Итак, мы установили, что дефицит госбюджета является исходной причиной, основой формирования государственного долга страны: его образование обусловлено, прежде всего, несоответствием между потребностями держава в финансировании своих расходов и ее возможностями. Государство всегда испытывает недостаток в финансовых ресурсах для выполнения своих функций, следствием чего и является образование дефицита бюджета. Поэтому перед государством встает проблема поиска дополнительных источников средств, с одной стороны, и эффективного и действенного их использования - с другой. Таким источниками традиционно для всех стран являются внутренние и внешние заимствования, формирующие государственный долг.
Схема формирования государственного долга, таким образом, может быть представлена в следующем виде:

Дефицит бюджета		Дефицитное финансирование		Государственный долг
- государственный  займ    -  кредит  правительству    -  др. формы  заимствования
				обслуживание государственного долга

Рисунок 1. Формирование государственного долга
Примечание. Источник: [11, с.329]
Так что же представляет собой государственный долг? Существует множество определений данного явления, каждое из которых по-своему отражает его суть.
Например, существует определение государственного долга как суммы задолженности государства по кредитным операциям. [20, с.39]
Распространенным является понятие государственного долга как суммы задолженности страны своими и (или) иностранными юридическими и физическими лицами, правительствам других государств. [2, с.25]
Государственный долг также определяется и как сумма величин бюджетных дефицитов, накопленных за определенный период времени, за вычетом суммы профицитов бюджета, которые имели место в стране. [15, с.428]
В соответствии с законодательством Республики Беларусь государственный долг представляет собой совокупность долговых обязательств страны, возникших в результате внешних и внутренних государственных заимствований, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Республикой Беларусь и предъявленным к оплате. [17, ст.30]
Таким образом, в самом широком смысле определение государственного долга может быть сформулировано следующим образом: государственный долг - это все непогашенные долговые обязательства государства (включая процентные платежи) по отношению к частным лицам и институтам (в т.ч. и иностранным) вне государственного сектора, а также иностранным государствам.
По экономической сущности государственный долг представляет собой задолженность государственных органов, как результат формирования дополнительных ресурсов государства, направленных на разрешение противоречий между экономическими и социальными потребностями общества на основании займов денежных средств у частных лиц, институтов негосударственного сектора и иностранных государств.
Однако данное определение экономической сущности государственного долга нуждается в некотором уточнении. Наличие государственного долга - это явление, которое не обязательно относится к разряду чрезвычайных, исключительных событий. Совсем наоборот, в современном мире нет ни одного государства, которое в своей истории не сталкивалось бы с проблемой растущей задолженности. Однако источники государственного долга могут быть различные: с одной стороны, растущий государственный долг может быть связан с осуществлением крупных государственных вложений в развитие экономики, т.е. с государственным регулированием экономической конъюнктуры, стремлением обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного производства путем финансирования за счет государственных займов (сюда же будет целесообразно отнести долги, возникающие в результате чрезвычайных обстоятельств - войны, стихийные бедствия, - когда обычных резервов становится недостаточно и приходится прибегать к источникам финансирования особого рода), а с другой стороны, - значительная государственная задолженность очень часто является отражением общего кризиса и развала экономики, неэффективности финансово-кредитных связей в результате неспособности правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране.
Таким образом, причины возникновения государственного долга обусловлены, как правило, кризисными и наиболее трудными периодами в жизни государства: войнами, спадом производства, ростом предельных производственных издержек, неконтролируемой эмиссией национальных денежных единиц, ростом оборота в теневой экономике, потерь, хищений и т.д. И, безусловно, основной причиной появления и увеличения государственного долга является финансирование дефицита государственного бюджета за счет внутреннего и внешнего займов (неслучайно они называются долговыми способами покрытия бюджетного дефицита).
Соответственно различают два вида государственного долга: внутренний и внешний.
Внутренний государственный долг - это долг государства в лице его правительства перед физическими и юридическими лицами (населением и субъектами хозяйствования), связанный с заимствованием внутри страны денежных средств, необходимых для покрытия дефицита бюджета. Иными словами, внутренний государственный долг есть долг правительства перед гражданами своей страны, равный общей номинальной стоимости имеющихся у них государственных облигаций. Исходя из приведенного определения следует, что внутренний государственный долг порождается бюджетными дефицитами, так называемым долговым финансированием.
Большинство экономистов утверждает, что рост внутреннего долга не может привести к негативным последствием для страны, банкротству нации, так как это, по сути, долг самим себе.
