Курсовая на тему Конституційний статус Рахункової Палати в Україні
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2014-11-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Міністерство Освіти і Науки України
Національний Авіаційний Університет
Юридичний інститут «ІПКП»
Кафедра конституційного і адміністративного права
КУРСОВА РОБОТА
НА ТЕМУ: «Конституційний статус Рахункової палати в Україні»
студента 1курсу групи 101
Голуба Віктора Олександровича
Науковий керівник:
Колодій Анатолій Миколайович
доктор юридичних наук, професор
Київ-2008
Зміст
Вступ.................................................................................................... 3
1.Рахункова палата: поняття та структура......................................... 5
2.Принципи організації та діяльності Рахункової палати............... 13
3.Функції та повноваження Рахункової палати................................ 19
4.Нормативно-правові акти Рахункової палати............................... 25
Висновки............................................................................................ 30
Список використаних джерел........................................................... 32
Вступ
Дослідження питання щодо правового статусу Рахункової палати сьогодні є досить актуальним. Воно пов’язане насамперед із необхідністю в умовах стабільного невиконання державного бюджету й систематичних порушень бюджетної дисципліни визначити шляхи підвищення ефективності роботи органів, до компетенції яких належить контроль за виконанням державного бюджету, а також визначити шляхи вдосконалення нормативно-правової бази фінансового контролю.
В зарубіжній, особливо західноєвропейській правовій науці, протягом останніх десятиріч проблема функціонування органів, подібних за своїм функціональним призначенням Рахунковій палаті в Україні, стала однією з актуальних, що жваво обговорювалося на всіх рівнях державного управління. У західних країн є деякий досвід у формуванні такого роду установ, а тому, метою курсової роботи буде з’ясувати основні закономірності роботи, принципи організації, повноваження та функції Рахункової Палати України, як органу фінансового контролю в нашій державі.
Але проблеми, пов’язані з особливостями організаційно-правового забезпечення їх діяльності залишаються прогальними в літературі. Недостатній рівень розробленості відповідної проблеми у вітчизняній науці, певна однобічність в її дослідженнях стали предметом теми даної роботи: дізнатись для чого був створений такий орган, як Рахункова палата, його структуру, основи діяльності Рахункової палати для більш точного, глибокого та конкретного розуміння того, що являє собою ця установа.
В різні періоди під різними кутами зору до проблеми функціонування Рахункової палати зверталися вітчизняні вчені, зокрема, Ю.Г. Барабаш, І.К. Залюбовська, О.А. Кузьменко, О.В. Мельник, Л.А. Савченко, Н.В. Сидорова, І.П. Устинова, М.В. Харенко, В.С. Шестак.
Минуло дванадцять років відтоді, як розпочала свою роботу Рахункова палата – конституційний орган, що здійснює незалежний публічний фінансовий контроль. Поява цього органу була зумовлена нагальною потребою забезпечення незалежного контролю за перебігом бюджетного процесу, за законністю, ефективністю і доцільністю використання коштів Державного бюджету, а також інформування громадян України. Рахункова палата України є однією з наймолодших інституцій вищого фінансового контролю серед країн світу. Її становлення та розвиток були досить непростими. А отже і завданням курсової роботи буде встановити, що ж таке створила Україна та чого на даний момент не вистачає цьому творінню.
Розділ 1: РАХУНКОВА ПАЛАТА:ПОНЯТТЯ ТА СТРУКТУРА
Рахункова палата є постійно діючим органом контролю, який створений Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй. Рахункова палата здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави. Рішення про створення Рахункової палати було прийнято в 1996 р. згідно з Конституцією України і Законом України «Про Рахункову палату».
Необхідність створення ще одного органу державного контролю була зумовлена відсутністю у Верховній Раді України механізму контролю за фінансово-економічною діяльністю органів виконавчої влади, оскільки всі державні контролюючі органи до створення Рахункової палати були підзвітними органам виконавчої влади. Створення Рахункової палати має посилити контроль за фінансово-економічною діяльністю насамперед таких державних органів, як Міністерство фінансів України, Національний банк України, державні цільові фонди, апарати Кабінету Міністрів України, Президента України та Верховної Ради України тощо.
Правовою основою організації і діяльності рахункових палат та аналогічних їм органів є конституції і прийняті в їх розвиток закони про рахункові палати. В конституціях зазвичай передбачаються лише найсуттєвіші елементи статусу цих органів, а також у найбільш загальних рисах завдання та порядок їх формування. Україна також у ст. 98 Конституції України закріпила завдання Рахункової палати від імені Верховної Ради України здійснювати “контроль за використанням коштів Державного бюджету України”.
Конституції зарубіжних країн по-різному закріплюють і місце рахункових палат у системі державних органів. Одні відносять їх до органів парламенту (Австрія, Угорщина), інші – визначають як самостійний вищий державний орган фінансового контролю (Болгарія, Польща, ФРН). Існує ще одна група країн, в яких місце рахункових палат є досить неоднозначним – їх або наділяють рисами судового органу, або прямо включають до системи судових органів (Італія, Франція).
Неоднозначно характеризується і місце Рахункової палати України, але ця неоднозначність дещо іншого роду. Вона пов’язана насамперед із тим, що згідно з Конституцією України, Рахункова палата є органом, що діє від імені Верховної Ради України. В Законі ж “Про Рахункову палату” від 11 липня 1996 р. № 315/96-ВР (далі – Закон про Рахункову палату) зазначено, що Рахункова палата підпорядкована й підзвітна Верховній Раді, але попри все здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших державних органів. Даючи тлумачення цій нормі можна дійти висновку, що формулювання “незалежно від будь-яких інших органів держави” означає незалежно від “інших”, але не від парламенту. А тут уже постає питання: чи можна здійснювати діяльність незалежно від органу, будучи одночасно йому підпорядкованим? Проте, вводячи до цієї норми поняття незалежності, законодавець певно мав на увазі перш за все професійну незалежність, (враховуючи принцип несумісності членства в Рахунковій палаті із входженням до складу інших органів чи заняттям іншою діяльністю, а також особливу процедуру формування складу Рахункової палати), але не організаційно-інституціональну. Ще одне питання породжує закріплена в Конституції та Законі про Рахункову палату фактична належність Рахункової палати Верховній Раді, і стосується воно того, що і об’єкт, і суб’єкт контролю, по суті, ідентичні, оскільки між ними не існує відстані. Така ситуація суперечить основам Лімської декларації від 11 вересня 1997 р., яка серед умов об’єктивного й ефективного виконання завдань вищими органами фінансового контролю визначає лише їх незалежність від організацій, що ними перевіряються, і захищеність від стороннього впливу.
З іншого боку, можливість абсолютного відокремлення Рахункової палати від парламенту практично виключена. Незалежність від суб’єктів, що підлягають контролю, обов’язково має бути абсолютною. Саме це зумовлює необхідність чіткого визначення на законодавчому рівні взаємовідносин і взаємозалежності між Рахунковою палатою і Верховною Радою (але при цьому з обов’язковим гарантуванням високого ступеня автономії вищому органу фінансового контролю навіть тоді, коли він виступатиме як представник парламенту).
Конституційним елементом правового статусу рахункових палат є порядок їхнього формування. Міжнародний досвід показує, що дуже складно прослідкувати залежність між порядком призначення голови Рахункової палати, визначенням її складу та формою правління конкретної держави. Тим не менше умовно виділяють три основні моделі формування рахункових палат – “парламентська” (провідну роль у формуванні складу (передусім у призначенні голови) відіграє парламент), “позапарламентська” (склад формується президентом за поданням Ради Міністрів; або голову призначає Уряд, а інших членів – президент, як, наприклад, у Франції), “змішана” (допускає можливість участі у формуванні і президента, і парламенту).
В Україні застосовується “парламентська” модель. Згідно з ч. 1 ст. 10 Закону про Рахункову палату, Голову Рахункової палати призначає на посаду Верховна Рада України за поданням Голови Верховної Ради України, а за ч. 6 ст. 10 “перший заступник і заступник Голови, головні контролери та Секретар Рахункової палати призначаються на посаду Верховною Радою України за поданням Голови Рахункової палати”.
Ще одним важливим аспектом у формуванні рахункових палат є те, що в конституціях зазвичай не фіксується строк повноважень рахункових палат, що додатково гарантує незалежність їх членів. Це “зазвичай” не стосується нашої держави, оскільки в українському законодавстві чітко визначено, що Голова Рахункової палати призначається строком на 7 років з правом призначення на другий термін.
Ефективність роботи Рахункової палати багато в чому залежить від її внутрішньої структури. Основу внутрішньої структури Рахункової палати України складають 10 департаментів, напрями діяльності яких відповідають структурі самого Державного бюджету.
З проблемою внутрішньої організації Рахункової палати логічно пов’язане і питання про територіальну сферу її дії. На сьогодні воно не повністю врегульоване в законодавстві України, а територіальної структури як такої Рахункова палата майже не має .
