Курсовая Национализация и реквизиция в современном гражданском праве
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-25Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Курский государственный университет
Кафедра гражданского права и процесса
Курсовая работа
на тему:
Национализация и реквизиция
в современном гражданском праве
Выполнила: студентка 5 курса
51 группы
заочного отделения
юридического факультета
Озерова Е.В.
Проверил: ассистент кафедры
гражданского права и процесса
Свиридов Д.В.
Курск - 2008
План
Введение ...................................................................................................................3
Глава I.
Понятие «национализации» и его признаки
1.1. признаки и сущность национализации как правового механизма
прекращения права собственности........................................................................5
1.2. развитие законодательства, регулирующего
национализацию....................................................................................................8
1.3. применение национализации в современной России.................................9
Глава II.
Реквизиция
2.1. история возникновения реквизиции как способа прекращения права
собственности.......................................................................................................15
2.2. понятие и порядок проведения реквизиции..............................................17
2.3. реквизиция и изъятие земельных участков...............................................21
2.4. проблемы процедуры реквизиции.............................................................26
2.5. сравнительный анализ понятий национализация,
реквизиция, конфискация........................................................................28
Заключение..............................................................................................................31
Литература.......................................... ....................................................................32
Введение.
Представленная курсовая работа нацелена на системный анализ таких правовых институтов прекращения права собственности как национализация и реквизиция, применение которых на практике вызывает массу вопросов. Причиной этому является отсутствие закрепленных в нормативно-правовых актах норм, детально регламентирующих принципы, порядок и условия проведения подобных процедур.
Таким образом, объектом исследования в рамках данной работы являются два механизма принудительного прекращения права собственности: национализация и реквизиция.
В работе предпринимается попытка проведения сравнительного анализа нормативно-правовых документов действующего российского законодательства, регулирующего рассматриваемые механизмы прекращения права собственности, а также попытка на основе теоретического анализа обобщить данные исследователей, касающиеся сущности правовых понятий национализации и реквизиции.
Право частной собственности является одним из основных прав человека и гражданина, предусмотренных Конституцией РФ. Знание своих прав и обязанностей, и, на наш взгляд, главным образом, возможных правовых способов их ограничения на данном этапе развития общества необходимо в первую очередь для пресечения незаконных попыток подобных ограничений.
Раскрытие сущности механизмов прекращения права собственности невозможно без понимания того, что же такое право собственности и собственность в частности.
Определение понятия собственность в объективном смысле дано в ст. 209 Гражданского кодекса РФ:
Право собственность - право субъекта владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащими ему материальными благами по своему усмотрению в пределах закона.
Из данного определения следует, что собственности присуще волевое содержание («по своему усмотрению»), поскольку именно суверенная воля собственника определяет судьбу принадлежащей ему вещи. В принципе собственник может совершать в отношении своей вещи все, что не запрещено законом либо не противоречит социальной природе собственности. Воля собственника в отношении принадлежащей ему вещи выражается во владении, пользовании и распоряжении ею, но при подробном практическом рассмотрении вопроса «волевого» распоряжения собственностью возникает масса трудностей, особенно в аспекте способов прекращения права собственности, где предусмотрен ряд оснований, который не включает в себя волевой элемент.
Так российскому законодательству известны способы и условия прекращения права собственности:
а) добровольное прекращение права собственности на имущество;
б) утрата права собственности по объективным причинам;
в) принудительное изъятие у собственника его имущества.
Хотя Конституция РФ в ч.3 ст. 35 говорит о том, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, то есть фактически запрещает принудительное изъятие имущества у собственника, но в то же время допускает принудительное отчуждение имущества для государственных нужд, только при условии предварительного и равноценного возмещения (национализация). Гражданский кодекс пошел дальше и, указав в ч.2 ст.235 недопустимость принудительного изъятия, расширил указанное в Конституции основание для возможного принудительного прекращения права собственности:
1. обращение взыскания на имущество по обязательствам;
2. отчуждение имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу;
3. отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка;
4. выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, домашних животных;
5.реквизиция;
6. конфискация;
7. национализация.
Но, прописанные в законе, некоторые нормы права, регулирующие принудительное прекращение права собственности либо не могут применяться вообще за отсутствием правовых норм, конкретизирующих процедуру прекращения, либо вызывают массу споров при толковании и уяснении.
