Курсовая работа

По дисциплине: Деньги, Кредит, Банки

На тему: «Проблемы осуществления муниципальных заимствований в РФ».
                                                                                                                                                                                                                                             
Содержание
Ведение………………………………………………………………………….………3

Глава I   Основы муниципальных заимствований

1.1. Сущность и содержание муниципальных заимствований……………………6

1.2. Формы и способы муниципальных заимствований…………………………....11

1.3. Правовое регулирование муниципальных заимствований………………….14

Глава II Методические аспекты управления муниципальными заимствованиями

2.1. Методы и модели управления муниципальными заимствованиями ………..23

2.2.  Особенности применения методов управления муниципальных заимствований в зарубежных странах………………………………………………30

2.3. Процесс управления муниципальными заимствованиями…………………….42

Глава III Перспективы управления муниципальными заимствованиями

3.1. Сравнительный анализ доходов и расходов местных бюджетов…………..48

3.2. Проблемы      и         перспективы             управления            муниципальными

Заимствованиями…………………………………………………………………….62

Заключение…………………………………………………………………...………72

Список использованных источников и литературы……………………………….77
Введение
        Одним из важнейших направлений рыночной трансформации российской экономики является становление и развитие адекватных социально-экономических институтов. В ряду данных институтов рынку муниципальных займов отводится особое место как механизму, открывающему возможности привлечения необходимых инвестиций в регионы, модернизации и реконструкции объектов муниципального хозяйства, реализации региональных социальных программ. Вследствие этого исследование функционирования муниципальных займов в современных российских условиях имеет значительный теоретический и практический интерес.

        Муниципальный кредит представляет собой одну из форм мобилизации денежных ресурсов муниципальными образованиями для выполнения своих функций.

        Участниками финансовых правоотношений, возникающих при государственных и муниципальных заимствованиях, выступают с одной стороны, Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования, а с другой – иностранные государства, международные финансовые организации, физические и юридические лица.

        Муниципальные займы позволяют муниципальным образованиям получить дополнительные финансовые ресурсы для развития своей экономики. Источниками муниципального кредита могут выступать: население, государство, частные кредитные учреждения, другие органы местного самоуправления (взаимный кредит). Наиболее важная форма муниципального кредита – взаимный кредит, который подразумевает объединение ресурсов муниципальных образований для решения конкретных задач.

        Цель курсовой работы – выявить проблемы и перспективы развития муниципальных заимствований в РФ.

        Объект исследования – муниципальные заимствования.

        Предмет исследования – управление муниципальными заимствованиями.

Дл этого необходимо решить ряд поставленных задач:

-  изучить теоретические основы муниципальных заимствований;

-  обобщить  модели управления долгом в разрезе международной практики;

- проанализировать рынок муниципальных и субфедеральных заимствований;

- выявить проблемы и перспективы муниципальных заимствований.

        Среди американских экономистов, исследовавших проблему муниципальных займов, можно выделить Л. Гитмана, Л. Дугласа, Д. Майкла, А. Нортона, Д. Райтсмана, Р. Робертсона.

        В современных условиях ощущается недостаточность фундаментальных исследований, касающихся особенностей функционирования российских муниципальных займов. Среди имеющихся разработок по этому вопросу можно отметить труды В. Баринова, А. Данкова, Г. Ковалевой, Н. Красильниковой, Я. Миркина, А. Новикова, В. Тарачева, А. Фельдмана, С. Чижова, А. Шадрина.

В основе исследования лежит диалектический метод, предопределяющий изучение экономических явлений в их постоянном и взаимосвязанном развитии.

         Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.

        Во введении обозначена актуальность темы исследования, цели и задачи курсовой работы, определен метод исследования, реализация которого позволяет достичь цели исследования.

        В первой главе рассмотрены теоретические основы  муниципальных займов, основные понятия муниципальных заимствований, формы и способы муниципальных займов, правовое регулирование муниципальных займов.

        Во второй главе рассмотрены методологические аспекты управления муниципальных заимствований, а именно методы и модели управления, процесс управления муниципальными заимствованиями, особенности применения методов в зарубежных странах.

        В третьей главе проведен анализ муниципальных заимствований, в результате, чего определены проблемы и выявлены перспективы муниципальных заимствований в Российской Федерации.

        В заключении подводятся итоги исследования, делаются выводы по поставленным задачам в курсовой работе.

        Теоретической и информационной базой исследования послужили законодательные и нормативные акты Российской Федерации по вопросам организации и функционирования рынка ценных бумаг, труды зарубежных и отечественных авторов, посвященные рассматриваемой теме. В процессе написания курсовой работы использовались методические и справочные материалы, информация из специализированных и периодических изданий, справочников и статистических сборников России и Европы.
 
1. Теоретические основы муниципальных заимствований.

1.1.Сущность и содержание муниципальных заимствований
        В энциклопедическом словаре «Конституционное право России» дается понятие муниципального займа, как  вид договора займа, заключаемый путем приобретения гражданином или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных облигаций. Цель выпуска муниципальных облигаций — исключительно обеспечение реализации программ и проектов развития муниципального образования. Выпуск муниципальных облигаций обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов. Порядок выпуска муниципальных облигаций, а также размещение, обращение, распространение (продажа и покупка) определяются законодательством РФ. Исполнение обязательств по муниципальным облигациям осуществляется за счет средств местной казны в соответствии с местным бюджетом на текущий финансовый год. При этом предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета.

        В Бюджетном кодексе РФ ст.103 п.7, говорится, что под муниципальными заимствованиями понимаются муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями настоящего Кодекса в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и от кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства.

        Право осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования в соответствии с настоящим Кодексом и уставом муниципального образования принадлежит местной администрации.

        Автор статьи «Муниципальные займы: проблемы и перспективы» журнала Финансы Смирнов О.В. пишет что,  государственные и муниципальные заимствования, являющиеся главным способом покрытия бюджетного дефицита, представляют собой передачу в распоряжение органов государственной власти и органов местного самоуправления средств, которые заемщики обязуются возвратить в той же сумме с уплатой процента (дохода в иной форме) на сумму заимствования. Целью проведения заимствований является получение органами власти и органами местного самоуправления в свое распорояжение дополнительных финансовых средств, которые они могли бы направить на финансирование мероприятий, не обеспеченных доходами или осуществление программ экономического социального развития.

        Таким образом, можно сделать вывод, что  муниципальный заем – это передача в собственность Российской Федерации или муниципального образования денежных средств, которые Российская Федерация или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента на сумму займа.

        Особым феноменом, сформировавшимся в конце XIX -начале XX вв., стал рынок муниципальных заимствований. Первоначально проявившись в виде займов региональных и городских органов власти для осуществления капиталоемких инвестиций в региональную инфраструктуру и городское хозяйство, с развитием кредитно-денежной системы рынок финансовых инструментов, эмитированных муниципалитетами, стал одним из механизмов системы экономического регулирования на общегосударственном уровне [19].

        При этом повсеместно в развитых странах результатом развития рынка муниципальных займов на макроэкономическом уровне выступает последовательное усиление роли местных органов власти, но не как непосредственных участников отношений займа, а как гарантов реализации региональных проектов, регуляторов конъюнктуры регионального рынка  [14].

        Социально-экономической основой и результатом формирования рынка муниципальных займов выступает установление особого механизма перераспределения доходов внутри общества [10]. В этом аспекте увеличение объема финансирования инвестиционных проектов и программ за счет бюджетных средств можно рассматривать как негативное для рыночной системы явление, определенным образом влияющее на конкуренцию и расклад рыночных сил, так как либеральная экономическая политика предполагает низкий уровень бюджетного перераспределения финансовых потоков и доходов населения.

        Однако усиление роли муниципалитетов при этом обусловлено скорее атрибутивным свойством данной системы экономических отношений - их изменчивостью, обусловленной постоянным усложнением механизмов системы, обновлением инструментария рынка и т.д. Постоянный характер и масштабы нерыночного по своей сути бюджетного вмешательства в экономику таковы, что становится очевидным, что рыночная система просто не вмещает всего многообразия жизненных явлений и потребностей общества.

        Возможность осуществления заимствований региональными и муниципальными органами власти обусловлена образованием временно свободных денежных средств у юридических и физических лиц и ограничением ими текущего потребления с целью накопления средств и получения дополнительного дохода. Так, население сознательно ограничивает текущее потребление с целью накопления денежных средств для покупки товаров длительного пользования, а юридические лица резервируют неиспользованную прибыль с целью модернизации оборудования, ускоренной амортизации и т.д.

        Объективная потребность региональной власти в дополнительных средствах определяется постоянным несоответствием между величиной финансовых ресурсов, которыми она располагает, и нуждами регионов. При этом гарантиями платежеспособности территориальных органов государственной власти служит их право устанавливать и взимать налоги и сборы, а также наличие собственности и полномочий по взиманию выручки от ее эксплуатации [12].