У світі наразі можна виділити принаймні два шляхи вирішення цього питання. Перший передбачає створення територіальних філій (або відділів), які в своїй сукупності не становлять системи (дану модель обрали США і ФРН). Другий – шляхом створення філій у регіонах чи адміністративно-територіальних одиницях, які є єдиною системою, підпорядкованою “центральній” рахунковій палаті, що виступає як апеляційна інстанція за рішеннями місцевих палат.[6]
На мою думку, зважаючи на державний устрій та адміністративно-територіальний поділ України, позитивним було створити представництва (філії, відділи тощо) Рахункової палати в кожній адміністративно-територіальній одиниці та АР Крим з чітким підпорядкуванням “центральній” Рахунковій палаті [12]. Це дозволило поглибити контроль за рухом коштів у процесі виконання Державного бюджету, зробити його більш ефективним, результативним і прозорим. Проте нажаль з огляду на відсутність належного фінансування було створено лише 5 з 10 територіальних управлінь.
Головним, стрижневим елементом правового статусу будь-якого державного органу, в тому числі й рахункових палат, є завдання, для вирішення яких цей орган створено. Перелік завдань Рахункової палати України визначає ст. 3 Закону про Рахункову палату:
— організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням видаткової частини Державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів, за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням;
— контроль за утворенням і погашенням внутрішнього і зовнішнього боргу України, визначення ефективності та доцільності видатків державних коштів, валютних та кредитно-фінансових ресурсів;
— контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля;
— контроль за дотриманням законності щодо надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, передбачених у Державному бюджеті України;
— контроль за законністю та своєчасністю руху коштів Державного бюджету України та коштів позабюджетних фондів в установах Національного банку України та уповноважених банках;
— аналіз установлених відхилень від показників Державного бюджету України та підготовка пропозицій про їх усунення, а також про удосконалення бюджетного процесу в цілому;
— регулярне інформування Верховної Ради України, її комітетів про хід виконання Державного бюджету України та стан погашення внутрішнього і зовнішнього боргу України, про результати здійснення інших контрольних функцій;
— виконання інших завдань, передбачених для Рахункової палати чинним законодавством України.
Як видно з перелічених вище завдань, Рахункова палата здійснює не тільки контрольно-ревізійні, а й аналітичні функції з визначеного кола питань і, крім того, готує пропозиції щодо удосконалення відповідного законодавства.
Розглянемо склад і структуру Рахункової палати (рис. 31). До її складу входять голова Рахункової палати та члени Рахункової палати: перший заступник і заступник голови, головні контролери та секретар Рахункової палати, які утворюють Колегію Рахункової палати. Колегія розглядає питання планування й організації роботи Рахункової палати, методики контрольно-ревізійної діяльності, приймає колегіальні рішення і готує висновки за матеріалами перевірок, ревізій, обстежень та експертиз, а також звіти та інформаційні повідомлення.
Голова Рахункової палати призначається на посаду Верховною Радою України за поданням її голови терміном на сім років з правом призначення на другий термін. Призначення голови Рахункової палати проводиться таємним голосуванням через подання бюлетенів. Кандидат на посаду голови вважається призначеним, якщо за результатами таємного голосування він отримав більшість голосів від конституційного складу Верховної Ради України. Перший заступник і заступник голови, головні контролери та секретар Рахункової палати також призначаються на посаду Верховною Радою України за поданням голови Рахункової палати шляхом таємного голосування за списком терміном на сім років у порядку, установленому для призначення голови Рахункової палати. Такий порядок обрання голови та членів Рахункової палати дає можливість цьому контрольному органу бути достатньо незалежним і рівновіддаленим від усіх гілок влади, забезпечує професійну захищеність його працівників. Професійну незалежність голові та членам Рахункової палати гарантує і чітко визначений порядок їх дострокового звільнення. Так, вони можуть бути достроково звільнені з посади за поданням Голови Верховної Ради України у разі:
1) порушень ними законодавства України або допущення зловживань на службі — за рішенням Верховної Ради України;
2) особистої заяви про відставку;
3) тривалої хвороби, підтвердженої медичною установою, що перешкоджає їх діяльності на посаді, яку вони обіймають;
4) досягнення ними 65-річного віку.
Рішення Верховної Ради України про звільнення з посади названих осіб ухвалюється більшістю голосів від конституційного складу Верховної Ради України.
Головні контролери — керівники департаментів Рахункової палати є посадовими особами, які здійснюють керівництво певними напрямами діяльності Рахункової палати.
Залежно від функцій, які виконують департаменти, їх можна згрупувати у три блоки: ревізійний, контрольно-аналітичний і забезпечувальний.
У перший блок входять департаменти, які здійснюють контрольно-ревізійну діяльність щодо витратної частини Державного бюджету України за такими напрямами: на державне управління; на промисловість та енергетику; на судову владу, оборону, правоохоронну діяльність та безпеку держави; на АІЖ та виробничу інфраструктуру; на соціальну сферу та науку. Крім того, вони контролюють використання коштів державного бюджету в регіонах, питання, пов'язані з діяльністю банківських установ та державним боргом України, використанням коштів цільових бюджетних та державних позабюджетних фондів.
Другий блок — контрольно-аналітичний — відстежує процес підготовки проекту бюджету, вносить свої пропозиції щодо цього процесу, здійснює експертизу проекту бюджету на наступний рік та законодавчих актів, що стосуються виконання поточного бюджету, тощо. Крім того, він, відстежуючи видатки бюджету в цілому, визначає напрями для ревізійної роботи іншим департаментам, ставить перед ними певні завдання, а потім, після контрольних перевірок, використовує отриману інформацію для узагальненого аналізу результатів проведених департаментами контрольно-аналітичних заходів та підготовки інформаційно-аналітичних матеріалів керівництву та Колегії Рахункової палати, Верховній Раді, Президенту й Уряду України.
Останній, третій блок Рахункової палати, забезпечує її діяльність у частині контролю за дотриманням законодавства з питань бюджету, управління комп'ютерного та інформаційного забезпечення, зв'язків з громадськістю та міжнародного співробітництва тощо.
Отже, Рахункова палата займає особливе місце в системі контролюючих органів держави, оскільки її діяльність не залежить від виконавчих органів влади і їм не підпорядкована. Саме з цієї причини з самого початку створення Рахункової палати ставлення до неї було неоднозначним. Так, Верховній Раді України довелось тричі долати вето Президента України на Закон України «Про Рахункову палату», після цього Закон розглядався в Конституційному суді України, на підставі рішення якого були значно обмежені повноваження Рахункової палати, її завдання та функції. Наприклад, з кола повноважень Рахункової палати були вилучені такі, як контроль за виконанням дохідної частини Державного бюджету України, контроль за використанням об'єктів права державної власності, грошовою емісією, використанням золотого запасу тощо. Національний Авіаційний Університет
Юридичний інститут «ІПКП»
Кафедра конституційного і адміністративного права
КУРСОВА РОБОТА
НА ТЕМУ: «Конституційний статус Рахункової палати в Україні»
студента 1курсу групи 101
Голуба Віктора Олександровича
Науковий керівник:
Колодій Анатолій Миколайович
доктор юридичних наук, професор
Київ-2008
Зміст
Вступ.................................................................................................... 3
1.Рахункова палата: поняття та структура......................................... 5
2.Принципи організації та діяльності Рахункової палати............... 13
3.Функції та повноваження Рахункової палати................................ 19
4.Нормативно-правові акти Рахункової палати............................... 25
Висновки............................................................................................ 30
Список використаних джерел........................................................... 32
Вступ
Дослідження питання щодо правового статусу Рахункової палати сьогодні є досить актуальним. Воно пов’язане насамперед із необхідністю в умовах стабільного невиконання державного бюджету й систематичних порушень бюджетної дисципліни визначити шляхи підвищення ефективності роботи органів, до компетенції яких належить контроль за виконанням державного бюджету, а також визначити шляхи вдосконалення нормативно-правової бази фінансового контролю.
В зарубіжній, особливо західноєвропейській правовій науці, протягом останніх десятиріч проблема функціонування органів, подібних за своїм функціональним призначенням Рахунковій палаті в Україні, стала однією з актуальних, що жваво обговорювалося на всіх рівнях державного управління. У західних країн є деякий досвід у формуванні такого роду установ, а тому, метою курсової роботи буде з’ясувати основні закономірності роботи, принципи організації, повноваження та функції Рахункової Палати України, як органу фінансового контролю в нашій державі.
Але проблеми, пов’язані з особливостями організаційно-правового забезпечення їх діяльності залишаються прогальними в літературі. Недостатній рівень розробленості відповідної проблеми у вітчизняній науці, певна однобічність в її дослідженнях стали предметом теми даної роботи: дізнатись для чого був створений такий орган, як Рахункова палата, його структуру, основи діяльності Рахункової палати для більш точного, глибокого та конкретного розуміння того, що являє собою ця установа.
В різні періоди під різними кутами зору до проблеми функціонування Рахункової палати зверталися вітчизняні вчені, зокрема, Ю.Г. Барабаш, І.К. Залюбовська, О.А. Кузьменко, О.В. Мельник, Л.А. Савченко, Н.В. Сидорова, І.П. Устинова, М.В. Харенко, В.С. Шестак.