Вместе с тем нельзя недооценивать негативные последствия внутреннего долга, ибо при определенных условиях он может стать серьезной проблемой для экономики страны. Это заключается в том, что:
- снижается эффективность экономики, поскольку отвлекаются средства из производственного сектора, как на обслуживание долга, так и на выплату самой суммы долга;
- наращивание быстрыми темпами выпуска государственных ценных бумаг (облигации) может привести к сокращению основного капитала;
- усиливается неравенство в доходах;
- создается угроза высокой инфляции в будущем. Дело в том, что государство, финансируя дефицит бюджета за счет внутреннего долга (выпуска государственных ценных бумаг), как правило, строит финансовую пирамиду, расплачиваясь с прошлыми долгами займом в настоящем, который нужно будет возвращать в будущем, причем возврат долга включает как саму сумму долга, так и проценты по нему. Государство таким образом рефинансирует долг. Если при этом оно будет использовать только этот метод финансирования дефицита госбюджета, то может наступить момент, когда дефицит окажется столь велик (т.е. будет выпущено такое количество государственных ценных бумаг и расходы по обслуживанию государственного долга будут столь значительны), что его финансирование долговым способом станет невозможным и придется использовать эмиссионное финансирование. Но при этом величина эмиссии будет гораздо больше, чем если проводить ее в разумных размерах каждый год. Это может привести к всплеску инфляции в будущем;
- дефицит госбюджета может стать хроническим явлением;
- необходимость выплаты процентов по долгу может потребовать повышения налогов как основного источника доходов бюджета, что в перспективе может привести к сокращению производства, изменению базы налогообложения и, следовательно, к уменьшению налоговых поступлений в казну.
Таким образом, внутренний государственный долг - задолженность государства перед своими гражданами - образуется в результате выпуска долговых обязательств с целью финансирования дефицита госбюджета и требует большой осторожности в своем использовании.
Внешний государственный долг - это суммарная задолженность страны иностранными гражданами, другими государствам и международным финансовым организациям. Т.е. внешний долг есть результат заимствований за пределами государства.
Внешний долг может появиться по двум основным причинам:
- в результате прямого заимствования средств у иностранных государств, частных компаний и
- путем продаж государственных ценных бумаг иностранным юридическим и физическим лицам, государствам.
Последствия внешнего долга более тяжелы для страны, чем внутреннего, что обусловлено необходимостью возвращения долга и его обслуживания путем перевода определенной части ВВП за рубеж, в результате чего снижаются производственные возможности и эффективность национальной экономики, уровень жизни населения. Кроме того, время выплаты долга перекладывается и на будущие поколения, что может привести к снижению уровня из благосостояния.
Негативные последствия внешнего долга состоят также в том, что: при хроническом дефиците торгового (платежного) баланса появляется угроза истощения золотовалютных резервов страны, что может в итоге привести к валютному кризису, возникает угроза долгового кризиса.
Таким образом, в связи с серьезными негативными последствиями внешнего долга обычно законодательно устанавливается его лимит (в соответствии с Законом «О бюджете Республики Беларусь на 2005 год» лимит внешнего долга страны составляет 2 млрд. USD [6, ст.33]).
Для измерения государственного долга, оценки его влияния на экономику, а также возможности международного сравнения в мировой практике существует ряд показателей и индикаторов государственного долга.
Одним из наиболее употребляемых показателей совокупного госдолга является его процентное отношение к ВВП.
Особое значение имеют показатели, основанные на оценке расходов по обслуживанию и оплате внутреннего и внешнего долга. Сюда, прежде всего, относятся: 1) коэффициент обслуживания государственного долга, определяемый как соотношение суммы погашения долгов и процентных платежей в данном году (объем текущего госдолга) и ВВП (объему экспорта товаров и услуг или общей сумм полученных государством в этом же году кредитов), 2) коэффициент обслуживания процентных платежей, определяемый как процент от совокупных государственных расходов (иногда как процент от суммы налоговых поступлений в бюджет или от объема ВВП). [1, с.51]
Наиболее употребительными для измерения бремени внешнего долга являются два показателя: снижение 1) размера внешнего долга или 2) расходов по обслуживанию внешнего долга к объему экспорта товаров и услуг.
Многие экономисты считают, что основная тяжесть долга состоит именно в необходимости обслуживания, т.е. отчисления процентных платежей, возникающих как результат государственного долга. При достижении определенного уровня платежей по обслуживанию госдолга по отношению к ВВП государство теряет возможность дальнейшего экономического роста. Границей опасности считается превышение суммы долга по сравнению с экспортом в 2 раза, повышенной опасности - в 3 раза. [3, с.44] Границей опасности для процентных платежей считается отношение к экспорту 15 – 20%, границей повышенной опасности - 25 – 30%. [3, с.44]
Государственный долг - как внутренний, так и внешний - можно рассматривать с точки зрения срока заимствований как краткосрочный (до 1 года), среднесрочный (до 5 лет) и долгосрочный (свыше 5 лет). При этом наиболее обременительным является краткосрочный долг, ибо дата его погашения наступает очень быстро, а проценты по таким займам довольно высокие.
Различают также государственный долг капитальный, представляющий собой всю сумму непогашенных обязательств, и текущий, равный сумме погашаемых долгов и процентных платежей по ним в данном году.
Государственный долг является сравнительно новой правовой категорией и выполняет следующие основные функции:
1) Распределительная функция - позволяет перераспределить денежные ресурсы в соответствии с потребностями экономики в целом и необходимостью поддержки какого-либо направления социально-экономического развития.
С помощью этой функции идет процесс формирования централизованных денежных фондов государства либо использование на принципах возвратности, срочности и платности. В связи с более быстрым увеличением расходов по сравнению с налоговыми поступлениями, государственные займы, как уже отмечалось, стали в последнее время заметным инструментом финансирования расходов бюджета. Налоги не увеличиваются, когда расходы государства финансируются за счет госдолга, но при погашении задолженностей идут и для его уплаты, и для погашения процентов по задолженности.