        В настоящее время муниципальные займы стали возрождаться и рассматриваться законодателем и учеными по аналогии с государственным кредитом.

        Муниципальный кредит представляет собой одну из форм мобилизации денежных ресурсов муниципальными образованиями для выполнения своих функций.

        Практика использования муниципального кредита в Росси показывает, что его реализация позволяет органам местного самоуправления решать следующие задачи:

1) формирование дополнительных источников дохода бюджета города;

2) финансирование текущего дефицита бюджета;

3) ликвидация кассовых разрывов (смягчение колебаний при поступлении налоговых платежей в бюджет муниципального образования);

4) аккумулирование временно свободных денежных средств налогоплательщиками органами местного самоуправления под размещение высоколиквидных ценных бумаг;

5) погашение ранее размещенных займов;

6) способствование развитию регионального рынка ценных бумаг, создание конкуренции на фондовом рынке,  предотвращение утечки финансовых средств из регионов;

7) финансирование необходимых программ в целях развития муниципального образования.

        Муниципальный кредит как форма внутреннего государственного кредита характеризуется тем, что временно свободные денежные средства населения, предприятий, организаций привлекаются на финансирование нужд местного сообщества путем выпуска и размещения ценных бумаг различных видов.

        Источниками муниципального кредита могут выступать:

- население соответствующего муниципального образования;

- государство;

- кредитные организации;

- другие муниципальные образования (взаимный кредит).

        Взаимный кредит является наиболее значимой формой муниципального кредита, поскольку подразумевает объединение ресурсов муниципальных образований для решения кредитных задач.

        Таким образом,   задача, стоящая перед региональными органами власти при выпуске муниципальных займов, заключается в реализации следующих целей:

1. Сглаживание неравномерности поступления налогов в бюджет.
В бюджетном процессе традиционно присутствуют т.н. кассовые разрывы, обусловленные фактором цикличности поступления в бюджет денежных средств по периодам и необходимостью осуществления равномерности финансирования плановых бюджетных расходов, а также возможностью непредвиденных чрезвычайных ситуаций, требующих значительных бюджетных вливаний.

2. Финансирование текущих расходов (покрытие дефицита бюджета).
Возникновение бюджетного дефицита, представляющего собой превышение расходов бюджета над его доходами, связано с действием различных факторов, важнейшими из которых являются:

        -постоянное опережающее расширение финансирования социальных расходов по сравнению с темпами прироста доходов;

        -кризисные явления трансформационной российской экономики, неэффективность кредитно-финансовых связей;

        -необходимость осуществления крупных централизованных вложений в развитие производственной и социальной сферы;

        -чрезвычайные обстоятельства, приводящие к истощению существующих резервов.
1.2. Формы и способы муниципальных заимствований
        Форма [ от лат. forma] – это вид, устройство, тип; структура, конструкция чего-либо, характер которой обусловлен содержанием. В экономике, основанной на принципах свободного рынка, заем наряду с налогом является формой мобилизации средств в бюджет региона. Однако, в отличие от налога, правоотношения, возникающие при муниципальном займе, являются кредитными и складываются по поводу заемных средств органов местного самоуправления на условиях возвратности, срочности и платности [15]. Особенностью данных правоотношений является обязательное участие в них территориального органа исполнительной власти, выступающего в роли заемщика.

        Для получения заемных средств органы региональной и местной власти используют следующие формы заимствования:

1.Банковский кредит - привлечение заемных средств путем установления кредитных отношений с коммерческим банком на условиях возвратности, срочности и платности.

2.Вексельный заем - эмиссия казначейских векселей и казначейских обязательств - ценных бумаг со сроком обращения менее 1 года. Согласно мировой практике в силу своего краткосрочного характера выпуск данных бумаг не преследует инвестиционных целей, так как они предназначены для финансирования дефицита бюджета текущего года, поэтому они традиционно относятся к инструментам денежного (финансового) рынка. Характерная особенность казначейских обязательств заключается в их способности выступать в качестве средства платежа в расчетах предприятий с бюджетом (например, при уплате налогов).

3.Облигационный заем - эмиссия облигаций муниципального займа - ценных бумаг со сроком обращения более 1 года. Принято считать облигации инструментом фондового рынка (рынка капиталов), что имеет принципиальное значение, поскольку подразумевается, что привлеченные средства направляются на развитие основных фондов, а проекты, под которые выпускаются облигации, имеют инвестиционную направленность [13].

        В отечественной литературе в ряде случаев происходит смешение понятий, и термин «облигация» трактуется расширенно, включая в себя любые долговые обязательства. В докризисный период более 70% российских муниципальных облигационных займов1 была выпущена на срок до 1 года, что отражает в целом нецелевой характер российского рынка муниципальных займов.

        Таким образом, придерживаясь экономической терминологии, из-за небольшого срока обращения и, как следствие, неинвестиционного характера большинство российских муниципальных облигаций следует относить не к инструментам рынка капиталов, а к инструментам денежного рынка. Обслуживая, в первую очередь, текущие нужды бюджета, российские муниципальные облигации согласно западной терминологии являются казначейскими обязательствами и казначейскими векселями - в зависимости от того, применяются они в качестве средства платежа в расчетах с бюджетом-эмитентом или нет.

         В зарубежной практике банковский кредит, привлеченный органом местной власти, может перейти в ликвидную оборотоспособную форму путем выпуска производных долговых ценных бумаг - так называемых «сертификатов участия», что подтверждает общемировую тенденцию «секьюритизации» долга.

        Имея зачастую различные названия, все формы муниципального долга однородны по своему экономическому содержанию, так как представляют собой долговые обязательства государства-заемщика в лице различных уровней власти перед населением-кредитором. Кроме общеупотребительных в экономической литературе терминов «муниципальный заем» и «муниципальный кредит», под которыми подразумевается муниципальное заимствование в любой его форме, в мировой практике используются термины «облигация», «сертификат», «казначейский вексель», «казначейское обязательство» и др., означающие конкретные средства заимствования.

        В мировой практике к таковым относят заимствования, осуществляемые уровнями государственной власти ниже центрального правительства путем выпуска долговых ценных бумаг на срок более 1 года.

        В случаях, когда необходимо разграничить займы, выпущенные российскими органами власти разных уровней, некоторые исследователи пользуются терминами, общеупотребимыми в российской экономической литературе, в которой российские муниципальные займы разделяются на субфедеральные, выпущенные субъектами Федерации, и собственно муниципальные, выпущенные муниципальными образованиями.

        При выборе формы муниципального займа для эмитента решающее значение имеет, с одной стороны, стоимость обслуживания долга, с другой - наличие финансовых ресурсов в необходимых размерах на соответствующем рынке капиталов. Однако   если в зарубежной практике наличие развитого финансового рынка предполагает, что заемные возможности рынка всегда превышают потребности эмитента, то в современной России зачастую эмитент сталкивается именно с отсутствием финансовых ресурсов в необходимом ему объеме на соответствующем рынке капиталов. 

        Однако, в современных российских условиях получение банковских кредитов затруднительно, запуск вексельных программ с целью финансирования бюджетного дефицита ограничен федеральными законодательными актами, размещение сколько-нибудь долгосрочных облигационных займов невозможно из-за краткосрочного характера рынка заимствований.

        Выход на рынки капиталов в современных условиях государственного устройства стал новым элементом финансовой компетенции местных властей. Однако при этом обнаруживаются как совпадения, так и противоречия общефедеральных, региональных и муниципальных интересов по всем аспектам эмиссии, обращения и обслуживания соответствующих долговых обязательств.

Подводя итог вышесказанного, мы понимаем, что заем является формой мобилизации средств в бюджет региона. Для получения заемных средств органы региональной и местной власти используют следующие формы заимствования: банковский кредит, вексельный заем, облигационный заем. Имея зачастую различные названия, все формы муниципального долга однородны по своему экономическому содержанию, так как представляют собой долговые обязательства государства-заемщика в лице различных уровней власти перед населением-кредитором. В случаях, когда необходимо разграничить займы, выпущенные российскими органами власти разных уровней, некоторые исследователи пользуются терминами, общеупотребимыми в российской экономической литературе, в которой российские муниципальные займы разделяются на субфедеральные, выпущенные субъектами Федерации, и собственно муниципальные, выпущенные муниципальными образованиями.
1.3. Правовое регулирование муниципального займа
        Правовое регулирование муниципального кредита осуществляется нормативными правовыми актами трех уровней: федерального, регионального и непосредственно  актами органов местного самоуправления. Специфика правовых основ муниципального кредита обусловлена тем, что, с одной стороны, местное самоуправление является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а с другой – установление основ кредитной политики относится к исключительной компетенции  Российской Федерации.

        Правовое регулирование муниципальных займов осуществляется на основании ст. 132 Конституции Российской Федерации, закрепляющей самостоятельность органов местного самоуправления в утверждении и исполнении местных налоговых сборов, а также в решении иных вопросов местного значения.