Минуло дванадцять років відтоді, як розпочала свою роботу Рахункова палата – конституційний орган, що здійснює незалежний публічний фінансовий контроль. Поява цього органу була зумовлена нагальною потребою забезпечення незалежного контролю за перебігом бюджетного процесу, за законністю, ефективністю і доцільністю використання коштів Державного бюджету, а також інформування громадян України. Рахункова палата України є однією з наймолодших інституцій вищого фінансового контролю серед країн світу. Її становлення та розвиток були досить непростими. А отже і завданням курсової роботи буде встановити, що ж таке створила Україна та чого на даний момент не вистачає цьому творінню.
Розділ 1: РАХУНКОВА ПАЛАТА:ПОНЯТТЯ ТА СТРУКТУРА
Рахункова палата є постійно діючим органом контролю, який створений Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй. Рахункова палата здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави. Рішення про створення Рахункової палати було прийнято в 1996 р. згідно з Конституцією України і Законом України «Про Рахункову палату».
Необхідність створення ще одного органу державного контролю була зумовлена відсутністю у Верховній Раді України механізму контролю за фінансово-економічною діяльністю органів виконавчої влади, оскільки всі державні контролюючі органи до створення Рахункової палати були підзвітними органам виконавчої влади. Створення Рахункової палати має посилити контроль за фінансово-економічною діяльністю насамперед таких державних органів, як Міністерство фінансів України, Національний банк України, державні цільові фонди, апарати Кабінету Міністрів України, Президента України та Верховної Ради України тощо.
Правовою основою організації і діяльності рахункових палат та аналогічних їм органів є конституції і прийняті в їх розвиток закони про рахункові палати. В конституціях зазвичай передбачаються лише найсуттєвіші елементи статусу цих органів, а також у найбільш загальних рисах завдання та порядок їх формування. Україна також у ст. 98 Конституції України закріпила завдання Рахункової палати від імені Верховної Ради України здійснювати “контроль за використанням коштів Державного бюджету України”.
Конституції зарубіжних країн по-різному закріплюють і місце рахункових палат у системі державних органів. Одні відносять їх до органів парламенту (Австрія, Угорщина), інші – визначають як самостійний вищий державний орган фінансового контролю (Болгарія, Польща, ФРН). Існує ще одна група країн, в яких місце рахункових палат є досить неоднозначним – їх або наділяють рисами судового органу, або прямо включають до системи судових органів (Італія, Франція).
Неоднозначно характеризується і місце Рахункової палати України, але ця неоднозначність дещо іншого роду. Вона пов’язана насамперед із тим, що згідно з Конституцією України, Рахункова палата є органом, що діє від імені Верховної Ради України. В Законі ж “Про Рахункову палату” від 11 липня 1996 р. № 315/96-ВР (далі – Закон про Рахункову палату) зазначено, що Рахункова палата підпорядкована й підзвітна Верховній Раді, але попри все здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших державних органів. Даючи тлумачення цій нормі можна дійти висновку, що формулювання “незалежно від будь-яких інших органів держави” означає незалежно від “інших”, але не від парламенту. А тут уже постає питання: чи можна здійснювати діяльність незалежно від органу, будучи одночасно йому підпорядкованим? Проте, вводячи до цієї норми поняття незалежності, законодавець певно мав на увазі перш за все професійну незалежність, (враховуючи принцип несумісності членства в Рахунковій палаті із входженням до складу інших органів чи заняттям іншою діяльністю, а також особливу процедуру формування складу Рахункової палати), але не організаційно-інституціональну. Ще одне питання породжує закріплена в Конституції та Законі про Рахункову палату фактична належність Рахункової палати Верховній Раді, і стосується воно того, що і об’єкт, і суб’єкт контролю, по суті, ідентичні, оскільки між ними не існує відстані. Така ситуація суперечить основам Лімської декларації від 11 вересня 1997 р., яка серед умов об’єктивного й ефективного виконання завдань вищими органами фінансового контролю визначає лише їх незалежність від організацій, що ними перевіряються, і захищеність від стороннього впливу.
З іншого боку, можливість абсолютного відокремлення Рахункової палати від парламенту практично виключена. Незалежність від суб’єктів, що підлягають контролю, обов’язково має бути абсолютною. Саме це зумовлює необхідність чіткого визначення на законодавчому рівні взаємовідносин і взаємозалежності між Рахунковою палатою і Верховною Радою (але при цьому з обов’язковим гарантуванням високого ступеня автономії вищому органу фінансового контролю навіть тоді, коли він виступатиме як представник парламенту).
Конституційним елементом правового статусу рахункових палат є порядок їхнього формування. Міжнародний досвід показує, що дуже складно прослідкувати залежність між порядком призначення голови Рахункової палати, визначенням її складу та формою правління конкретної держави. Тим не менше умовно виділяють три основні моделі формування рахункових палат – “парламентська” (провідну роль у формуванні складу (передусім у призначенні голови) відіграє парламент), “позапарламентська” (склад формується президентом за поданням Ради Міністрів; або голову призначає Уряд, а інших членів – президент, як, наприклад, у Франції), “змішана” (допускає можливість участі у формуванні і президента, і парламенту).
В Україні застосовується “парламентська” модель. Згідно з ч. 1 ст. 10 Закону про Рахункову палату, Голову Рахункової палати призначає на посаду Верховна Рада України за поданням Голови Верховної Ради України, а за ч. 6 ст. 10 “перший заступник і заступник Голови, головні контролери та Секретар Рахункової палати призначаються на посаду Верховною Радою України за поданням Голови Рахункової палати”.
Ще одним важливим аспектом у формуванні рахункових палат є те, що в конституціях зазвичай не фіксується строк повноважень рахункових палат, що додатково гарантує незалежність їх членів. Це “зазвичай” не стосується нашої держави, оскільки в українському законодавстві чітко визначено, що Голова Рахункової палати призначається строком на 7 років з правом призначення на другий термін.
Ефективність роботи Рахункової палати багато в чому залежить від її внутрішньої структури. Основу внутрішньої структури Рахункової палати України складають 10 департаментів, напрями діяльності яких відповідають структурі самого Державного бюджету.
З проблемою внутрішньої організації Рахункової палати логічно пов’язане і питання про територіальну сферу її дії. На сьогодні воно не повністю врегульоване в законодавстві України, а територіальної структури як такої Рахункова палата майже не має .
У світі наразі можна виділити принаймні два шляхи вирішення цього питання. Перший передбачає створення територіальних філій (або відділів), які в своїй сукупності не становлять системи (дану модель обрали США і ФРН). Другий – шляхом створення філій у регіонах чи адміністративно-територіальних одиницях, які є єдиною системою, підпорядкованою “центральній” рахунковій палаті, що виступає як апеляційна інстанція за рішеннями місцевих палат.[6]
На мою думку, зважаючи на державний устрій та адміністративно-територіальний поділ України, позитивним було створити представництва (філії, відділи тощо) Рахункової палати в кожній адміністративно-територіальній одиниці та АР Крим з чітким підпорядкуванням “центральній” Рахунковій палаті [12]. Це дозволило поглибити контроль за рухом коштів у процесі виконання Державного бюджету, зробити його більш ефективним, результативним і прозорим. Проте нажаль з огляду на відсутність належного фінансування було створено лише 5 з 10 територіальних управлінь.
Головним, стрижневим елементом правового статусу будь-якого державного органу, в тому числі й рахункових палат, є завдання, для вирішення яких цей орган створено. Перелік завдань Рахункової палати України визначає ст. 3 Закону про Рахункову палату:
— організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням видаткової частини Державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів, за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням;
— контроль за утворенням і погашенням внутрішнього і зовнішнього боргу України, визначення ефективності та доцільності видатків державних коштів, валютних та кредитно-фінансових ресурсів;
— контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля;
— контроль за дотриманням законності щодо надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, передбачених у Державному бюджеті України;
— контроль за законністю та своєчасністю руху коштів Державного бюджету України та коштів позабюджетних фондів в установах Національного банку України та уповноважених банках;
— аналіз установлених відхилень від показників Державного бюджету України та підготовка пропозицій про їх усунення, а також про удосконалення бюджетного процесу в цілому;
— регулярне інформування Верховної Ради України, її комітетів про хід виконання Державного бюджету України та стан погашення внутрішнього і зовнішнього боргу України, про результати здійснення інших контрольних функцій;
— виконання інших завдань, передбачених для Рахункової палати чинним законодавством України.
Як видно з перелічених вище завдань, Рахункова палата здійснює не тільки контрольно-ревізійні, а й аналітичні функції з визначеного кола питань і, крім того, готує пропозиції щодо удосконалення відповідного законодавства.
Розглянемо склад і структуру Рахункової палати (рис. 31). До її складу входять голова Рахункової палати та члени Рахункової палати: перший заступник і заступник голови, головні контролери та секретар Рахункової палати, які утворюють Колегію Рахункової палати. Колегія розглядає питання планування й організації роботи Рахункової палати, методики контрольно-ревізійної діяльності, приймає колегіальні рішення і готує висновки за матеріалами перевірок, ревізій, обстежень та експертиз, а також звіти та інформаційні повідомлення.