2) Регулирующая функция - выражается в том, что государство, вступая в долговые отношения, воздействует на денежное обращение, уровень процентных ставок на денежном рынке капиталов, на производство и занятость, на заемщиков, которые обязаны обеспечить эффективное применение бюджетных ссуд.
Таким образом, используя государственный долг в качестве инструмента регулирования экономики, государство получает возможность проводить ту или иную финансовую политику.
3) Контрольная функция - реализуется в контроле за целевым и эффективным использованием заимствованных средств, соблюдением сроков их возврата и своевременностью уплаты процентов.
Следует также отметить, что государственный долг отличается от долговых (кредитных) отношений, возникающих в банковской деятельности. Это отличие состоит, прежде всего, в том, что 1) госдолг не имеет целевой направленности, обеспечением его служат не какие-либо конкретные ценности, а все имущество, находящееся в собственности государства, а также в 2) непроизводительном использовании средств (чаще всего они идут на покрытие дефицита бюджета), тогда как характерной чертой банковских отношений является производительное использование капитала, позволяющее не только погашать долг, но и выплачивать вознаграждение за пользование ссудой за счет увеличения прибавочной стоимости в процессе производства.
Перемещение проблемы, связанной с таким явлением в жизни государства, как его долг, в центр насущных проблем развития современной экономики ставит вопрос о месте и роли государственного долга в системе рыночных отношений, складывающейся в стране.
К сожалению, единой научно-теоретической платформы по проблеме государственного долга, применяемой для всех стран, к настоящему времени не сложилось. Среди современных развитых стран с наиболее крупной экономикой тенденции к полному погашению государственной задолженности не выявлено. Правительства этих стран, скорее всего, не рассматривают государственный долг как явление негативное.
Отрицательные стороны государственной задолженности достаточно хорошо изучены, отдельные из них мы рассмотрели в предыдущем разделе. Однако роль государственного долга в развитии экономики страны необходимо также рассматривать и с позиции полезности использования его механизма.
Таким образом, самой главной выгодой для государства, обосновывающей полезность государственного долга, является возможность привлекать в бюджет заемные денежные ресурсы и при этом сохранять относительный размер долга - в процентах к ВВП (за определенный период времени, как правило, за экономический цикл).
Двумя важнейшими факторами, определяющими динамику долга, являются размер сальдо бюджета и объем реального ВВП. В зависимости от состояния данных факторов можно условно выделить два подхода к определению роли государственного долга в рыночной экономике.
1. Классический подход. Заключается в использовании государственных займов в качества субститута налоговых поступлений. В экономике современных государств данный подход связан с отношением к госдолгу как инструменту стабилизационной макроэкономической политики. Данный подход заключается в следующем.
В фазе понижения деловой активности снижаются поступления в бюджет. Правительство в этот период заинтересовано в сокращении уровня расходов, поэтому возникает вопрос о компенсации снижения доходной части бюджета. Принято считать, что при снижении деловой активности хозяйствующих субъектов увеличение налоговых ставок усиливает негативные тенденции в экономике, поэтому целесообразно компенсировать снижение доходной части бюджета за счет государственных займов. Государственный долг становится, таким образом, субститутом (заменителем) налоговых поступлений.
В фазе же увеличения деловой активности поступления в бюджет увеличиваются, объем займов сокращается или становится отрицательным (т.е. имеет место досрочное погашение долга), за счет чего относительный размер долга снижается до первоначального уровня.
Однако существует важнейший момент, значимость которого невозможно переоценить. Дело в том, что правительство сталкивается с проблемой пополнения доходной части бюджета в фазе экономического спада. Именно в этот период обостряется проблема дефицита бюджета, и, казалось бы, государственный долг и должен сыграть роль субститута налогов. Но практика показывает, что в такой ситуации рост объема долга нежелателен, поскольку увеличение государственной задолженности усиливается риск долгового кризиса (образуется, своего рода, порочный круг, о котором мы говорили ранее).
Таким образом, госдолг может успешно выполнять роль макроэкономического стабилизатора только при условии устойчивого экономического роста, который в свою очередь состоит из чередующихся периодов повышения и понижения деловой активности хозяйствующих субъектов. В период экономического спада целесообразно снижать размер государственного долга, поскольку в этом случае государственная задолженность оказывает весомое отрицательное влияние, как на государственные финансы, так и на экономику в целом.
Итак, классический подход к определению роли государственного долга в экономике состоит в использовании последнего в качестве субститута (заменителя) налогов и заключается в том, что объем государственных займов увеличивается в фазе снижения деловой активности и уменьшается в фазе ее увеличения. В фазе экономического спада и в период, предшествующий ему, объем займов минимизирует или досрочно погашают государственный долг.
Недостатком данного подхода служит вероятность риска ошибочного планирования объемов займов. Нужно точно знать, чем закончится фаза снижения деловой активности - фазой оживления или экономическим спадом. В случае, если фаза снижения деловой активности перерастает в фазу экономического спада, наращивание объемов займов ведет к ошибке.
Вместе с тем классический подход предоставляет правительству возможность не менять уровень налогообложения или даже несколько снизить его в фазе снижения деловой активности, но при этом сохранить уровень государственных расходов. В этом состоит преимущество данного подхода.