        Развивая конституционные положения, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет финансовые средства от местных займов как один из доходных источников муниципального бюджета (ст. 36).

        Довольно обширное правовое регулирование муниципальных кредитных отношений содержится в Бюджетном кодексе Российской Федерации: дано понятие муниципального заимствования, муниципального долга, установлены источники финансирования дефицита местного бюджета, определены меры ответственности по долговым обязательствам муниципальных образований и т.п. (ст.90, глава 14 и другие). Однако  многие нормы Кодекса в сфере регулирования кредитных отношений нуждаются в корректировке, уточнении или дополнении.

Федеральный закон от 25 февраля 1999 года «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (с изменениями от 2 января 2000 года) предусматривает возможность финансирования инвестиционной деятельности различными субъектами, в том числе органами местного самоуправления, за счет финансовых средств инвесторов (банковские, бюджетные кредиты, облигационные, гарантированные целевые займы) (ст. 4, 11, 19).

        Впервые в истории современного российского права Гражданский кодекс Российской Федерации содержит нормы о договоре государственного и муниципального займа (ст. 817), распространяя правила о договоре государственного займа на займы, выпускаемые муниципальными образованиями.

        Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» называет в качестве эмитентов ценных бумаг и местные органы самоуправления (ст. 2).

        Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» устанавливает правовые основы участия муниципальных образований в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии ценных бумаг.

        Названный закон ограничивает размер дефицита бюджета муниципального образования 10 процентами собственных доходов, а величина расходов на обслуживание долга не может составлять более 15 процентов общей величины расходов местного бюджета.

        Более детальное правовое обеспечение муниципальный кредит получает в нормативных правовых актах местного самоуправления с учетом местных особенностей. Так, почти все региональные конституции и уставы содержат норму, определяющую право муниципальных образований на осуществление кредитной деятельности.

        Последующее правовое оформление кредитной компетенции органов местного самоуправления осуществляется непосредственно финансово-правовыми актами муниципального уровня.

        Эмиссия муниципальных ценных бумаг осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об особенностях эмиссии обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». Эмитентом ценных бумаг муниципального образования выступает исполнительный орган местного самоуправления, осуществляющий указанные функции в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и уставом муниципального образования. Например, Устав г.Томска относит принятие решений о выпуске и размещении городских займов, о выделении ссуд и займов из средств городского бюджета к полномочиям мэра г. Томска.

        При эмиссии муниципальных ценных бумаг исполнительный орган местного самоуправления утверждает в форме нормативного правового акта.

        На основании Генеральных условий эмитент в лице исполнительного органа местного самоуправления принимает документ также в форме нормативного правового акта, где содержатся конкретные условия выпуска и обращения муниципальных ценных бумаг. Федеральный закон «Об особенностях эмиссии…» определяет перечень условий, которые обязательно должны быть в названном документе: а) вид ценных бумаг; б) сроки их обращения; в) номинальная стоимость одной ценной бумаги; г) порядок размещения выпуска; д) способы осуществления прав по ценным бумагам; е) размер или порядок расчета дохода и иных существенные условия.

        В отличие от условий эмиссии ценных бумаг федерального уровня, нормативный правовой акт о муниципальной эмиссии должен содержать дополнительную информацию о муниципальном бюджете развития и текущем бюджете; о суммарной величине муниципального долга на момент эмиссии; об исполнении трех предыдущих муниципальных бюджетов.

         По итогам эмиссии исполнительным органом местного самоуправления составляется отчет, принимаемый в форме нормативного правового акта.

Условия эмиссии в форме нормативного правового акта подлежат регистрации в федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном Правительством РФ на составление или исполнение федерального бюджета.

        Анализ финансово-правовых актов органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что представление к регистрации проспекта эмиссии муниципальных ценных бумаг осуществляется как непосредственно самим эмитентов (администрацией муниципального образования), так и иными органами или юридическими лицами по поручению эмитента (например, акционерным коммерческим банком, отделом реализации инвестиционной политики муниципального образования и т.п.).

        Первичная эмиссия муниципальных ценных бумаг осуществляется на основании решения об эмиссии отдельного выпуска муниципальных ценных бумаг в соответствии с Генеральными условиями и условиями эмиссии. Решение о выпуске должно содержать обязательные условия, складывающиеся из следующих элементов: наименование эмитента; дата начала; период размещения и погашения ценных бумаг; вид и форма выпуска;  номинальная стоимость одной ценной бумаги; количество ценных бумаг данного выпуска; наименование регистратора или депозитария, осуществляющих учет прав владельцев муниципальных ценных бумаг; имеющиеся ограничения и иные условия эмиссии.

Все правоотношения в области муниципального кредита носят властный характер, поскольку именно органы местного самоуправления имеют право в одностороннем порядке устанавливать условия займа – временные границы действия правоотношений, плотность, виды, основания их прекращения и изменения.

        В результате кредитной деятельности органов местного самоуправления происходит образование муниципального долга.

        Законодательство РФ определяет муниципальный долг как совокупность долговых обязательств муниципального образования. Более детальные дефиниции муниципального долга содержат законы субъектов РФ.

        Органы местного самоуправления, осуществляя правовую регламентацию муниципальных кредитных отношений и учитывая особенности своей финансовой деятельности, принимают, как правило, положения о муниципальном долге. Названное положение обоснованно классифицирует муниципальный долг в зависимости, как от валюты обязательств, так и от президентства кредитора.

        Следовательно, муниципальным долгом можно считать общую сумму задолженности муниципального образования по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам.

        Бюджетный кодекс РФ (ст.107) устанавливает предельный объем муниципального долга в размерах не более объема собственных доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней. Конкретные верхние границы объема муниципального долга определяются решением представительного органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год.

        Согласно п.3 ст.100 Бюджетного кодекса РФ формами долговых обязательств муниципального образования являются:

- кредитные соглашения и договоры;

- займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг;

- договоры и соглашения о получении муниципальным образованием бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- договоры о предоставлении муниципальных гарантий.

        Долговые обязательства муниципальных образований не могут существовать в иных формах).

        Отличительной чертой перечня форм муниципального долга по отношению к перечню форм государственного долга является отсутствие международных договоров и соглашений.

        Муниципальный долг полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну. Данное положение Бюджетного кодекса обусловило закрепление в законодательстве ряда субъектов РФ нормы о невозможности признания безнадежным долгом перед бюджетом субъекта Федерации бюджетных ссуд, предоставленных непосредственно местным бюджетам, а также юридическим и физическим лицам под гарантии муниципальных образований.

        Управление муниципальным долгом в широком смысле относится к компетенции как государства в лице федеральных органов, так и органов власти соответствующего субъекта Федерации, что обусловлено отнесением Конституцией РФ местного самоуправления к предметам совместного ведения РОФ и ее субъектов. Финансовая политика в сфере кредитной деятельности муниципальных образований основывается ее Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах РФ, которые находят свое выражение в федеральных законах, законах субъектов РФ и иных нормативных правовых  актах в области местного самоуправления).

        Государство в лице федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ располагает определенным набором полномочий, позволяющих осуществлять государственную политику в сфере муниципальной кредитной деятельности. Одним из важнейших механизмов по  управлению муниципальным долгом является правовая регламентация финансовой самостоятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения, бюджетное и налоговое регулирование, позволяющее обеспечить сбалансированные местные бюджеты.

        В процессе управления муниципальным долгом органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках соответствующей компетенции решают следующие задачи:

1) минимальная стоимость долга для заемщика;

2) недопущение переполнения фондового рынка заемными обязательствами муниципальных образований;

3) эффективное использование привлеченных средств и контроль за их целевым использованием;

4) обеспечение своевременного и в полном объеме возврата привлеченных средств.

        В Российской Федерации наиболее развитой формой муниципального долга являются муниципальные займы.

        В соответствии с Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» муниципальными ценными бумагами признаются ценные бумаги, выпущенные от имени муниципального образования. Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» содержит новые правовые признаки ценных бумаг, относящиеся к ценным бумагам местного уровня.

        Анализ действующего законодательства и практика эмиссии муниципальных ценных бумаг позволяют сделать вывод, что общие черты государственных и муниципальных ценных бумаг проявляются:

- в форме выпуска. Оба вида могут оформляться как облигации, векселя, сертификаты и т.д.;

- в целях размещения. Как и государственные, муниципальные ценные бумаги имеют следующие цели размещения- покрытие дефицита бюджета, под конкретные инвестиционные проекты, социальные и культурные программы;

- в условиях размещения.

Бюджетный кодекс рассматривает муниципальные займы как одну из форм муниципальных заимствований, относя к последней категории и муниципальные гарантии (ст.90).

        По характеру решаемых задач эмитируемые муниципальные займы можно подразделить на 3 группы:

- Первая (инвестиционные) – служат для финансирования социально-экономических проектов, жилищного строительства;

- Вторая (социальные) – нацелены на защиту сбережений населения от инфляции, реализацию социальных программ;

 Третья (бюджетные) – служат для покрытия текущих расходов бюджета, помогают погашать бюджетную задолженность.