Голова Рахункової палати призначається на посаду Верховною Радою України за поданням її голови терміном на сім років з правом призначення на другий термін. Призначення голови Рахункової палати проводиться таємним голосуванням через подання бюлетенів. Кандидат на посаду голови вважається призначеним, якщо за результатами таємного голосування він отримав більшість голосів від конституційного складу Верховної Ради України. Перший заступник і заступник голови, головні контролери та секретар Рахункової палати також призначаються на посаду Верховною Радою України за поданням голови Рахункової палати шляхом таємного голосування за списком терміном на сім років у порядку, установленому для призначення голови Рахункової палати. Такий порядок обрання голови та членів Рахункової палати дає можливість цьому контрольному органу бути достатньо незалежним і рівновіддаленим від усіх гілок влади, забезпечує професійну захищеність його працівників. Професійну незалежність голові та членам Рахункової палати гарантує і чітко визначений порядок їх дострокового звільнення. Так, вони можуть бути достроково звільнені з посади за поданням Голови Верховної Ради України у разі:
1) порушень ними законодавства України або допущення зловживань на службі — за рішенням Верховної Ради України;
2) особистої заяви про відставку;
3) тривалої хвороби, підтвердженої медичною установою, що перешкоджає їх діяльності на посаді, яку вони обіймають;
4) досягнення ними 65-річного віку.
Рішення Верховної Ради України про звільнення з посади названих осіб ухвалюється більшістю голосів від конституційного складу Верховної Ради України.
Головні контролери — керівники департаментів Рахункової палати є посадовими особами, які здійснюють керівництво певними напрямами діяльності Рахункової палати.
Залежно від функцій, які виконують департаменти, їх можна згрупувати у три блоки: ревізійний, контрольно-аналітичний і забезпечувальний.
У перший блок входять департаменти, які здійснюють контрольно-ревізійну діяльність щодо витратної частини Державного бюджету України за такими напрямами: на державне управління; на промисловість та енергетику; на судову владу, оборону, правоохоронну діяльність та безпеку держави; на АІЖ та виробничу інфраструктуру; на соціальну сферу та науку. Крім того, вони контролюють використання коштів державного бюджету в регіонах, питання, пов'язані з діяльністю банківських установ та державним боргом України, використанням коштів цільових бюджетних та державних позабюджетних фондів.
Другий блок — контрольно-аналітичний — відстежує процес підготовки проекту бюджету, вносить свої пропозиції щодо цього процесу, здійснює експертизу проекту бюджету на наступний рік та законодавчих актів, що стосуються виконання поточного бюджету, тощо. Крім того, він, відстежуючи видатки бюджету в цілому, визначає напрями для ревізійної роботи іншим департаментам, ставить перед ними певні завдання, а потім, після контрольних перевірок, використовує отриману інформацію для узагальненого аналізу результатів проведених департаментами контрольно-аналітичних заходів та підготовки інформаційно-аналітичних матеріалів керівництву та Колегії Рахункової палати, Верховній Раді, Президенту й Уряду України.
Останній, третій блок Рахункової палати, забезпечує її діяльність у частині контролю за дотриманням законодавства з питань бюджету, управління комп'ютерного та інформаційного забезпечення, зв'язків з громадськістю та міжнародного співробітництва тощо.
Розділ 2:ПРИНЦИПИ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ДІЯЛЬНОСТІ РАХУНКОВОЇ ПАЛАТИ
Для організації своєї діяльності Рахункова палата має апарат, який здійснює організаційну, інформаційно-довідкову та іншу роботу під керівництвом секретаря Рахункової палати. Структуру і штатний розпис апарату затверджує Колегія за поданням голови Рахункової палати в межах бюджетних коштів, передбачених на її утримання.
Здійснюючи державний фінансово-економічний контроль, Рахункова палата керується такими засадами:
• законності — діяльність Рахункової палати ґрунтується виключно на законодавстві і будь-яке втручання в цю діяльність категорично забороняється;
•плановості — діяльність Рахункової палати є послідовною, прогнозованою та системною. Ця діяльність організується і проводиться Рахунковою палатою на основі річних і поточних планів;
•об'єктивності — діяльність Рахункової палати є достовірною. Вона відповідає характерові суспільних відносин, економічним, політичним та ідеологічним процесам, що відбуваються у суспільстві;
•незалежності — у межах своєї компетенції Рахункова палата самостійно вирішує всі питання, пов'язані зі здійсненням контролю, проведенням перевірок, ревізій та обстеження;
•гласності — робота Рахункової палати є відкритою. Рахункова палата відповідно до цього принципу регулярно поширює інформацію про свою діяльність у засобах масової інформації, а Щорічний звіт про роботу Рахункової палати перед Верховною радою України навіть підлягає обов'язковому опублікуванню.
Робота Рахункової палати організовується на основі річних і поточних планів, які складаються з урахуванням усіх видів і напрямів діяльності цієї установи та конкретних доручень Верховної Ради України, її Комітетів. До плану роботи Рахункової палати обов'язково входить виконання звернень, прийнятих не менш як однією третиною конституційного складу Верховної Ради України, поданих у порядку, встановленому Регламентом останньої. У процесі формування планів роботи Рахункової палати враховується обов'язковий розгляд звернень та пропозицій Президента України, Кабінету Міністрів України.
Позапланові контрольні заходи проводяться за рішеннями Колегії Рахункової палати на підставі постанов або протокольних доручень Верховної Ради України, звернень її Комітетів та запитів народних депутатів України, з яких Верховна Рада приймає рішення.
Усі контрольні органи, створені відповідно до законів України в системі Міністерства фінансів України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Національного банку України, Антимонопольного комітету України, Фонду державного майна України, та інші державні контрольні органи, а також органи внутрішньовідомчого контролю та аудиту зобов'язані сприяти діяльності Рахункової палати, надавати за її запитами інформацію про результати перевірок та ревізій, які ними проведено.
Рахункова палата в межах своєї компетенції може залучати до участі у здійсненні контрольно-ревізійної діяльності державні контрольні органи та їх представників, а також має право на договірній основі залучати до ревізій і перевірок недержавні аудиторські служби та окремих висококваліфікованих спеціалістів.
Рахункова палата за результатами проведених контрольних заходів надсилає органам виконавчої влади, керівникам підприємств, установ і організацій, банків і кредитних установ, які перевірялись, постанови та висновки, затверджені її Колегією, для відповідного реагування і вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень, відшкодування збитків, завданих державі, поновлення правового режиму загальнодержавної власності та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні законодавства України, безгосподарності та марнотратстві. Постанови та висновки Колегії Рахункової палати повинні бути розглянуті в установлений нею термін, але не пізніше, ніж протягом 15 календарних днів з дня їх отримання. Про заходи реагування на отримані постанови і висновки Колегії Рахункової палати її сповіщають негайно.
Висновки Рахункової палати не можуть містити політичних оцінок рішень, які приймаються Верховною Радою України та органами виконавчої влади в межах їх компетенції.
У разі виявлення в процесі перевірок і ревізій привласнення грошових або матеріальних ресурсів, а також фактів корупції та інших зловживань Рахункова палата зобов'язана негайно за рішенням її Колегії передати матеріали перевірок або ревізій до правоохоронних органів та повідомити про це Верховну Раду України.
Верховна Рада України періодично, але не менш як 2 рази на рік, доручає відповідному Комітету Верховної Ради України здійснювати аналіз підсумків проведених контрольних заходів і виконання доручень, які були дані протягом року Рахунковій палаті, та заслуховує у разі необхідності інформацію про проведену роботу, перевірки, ревізії й обстеження, що нею проводяться, і дає оцінку стану її контрольної діяльності.
Крім того, комітети Верховної Ради України за згодою Верховної Ради України заслуховують доповіді, інформацію (повідомлення) Рахункової палати за підсумками проведених перевірок, ревізій та обстежень відповідно до термінів, необхідних для: виконання цих доручень і узгоджених з відповідними комітетами. На підставі доповідей та інформації (повідомлень) Рахункової палати комітети Верховної Ради України можуть розробляти пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства України, розвитку бюджетної та фінансово-кредитної системи України, а також готувати висновки з конкретних питань, що стосуються виявлених відхилень і порушень у визначених законодавством сферах, які подаються на розгляд Верховної Ради України.
Рахункова палата щорічно не пізніше 1 грудня подає Верховній Раді України загальний письмовий звіт про результати виконання доручень Верховної Ради України, проведених перевірок, ревізій та обстежень, а також про витрати на цю діяльність. Звіт Рахункової палати, затверджений Верховною Радою України, публікується у виданнях Верховної Ради України.
Разом з тим слід зазначити, що Рахункова палата свою діяльність здійснює як незалежний орган контролю Верховної Ради України. Вона керується Конституцією України і законами України, виконуючи свої функції і повноваження згідно із власним конституційно-правовим статусом. Останні встановлюють певні гарантії діяльності Рахункової палати, її структурних одиниць, посадових осіб та окремих представників. Так, кримінальну справу щодо Голови Рахункової палати, першого заступника і заступника Голови, головних контролерів та секретаря Рахункової палати може порушити лише Генеральний прокурор України.
