в том числе время её работы и порядок работы канцелярии. Каков должен быть состав канцелярии - этот вопрос дума предоставила решать самой управе. Второй раздел был посвящен порядку решения дел". Коллегиальному рассмотрению членов управы подлежали 13 дел, в том числе заключение управой контрактов и договоров подряда, предварительное рассмотрение смет и отчетов управы для внесения в думу, определение оценочного сбора с недвижимых имуществ, составление проектов "обязательных постановлений" думы, разрешение строительства частных зданий и утверждение архитектурных проектов, решение общих вопросов по расквартированию войск, освидетельствование денежных сумм управы, распределение обязанностей между членами управы и др. К единоличным распоряжениям городского головы относилось назначение членов управы для освидетельствования произведенных хозяйственных работ и поставки материалов, для осмотра повреждений в городских зданиях или в уличных покрытиях. Каждый из членов управы имел право вести переписку по своим вопросам, выдавать справки, свидетельствовать своими подписями различные удостоверения и торговые доверенности. Городская дума оговорила также порядок делопроизводства и отчетности управы, приложила к инструкции формы отчетов и журналов управы².

Характерно, что с течением времени круг обязанностей членов управы расширялся.

Очередное постановление по данному вопросу состоялось в 1873 г. в связи с первыми перевыборами членов управы. Троих членов, которых надлежало переизбрать, определил жребий. В итоге выбрали И.И. Селиванова и П.Н. Болычева на те же должности, а вместо Ф.А. Кронстрема избрали купца М.В. Синицына. Вскоре, в том же году, от должности отказался Э.Ф. Гаусман, и его место занял заранее выбранный кандидат - историк, титулярный советник Г. М. Веселовский, к которому перешли обязанности Ф.А. Кронстрема и добавилось наблюдение за наружным уличным освещением. Часть обязанностей Э.Ф. Гаусмана - содержание зданий и других сооружений - перешла к М.В. Синицыну, другая часть - мостовые работы - к С.В. Матасову. Ведать рыночной торговлей вместо С.В. Матасова стал М.В. Синицын. Дополнительными обязанностями П.Н. Болычева стало наблюдение за лесными участками, принадлежавшими городу, а также за городскими скверами и садом.

Через два года, в июне 1875 г., уже в следующем выборном 4-летии, произошло новое распределение обязанностей. Вместо прежнего члена С. В. Матасова, срок полномочий которого истек, был выбран купец А. И. Иванов-Шиц. Кроме постоянных поручений члены управы часто имели разовые, так называемые особые поручения.

И в дальнейшем, в течение всего действия положения 1870 г., происходили подробные перевыборы и перераспределение обязанностей членов управы с тенденцией к возрастанию общего количества обязанностей (но уже менее важных, чем те, которые были определены в первые годы работы управы).

Нагрузка на каждого члена управы возросла в конце 1877 г., когда после смерти П.Н. Болычева на его место не было избрано другого лица, и с тех пор в управе стало четыре члена, не считая городского головы.

Подавляющее большинство членов управы выбиралось из среды активных гласных думы. Это значительно облегчало работу членов управы, которые всегда были в курсе городских дел. Помогало им и делопроизводство, которое велось в канцелярии управы.

Судя по документам управы, в 1870-1890-х гг. делопроизводство канцелярии подразделялось на четыре стола, причем не по сферам деятельности, а по функциональным признакам: Существовали бухгалтерский, распорядительный, хозяйственный и квартирные столы. Во главе каждого из них стоял столоначальник. Помимо него в столе насчитывалось еще по 2-6 служащих.

Бухгалтерский стол занимался выдачей жалованья как рабочим и служащим самоуправления, так и служащим полицейских частей, находившимся на содержании самоуправления. Кроме того, он вел различные другие финансовые дела управы: по взысканию налогов с населения - как в пользу казны, так и в пользу города, по составлению бюджетных смет и финансовых отчетов, по оценке недвижимости имуществ для взимания городского оценочного сбора, по заведению городскими капиталами, по оформлению городских займов и залогов и др.

Распорядительный стол ведал делами о выборах на различные общественные должности, о службе должностных лиц управы, о почетных гражданах, о воинской повинности горожан, о приговорах мещанского и ремесленного обществ Воронежа, которые подлежали утверждению городской управой, о выдаче свидетельств на содержание гостиниц, постоялых дворов и трактиров и взыскании с них налогов, об учреждении смет и отчетов городского общественного банка, о назначении заседаний в думе, а также все другие дела, связанные с организацией самоуправления или с ведением списков горожан.

В хозяйственном столе велось делопроизводство по постройке, ремонту и текущему содержанию всех сооружений, подведомственных самоуправлению, по страхованию городских имуществ, по устройству и содержанию дорог, мостовых, тротуаров, конно-железной дороги, освещения, водопровода, по содержанию помещений в полицейских отделениях, по заведованию всеми земельными участками, принадлежавшими городу, по содержанию всех городских учебных и благотворительных заведений, театра, сада, скверов и т.д.