        Займы органов местного самоуправления оформляются, как правило, в виде облигаций.  Анализ существующих видов облигаций с учетом конкретных юридических и экономических условия местного самоуправления РФ позволяет классифицировать эмитированные долговые обязательства по следующим основаниям.

        По форме обслуживания муниципального долга: облигации под общее обязательство;  облигации под доход от проекта; облигации под конкретный налог.

        По форме оформления муниципальные облигации бывают: именные; ордерные; на предъявителя.

        По физическому состоянию муниципальные облигации могут быть выражены как: обособленные документы; записи на счетах, реестрах, электронных карточках.

        Представительные органы местного самоуправления имеют следующие кредитные полномочия: определять политику в отношении муниципального внутреннего долга; осуществлять контроль за состоянием муниципального внутреннего долга; устанавливать верхний предел муниципального внутреннего долга.

        Таким образом, муниципальный кредит характеризуется следующими особенностями: является составной частью кредита как звена финансовой системы РФ; является самостоятельным звеном муниципальной финансовой системы; муниципальный внутренний долг выступает объектом финансовых отношений; муниципальные займы служат одним из методов привлечения дополнительных финансовых ресурсов; отношения по поводу муниципального кредита всегда носят имущественный (денежный) характер.

        На сегодняшний день отсутствует четкое правовое регулирование механизма привлечения и использования органами местного самоуправления заемных денежных средств.
2. Методические аспекты управления муниципальными заимствованиями.

 За  2009 год поступления собственных доходов местных бюджетов составили 775,2 млрд. рублей, что на 2,3% или 18,6 млрд. рублей ниже  периода 2008 года.

В общем объеме запланированных на 2009 год собственных доходов местных бюджетов налоговые доходы составляют 41,6 % (732,8 млрд. рублей).

В 33 субъектах Российской Федерации удельный вес налоговых доходов в общем объеме собственных доходов превышает среднее значение по Российской Федерации. Наибольшая доля налоговых доходов по плановым показателям отмечается в местных бюджетах Краснодарского края (61,5%), Липецкой  области (60,6%), Калужской области (57,0%), Самарской области (56,1%), Тульской области (53,5%).

В 50 субъектах РФ удельный вес налоговых доходов в общем объеме планируемых собственных доходов ниже среднего уровня по Российской Федерации. Наименьшая доля налоговых доходов по плановым показателям отмечается в местных бюджетах Республики Саха (Якутия) (20,3%), Республики Тыва (21,3%), Чукотского автономного округа (21,6%).

Рис. 1


Доля налоговых доходов в собственных доходах местных бюджетов в 2009г
По итогам исполнения 2009 года доля налоговых доходов в среднем по Российской Федерации соответствует плановому значению данного показателя и составляет 41,5% или 321,9 млрд. рублей, что выше уровня 2008 года (40,7%).

Основной объем налоговых доходов (70,8%) местных бюджетов предусмотрен за счет налога на доходы физических лиц. Поступления этого налога в 2009 году запланированы с ростом к уровню 2008 года (105,0%) в сумме 518,6 млрд. рублей.

Удельный вес местных налогов в налоговых доходах бюджетов муниципальных образований составляет 12,4% (90,7 млрд. рублей), в том числе земельного налога – 11,1%, налога на имущество физических лиц – 1,3 процента. Объем планируемых на 2009 год поступлений земельного налога превышает уровень 2008 года на 9,8 % и составляет 81 млрд. рублей. Налог на имущество физических лиц запланирован в сумме 9,7 млрд. рублей или с ростом к уровню 2008 года на 9 процентов.

        Поступления налогов на совокупный доход прогнозируются в размере 74,7 млрд. рублей или 98,5% к 2008 году, в том числе налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - 16,2 млрд. рублей (84,9%), единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности, - 56,7 млрд. рублей (103,4%), единый сельскохозяйственный налог, - 1 млрд. рублей (95,5%).

        По состоянию на 2009 года налоговые доходы поступили в местные бюджеты в объеме 321,9 млрд. рублей, из них на налог на доходы физических лиц приходится 68,4%, на земельный налог – 12%, на налог на имущество физических лиц – 0,6 процента. Относительно показателей периода 2008 года фактические поступления налоговых доходов в текущем году снизились незначительно (на 0,4%). При этом поступления по налогу на доходы физических лиц – на 0,1% , по налогам на совокупный доход – на 1,4 процента. Земельный налог вырос на 16,6 %, налог на имущество физических лиц – на 20 процентов.        

        Согласно данным уточненного плана в бюджетах городских округов сосредоточено 64,5% (472,4 млрд. рублей) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов – 26,1% (191,7 млрд. рублей) и лишь 9,4% (68,7 млрд. рублей) в бюджетах поселений, что характеризует неравномерность размещения налоговой базы по типам муниципальных образований.

Распределение исполненных в 2009 года налоговых доходов по типам муниципальных образований приведено на следующей диаграмме.

Рис. 2

Налоговые доходы местных бюджетов в 2009 году

по типам муниципальных образований




        Неналоговые доходы (в том числе доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности), утвержденные в местных бюджетах на 2009 год, составили 251 млрд. рублей, что на 9,9 % ниже уровня 2008 года.

        По уточненным годовым плановым показателям основной объем неналоговых доходов, как и налоговых доходов, приходится на бюджеты городских округов - 68,1% или 171 млрд. рублей, на бюджеты муниципальных районов - 22,6% или 56,7 млрд. рублей, на бюджеты поселений – 9,3% или 23,3 млрд. рублей.

Распределение исполненных за 2009 года неналоговых доходов по типам муниципальных образований приведено на следующей диаграмме.

Рис. 3

Неналоговые доходы местных бюджетов в 2009 году

по типам муниципальных образований




Исполнение уточненных годовых показателей по неналоговым доходам за 2008 года по типам муниципальных образований представлены в следующей таблице.
Таблица 3

Исполнение неналоговых доходов по типам

муниципальных образований

                                                                                               (млрд. рублей)

Наименование неналоговых доходов	Городские округа			Муниципальные районы			Поселения			Всего
	Уточнен-ный план	Факт	% исполнения	Уточнен-ный план	Факт	% исполнения	Уточнен-ный план	Факт	% исполнения	Уточнен-ный план	Факт	% исполнения
Доходы от использования имущества, находящегося в муници-пальной собствен-ности	82,7	35,1	42,4%	19,7	9,7	49,2%	16,1	7	43,5%	118,5	51,8	43,7%
Доходы от платных услуг и компенсации затрат	19	9,2	48,4%	8,5	4,3	50,6%	0,6	0,3	50,0%	28,1	13,8	49,1%
Доходы от продажи материальных и нематериаль-ных активов	34,8	10	28,7%	11,9	3,9	32,8%	5,3	2,8	52,8%	52	16,7	32,1%
Неналоговые доходы, всего	171	68,3	39,9%	56,7	25,1	44,3%	23,3	11	47,2%	251	104,4	41,6%

       

        В структуре неналоговых доходов местных бюджетов значительная доля (47,2%) приходится на доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, которые прогнозируются в 2009 году в объеме 118,5 млрд. рублей.

        В бюджетах городских округов данные поступления составляют 69,8% или 82,7 млрд. рублей, муниципальных районов - 16,6% или 19,7 млрд. рублей, городских и сельских поселений - 13,6% или 16,1 млрд. рублей.

Межбюджетные трансферты из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации,  предоставление которых на 2009 год планируется в сумме 1370,8 млрд. рублей, составляют 58,2 % общего объема доходов местных бюджетов. По сравнению с 2008 годом планируемый объем межбюджетных трансфертов уменьшился на 3 процента

        Фактические поступления указанных доходов местных бюджетов за I полугодие 2009 года составили 666,7 млрд. рублей, что превышает показатели за аналогичный период прошлого года на 3,2 процента.

        Структура межбюджетных трансфертов, запланированных на 2009 год, приведена на следующей диаграмме.

Рис. 4

Структура межбюджетных трансфертов в 2009 году




        Как видно из диаграммы, 43,3% общего объема межбюджетных трансфертов составляют субвенции, предназначенные для финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Доля субвенций по сравнению с 2008 годом повысилась на 5,7 процентов. Объем субвенций местным бюджетам, запланированный на 2009 год, вырос по отношению к предыдущему году на 11,6 % и составил 593,3 млрд. рублей.

        Согласно фактическим данным на 2009 года в бюджеты муниципальных образований поступило 317,8 млрд. рублей субвенций из региональных фондов компенсации, что выше соответствующего показателя 2008 года на 8,1 % или 23,9 млрд. рублей.