За будь-який вплив на посадових осіб Рахункової палати, а також осіб, які виконують її доручення, з метою перешкодити виконанню ними службових обов'язків або добитися прийняття рішення, що суперечить чинному законодавству України, насильницькі дії, образу, а також поширення неправдивої інформації щодо них винні особи несуть відповідальність, встановлену законодавством України.
Голові Рахункової палати, його першому заступнику і заступнику, головним контролерам і секретареві Рахункової палати гарантується професійна незалежність. Вони можуть бути достроково звільнені з посади за поданням Голови Верховної Ради України у разі:
1)порушень ними законодавства України або допущення зловживань по службі — за рішенням Верховної Ради України;
2)особистої заяви про відставку;
3)тривалої хвороби, підтвердженої медичним закладом, що перешкоджає їх діяльності на посаді, яку вони обіймають;
4) досягнення ними 65-річного віку.
Рішення Верховної Ради про звільнення з посади названих осіб у зазначених випадках приймається більшістю голосів від конституційного складу Верховної Ради України. Крім того, діяльність Рахункової палати може бути зупинена у випадках, визначених чинним законодавством України. Кошти на утримання Рахункової палати виділяються безпосередньо з Державного бюджету України. Обсяг цих коштів щорічно встановлюється Верховною Радою України і зазначається у Державному бюджеті України окремим рядком.
На посадових осіб Рахункової палати поширюється дія Закону України «Про державну службу», вони є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження.
Посадові оклади працівників Рахункової палати встановлюються на 30 відсотків вище відповідних окладів державних службовців. Голові Рахункової палати, першому заступнику і заступнику Голови, головним контролерам та секретареві Рахункової палати встановлюються щомісячні персональні надбавки у розмірі 70 відсотків їх посадового окладу.
На працівників Рахункової палати поширюється відповідний порядок медичного, санаторно-курортного, побутового та транспортного обслуговування, встановлений для працівників апарату Верховної Ради України. [11]
Отже, підводячи підсумки, можна сказати, що організація роботи та діяльність Рахункової палати чітко визначена та регламентована Законом України «Про Рахункову Палату».Так, наприклад, визначені положення щодо Голови Рахункової палати, положення в яких йдеться те ,що може стати приводом для звільнення Голови РП. Слід зазначити, що працівники Рахункової палати мають певні надбавки до пенсій(згідно закону Голові Рахункової палати, першому заступнику і заступнику Голови, головним контролерам та секретареві Рахункової палати надбавки складають 70% від посадового окладу),особливий порядок медичного та іншого обслуговування. Тобто працівники Рахункової палати являються соціально захищеними, що є надзвичайно важливим фактором в теперішньому житті.
Розділ 3: ФУНКЦІЇ ТА ПОВНОВАЖЕННЯ РАХУНКОВОЇ ПАЛАТИ
Рахункова палата виконує такі функції:
1) здійснює контроль за виконанням законів України та прийнятих Верховною Радою України постанов, виконанням Державного бюджету України, фінансуванням загальнодержавних програм у частині, що стосується використання коштів Державного бюджету України;
2) за дорученням Верховної Ради України контролює виконання Державного бюджету України за поквартальним розподілом доходів і видатків відповідно до показників цього бюджету, в тому числі видатків на обслуговування внутрішнього і зовнішнього боргу України, витрачання коштів цільових фондів;
3) перевіряє за дорученням комітетів Верховної Ради України використання за призначенням органами виконавчої влади коштів загальнодержавних цільових фондів та коштів позабюджетних фондів і подає за наслідками перевірки Верховній Раді України висновки щодо можливостей скорочення видатків за кожним фондом окремо та доцільності спрямування вилучених коштів на фінансування інших видатків Державного бюджету України;
4) контролює ефективність управління коштами Державного бюджету України Державним казначейством України, законність і своєчасність руху коштів Державного бюджету України, в тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів у Національному банку України, уповноважених банках та кредитних установах України;
5) надає консультації органам і посадовим особам, які обираються, затверджуються або призначаються Верховною Радою України, з питань витрачання коштів Державного бюджету України. У ході перевірок та аналізу стану економіки розробляє заходи щодо виявлення можливостей і нових джерел залучення додаткових надходжень до Державного бюджету України і вносить відповідні пропозиції Міністерству фінансів України;
6) здійснює за дорученням Верховної Ради України, комітетів Верховної Ради України контрольні функції щодо фінансування загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля та інших програм, що затверджуються Верховною Радою України;
7) контролює інвестиційну діяльність органів виконавчої влади, перевіряє законність та ефективність використання фінансових ресурсів, що виділяються з Державного бюджету України на виконання загальнодержавних програм;
8) проводить попередній аналіз до розгляду на засіданнях комітетів та Верховної Ради України звітів Антимонопольного комітету України про здійснення ним державного контролю за дотриманням антимонопольного законодавства, а також звітів Фонду державного майна України та посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються Верховною Радою України, щодо ефективного управління майном, яке є основним національним багатством, власністю українського народу;
9) здійснює контроль за виконанням рішень Верховної Ради України про надання Україною позик та економічної допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, передбачених у Державному бюджеті України, за касовим виконанням Державного бюджету України Національним банком України та уповноваженими банками;
10) перевіряє за дорученням Верховної Ради України відповідно до свого статусу кошторис витрат, пов'язаних з діяльністю Верховної Ради України та її апарату, допоміжних органів і служб Президента України та апарату Кабінету Міністрів України, а також витрачання коштів державними установами та організаціями, що діють за кордоном і фінансуються за рахунок Державного бюджету України;
11) готує і дає висновки та відповіді на звернення органів виконавчої влади, органів прокуратури і суду з питань, що належать до її відання;
12) здійснює зв'язки з контрольними органами іноземних держав та відповідними міжнародними організаціями, укладає з ними угоди про співробітництво.
Рахункова палата для виконання поставлених перед нею завдань має повноваження:
1) здійснювати експертно-аналітичні, інформаційні та інші види діяльності, що забезпечують контроль за використанням коштів загальнодержавних цільових фондів, коштів позабюджетних фондів, за цільовим використанням фінансово-кредитних і валютних ресурсів під час здійснення загальнодержавних програм;
2) проводити фінансові перевірки, ревізії в апараті Верховної Ради України, органах виконавчої влади, Національному банку України, Фонді державного майна України, інших підзвітних Верховній Раді України органах, а також на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності у тій частині їхньої діяльності, яка стосується використання коштів Державного бюджету України;
3) перевіряти в органах і на об'єктах, зазначених вище у пункті 2, грошові документи, бухгалтерські книги, звіти, плани, кошториси витрат та іншу документацію щодо фінансово-господарської діяльності, а також здійснювати перевірку касових операцій з готівкою та цінними паперами, матеріальних цінностей, їх обліку, зберігання і витрачання;
4) отримувати від керівників установ та організацій, що перевіряються, всю необхідну документацію та іншу інформацію про фінансово-господарську діяльність;
5) отримувати від Національного банку України, уповноважених банків та інших кредитних установ необхідні відомості про здійснювані ними операції та стан рахунків установ і організацій, які перевіряються, від інших підприємств і організацій — довідки, копії документів щодо операцій і рахунків цих підприємств та організацій;
6) організовувати і проводити оперативний контроль за використанням коштів Державного бюджету України за звітний період;
7) проводити комплексні ревізії і тематичні перевірки окремих розділів і статей Державного бюджету України, у тому числі бюджетів загальнодержавних цільових фондів;
8) проводити експертизу проектів Державного бюджету України, а також проектів законів та інших нормативних актів, міжнародних договорів України, загальнодержавних програм та інших документів, що стосуються питань Державного бюджету і фінансів України;
9) здійснювати аналіз і дослідження порушень і відхилень бюджетного процесу, готувати і вносити до Верховної Ради України пропозиції щодо їх усунення, а також щодо удосконалення бюджетного законодавства в цілому;
10) готувати і подавати висновки до Верховної Ради України та її комітетів щодо виконання Державного бюджету України, у тому числі доходів і видатків загальнодержавних цільових фондів, фінансування загальнодержавних програм за звітний рік;
11) направляти матеріали перевірок, ревізій та обстежень Кабінету Міністрів України, відповідним центральним органам виконавчої влади, Національному банку України, Фонду державного майна України, підприємствам, установам і організаціям для розгляду і вжиття необхідних заходів;
12) порушувати перед Верховною Радою України, Президентом України, а також органами виконавчої влади клопотання про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні вимог чинного законодавства України, внаслідок чого завдано матеріальної шкоди державі;
13) залучати до проведення перевірок, ревізій та обстежень на договірних засадах кваліфікованих спеціалістів і фахівців-експертів з інших установ і організацій, а також працівників інших державних контрольних, податкових і правоохоронних органів з оплатою їх праці в необхідних випадках за рахунок власних коштів;
14) у разі виявлення під час перевірок, ревізій та обстежень фактів привласнення грошей і матеріальних цінностей, інших зловживань передавати матеріали перевірок, ревізій та обстежень до правоохоронних органів з інформуванням про це Верховної Ради України.