2. Альтернативный подход. Основан на прямо-противоположной концепции - в фазе снижения деловой активности объем займов сокращают, в фазе ее увеличения - увеличивают. В фазе экономического спада и предшествующий ему период объем займов минимизируют или досрочно погашают государственный долг.
В рамках данного подхода государственный долг, таким образом, выполняет роль финансового механизма, ускоряющего экономическое развитие. В фазе усиления деловой активности правительство наращивает объем займов, тем самым получает возможность направить дополнительные денежные ресурсы на финансирование проектов, обеспечивающих снижение издержек экономической деятельности и тем самым усилить устойчивость экономического роста. Растущая экономика, в свою очередь, обеспечивает рост доходов бюджета, который позволит правительству выполнить свои финансовые обязательства.
Полная, казалось бы, парадоксальная схема обладает некоторыми преимуществами перед классическим подходом и при прочих равных условиях позволяет привлекать в бюджет большой объем денежных ресурсов за экономический цикл. Кроме того, решение об оптимальном размере государственных займов принимается не на основе прогнозных оценок фаз экономического развития, а на основе фактических данных о темпах экономического развития: вошла экономика в фазу усиления деловой активности - увеличили займы, наступил спад деловой активности - сократили займы, наступил экономический спад - минимизировали займы. Это означает, что риск ошибочного планирования сальдо бюджета в данном случае существенно ниже.
Таким образом, рассмотрев понятие, сущность такого явления, как государственный долг, причины и последствия его образования, а также роль в развитии экономики государства, мы можем сделать выводы о том, что основной причиной и источником формирования государственного долга является наличие дефицита государственного бюджета, который в свою очередь погашается с использованием механизма внутреннего и внешнего заимствования.
Роль государственного долга в жизни государства довольно неоднозначна и обуславливается его отрицательными и положительными последствиями для экономики.
В конечном счете государственный долг может принести экономически весомые выгоды и стать в определенной степени катализатором экономического развития, но для этого требуется ответственное и профессиональное управление им.

2. способы и методы Управление государственным долгом на современном этапе
Итак, государственные заимствования приводят к образованию государственного долга - явлению неоднозначному и поэтому требующему к себе пристального внимания ученых и государственных деятелей.
Существование государственного долга автоматически подразумевает обязанность государства по управлению им. Под управлением государственным долгом понимают совокупность действий и мероприятий государства в лице уполномоченных органов по погашению займов, организации выплат доходов по ним, проведению изменений условий и сроков ранее выпушенных займов, а также по размещению новых долговых обязательств. [26, с.153] Управление госдолгом можно также определить как совокупность мероприятий государства по регулированию величины, структуры и стоимости обслуживания государственного долга. [21, с.35] Управление госдолгом Республики Беларусь осуществляется Правительством страны. [17, ст.33]
Таким образом, управление государственным долгом - одно из направлений финансовой политики любого государства, связанное с его деятельностью в качестве заемщика, эмитента государственных ценных бумаг и гаранта. Оно предусматривает решение таких задач, как: минимизация стоимости долга, недопущение переполнения рынка заемными обязательствами государства и резкого колебания их курса, эффективное использование мобилизованных средств, обеспечение своевременного возврата кредитов, поиск средств для выплаты долга, нейтрализация негативных последствий государственного долга, а также максимальное решение задач, определенных финансовой политикой. [21, с.90]
Цель управления госдолгом заключается в нахождении оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению.
Понятие управления госдолгом можно рассматривать в широком и узком смысле:
- в широком смысле - как формирование одного из направленной экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика. [1, с.8]
- в узком смысле управление госдолгом можно представить как совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств обслуживанием, погашением и рефинансированием госдолга, а также регулированием рынка государственных ценных бумаг.
В числе таких финансовых мероприятий, проводимых в рамках управления государственным долгом, наиболее распространены в мировой практике следующие.
1. Рефинансирование долга, т.е. погашение ранее выпущенных долговых обязательств за счет новых заимствований или изменение условий их предоставления. Многие страны мира (например, Англия, Италия, Мексика, США, Россия, Украина, Беларусь и др.) активно применяют этот механизм пролонгации своих долгов. Особенно часто рефинансирование принимается при выплате процентов и погашений по внешней части государственного долга. Однако непременным условием предоставления новых внешних займов является хорошая репутация страны-должника в кругах международного финансового рынка, ее экономическая и политическая стабильность.
Самым главным недостатком рефинансирования долга является то, что если полученные средства не идут на расширение производства, а «проедаются», то в будущем могут возникнуть проблемы, связанные с уменьшением поступления налогов в государственную казну.
Очевидно, что с точки зрения инвесторов, наиболее предпочтительным вариантом является полное, безусловное и своевременное выполнение государством своих обязательств. Однако в условиях невозможности для последнего по каким-либо причинам обеспечить погашение займов и выплат процентов по ним, могут быть приняты решения о применении помимо рефинансирования таких механизмов в области управления государственными долгом, как конверсия, консолидация, унификация, обмен облигаций по регрессивному соотношению, отсрочка погашения и аннулирование займов, секъюризация, новация.