        Перечень отдельных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, делегируемых на муниципальный уровень, и их динамика в 2008-2009 годах приведены в следующей таблице.
        Доля межбюджетных трансфертов, являющихся источником финансирования решения вопросов местного значения муниципальных образований, в объеме межбюджетных трансфертов снизилась по отношению к 2008 году на 5,7 процентных пункта и составила 56,2  процента или в абсолютном выражении - 777,5 млрд. рублей. Объем фактических поступлений финансовой помощи в местные бюджеты за 2009 года составил 348,9 млрд. рублей, что превышает показатели за период 2008 года на 2,3 процента.

        В целом по плановым показателям 2009 года в среднем по Российской Федерации межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которые предоставляются в форме дотаций, субсидий и иных межбюджетных трансфертов, составляет 44,1% собственных доходов местных бюджетов.

        В составе межбюджетных трансфертов (без субвенций) объем дотаций местным бюджетам, запланированных на 2009 год, занимает 37,1%, что ниже уровня 2008 года на 1,2 процента. Объем дотаций, предусмотренный на 2009 год, составил 288,4 млрд. рублей и уменьшился по сравнению с 2008 годом на 14,5% или 48,8 млрд. рублей.

        Фактические поступления дотаций в местные бюджеты за 2009 год  составили 143,9 млрд. рублей, что ниже показателя за данный период 2008 года на 11,8% или 19,3 млрд. рублей.

        Основной объем дотаций (57,6% или 166 млрд. рублей) планируется передать в бюджеты муниципальных районов. В бюджетах городских округов в 2009 году указанные межбюджетные трансферты запланированы в сумме 62,8 млрд. рублей дотаций, в бюджетах поселений – 58,9 млрд. рублей. Данное соотношения связано с низкая налоговой составляющей в собственных доходах бюджетов муниципальных районов и необходимостью финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, что учитывается при распределении дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Структура дотаций, предусмотренных в местных бюджетах на 2009 год, приведена на следующей диаграмме.

Рис. 5

Дотации местным бюджетам

        В общем объеме дотаций, предусмотренных на 2009 год, 84,7% занимают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, сумма которых составляет 244,3 млрд. рублей. По отношению к 2008 году, их плановый объем сократился на 4,4% или 11,2 млрд. рублей. При этом с 57 до 60 увеличилось количество субъектов Российской Федерации, которые передали полномочия по расчету и предоставлению дотаций поселениям органам местного самоуправления муниципальных районов.

За 2009 года в местные бюджеты дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поступили в размере 124,3 млрд. рублей, что соответствует 50,9 % годовых назначений.

        Кроме того, 61 субъектом Российской Федерации предусмотрено предоставление местным бюджетам дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности в сумме 30 млрд. рублей, из которых за отчетный период перечислено 12,1 млрд. рублей.

        Субсидии местным бюджетам в 2009 году предусмотрены в сумме 379 млрд. рублей. Несмотря на то, что плановые показатели по данным межбюджетным трансфертам ниже уровня 2008 года на 13,6 % (59,7 млрд. рублей), объем субсидий, также как и в прошлом году, в среднем по Российской Федерации превышает объем дотаций в 1,3 раза.

Фактически за 2009 года в местные бюджеты поступило в форме субсидий 156,7 млрд. рублей, что составляет 41,3 % от годовых назначений. Из общего объема субсидий в бюджеты муниципальных районов предусмотрено предоставление 156,4 млрд. рублей или 41,3%, городским округам – 179,7 млрд. рублей или 47,3%, поселениям 42,9 млрд. рублей или 11,3% соответственно, что определяется региональными приоритетами софинансирования вопросов местного значения.

        Согласно данным отчетности общий объем расходов, запланированный на 2008 год, составил 2496,3 млрд. рублей, что выше уровня 2008 года на 3,1% или 74,1 млрд. рублей. При этом расходы на управление запланированы в сумме 234,4 млрд. рублей или с ростом к уровню 2008 года на 10,0%, на образование – 900,1 млрд. рублей, с ростом на 7,1%, на социальную политику  - 197,0 млрд. рублей, с ростом на 13,7%, на культуру – 98,0 млрд. рублей, с ростом на 3,2 процента. Расходы на здравоохранение и спорт сократились на 2,1%,  на жилищно-коммунальное хозяйство  -  на 4 процента.

        В структуре общих расходов местных бюджетов преобладают расходы на образование – 36,1 процента. Расходы на жилищно-коммунальное хозяйство составляют 18,6%, на здравоохранение и спорт – 11,8%, на управление – 9,4%, на культуру – 3,9 процента. Структура запланированных расходов местных бюджетов представлена на следующей диаграмме.
Рис. 6


Структура расходов местных бюджетов  

        Фактическое исполнение расходов за 2009 года составило 41,6% от годовых бюджетных назначений или 1039,1 млрд. рублей, что превышает показатели за аналогичный период 2008 года на 6,3% или на 62,0 млрд. рублей.

По отношению к аналогичному периоду 2008 года в структуре расходов местных бюджетов 2009 года отмечаются изменения. Так доля расходов на образование выросла на 1,3%, на жилищно-коммунальное хозяйство на 0,3%, на социальную политику – 0,4 %, при снижении доли расходов на управление на 0,1%, на культуру – 0,1%, на здравоохранение и спорт – 1,0 процента.

        Следует отметить, что при наличии дефицита местных бюджетов по состоянию на 01.01.2009 года в объеме 10,6 млрд. рублей на 2009 год  запланирован дефицит в размере в 141,7 млрд. рублей.

        Источником покрытия данного дефицита в основном являются остатки средств на счетах местных бюджетов, которые согласно уточненным местным бюджетам составляют 110,6 млрд. рублей. Кроме того, планируется привлечение кредитных ресурсов от кредитных организаций в объеме 33,1 млрд. рублей.

        По результатам I полугодия 2009 года в 64 субъектах Российской Федерации местные бюджеты исполнены с профицитом в суммарном объеме 61,1 млрд. рублей. В 19 субъектах Российской Федерации местные бюджеты исполнены с дефицитом, общая сумма которого составила 7,2 млрд. рублей. Наибольший объем дефицита сложился в Краснодарском крае – 1,7 млрд. рублей, Удмуртской Республике – 1,0 млрд. рублей, Сахалинской области – 0,8 млрд. рублей.

По данным субъектов Российской Федерации с профицитом принято 5,2 %, с дефицитом - 62,8 процента местных бюджетов. В 32,1% местных бюджетов при их утверждении планировалось полностью покрывать расходы за счет доходов, без дополнительного привлечения источников финансирования дефицита.

Согласно данным за I полугодие 2009 года количество местных бюджетов, исполненных с дефицитом, уменьшилось на 36,2% и составляет 26,6% общего количества муниципальных образований. Количество сбалансированных бюджетов сократилось на 26,8% и составляет 5,3% бюджетов муниципальных образований, а количество профицитных бюджетов возросло на 63% и составляет 68,2 процента соответственно.

Соотношение дефицитных, профицитных и сбалансированных местных бюджетов  (в %)

Рис. 7




        На 2009 год кредиторская задолженность муниципальных образований составила 46,7 млрд. рублей, то есть произошло ее увеличение по сравнению с началом года на 11,1 млрд. рублей.

         Результаты проведенного анализа исполнения местных бюджетов за отчетный период свидетельствуют о том, что расходные полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в целом обеспечены доходными источниками, как закрепленными Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации на постоянной основе, так и переданными субъектами Российской Федерации в форме финансовой помощи или установления дополнительных нормативов отчислений от налогов и сборов в счет ее замены.

        За 2009г. произошло увеличение долговых обязательств муниципальных образований со 105,2 млрд. рублей до 106,8 млрд. рублей или на 1,6 млрд. рублей. При этом основной объем муниципального долга приходится на кредиты, привлеченные от кредитных организаций (47,2 млрд.рублей), бюджетные кредиты из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (26,1 млрд. рублей), а также муниципальные гарантии (20,8 млрд. рублей).
3.2. Перспективы организации муниципальных займов в РФ
        В России назрела необходимость создания федерального долгового агентства для развития муниципалитетов.

        Эффективность управления муниципальными заимствованиями – актуальная тема, как для практиков, так и для научных исследований. Как мы видим, в ряде западноевропейских стран накоплен позитивный опыт по привлечению государственных финансовых институтов для эмиссии долговых обязательств от имени муниципалитетов, обеспечению им доступа к дешевым и долгосрочным рыночным заимствованиям и управлению долгом местных властей. Такими финансовыми институтами выступают государственные долговые агентства и банки с особым статусом, ставшие крупнейшими и надежными эмитентами облигаций в масштабах мирового финансового рынка. В их числе: специализированный кооперативный банк KommuneKredit (Дания) (основан в 1898 г.); специализированный государственный банк BNG (Нидерланды) (основан в 1914 г.); специализированный государственный банк Norges Kommunalbank –в настоящий момент KBN - (Норвегия) (основан 1926 г.); агентство муниципальных заимствований Kommuninvest (Швеция) (создано в 1986 г.); агентство муниципальных заимствований MuniFin (Финляндия) (создано в 1989 г.).