Дела квартирного стола сначала были немногочисленными _ это расквартирование воинских частей и удовлетворение их потребностей. Выделение этих дел в отдельный стол свидетельствовало о большей ответственности, которую нес город перед правительством в данном вопросе. Чтобы уравнять количество дел квартирного стола с нагрузкой других столов, в 1880-е гг. в этот стол были переведены дела, уже не связанные с воинским построением. Из распорядительного стола сюда перешли дела по рассмотрению и утверждению архитектурных проектов построек и по составлению ведомостей справочных цен. Таким образом, делопроизводство не придерживалось и разделению по сферам работы членов управы; компетенция каждого их них была шире специализации столов.

В конце 1870-х - 1880-х гг. в управе наблюдался численный перевес интеллигенции над купечеством. Это стало возможным благодаря избранию в управу в 1877 г. дворянина В.Е. Лофицкого, в 1879 г. - "кандидата университета" И. В. Веретенникова, который заменил Г.М. Веселовского.

На рубеже 1870-х и 1880-х гг. интенсивность работы управы в целом была очень высокой, что соответствовало действиям "партии" интеллигенции для улучшения в социально - хозяйственной сфере. С середины 1880-х гг. И до начала 1890-х гг., в период подавляющего перевеса политики консерваторов, в управе опять преобладало купечество. В это время по два срока отработали купцы М.П. Москалев и С.С. Иноземцев.

В отличие от безвозмездной общественной работы гласных думы, практическая деятельность руководителей управы подлежала оплате. После введения Городового положения 1870 г. дума назначила годовое жалованье городскому голове 3 тыс. рублей, а всем остальным членам управы по 1,5 тыс. рублей. Но следует отметить, что расходы на содержание управы значительно увеличивались. Если в 1872 г. составляло в совокупности 16,16 тыс. руб., то в 1877 г. уже 26,84 за счет надбавок к зарплате и увеличении штата канцелярии. В 1883 г. самоуправление возвратилось к первоначальной оплате службы руководителей. Согласно статье 114 Положения 1870 г., в случае существования в городе должности городского архитектора он отныне причислялся к составу городской управы. Первым архитектором стал в 1871 г. гражданский инженер М.В. Богданович (1871-1872). После его смерти эту должность в 1872-1879 гг. занимал гражданский инженер Д.С. Максимов (1840-1882), а с мая 1879 г. гражданский инженер А.П. Багалдин-Таишев (1837 - после 1893), работавший до 1883г¹. Порядок назначения городского архитектора был следующим: его коллегиально избирала для найма городская управа; затем, после одобрения выбора городской думой, об этом через губернатора оповещался министр внутренних дел для вынесения министерского приказа². С 1886 г. городским архитектором Воронежа был А.М. Баранов (1843 - 1911), проработавший в этой должности целых 25 лет.

Каждый из городских архитекторов выполнял несколько обязанностей: во-первых, рассматривал проекты частных построек, во-вторых, в случае необходимости он проектировал здания, постройка которых была запланирована самоуправлением; в-третьих, участвовал в благоустройстве города, определяя наиболее сложные работы по выравниванию, укреплению и мощению улиц и т.д.; в-четвертых, наблюдал за ходом частного и общественного строительства.

28 сентября 1879 г. дума приняла принципиальное решение об учреждении постоянной должности санитарного врача. Городской голова А.Н. Аносов пригласил хорошего специалиста, выпускника Медико-хирургической академии - М.Я. Капустине (1847-1920). Уже в декабре он вступил в должность Санитарного врача Воронежа с окладом 2 тыс. руб. в год. С февраля 1880 г. при управе была введена должность городского ветеринарного врача. Как и санитарный он принимался на работу по выбору думы и с одобрения губернской администрации.

С 1875 г. в управе работал для ведения судебных дел поверенный города.

Как повлияла реформа 1892 г. на организацию работы городской управы?

Реформа 1892 г. повысила статус членов управы, причислив их к государственным служащим и наделив их правом голоса в думе. Однако в положении 1892 г. не появилось каких-либо новых статей, которые могли бы изменить порядок работы этих лиц в управе. Внутренний распорядок управы и перечень дел, подлежащих коллегиальному рассмотрению её членов, по-прежнему определялся инструкцией думы, а распределение индивидуальных обязанностей членов управы относилось к компетенции управы (статьи 63, 98).

В целом, хорошо прослеживается организация работы городской управы. Постепенно происходило усложнение её структуры и увеличение масштабности её задач. Несомненно, положительное влияние в управе оказывали представители интеллигенции. После Февральской революции 1917 г. в кризисных социально-экономических условиях стал наблюдаться определенный разлад в работе. Новое самоуправление, избранное по закону Временного правительства, в составе одной управы из-за отсутствия источников финансирования смогло провести, главным образом, только планирование сложной структуры самоуправления.