2. Под конверсией займов обычно понимается изменение первоначальных условий государственных займов, выражающихся в понижении процента, изменении срока действия и способа погашения займа, объединения облигаций разных займов и т.д. В результате государство получает временную экономию, поскольку продолжившийся выпуск займов вел к росту государственного долга и, следовательно, расходов бюджета по нему. В целях снижения расходов по управлению госдолгом государства чаще всего снижет размер выплачиваемых процентов по займам. Однако не исключено и повышение доходности государственных ценных бумаг для кредитов. [18, с.19]
3. Государство, заинтересованное в получении займов, на длительные сроки, достигает этого за счет консолидации государственного долга. Под консолидацией понимается изменение условий займов, связанное с их сроками - увеличение либо уменьшение срока действия государственных ценных бумаг, т.е. перенос даты их погашения. [15, с.450]
Возможно совмещение консолидации с конверсией.
Следует отметить, что при применении рассматриваемых механизмов управления государственным долгом власти должны понимать, что изменение первоначальных условий займов может вызвать социальную напряженность в обществе, а также оказать негативное воздействие на дельнейшее заимствование.
Следующим механизмом, применяемым государством в рамках управления его долгом, является унификация государственных займов. Она обычно проводится вместе с консолидацией, но может быть проведена и вне ее.
4. Унификация - это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обменивается на облигации нового займа. Эта мера предусматривает уменьшение количества видов обращающихся одновременно ценных бумаг, что упрощает работу и сокращает расходы государства по системе государственного долга.
5. В исключительных случаях правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, т.е. когда несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой облигации. Такой обмен избавляет государство от необходимости выплачивать проценты и от погашения в полноценных деньгах по ее облигациям, продававшимся им за обесценившуюся валюту.
6. Отсрочка погашения займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не имеет финансовой эффективности для государства. Это происходит в тот момент, когда правительство уже выпустило слишком много займов и условия их эмиссии не были достаточно выгодными для государства. В таких случаях большая часть поступлений от реализации облигаций новых займов направляется на выплаты процентов и на погашение ранее выпущенных займов. Чтобы разорвать этот порочный круг правительство объявляет об отсрочке погашения займов, которая отличается от консолидации тем, что не только отодвигаются сроки погашения, но и прекращается выплата доходов (во время консолидации же займов владельцы облигаций продолжают получать по ним свой доход).
Конверсия, консолидация, унификация государственных займов и обмен облигаций государства обычно осуществляется только в отношении внутренних займов. Что касается отсрочки погашения обязательств, то эта мера возможна и по отношению к внешней задолженности. При этом отсрочка погашения внешних займов как правило, проводится по согласованию с кредиторами и может не повлечь приостановку выплаты процентов по ним. [2, с.27]
7. В отличии от отсрочки под аннулированием государственного долга понимается полный отказ государства от обязательств по выпущенным займам (внутренним, внешним или по всему госдолгу). Как правило, при управлении государственным долгом данный метод является крайней мерой и может использоваться по двум причинам. Во-первых, аннулирование госдолга объявляется в случае финансовой несостоятельности государства, т.е. его банкротства. Во-вторых, аннулирование задолженности может явиться следствие прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей.
8. В последние два десятилетия широкое распространение на мировом финансовом рынке получила тенденция к превращению отношений между кредиторами и должниками в оборотоспособное имущество. Эта тенденция получила название секъюритизация. Превращая обычные обязательства должника к кредитору в ценные бумаги, секъюритизация дает этим обязательствам повышенную оборотоспособность, помещает их в готовую инфраструктуру фондового рынка и в конечном итоге делает финансовые отношения более мобильными.
В Республике Беларусь возможность применения секъюритизации по кредитам, предоставленным Национальным банком Правительству Республики в 1991 – 2003 гг. и отнесенным внутренний государственный долг, обсуждается государственными органами с начала 2003 года.
Секъюритизация вышеуказанных кредитов позволит:
- унифицировать структуру внутреннего государственного долга Республики Беларусь со структурой его же Российской Федерации;
- пролонгировать долг Правительства страны за счет объединения разных по соку погашения кредитов в ценные бумаги Правительства Республики с одним сроком погашения;
- Национальному банку проводить операции на открытом рынке с использованием новых долгосрочных инструментов, не используя выпуск своих краткосрочных облигаций;
- подготовить инвесторов к снижению доходности по вновь выпускаемым ценным бумагам;
- позитивно повлиять не оценку кредитного рейтинга Республики Беларусь.
9. К методам управления государственным долгом также относится такое довольно распространенное в последнее время на рынке ценных бумаг явление, обуславливающее любое нововведение или первоначальное изменение условий заимствования, как новация.
В принципе новация является аналогом конверсии с той лишь разницей, что конверсия предполагает замену как одной формы займа на другую, так и на аналогичную (например, кредит на облигацию или облигацию на облигацию), а новация обычно предполагает замену одной формы займа на аналогичную (т.е. облигацию на облигацию).
Необходимо отметить, что все вышеперечисленные изменения первоначальных условий государственных займов можно объединить в одно понятие - реструктуризация.
Исследование финансовых инструментов управления государственным долгом позволило обнаружить возрастающую роль государственных ценных бумаг, которые являются не только одним из основных способов управления государственным долгом, но и эффективным инструментом регулирования денежно-кредитной политики.
Анализ основных макроэкономических показателей Республики Беларусь также доказывает, что в процессе развития рынка государственных ценных бумаг его макроэкономическая роль значительно возросла. Государственные ценные бумаги стали не просто инструментом привлечения заемных ресурсов, но и рычагом стабилизации финансового сектора.