Учредителями этих институтов стали органы государственной и муниципальной власти соответствующих государств. Зачастую такие агентства и банки находятся в совместной собственности государства и муниципалитетов. Европейские муниципалитеты за исключением крупнейших европейских столиц, выходят на рынок внутренних и внешних заимствований исключительно через указанные финансовые структуры. Функционирование подобных финансовых организаций жестко регулируется национальным законодательством, обеспечивается многоступенчатой системой финансовых гарантий, как муниципальных, так и государственных. Их деятельность ограничена исключительно сферой государственных финансов - эмиссией долга для нужд местных властей, их кредитованием на инвестиционные цели и управление возникшим при этом долговым портфелем.

        Консолидация фрагментированных мелких муниципальных займов в крупные, обладающие высокой рыночной ликвидностью выпуски облигаций с целью обеспечения местных властей финансовыми ресурсами, а также профессиональное управление возникшим при этом долгом позволяет значительно снизить как стоимость заимствований для западноевропейских муниципалитетов, так и степень их финансовых рисков. Долговые Агентства в своей регулярной деятельности по эмиссии и управлению долгом имеют автономию, но при этом, подлежат тщательному государственному контролю и регулированию. Они созданы и действуют на основе специально принятого законодательного акта или системы актов, дающих им особое положение и определяющих регламент их деятельности.

        Как обстоит дело с муниципальными заимствованиями в России? Доходы бюджетов значительной части муниципальных образований Российской Федерации, в настоящее время недостаточно обеспечены финансовыми ресурсами, необходимыми для назревшей модернизации инфраструктуры, обеспечивающей нормальную жизнь в муниципальных образованиях, не говоря уже о решении задач их динамичного социально-экономического развития и осуществления приоритетных национальных проектов. В этих условиях отказ муниципального образования от займов равносилен отказу от идеи и практики ускорения своего социально-экономического развития.

Сейчас для местных властей зачастую единственным источником долгового финансирования являются кредиты местных банков, имеющих ограниченную по объемам и дорогую ресурсную базу, и, при этом, монопольный статус в предоставлении финансовых услуг на локальном рынке с соответствующими условиями кредитования (кредиты на срок до 1 года и очень высокие процентные ставки).

        В то же время в России уже сформировался достаточно емкий рынок публичного долгового финансирования, представленный субфедеральными и муниципальными облигациями России, общий объем которого приближается к 300 млрд. рублей.

        Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 2009 г. и анализ статистики Министерства финансов РФ показывает, что на 2009 г. объем долговых обязательств муниципальных образований России составил 101,1 млрд. рублей [25]. Потенциально значительная часть этих долговых обязательств могла бы существовать в форме облигационных займов. Теоретически общий годовой объем долгового финансирования дефицитов бюджетов российских муниципальных образований, а, значит, и инвестиционных программ, исходя из объемов собственной доходной базы их бюджетов в 2005 году, мог бы составить 60 млрд. рублей.

        При этом современные механизмы выпуска, обращения и погашения облигационных займов органов исполнительной власти позволяют привлекать финансовые ресурсы на нужды местного развития в значительном объеме. Лидеры рынка облигаций (к числу которых относится и Москва) привлекали некоторое время назад ресурсы под ставку существенно ниже темпов инфляции. Так, Москва в 2005 году осуществляла заимствования в рублях под 8 % годовых сроком до 10 лет при темпах инфляции свыше 11%, а в 2006 г. размещала 10-летние облигации уже под 6,7-6,9% годовых. Кризисная ситуация внесла коррективы в эту деятельность и вынудила даже лучших эмитентов долга платить значительно более высокие процентные ставки. В 2009 году Москва размещала свои облигационные займы уже по доходности выше 16%.

        Кризисная ситуация особенно остро ставит вопрос о муниципальных заимствованиях в России. Российские муниципальные образования объективно из-за незначительных по сравнению с ведущими эмитентами размеров местных бюджетов и, как следствие, небольших и недостаточно ликвидных на рынке объемов займов не могут рассчитывать на использование преимуществ привлечения финансовых ресурсов на рынке облигаций. До сих пор размещение на фондовом рынке облигаций российских муниципальных образований носит единичный характер – это облигации Барнаула, Брянска, Волгограда, Казани, Новосибирска, Красноярска, Перми, Томска, Уфы, а также Клинского, Ногинского и Одинцовского районов Московской области. Процентные ставки этих займов достаточно высоки (8-10%), а сроки обращения в основном составляют не более трех лет, в отдельных случаях до пяти лет. Общий объем этих долговых обязательств составляет около 10 млрд. рублей. В кризисной ситуации выход на рынок для российских муниципалитетов полностью оказался закрытым.

        Муниципальное долговое Агентство может и должно быть создано в России, чтобы стать институтом национального развития, преодоления неравномерности экономического и социального положения российских муниципальных образований, инструментом финансирования приоритетных национальных проектов на муниципальном уровне. В кризисной ситуации – это единственный эффективный способ централизованного рыночного кредитования муниципалитетов Росси на цели их социально-экономического развития.

Агентство по управлению долгом муниципалитетов в России может быть федеральным эмиссионно-кредитным государственным агентством с особым статусом, специальными задачами и правом эмиссии облигаций в целях привлечения средств для целей кредитования бюджетных инвестиционных программ, ориентированных на социально-экономическое развитие российских муниципалитетов и на реализацию приоритетных национальных проектов. Такое агентство превратило бы мелкие муниципальные займы и отдельные короткие банковские кредиты в крупные высоколиквидные и обращающиеся на всероссийском рынке капиталов выпуски облигаций.

        В соответствии с действующим Бюджетным Кодексом РФ заемные средства могут направляться муниципалитетами на покрытие дефицита местного бюджета, возникшего только в случае финансирования бюджетных инвестиционных программ, и на рефинансирование существующего долга. Задача законодательной и исполнительной власти муниципального уровня состоит в том, чтобы исключить любую возможность направления средств, полученных от Агентства, на текущие расходы или на реализацию коммерческих проектов (они должны по определению финансироваться частным капиталом). Поэтому, без широкого развития в России бюджетных программ местной власти инвестиционного характера, направленных на создание "общественных благ", обеспечивающих необходимую динамику социально-экономического развития и реализацию приоритетных национальных проектов, такое Агентство создавать нецелесообразно. Особое внимание следует обратить на то, что организация Агентства не предполагает монополию на кредитование российских муниципалитетов. Агентство должно осуществлять свою деятельность в условиях конкуренции с банками за право кредитовать бюджетные инвестиционные программы местной власти.

Конкурентоспособность Агентства возможна при условии получения низких процентных ставок по своим собственным облигациям и, соответственно, более низких по сравнению с банками ставок по кредитам, предоставляемым местным органам власти. Города и муниципалитеты имеют свободу выбора: стать участником программ кредитования такого Агентства, брать кредиты в банках или самостоятельно выходить на рынок капиталов.

        У Агентства, должны быть четко ограниченная сфера деятельности и круг задач:

        1. эмиссия долга и создание финансовой базы для фондирования муниципальных бюджетных инвестиционных программ; кредитование дефицитов бюджетов и рефинансирование долга исключительно муниципальных органов власти, работающих с таким Агентством; управление ликвидностью долгового портфеля;

        2. профессиональное управление долгом.

Анализ существующего российского законодательства, регулирующего бюджетную сферу, рынок государственных ценных бумаг и корпоративное право, показывает, что на его основе невозможно немедленно создать муниципальное долговое Агентство в той форме, в какой подобные организации существуют в западных странах.

        Муниципальные образования России сейчас разнородны по своему финансово-экономическому положению, имеют разный кредитный рейтинг, а подавляющее большинство не имеют такого рейтинга вовсе. Им достаточно сложно договариваться между собой и брать на себя дополнительные обязательства. Сам принцип, в соответствии с которым Федерация не отвечает по долгам субъектов Федерации, а субъекты не отвечают по долгам Федерации и по долгам муниципальных образований, и наоборот, не способствует возникновению однородного по кредитному качеству массива долговых обязательств местной власти. Однако очевидно, что в ходе продолжения реформ межбюджетных отношений, реформ территориальных органов власти, совершенствования законодательства, перехода всех бюджетов местных органов власти на исполнение в федеральное казначейство необходимо устранять даже теоретическую возможность банкротства органов местной власти в России. Тогда кредитный рейтинг всех местных органов власти рано или поздно выйдет на уровень рейтинга России и станет унифицированным.

        На первый взгляд, кажется, что действующая в нашей стране законодательная и нормативная база предлагает путь создания в России муниципального долгового Агентства в виде акционерного общества, учредителями которого на первых порах выступят на сугубо добровольной основе несколько крупнейших российских городов и муниципальных образований, обладающих примерно равным кредитным качеством. В таком случае они все вместе и каждый в отдельности в обмен на получаемые кредиты должны предоставить свои бюджетные гарантии по облигациям Агентства, предусмотреть создание резервного фонда и перечислять в него взносы в зависимости от размера получаемых в Агентстве кредитов на свое развитие.