Щоб в більшому обсязі зрозуміти перераховані повноваження, розглянемо, наприклад, п.10 повноважень Рахункової палати України. Оскільки Верховна Рада України щорічно приймає державний бюджет, а отже і звіт про виконання попереднього бюджету. Однак, звіт про виконання бюджету розглядається без попереднього заслуховування кожного контролера Рахункової палати, за яким закріплені конкретні статті державного бюджету. Зі звітом, як правило, може виступити Голова Рахункової палати, що не здійснює контрольних заходів з перевірки формування та виконання державного бюджету. Саме головні контролери – директори департаментів Рахункової палати — вправі здійснювати контроль виконання конкретних статей бюджету. Але вони теж не проводять конкретної перевірки виконання окремих статей державного бюджету, незважаючи на те, що саме вони несуть відповідальність за діяльність очолюваних ними напрямів [1;ст. 14 ]. До речі, з метою реалізації поставлених перед Рахунковою палатою завдань в її складі діють наступні департаменти, що забезпечують такі напрями діяльності: (контроль видатків на державне управління та національну безпеку; контроль видатків на економічну діяльність держави; контроль використання коштів Пенсійного фонду, державних цільових бюджетних та позабюджетних фондів; контроль видатків на соціальну сферу; контроль та аналіз бюджетного процесу; контроль та аналіз видатків бюджетів; контроль банківських та міждержавних фінансово-економічних операцій; контроль видатків промисловості та енергетики; правове забезпечення діяльності Рахункової палати).
Перевірку виконання окремих статей державного бюджету здійснюють інспектори Рахункової палати. Тільки вони виходять на місце з посвідченням на право перевірки і програмою контрольних заходів, яка затверджена головним контролером. Враховуючи це, слід акцентувати, що така практика знеособлює державний фінансовий контроль, породжує безвідповідальність посадових осіб. Лише конкретне законодавче щорічне закріплення розділів державного бюджету за кожним контролером Рахункової палати розв’яже цю проблему.
Вимоги керівників Рахункової палати та посадових осіб її апарату, пов'язані з виконанням ними своїх службових обов'язків, є обов'язковими для всіх державних органів, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності і підпорядкованості.
Отже, можна зробити висновки ,що Рахункова палата України виконуючи покладені на неї функції, користуючись для цього наданими владними повноваженнями , виконує свою роботу. Проте не слід забувати про людський чинник , і як було сказано вище потрібно «щорічне закріплення розділів державного бюджету за кожним контролером Рахункової палати» щоб покращити фінансовий контроль та унеможливити питання свавілля в усіх сферах цього контролю.
Розділ 4: Нормативно-правові акти Рахункової Палати
З метою створення належних умов для здійснення Рахунковою палатою своїх функцій, Закон „Про Рахункову палату” передбачав надання їй ряду повноважень імперативного характеру. Зокрема, статтею 12 Закону передбачалось надання Рахунковій палаті права вилучати документи на об’єктах, що перевіряються – у разі виявлення в ході перевірки підлогів, підробок, привласнень або зловживань (аналогічними повноваженнями законодавство України наділяло органи дізнання та попереднього слідства); відповідно до статті 31 Закону Рахункова палата мала право давати керівникам об’єктів, що перевіряються, обов’язкові до виконання приписи щодо усунення порушень у сфері фінансово-господарської діяльності об’єкта перевірки; а у разі невиконання відповідних приписів – приймати рішення про зупинення операцій на рахунках об’єктів перевірок.
Проте варто відзначити, що розгляд законопроекту „Про Рахункову палату” відбувався паралельно з розглядом проекту нової Конституції, при цьому у кінцевому варіанті Основного Закону, підписаного Президентом, не було враховано положення Закону „Про Рахункову палату”. Так, у статті 98 Конституції передбачалось, що Рахункова палата є органом, який здійснює контроль лише за витрачанням (а не надходженням) коштів, причому – витрачанням коштів лише Державного бюджету, а не тих коштів, які перебувають поза межами коштів Державного бюджету (коштів Пенсійного та інших фондів, коштів органів місцевого самоврядування, отриманих як субвенції з Державного бюджету тощо).
Неузгодженість майже одночасно прийнятих Конституції та Закону „Про Рахункову палату” в подальшому дала підстави Президенту звернутись до Конституційного Суду України з поданням про невідповідність Конституції України низки положень Закону „Про Рахункову палату”.
Конституційний Суд України визнав неконституційними ті положення Закону, які закріплювали за Рахунковою палатою владно-розпорядчі повноваження – право давати обов’язкові до виконання об’єктами перевірок приписи, а також зупиняти рух коштів на рахунках об’єктів перевірок у разі невиконання цих приписів. Свою позицію орган конституційної юрисдикції аргументував тим, що здійснення Рахунковою палатою – органом, який має похідні від парламенту функції – владно-розпорядчих повноважень суперечить принципу поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову.
Такий висновок Конституційного Суду гостро поставив питання щодо того, яким чином Рахункова палата зможе реалізовувати покладені на неї функції та чи не будуть ті організації з приводу яких буде проводитись перевірка ігнорувати висновки діяльності Рахункової палати. На теперішній час, Рахункова палата України може видавати такі нормативно-правові акти:
1. Постанови
2. Висновки
3. Узагальнення
4. Пропозиції
5. Звіти(перед Верховною Радою України)
Відповідно до ст.29 Закону України «Про Рахункову Палату» Рахункова палата за результатами проведених контрольних заходів направляє органам виконавчої влади, керівникам підприємств, установ і організацій, банків і кредитних установ, які перевірялись, постанови та висновки, затверджені Колегією Рахункової палати, для відповідного реагування і вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень, відшкодування збитків, завданих державі, поновлення правового режиму загальнодержавної власності та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні законодавства України, безгосподарності та марнотратстві.
Постанови та висновки Колегії Рахункової палати повинні бути розглянуті у встановлений нею термін, але не пізніше ніж протягом 15 календарних днів з дня їх отримання.
Про заходи реагування на отримані постанови і висновки Колегії Рахункової палати вона повідомляється негайно. В необхідних випадках Рахункова палата може надавати консультації та роз'яснення з питань застосування норм чинного законодавства України щодо об'єктів, на яких проводився контроль.
У разі виявлення в процесі перевірок і ревізій привласнення грошових або матеріальних ресурсів, а також виявлення фактів корупції та інших зловживань Рахункова палата зобов'язана негайно за рішенням її Колегії передати матеріали перевірок або ревізій до правоохоронних органів та повідомити про це Верховну Раду України.
Рахункова палата систематично аналізує підсумки планових і поточних контрольних заходів, узагальнює та досліджує причини і наслідки виявлених відхилень і порушень у процесі формування доходів та витрачання коштів Державного бюджету України, зберігання та використання майна, що є об'єктами права державної власності, надання валютних і кредитно-фінансових ресурсів за їх цільовим призначенням.
У ході аналізу і узагальнення інформації, яку отримує Рахункова палата під час здійснення перевірок, ревізій та обслідувань, вона розробляє і подає Верховній Раді України пропозиції про удосконалення законодавчих актів, що регулюють бюджетні, фінансово-кредитні, цивільно-правові та інші відносини.[1;ст.29,30]
Що ж стосується звітів перед Верховною Радою, то Рахункова палата звітує перед парламентом про свою діяльність трьома основними способами:
а) шляхом надсилання народним депутатам України бюлетенів із висновками про результати проведених перевірок і ревізій, матеріалів перевірок;
б) шляхом подання на розгляд парламенту щорічного Звіту про свою діяльність;
в) шляхом надання відповідей на запити народних депутатів України, направлених Рахунковій палаті.
Щорічні звіти Рахункової палати, як правило, мають однакову структуру, яка включає:
а) узагальнення результатів контрольної діяльності Рахункової палати;
б) результати реагування на висновки і рекомендації з боку підконтрольних об’єктів;
в) інформацію про організаційне, матеріальне та кадрове забезпечення Палати у звітному році.
Закон „Про Рахункову палату” не встановлює чітких строків подання щорічних звітів та форм реагування парламенту на інформацію, викладену у звітах. Тому з 1998 року парламент не ухвалював жодних рішень за результатами розгляду звітів РП. Також слід відзначити, що в окремі роки „повноцінні” звіти Палатою взагалі не подавались. Зокрема, у 1998 році РП підготувала лише прес-реліз з викладом основних результатів своєї діяльності, у 2006 році вона прозвітувала лише про використання бюджетних коштів, виділених на її утримання у 2005 році (Звіт про діяльність РП за 2005 рік на розгляд парламенту внесений не був). Не висока ефективність в роботі з Верховною Радою пояснюється тим, що на відміну від міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, в структурі Рахункової палати відсутній структурний підрозділ, відповідальний за взаємодію з парламентом на політичному рівні. Як правило, взаємовідносини Рахункової палати з парламентськими комітетами, керівництвом парламенту та фракціями здійснюються або на рівні керівництва РП і відповідних органів, або ж на рівні спеціалістів РП, які беруть участь у засіданнях парламентських комітетів під час обговорення законопроектів, по яких Рахунковою палатою підготовлено експертні висновки. Разом з тим, Голова РП наділений значним обсягом повноважень по забезпеченню діяльності РП, що не дозволяє йому постійно відволікатись на формальні та неформальні візити до керівників фракцій і груп, комітетів, окремих народних депутатів.