Поэтому, в первую очередь, целесообразно активизировать работу в этой области по следующим направлениям:
- передать региональным и местным органам власть полномочия по осуществлению государственных расходов и получению части источников доходов, что позволит в перспективе сократить внутренний долг;
- попытаться задействовать все источники сбережений в стране;
- внедрить производственные ценные бумаги, созданные на основе государственных, на рынке ценных бумаг и государственного долга. Распространение производных инструментов, привязанных к государственным ценным бумагам, будет способствовать повышению интереса к базовым выпускам, а также определит во времени развитие рынка капитала, обслуживающего интересы не только эмитентов ценных бумаг, но и отечественных производителей;
- направить все усилия на укрепление белорусского рубля, обеспечение внутренней и внешней устойчивости официальной денежной единицы, поддержание стабильных цен (ведь именно стабильность валюты становится определяющим фактором при выборе страны эмитента государственных ценных бумаг);
- стремление выпускать и размещать среднесрочные и долгосрочные облигации. [20, с.43]
Кроме того, на усиленное заимствование на рынке государственных ценных бумаг непосредственно оказывает влияние насыщенная правовая база. На сегодняшний день состояние правовой базы Республики Беларусь не может способствовать росту доверия со стороны различных слоев населения и субъектов хозяйствования, что определенно сдерживает развитие страны в целом и рынка ценных бумаг в частности. Таким образом, кроме принятия новых законов, существует явная необходимость совершенствования уже действующей правовой базы. При этом подразумевается также принятие мер, направленных на устранение ее взаимных противоречий.
В настоящее время управление государственным долгом Республики Беларусь осуществляется на основании и в соответствии с такими нормативными документами, как Закон Республики Беларусь «О внешнем государственном долге», Закон «О внутреннем государственном долге», Закон Республики Беларусь «О бюджете на 2006 год», Положение Совета Министров «О порядке привлечения, использования и погашения внешних государственных займов», Постановление Совета Министров «Об учете внешнего государственного долга и регистрации внешних государственных займов, а также оказываемой республике технической и иной иностранной безвозмездной помощи», Постановление Совета Министров «О мерах по реализации Закона Республики Беларусь «О внутреннем государственном долге» и др.
Для эффективного управления структурой долга и возможного его сокращения в перспективе путем займов целесообразно было бы финансировать отрасли, способные поставить не внутренний и внешний рынок конкурентоспособную продукцию. В настоящее же время привлекаемые средства в основном идут на финансирование текущих расходов бюджета.
Как показывает история Республики Беларусь, заемные средства не всегда использовались рационально. Поэтому, чтобы финансовая политика государства в области управления внешним долгом была эффективной, необходима обязательная разработка общей стратегии государственных внешних и внутренних заимствований, эффективное использование привлекаемых ресурсов, своевременное исполнение обязательств. Следовало бы также использовать опыт зарубежных стран в осуществлении специальных приватизационных программ (таких, как Испания, Пакистан и др.), целью которых является пополнение финансовых ресурсов государства, используемых на погашение или обслуживание долга. [21, с.72]
Таким образом, изучение применяемых инструментариев управления государственным долгом в зарубежных странах, принципов, подходов и методов к введению новых инструментов, а также учет национальных особенностей финансового рынка может значительно увеличить возможность привлечения дополнительных средств для нужд Республики Беларусь, а также пролонгировать долг и снизить издержки, связанные с его обслуживанием.
Для предотвращения негативных явлений, вызванных влиянием государственного долга, органам государственной власти Республики Беларусь необходимо проводить разумную политику в области управления государственным долгом, повышая эффективность использования привлеченных и отдачу предоставляемых ресурсов, совершенствуя механизмы управления государственным долгом, используя собственный опыт и опыт развитых стран.

3. ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ГосударственныМ долгОМ Республики Беларусь
В социально-экономическом развитии Республики Беларусь период 1991-2000 гг. явился переломным этапом в преодолении глубоких кризисных явлений, происходивших в стране после распада СССР.
Современный этап новейшей истории Республики - период трансформации экономического курса с целью вывести из кризиса финансовую систему страны и придать новый импульс экономическому развитию. На сегодняшний день нет страны в мире, в которой бы имелась совершенная финансовая система: у каждого государства имеются свои проблемы. Беларусь не является исключением: среди прочих проблем управления государственными финансами, возникающих в связи с переходом к рыночным взаимоотношениям, Правительство страны решает проблемы обслуживания государственного долга.
Государственный долг страны определяется как совокупность долговых обязательств Республики Беларусь, возникших в результате внешних и внутренних государственных заимствований, включая обязательства по государственным гарантиям, представленным Республикой Беларусь и предъявленным к оплате.
Государственный долг Республики Беларусь полностью и безусловно обеспечивается средствами республиканского бюджета и иными находящимися в собственности республики имущественными ценностями.
Государственный долг страны существует в следующих формах долговых обязательств:
- кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Республики Беларусь как заемщика с кредитными организациями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями и иными резидентами и нерезидентами Республики Беларусь;
- государственные займы, осуществленные путем выпуска ценных бумаг от имени Республики Беларусь;
- договора о предоставлении Республикой Беларусь государственных гарантий;
- соглашения и договоры, заключенные от имени Республики Беларусь, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Республики Беларусь прошлых лет.