        Итак, важнейшими проблемами, которые предстоит решить при создании такого Агентства в России, являются определение организационно-правового статуса Агентства, наделение его правом эмиссии облигаций и правом кредитования дефицита бюджета муниципальных образований, приравнивание его облигаций в сфере налогообложения купонного дохода к муниципальным ценным бумагам, обеспечение высокого кредитного рейтинга. Принципиально важным является создание такой конструкции обеспечения обязательств Агентства, которая преодолела бы разнородность финансово-экономического положения, входящих в него муниципалитетов.

        Представляется целесообразным внести несколько поправок в БК РФ, которые позволили бы включить кредиты данного Агентства муниципальным образованиям в состав источников финансирования дефицита их бюджетов.

Само по себе делегирование права эмиссии бумаг от имени муниципального образования Агентству и предоставление муниципальных и даже государственных гарантий по облигациям Агентства в соответствии с российским законодательством не делает его облигации муниципальными ценными бумагами. Это порождает проблему компенсации инвесторам высокого налогообложения купонного дохода, что приведет к высокой доходности размещаемых облигаций и, соответственно, к высоким ставкам кредитования муниципалитетов.

        Проблема может быть решена через предоставление облигациям Агентства особого налогового статуса, аналогичного облигациям с ипотечным покрытием, что эффективно приравнивает их налоговый режим к государственным и муниципальным ценным бумагам.

        Для успешной деятельности Агентства по выпуску долга необходим высокий кредитный рейтинг. Проблема наиболее просто решается через предоставление государственных гарантий Российской Федерации по обязательствам Агентства и создание надежного платежного механизма по обязательствам Агентства, который практически исключил бы возможность дефолта Агентства по своим обязательствам и необходимость использования государственных гарантий.

        Действующее российское законодательство запрещает безакцептное списание бюджетных средств, такое списание, в том числе и по просроченным долговым обязательствам, возможно только по решению суда. Поэтому, необходимо достижение твердых и юридически обеспеченных договоренностей между Агентством, федеральным казначейством и муниципалитетами, кредитующимися в Агентстве на нужды своего развития, о том, что создается механизм «перехвата» и резервирования средств, необходимых для обслуживания и погашения кредитов, выданных местному органу власти Агентством. Такой механизм широко и успешно используется в международной практике, его наличие рассматривается инвесторами как фактор, повышающий кредитоспособность заемщика. Согласие на участие в таком механизме «перехвата» будет являться условием получения муниципальными образованиями кредитов от Агентства.

        При наличии такого механизма и при разумном планировании местного бюджета невозможно возникновение ситуации дефолта, при которой пришлось бы использовать государственные гарантии со стороны Федерального Правительства по обязательствам самого Агентства. Помимо этого Агентством за счет перечислений со стороны кредитуемых муниципальных образований должен быть создан резервный гарантийный фонд, достаточный для немедленного покрытия текущих процентных платежей.

        Надежный, прозрачный и понятный для инвесторов механизм обеспечения платежей со стороны муниципалитетов по своим долгам перед таким Агентством, наличие государственной гарантии, резервного фонда и резервной кредитной линии позволят обеспечить его облигациям высокое кредитное качество и рейтинг на уровне рейтинга России. Результатом будет  низкая доходность при размещении облигаций Агентства, длительные сроки их обращения, что, в свою очередь, даст возможность кредитовать затем муниципальные образования по низким ставкам и на длительный срок.

        Агентство на первой стадии своей деятельности должно провести работу по отбору бюджетных инвестиционных программ муниципалитетов, которые планируются к финансированию за счет займов. Затем консолидировать предполагаемые кредиты в 3, 5, 7 и 10 летние выпуски облигаций Агентства минимум по 5 млрд. рублей каждый, и разместить их на российском рынке капитала. Затем выдать на аналогичных по времени условиях и с минимальной дополнительной маржой, обеспечивающей формирование резервного фонда и покрытие операционных издержек Агентства, эти средства в кредит городам и муниципалитетам, подписавшими с ним соответствующие соглашения и пользующимися услугами Агентства. Создавая равномерный по профилю погашения портфель своего долга, Агентство должно создавать аналогичный портфель долга для муниципалитетов.

        Муниципальные образования должны иметь возможность в случае избытка бюджетных доходов досрочно погасить кредиты. В таком случае Агентство, активно управляя долгом, должно откупать его досрочно. Полагаю, что уже в начале деятельности Агентства в России, возможно, консолидировать таких муниципальных инвестиционных программ и, соответственно, выпустить облигационных займов на 15-20 млрд. рублей. В течение первых двух лет активной деятельности такое Агентство могло бы выйти на обороты в 60-80 млрд. рублей в год, а объем его долговых обязательств приблизился бы к 200 млрд. рублей. На российском рынке капитала появился бы новый крупный и ликвидный сегмент долговых обязательств наряду с корпоративными и региональными облигациями.

        В настоящий момент Комитет государственных заимствований г. Москвы и СГУП «Мосфинагентство» по поручению «Международной ассамблеи столиц и крупных городов» (МАГ) разработали концепцию создания долгового эмиссионно-кредитного Федерального Агентства для нужд развития российских городов, в том числе и необходимые поправки в Федеральное законодательство. Эта концепция, полностью одобрена членами МАГ, неоднократно направлялась в Правительство РФ, в том числе прорабатывалась федеральными министерствами и ведомствами по поручению Президента РФ. К сожалению, пока никакого решения по этому вопросу не принято
Заключение
         В курсовой работе была поставлена цель выявить проблемы и перспективы развития муниципальных заимствований. Для достижения поставленной цели  были изучены теоретические основы муниципальных заимствований, методические аспекты муниципальных займов, а также проведен сравнительный анализ доходов и расходов местных бюджетов в 2008-2009 гг., в результате чего выявлен объем муниципальных заимствований, а также основную проблему и перспективы в будущем муниципальных займов.

Проведенные исследования позволяют сделать следующие выводы.

        Изучив теоретические основы муниципальных заимствований, можно сделать следующие выводы, во - первых муниципальный заем – это передача в собственность Российской Федерации или муниципального образования денежных средств, которые Российская Федерация или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента на сумму займа. Объективная потребность региональной власти в дополнительных средствах определяется постоянным несоответствием между величиной финансовых ресурсов, которыми она располагает, и нуждами регионов. При этом гарантиями платежеспособности территориальных органов государственной власти служит их право устанавливать и взимать налоги и сборы, а также наличие собственности и полномочий по взиманию выручки от ее эксплуатации

        Во-вторых, муниципальный кредит представляет собой одну из форм мобилизации денежных ресурсов муниципальными образованиями для выполнения своих функций. Взаимный кредит является наиболее значимой формой муниципального кредита, поскольку подразумевает объединение ресурсов муниципальных образований для решения кредитных задач.

Первоначально проявившись в виде займов региональных и городских органов власти для осуществления капиталоемких инвестиций в региональную инфраструктуру и городское хозяйство, с развитием кредитно-денежной системы рынок финансовых инструментов, эмитированных муниципалитетами, стал одним из механизмов системы экономического регулирования на общегосударственном уровне.

        Острая потребность в дополнительных финансовых средствах для финансирования наиболее необходимых программ комплексного развития муниципальных образований диктует необходимость изыскивать свободный сегмент на финансовом рынке для реализации бюджетных инструментов аккумулирования нетрадиционных (а точнее, забытых) источников доходов в целях финансирования расходов местного сообщества, не покрытых налоговыми и прочими поступлениями. Муниципальный кредит как форма внутреннего государственного кредита характеризуется тем, что временно свободные денежные средства населения, предприятий, организаций привлекаются на финансирование нужд местного сообщества путем выпуска и размещения ценных бумаг различных видов.

Изучив методические основы муниципальных займов, делаем вывод, что методы муниципального управления основываются на объективных экономических законах, закономерностях социально-экономических систем, учитывают достигнутый научно-технический уровень, социальные, правовые и психологические отношения в процессе управления. Наиболее популярные модели займов: жилищный, арбитражный, ГКО-подобный, промышленный и инвестиционный. Жилищные займы служат яркими примерами целевых инвестиционных займов, также они являются доходными (смешанного покрытия); среднесрочными (долгосрочными); погашаемыми в денежной и натуральной (жильем) формах. На сегодняшний день отсутствует четкое правовое регулирование механизма привлечения и использования органами местного самоуправления заемных денежных средств. Нормы права о них разработаны в источниках использования.  Целесообразно разработать и закрепить в законодательстве универсальные по кредиторскому составу займы муниципального образования, то есть предназначенные для размещения среди юридических и физических лиц. Таким способом предприятия при ограниченных финансовых возможностях смогут на долевых началах участвовать в решении социальных проблем своих работников.