Отже, підсумовуючи все вищесказане можна зробити висновок, що юридична сила нормативно-правових актів, які являють результатом діяльності Рахункової палати на місцях перевірок з початку створення була більшою за теперішню. Зокрема можна зауважити ,що своїм рішення Конституційний Суд України виніс досить інтересну тему для полеміки з приводу того чи можливе якісне реагування відповідних об’єктів перевірок на висновки Рахункової палати. Проте не потрібно забувати про те, що все ж засоби впливу у Рахункової палати залишились, а отже її робота повинна бути високо професіональною та суворо відповідати вимогам закону.
Висновки:
Виконавши курсову роботу, та дізнавшись основні аспекти створення, організації і діяльності Рахункової палати України, можна підвести підсумки, що Рахункова палата займає особливе місце в системі контролюючих органів держави, оскільки її діяльність не залежить від виконавчих органів влади і їм не підпорядкована. Що вона має свою структуру та її діяльність(а також принципи діяльності) чітко передбачені законом. Причому слід зауважити про соціальну захищеність працівників Рахункової палати, яка в наш час має дуже велике значення. [11]
Виконуючи покладені на неї функції, користуючись для цього наданими владними повноваженнями, виконує свою роботу лише за законом. Про якість роботи Рахункової палати України можна сказати багато, проте ще сім років тому, в ході проведених фахівцями Рахункової палати(2001 р.) контрольних заходів виявлено незаконне (в тому числі нецільове) й неефективне використання коштів Державного бюджету України та загальнодержавних позабюджетних фондів на загальну суму 3432,4 млн. грн. та 17,8 млн. дол. США. З цієї суми незаконно, в тому числі, за нецільовим призначенням використовувались 2141,3 млн. грн. та 4,7 млн. дол. США, а неефективно – 1291,1 млн. грн. та 13,1 млн. дол. США. [6]
У своїй діяльності Рахункова палата видає нормативно-правові акти , причому слід зауважити, що на початку свого створення юридична сила цих актів була більшою за теперішню(рішенням Конституційного Суду надання Рахунковою Палатою приписів забиралось з її компетенції), що може вплинути на сумлінність виконання цих рішень суб’єктами нагляду.
Постає проблема щодо територіальних представництв по Україні(нагадаю, що з 10 їх було відкрито лише 5);щодо не відпрацьованості механізму звітування у Верховній Раді;щодо не закріпленості розділів державного бюджету за кожним контролером, тощо. Всі ці чинники наочно показують сьогоднішню проблематику діяльності Рахункової палати.
Отож, як бачимо, творіння України – вищий орган державного фінансового контролю Рахункова палата ствердився. Незважаючи на всі проблеми і труднощі, Рахункова палата України день за днем доводить свою дієздатність, щоразу демонструючи значні результати.
Список використаних джерел:
1. Закон України «Про Рахункову палату» від 11 липня 1996 року, №315/96-ВР
2. Опришко В.Ф., Шульженко Ф.П. Правознавство. 767 с.
3. Опришко В. Ф. Міжнародне економічне право. 312с.
4. Савченко В. Я. Аудит. 322 с.
5. Свірко С.В. Організація бухгалтерського обліку в бюджетних організаціях. 380 с.
6. Мазур Т. Рахункова палата України. Проблеми вдосконалення правового статусу//Юридичний Журнал #8/2003
7. Постанова Верховної Ради України „Про створення територіальних представництв Рахункової палати” від 15 червня 2004 року //
8. Постанова Кабінету Міністрів України „Питання створення територіальних представництв Рахункової палати” від 18 листопада 2004 року № 1577//
9. Ю.Сколятний. Навколозакупівельний бедлам // Дзеркало тижня. – 2006. – № 14 (593).
10. КМУ „Про оплату праці Голови, заступників Голови та членів Рахункової палати”, №519 від 30 червня 2005р.
11. Колодій А.М., Олійник А.Ю. Державне будівництво і місцеве самоврядування с.70
12. Звіт Рахункової палати за 2001 р.// затверджений постановою Колегії Рахункової палати від 29 січня 2002 р., № 2-1
12) порушувати перед Верховною Радою України, Президентом України, а також органами виконавчої влади клопотання про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні вимог чинного законодавства України, внаслідок чого завдано матеріальної шкоди державі;
13) залучати до проведення перевірок, ревізій та обстежень на договірних засадах кваліфікованих спеціалістів і фахівців-експертів з інших установ і організацій, а також працівників інших державних контрольних, податкових і правоохоронних органів з оплатою їх праці в необхідних випадках за рахунок власних коштів;
14) у разі виявлення під час перевірок, ревізій та обстежень фактів привласнення грошей і матеріальних цінностей, інших зловживань передавати матеріали перевірок, ревізій та обстежень до правоохоронних органів з інформуванням про це Верховної Ради України.
Щоб в більшому обсязі зрозуміти перераховані повноваження, розглянемо, наприклад, п.10 повноважень Рахункової палати України. Оскільки Верховна Рада України щорічно приймає державний бюджет, а отже і звіт про виконання попереднього бюджету. Однак, звіт про виконання бюджету розглядається без попереднього заслуховування кожного контролера Рахункової палати, за яким закріплені конкретні статті державного бюджету. Зі звітом, як правило, може виступити Голова Рахункової палати, що не здійснює контрольних заходів з перевірки формування та виконання державного бюджету. Саме головні контролери – директори департаментів Рахункової палати — вправі здійснювати контроль виконання конкретних статей бюджету. Але вони теж не проводять конкретної перевірки виконання окремих статей державного бюджету, незважаючи на те, що саме вони несуть відповідальність за діяльність очолюваних ними напрямів [1;ст. 14 ]. До речі, з метою реалізації поставлених перед Рахунковою палатою завдань в її складі діють наступні департаменти, що забезпечують такі напрями діяльності: (контроль видатків на державне управління та національну безпеку; контроль видатків на економічну діяльність держави; контроль використання коштів Пенсійного фонду, державних цільових бюджетних та позабюджетних фондів; контроль видатків на соціальну сферу; контроль та аналіз бюджетного процесу; контроль та аналіз видатків бюджетів; контроль банківських та міждержавних фінансово-економічних операцій; контроль видатків промисловості та енергетики; правове забезпечення діяльності Рахункової палати).
Перевірку виконання окремих статей державного бюджету здійснюють інспектори Рахункової палати. Тільки вони виходять на місце з посвідченням на право перевірки і програмою контрольних заходів, яка затверджена головним контролером. Враховуючи це, слід акцентувати, що така практика знеособлює державний фінансовий контроль, породжує безвідповідальність посадових осіб. Лише конкретне законодавче щорічне закріплення розділів державного бюджету за кожним контролером Рахункової палати розв’яже цю проблему.
Вимоги керівників Рахункової палати та посадових осіб її апарату, пов'язані з виконанням ними своїх службових обов'язків, є обов'язковими для всіх державних органів, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності і підпорядкованості.
Отже, можна зробити висновки ,що Рахункова палата України виконуючи покладені на неї функції, користуючись для цього наданими владними повноваженнями , виконує свою роботу. Проте не слід забувати про людський чинник , і як було сказано вище потрібно «щорічне закріплення розділів державного бюджету за кожним контролером Рахункової палати» щоб покращити фінансовий контроль та унеможливити питання свавілля в усіх сферах цього контролю.
Розділ 4: Нормативно-правові акти Рахункової Палати
З метою створення належних умов для здійснення Рахунковою палатою своїх функцій, Закон „Про Рахункову палату” передбачав надання їй ряду повноважень імперативного характеру. Зокрема, статтею 12 Закону передбачалось надання Рахунковій палаті права вилучати документи на об’єктах, що перевіряються – у разі виявлення в ході перевірки підлогів, підробок, привласнень або зловживань (аналогічними повноваженнями законодавство України наділяло органи дізнання та попереднього слідства); відповідно до статті 31 Закону Рахункова палата мала право давати керівникам об’єктів, що перевіряються, обов’язкові до виконання приписи щодо усунення порушень у сфері фінансово-господарської діяльності об’єкта перевірки; а у разі невиконання відповідних приписів – приймати рішення про зупинення операцій на рахунках об’єктів перевірок.
Проте варто відзначити, що розгляд законопроекту „Про Рахункову палату” відбувався паралельно з розглядом проекту нової Конституції, при цьому у кінцевому варіанті Основного Закону, підписаного Президентом, не було враховано положення Закону „Про Рахункову палату”. Так, у статті 98 Конституції передбачалось, що Рахункова палата є органом, який здійснює контроль лише за витрачанням (а не надходженням) коштів, причому – витрачанням коштів лише Державного бюджету, а не тих коштів, які перебувають поза межами коштів Державного бюджету (коштів Пенсійного та інших фондів, коштів органів місцевого самоврядування, отриманих як субвенції з Державного бюджету тощо).
Неузгодженість майже одночасно прийнятих Конституції та Закону „Про Рахункову палату” в подальшому дала підстави Президенту звернутись до Конституційного Суду України з поданням про невідповідність Конституції України низки положень Закону „Про Рахункову палату”.