Основными целями привлечения и использования государственных займов являются:
- покрытие дефицита республиканского бюджета;
- пополнение валютных ресурсов Республики Беларусь;
- реализация инвестиционных проектов и государственных программ в соответствии с приобретенными направлениями развития экономики республики;
- решение острых социальных и экологических проблем, ликвидации последствий стихийных бедствий;
- импорт сырья, энергоресурсов и других необходимых продуктов и товаров в случаях критического положения в обеспечении ими республики;
- поддержка экономических реформ.
В настоящее время проблема государственного долга для Республики Беларусь не стоит достаточно остро. На протяжении ряда лет совокупный (внутренний и внешний) долг не превышает 15% от объема ВВП, в то время как в мировой практике его размер на уровне 50-70% от объема ВВП не вызывает опасений. [21, с.92] Однако следует отметить, что данный показатель не всегда адекватно отражает ситуацию с состоянием долга страны, т.к. источником его погашения является не национальный продукт, а лишь государственный бюджет. В связи с этим более корректным представляется сравнение государственного долга с доходами бюджета (в соответствии с Законом Республики Беларусь «О бюджете Республики Беларусь на 2006 год» доходы бюджета запланированы в размере 25508162084 тыс. руб. [6, ст.1]). Также необходимо отслеживать динамику соотношения внешнего долга и экспорта, т.к. последний является основным источником поступления валюты для расчетов с иностранными кредиторами.
В первой главе мы говорили о том, что государственный долг любой страны представлен долгом внутренним и внешним. Не является исключением и наша республика, государственный долг которой регламентируется определенными законодательными актами отдельно по внутреннему и внешнему долгу страны.
Управление внутренним государственным долгом предусматривает определенные мероприятия по выпуску, размещению, обращению и обслуживанию государственных долговых обязательств, изменению условий ранее выпущенных займов. Для внешнего государственного долга это мероприятия по получению и возврату внешних кредитов. Управление государственным долгом осуществляет Совет Министров Республики Беларусь или по его поручению Министерство финансов. Темпы увеличения государственного долга необходимо ограничить, прежде всего, путем сокращения бюджетных расходов на управление, оборону, поддержку слабых предприятий и роста налоговых поступлений.
Так, управление внешним государственным долгом Республики Беларусь осуществляется в соответствии с Законом Республики Беларусь «О внешнем государственном долге Республики Беларусь» от 22 июня 1998 года, Положением «О порядке привлечения, использования и погашения внешних государственных займов» от 1 июня 1998 года и Законом Республики Беларусь «О бюджете Республики Беларусь на 2006 год».
В соответствии со статьей 1 Закона «О внешнем государственном долге Республики Беларусь» внешним государственным долгом является общая сумма основного долга Республики Беларусь и ее резидентов по внешним государственным займам на определенный момент времени. [5, ст.1]
Согласно статье 31 Закона «О бюджете Республики Беларусь на 2006 год» лимит внешнего государственного долга Республики на конец 2006 года установлен в размере 2 млрд. долларов США. [6, ст.31] Анализируя данные о внешнем долге за истекший 2005 год, то на 1 июля 2005 года внешний долг страны составил 624,1 млн. долларов США (таблица 1) . [27]
Таблица 1.
Внешний государственный долг Республики Беларусь (млн.долл.США)

	01.01.2005	01.07.2005
1 Кредиты, привлеченные Республикой Беларусь (Правительством Республики Беларусь)	429,6	386,1
2 Кредиты, привлеченные резидентами под гарантии Правительства Республики Беларусь	311,5	238,0
Всего	741,1	624,1

Примечание. Источник:[27]
Если проанализировать динамику развития внешнего долга республики и тенденции его изменения, то можно представить следующую таблицу (таблица 2).
Таблица 2.
Динамика внешнего государственного долга Республики Беларусь.

внешний долг на конец года, млн. USD	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2002	2003
	431,9	1013,9	1251,1	1513,1	950,0	976,4	1010,7	886,3	812,5	813,1	736,4

Примечание.Источник:[25, с.18]
Таким образом, мы видим, что внешний долг республики - явление весьма динамичное. Его размеры изменяются из года в год в зависимости от конкретного социально-экономического положения в стране в тот или иной период, однако можно все же говорить о тенденции снижения данного показателя и его соответствии установленному лимиту.
В настоящее время основными кредиторами Республики Беларусь являются Россия, Германия, Международный банк реконструкции и развития, США, Кувейт.[28]
Согласно официальным данным состояние в сфере внешнего долга Республики Беларусь выглядит следующим образом.
Внешний государственный долг страны за январь 2005 года сократился на 3,6% и составлял на 1 февраля 2005 года 1550 млрд. руб. (около 715 млн. долл. США), при утвержденном лимите в 2 млрд. [27] Вся внешняя задолженность при этом, по данным Минфина РБ, была сформирована долгосрочными займами, из них задолженность, гарантированная Правительством, составляла 618 млрд. руб. или 40% всего внешнего долга. [27]
 Внешний государственный долг Республики Беларусь за июнь 2005 года сократился на 3,8% и составлял на 1 июля 1341,2 млрд. рублей (около 324 млн. долларов США) при утвержденном лимите 2 млрд. долларов.