Кризисная ситуация особенно остро ставит вопрос о муниципальных заимствованиях в России. Российские муниципальные образования объективно из-за незначительных по сравнению с ведущими эмитентами размеров местных бюджетов и, как следствие, небольших и недостаточно ликвидных на рынке объемов займов не могут рассчитывать на использование преимуществ привлечения финансовых ресурсов на рынке облигаций.

Бюджетный кодекс РФ в настоящее время находится в процессе реформирования.

Представляется целесообразным внести несколько поправок в БК РФ, которые позволили бы включить кредиты данного Агентства муниципальным образованиям в состав источников финансирования дефицита их бюджетов.

        Само по себе делегирование права эмиссии бумаг от имени муниципального образования Агентству и предоставление муниципальных и даже государственных гарантий по облигациям Агентства в соответствии с российским законодательством не делает его облигации муниципальными ценными бумагами. Это порождает проблему компенсации инвесторам высокого налогообложения купонного дохода, что приведет к высокой доходности размещаемых облигаций и, соответственно, к высоким ставкам кредитования муниципалитетов.

Проблема может быть решена через предоставление облигациям Агентства особого налогового статуса, аналогичного облигациям с ипотечным покрытием, что эффективно приравнивает их налоговый режим к государственным и муниципальным ценным бумагам.

        Действующее российское законодательство запрещает безакцептное списание бюджетных средств, такое списание, в том числе и по просроченным долговым обязательствам, возможно только по решению суда. Поэтому, необходимо достижение твердых и юридически обеспеченных договоренностей между Агентством, федеральным казначейством и муниципалитетами, кредитующимися в Агентстве на нужды своего развития, о том, что создается механизм «перехвата» и резервирования средств, необходимых для обслуживания и погашения кредитов, выданных местному органу власти Агентством. Такой механизм широко и успешно используется в международной практике, его наличие рассматривается инвесторами как фактор, повышающий кредитоспособность заемщика. Согласие на участие в таком механизме «перехвата» будет являться условием получения муниципальными образованиями кредитов от Агентства.

        При наличии такого механизма и при разумном планировании местного бюджета невозможно возникновение ситуации дефолта, при которой пришлось бы использовать государственные гарантии со стороны Федерального Правительства по обязательствам самого Агентства. Помимо этого Агентством за счет перечислений со стороны кредитуемых муниципальных образований должен быть создан резервный гарантийный фонд, достаточный для немедленного покрытия текущих процентных платежей. Предусматривается также наличие резервной кредитной линии Агентству со стороны Министерства Финансов.

        Надежный, прозрачный и понятный для инвесторов механизм обеспечения платежей со стороны муниципалитетов по своим долгам перед таким Агентством, наличие государственной гарантии, резервного фонда и резервной кредитной линии позволят обеспечить его облигациям высокое кредитное качество и рейтинг на уровне рейтинга России. Результатом будет низкая доходность при размещении облигаций Агентства, длительные сроки их обращения, что, в свою очередь, даст возможность кредитовать затем муниципальные образования по низким ставкам и на длительный срок. Агентство на первой стадии своей деятельности должно провести работу по отбору бюджетных инвестиционных программ муниципалитетов, которые планируются к финансированию за счет займов. Затем консолидировать предполагаемые кредиты в 3, 5, 7 и 10 летние выпуски облигаций Агентства минимум по 5 млрд. рублей каждый, и разместить их на российском рынке капитала. Затем выдать на аналогичных по времени условиях и с минимальной дополнительной маржой, обеспечивающей формирование резервного фонда и покрытие операционных издержек Агентства, эти средства в кредит городам и муниципалитетам, подписавшими с ним соответствующие соглашения и пользующимися услугами Агентства. Создавая равномерный по профилю погашения портфель своего долга, Агентство должно создавать аналогичный портфель долга для муниципалитетов.

        Муниципальные образования должны иметь возможность в случае избытка бюджетных доходов досрочно погасить кредиты. В таком случае Агентство, активно управляя долгом, должно откупать его досрочно. Полагаю, что уже в начале деятельности Агентства в России, возможно, консолидировать таких муниципальных инвестиционных программ и, соответственно, выпустить облигационных займов на 15-20 млрд. рублей. В течение первых двух лет активной деятельности такое Агентство могло бы выйти на обороты в 60-80 млрд.

рублей в год, а объем его долговых обязательств приблизился бы к 200 млрд. рублей. На российском рынке капитала появился бы новый крупный и ликвидный сегмент долговых обязательств наряду с корпоративными и региональными облигациями.
Список использованных источников и литературы
1.  Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации // Российская газета.- 2008.- 21 октября.

2. Бескова И. А. Анализ управления муниципальным долгом // Финансы. -2008.- №2.

3. Гаврилова Н. К вопросу о муниципальном долге // Экономист.-2008.- №4.

4. Глазков С. Л. Планирование объема заимствований муниципальных образований. // Рынок ценных бумаг.-2007.- № 1.

5. Глазков С. Л. Субфедеральные облигации Российской Федерации как инструмент финансирования региональных инвестиционных программ. // Тезисы Приволжского инвестиционного форума «Инструменты финансового рынка для предприятий: реальный опыт и проблемы», Саратов, 14-15 октября 2005 года.

6. Глазков С.Л. «Детская болезнь» кривизны рынка субфедеральных и муниципальных облигаций РФ.// Рынок ценных бумаг.-2006.- № 9.

7.  Златкис Б., Ковалишин Е. Нужна ли Кубышка? //Эксперт. -2007.- №10.

8. Ивонова Е. А. О внешней задолженности России // Деньги и кредит. -2007.-№8.

9. Илларионов А. Платить или не платить? // Человек и труд. -2007.-№1.

10. Колотухин С. О муниципальном займе в России // Внешнеэкономический бюллетень.- 2007.- №11.

11. Крохина Ю. Муниципальный кредит //Общество и экономика. -2008.-№ 6.

12. Мелия И. Э. Управление внешним долгом: мировой опыт и возможности решения долговой проблемы в России // Закон и право. -2007.-№3.

13. Подвинская Е. С. Об управлении внешним долгом // Финансы.- 2007.- №3.

14. Пахомов Б.С. Государственное регулирование и управление  долгом органом местной власти// Рынок ценных бумаг. – 2008.-№ 5.

15. Рынок муниципальных и субфедеральных заимствований// Рынок ценных бумаг.-2009.-№ 4.

16. Рынок муниципальных и субфедеральных заимствований// Рынок ценных бумаг.-2006.- № 11.

17. Романов А.С. Урегулирование просроченного долга региональных бюджетов// Рынок ценных бумаг.-2006.- № 11.

18. Смирнов О.В. Муниципальные займы: проблемы и перспективы // Финансы. -2008.- №8.

19. Соснин А. Тяжесть бремени государственного долга // Международная экономика и международные отношения.- 2007.- №1.

20. Шадрин М. Рынок муниципальных заимствований// Рынок ценных бумаг.-2009.- № 1.

21.  Шохин С.О., Махмутова Э. Х. Об управлении муниципальным долгом //   Финансы.-2008.- №12.

22. Шумейко В.В. Финансовый инжиниринг// Рынок ценных бумаг.-2008.-№ 9.

23. Шадрин М. Особенности субфедеральных и муниципальных займов и дефолта по ним // Рынок ценных бумаг.-2009.- № 2.

24. Шадрин М.  Облигационные займы муниципальных образований // Рынок ценных бумаг.-2008.-№ 11.

25. Абалкин Л. И. экономическая энциклопедия  – М.: ОАО «Изд-во Экономика»,2005.

26. Азрилиян  А. Н. Большой экономический словарь. – 4-е  изд. доп. и перераб. – М.: Институт новой экономики, 2005.

27. Головачев Д.Л.Государственный долг.- М., 2006.

28. Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система Росси. -М.: ИНФРА –М, 2006.

29. Дробдина. Л. А. Финансы. Учебник для вузов. – М.: Финансы, ЮНИТИ-ДАНА,2006.

30. Екимов С. И. Бюджет и его роль в экономическом и социальном развитии     государства.- Челябинск, 2005.

31. Поляк Г.Б. Бюджетная система России: Учебник для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

32. Родионова В. М. Финансы: Учебник. – М.: Финансы и статистика, 2008.

33. Самсонов В.Ф. Финансы на макроуровне: Учеб пособие для вузов.- М.:Высшая  школа, 2005..

34. Сабанти Б.М. Теория финансов.-М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

35. Селюков А.Д. Государственный и муниципальный кредит: Правовое обеспечение. // М.: Право и закон. 2009.-С.14.

36. Глазков С. Л., «Планирование объема заимствований муниципальных образований». // Журнал «РЦБ» № 1, 2010 г.

37.  Официальный сайт Министерства Финансов РФ http://www.minfin.ru/ru/