Конституційний Суд України визнав неконституційними ті положення Закону, які закріплювали за Рахунковою палатою владно-розпорядчі повноваження – право давати обов’язкові до виконання об’єктами перевірок приписи, а також зупиняти рух коштів на рахунках об’єктів перевірок у разі невиконання цих приписів. Свою позицію орган конституційної юрисдикції аргументував тим, що здійснення Рахунковою палатою – органом, який має похідні від парламенту функції – владно-розпорядчих повноважень суперечить принципу поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову.
Такий висновок Конституційного Суду гостро поставив питання щодо того, яким чином Рахункова палата зможе реалізовувати покладені на неї функції та чи не будуть ті організації з приводу яких буде проводитись перевірка ігнорувати висновки діяльності Рахункової палати. На теперішній час, Рахункова палата України може видавати такі нормативно-правові акти:
1. Постанови
2. Висновки
3. Узагальнення
4. Пропозиції
5. Звіти(перед Верховною Радою України)
Відповідно до ст.29 Закону України «Про Рахункову Палату» Рахункова палата за результатами проведених контрольних заходів направляє органам виконавчої влади, керівникам підприємств, установ і організацій, банків і кредитних установ, які перевірялись, постанови та висновки, затверджені Колегією Рахункової палати, для відповідного реагування і вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень, відшкодування збитків, завданих державі, поновлення правового режиму загальнодержавної власності та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні законодавства України, безгосподарності та марнотратстві.
Постанови та висновки Колегії Рахункової палати повинні бути розглянуті у встановлений нею термін, але не пізніше ніж протягом 15 календарних днів з дня їх отримання.
Про заходи реагування на отримані постанови і висновки Колегії Рахункової палати вона повідомляється негайно. В необхідних випадках Рахункова палата може надавати консультації та роз'яснення з питань застосування норм чинного законодавства України щодо об'єктів, на яких проводився контроль.
У разі виявлення в процесі перевірок і ревізій привласнення грошових або матеріальних ресурсів, а також виявлення фактів корупції та інших зловживань Рахункова палата зобов'язана негайно за рішенням її Колегії передати матеріали перевірок або ревізій до правоохоронних органів та повідомити про це Верховну Раду України.
Рахункова палата систематично аналізує підсумки планових і поточних контрольних заходів, узагальнює та досліджує причини і наслідки виявлених відхилень і порушень у процесі формування доходів та витрачання коштів Державного бюджету України, зберігання та використання майна, що є об'єктами права державної власності, надання валютних і кредитно-фінансових ресурсів за їх цільовим призначенням.
У ході аналізу і узагальнення інформації, яку отримує Рахункова палата під час здійснення перевірок, ревізій та обслідувань, вона розробляє і подає Верховній Раді України пропозиції про удосконалення законодавчих актів, що регулюють бюджетні, фінансово-кредитні, цивільно-правові та інші відносини.[1;ст.29,30]
Що ж стосується звітів перед Верховною Радою, то Рахункова палата звітує перед парламентом про свою діяльність трьома основними способами:
а) шляхом надсилання народним депутатам України бюлетенів із висновками про результати проведених перевірок і ревізій, матеріалів перевірок;
б) шляхом подання на розгляд парламенту щорічного Звіту про свою діяльність;
в) шляхом надання відповідей на запити народних депутатів України, направлених Рахунковій палаті.
Щорічні звіти Рахункової палати, як правило, мають однакову структуру, яка включає:
а) узагальнення результатів контрольної діяльності Рахункової палати;
б) результати реагування на висновки і рекомендації з боку підконтрольних об’єктів;
в) інформацію про організаційне, матеріальне та кадрове забезпечення Палати у звітному році.
Закон „Про Рахункову палату” не встановлює чітких строків подання щорічних звітів та форм реагування парламенту на інформацію, викладену у звітах. Тому з 1998 року парламент не ухвалював жодних рішень за результатами розгляду звітів РП. Також слід відзначити, що в окремі роки „повноцінні” звіти Палатою взагалі не подавались. Зокрема, у 1998 році РП підготувала лише прес-реліз з викладом основних результатів своєї діяльності, у 2006 році вона прозвітувала лише про використання бюджетних коштів, виділених на її утримання у 2005 році (Звіт про діяльність РП за 2005 рік на розгляд парламенту внесений не був). Не висока ефективність в роботі з Верховною Радою пояснюється тим, що на відміну від міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, в структурі Рахункової палати відсутній структурний підрозділ, відповідальний за взаємодію з парламентом на політичному рівні. Як правило, взаємовідносини Рахункової палати з парламентськими комітетами, керівництвом парламенту та фракціями здійснюються або на рівні керівництва РП і відповідних органів, або ж на рівні спеціалістів РП, які беруть участь у засіданнях парламентських комітетів під час обговорення законопроектів, по яких Рахунковою палатою підготовлено експертні висновки. Разом з тим, Голова РП наділений значним обсягом повноважень по забезпеченню діяльності РП, що не дозволяє йому постійно відволікатись на формальні та неформальні візити до керівників фракцій і груп, комітетів, окремих народних депутатів.
Отже, підсумовуючи все вищесказане можна зробити висновок, що юридична сила нормативно-правових актів, які являють результатом діяльності Рахункової палати на місцях перевірок з початку створення була більшою за теперішню. Зокрема можна зауважити ,що своїм рішення Конституційний Суд України виніс досить інтересну тему для полеміки з приводу того чи можливе якісне реагування відповідних об’єктів перевірок на висновки Рахункової палати. Проте не потрібно забувати про те, що все ж засоби впливу у Рахункової палати залишились, а отже її робота повинна бути високо професіональною та суворо відповідати вимогам закону.
Висновки:
Виконавши курсову роботу, та дізнавшись основні аспекти створення, організації і діяльності Рахункової палати України, можна підвести підсумки, що Рахункова палата займає особливе місце в системі контролюючих органів держави, оскільки її діяльність не залежить від виконавчих органів влади і їм не підпорядкована. Що вона має свою структуру та її діяльність(а також принципи діяльності) чітко передбачені законом. Причому слід зауважити про соціальну захищеність працівників Рахункової палати, яка в наш час має дуже велике значення. [11]
Виконуючи покладені на неї функції, користуючись для цього наданими владними повноваженнями, виконує свою роботу лише за законом. Про якість роботи Рахункової палати України можна сказати багато, проте ще сім років тому, в ході проведених фахівцями Рахункової палати(2001 р.) контрольних заходів виявлено незаконне (в тому числі нецільове) й неефективне використання коштів Державного бюджету України та загальнодержавних позабюджетних фондів на загальну суму 3432,4 млн. грн. та 17,8 млн. дол. США. З цієї суми незаконно, в тому числі, за нецільовим призначенням використовувались 2141,3 млн. грн. та 4,7 млн. дол. США, а неефективно – 1291,1 млн. грн. та 13,1 млн. дол. США. [6]
У своїй діяльності Рахункова палата видає нормативно-правові акти , причому слід зауважити, що на початку свого створення юридична сила цих актів була більшою за теперішню(рішенням Конституційного Суду надання Рахунковою Палатою приписів забиралось з її компетенції), що може вплинути на сумлінність виконання цих рішень суб’єктами нагляду.
Постає проблема щодо територіальних представництв по Україні(нагадаю, що з 10 їх було відкрито лише 5);щодо не відпрацьованості механізму звітування у Верховній Раді;щодо не закріпленості розділів державного бюджету за кожним контролером, тощо. Всі ці чинники наочно показують сьогоднішню проблематику діяльності Рахункової палати.
Отож, як бачимо, творіння України – вищий орган державного фінансового контролю Рахункова палата ствердився. Незважаючи на всі проблеми і труднощі, Рахункова палата України день за днем доводить свою дієздатність, щоразу демонструючи значні результати.
Список використаних джерел:
1. Закон України «Про Рахункову палату» від 11 липня 1996 року, №315/96-ВР
2. Опришко В.Ф., Шульженко Ф.П. Правознавство. 767 с.
3. Опришко В. Ф. Міжнародне економічне право. 312с.
4. Савченко В. Я. Аудит. 322 с.
5. Свірко С.В. Організація бухгалтерського обліку в бюджетних організаціях. 380 с.
6. Мазур Т. Рахункова палата України. Проблеми вдосконалення правового статусу//Юридичний Журнал #8/2003
7. Постанова Верховної Ради України „Про створення територіальних представництв Рахункової палати” від 15 червня 2004 року //
8. Постанова Кабінету Міністрів України „Питання створення територіальних представництв Рахункової палати” від 18 листопада 2004 року № 1577//
9. Ю.Сколятний. Навколозакупівельний бедлам // Дзеркало тижня. – 2006. – № 14 (593).
10. КМУ „Про оплату праці Голови, заступників Голови та членів Рахункової палати”, №519 від 30 червня 2005р.
11. Колодій А.М., Олійник А.Ю. Державне будівництво і місцеве самоврядування с.70
12. Звіт Рахункової палати за 2001 р.// затверджений постановою Колегії Рахункової палати від 29 січня 2002 р., № 2-1