 При этом задолженность, гарантированная правительством, составляла 511,5 млрд. рублей, или 38,1% всего внешнего долга. Долг центрального правительства был равен 829,7 млрд. рублей, или 61,9%, причем вся задолженность сформировалась долгосрочными займами. Данные показатели за июнь сократились соответственно на 5,6% и 2,7%. [27]
 В сентябре 2005 года внешний государственный долг сократился по сравнению с данными за июль на 2% и составил по последним данным Министерства финансов 1315 млрд. рублей. [27]
В целом поступления средств внешнего финансирования дефицита республиканского бюджета в 2004 году составило 390 млн. руб., что эквивалентно 179,8 млн. долл.США. [27] Эта сумма включает также получение средств кредита Международного банка реконструкции и развития (2,4 млн. долл.США), кредит Германии (2,4 млн. долл.США) и кредит Российской Федерации для обеспечения поставок в Республику Беларусь российского природного газа и сбалансированности расчетов во взаимной торговле между Российской Федерацией и Республикой Беларусь (175 млн. долл.США).
Важными показателями, характеризующими уровень задолженности страны, являются показатели ее кредитоспособности.
Так, показатели кредитоспособности по внешнему государственному долгу (согласно нормативам, рекомендованным МБРР), свидетельствуют о том, что Республика Беларусь относится к группе стран с низким уровнем задолженности (таблица 3).
Таблица 3.
Показатели кредитоспособности по внешнему государственному долгу Республики Беларусь.

Показатели кредитоспособности	01.01.2004	01.01.2005
1	2	3
- отношение внешнего госдолга к экспорту товаров и услуг, %	6,4	5,8
- отношение внешнего госдолга к ВВП, %	4,2	3,2
- отношение платежей по внешнему госдолгу к экспорту товаров и услуг, %	1,7	1,8

Примечание. Источник:[27].
Относительно последнего показателя следует отметить, что преобладает тенденция, когда республика осуществляет платежи по погашению и обслуживанию внешнего долга больше, чем привлекает новых займов. И это не удивительно, ведь основная тяжесть долга состоит именно в необходимости ежегодно отчислять процентные платежи, возникающие как результат государственного долга, что тяжким бременем ложится на любое государство, берущее взаймы. Отсюда обеспечение своевременного выполнения заемщиками обязательств по кредитам является наиболее острым вопросом, связанным с обслуживанием внешнего долга. Наличие просроченной и сомнительной задолженности перед кредиторами негативно сказывается на взаимоотношениях с иностранными партнерами и ограничивает доступ к внешним источникам финансирования.
Применительно к Республике Беларусь о неэффективности использования капитала свидетельствует просроченная задолженность не только по государственному долгу, но и просроченная задолженность по кредитам банков и займам.
На 1 декабря 2004 года она составила 354,8 млрд. руб. и увеличилась по сравнению с 1 января 2004 года на 41,6% . [27] При этом в отношениях с внешним миром просроченная задолженность белорусских предприятий незначительно уменьшилась, в то время как внешняя просроченная дебиторская задолженность увеличилась на 17,8%.
Во внешней просроченной задолженности белорусских организаций просроченная задолженность субъектам хозяйствования стран СНГ на 1 декабря 2004 года составила 51,7%, в том числе российским организациям - 48,8%. [28]
Наиболее высокими темпами растет задолженность странам дальнего зарубежья и международным финансовым организациям. [24, с. 17]
По данным информационно-аналитического бюллетеня Национального банка, около 70% привлекаемых иностранных кредитов направляется на валютно-неокупаемые проекты. Это усугубляет тяжесть бремени по возврату получаемых кредитов и уплате процентов по ним.
Нарастание государственного долга может привести к возрастанию долга уже без новых займов, лишь за счет роста расходов по его обслуживанию. Во внешнем государственном долге, когда расходы по его обслуживанию превышают «красную черту» (25-процентное соотношение платежей на погашение кредитов и валютных поступлений) при определенной величине государственного долга практически вся выручка от экспорта в свободно-конвертируемой валюте направляется на погашение ранее полученных кредитов и процентов по ним, а оплата текущего импорта требует привлечения новых займов.
В течение последних лет правительству Беларуси удалось добиться реструктуризации задолженности по ряду кредитных линий Германии и Австрии, что привело к снижению текущих выплат по обслуживанию долга на 20-30 млн. DEM в год. Просрочка выполнения обязательств образовалась в 2003-2004 гг. по ряду кредитных линий, которые были открыты в 1999-2000 гг. [24, с. 18]
С правительствами Германии и Австрии были проведены переговоры, в результате чего задолженность по семи германским и трем австрийским линиям была реструктуризована.
Хотя задолженность Республики Беларусь далека от критического уровня, однако сложилась наиболее неблагоприятная ситуация по платежам за иностранные кредиты. С одной стороны, на 2005 год пришелся пик платежей по внешним государственным займам, с другой – серьезно обострилась ситуация на валютном рынке. [29, с. 27]
За год по иностранным кредитам, полученным Правительством и под гарантии Правительства, выполнено платежей на сумму 239,5 млн. $США, в том числе по погашению и обслуживанию иностранных кредитов правительства 128,9 млн. $