Таким образом, в рамках данной курсовой работы рассмотрены наиболее спорные и окончательно не урегулированные способы принудительного прекращения права собственности как национализация и реквизиция.
1. Понятие «национализация»
и его отличительные черты.
1.1.
признаки национализации
Понятие "национализация" относится к числу наименее разработанных как в науке гражданского права, так и в законодательстве.
Национализация – это законный государственно-властный акт, состоящий в принудительном прекращении права частной собственности на определенные имущественные комплексы и (или) права частного участия в делах и капиталах организации и возникновении права собственности на это имущество (права участия в делах и капиталах) у государства, с целью обеспечения государством функциональности соответствующего сектора экономической системы в экстремальных условиях (революции, войны, кризиса и т.п.). [1]
Исходя из приведенного определения, можно выделить следующие признаки института национализации:
1. Национализация - это государственно-властный акт.
Никто не может осуществить национализацию имущества, кроме уполномоченного на это органа государственной исполнительной власти (п. 3 ст. 35 Конституции РФ). Данный орган сначала издает индивидуально-определенный акт о национализации конкретного имущества (имущественного комплекса), в котором определяет все значимые условия осуществления национализации (сроки и способ проведения, а также форму и порядок выплаты возмещения). Затем представители данного органа производят опись, если необходимо арест и оценку национализируемого имущества, а также передачу его на ответственное хранение. После этого предусмотрено равноценное возмещение владельцу и только затем - изъятие у владельца национализируемого имущества и передача его в собственность государства (в казну).
2. Национализация - это законный акт.
Акт национализации возможен только при условии его законности, т. е. при условии его соответствия конкретной норме действующего в момент акта национализации закона. Акт национализации, не соответствующий закону, является ничем иным, как актом насилия, произвола и причинения ущерба незаконными действиями должностных лиц органов государственной власти. "Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц", - провозглашает ст. 53 действующей российской Конституции.[2] Убытки, причиненные такими действиями, подлежат возмещению по правилам, установленным ст. 1069 ГК РФ. При этом сам факт принятия закона, предусматривающего обязательность прекращения права частной собственности на то или иное имущество (в том числе путем его национализации), также является основанием для возмещения бывшим собственникам убытков (ст. 306 ГК РФ).
3. Национализация - это принудительный акт.
Сказанное ранее о нормах действующего российского законодательства (п. 3 ст. 35 Конституции РФ, ст. 235, 306, 1069 и др. ГК РФ) позволяет сделать вывод о том, что принудительность касается исключительно самого факта национализации. Оспаривать законный факт национализации невозможно, но результатом национализации не должно являться то, что имущество бывшего собственника насильно уменьшается. Напротив, уменьшения имущества происходить не должно.[3]
4. Национализация - это возмездный акт.
Выплата равноценного и справедливого возмещения необходимое условие всякой национализации по современному российскому законодательству. Без соблюдения этого условия нельзя говорить о законности национализации. Общее правило о возмездности всякого принудительного изъятия имущества государством установлено в п. 3 ст. 35 Конституции РФ, предъявляющем такие требования к возмещению, как равноценность и предварительность. Специальной нормой, устанавливающей возмездность именно национализации, является ч. 3 п. 2 ст. 235 ГК РФ. Нормами, относящимися к одному виду имущества, можно считать положения ФЗ от 25 декабря 1999г. №39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений"[4] и ФЗ от 9 июля 1999г. №160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в РФ" (в ред. от 26.06.2007).[5]
Согласно п. 2 ст. 15 ФЗ от 25 декабря 1999г. №39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений": "инвестиции не могут быть безвозмездно национализированы, реквизированы, к ним также не могут быть применены меры, равные указанным по последствиям. Применение таких мер возможно лишь с полным возмещением инвестору всех убытков, причиненных отчуждением инвестированного имущества, включая упущенную выгоду, и только на основе законодательных актов РФ… Порядок возмещения убытков инвестору определяется в указанных актах. Внесенные или приобретенные инвесторами целевые банковские вклады, акции или иные ценные бумаги, платежи за приобретенное имущество, а также арендные права в случаях их изъятия в соответствии с законодательными актами РФ возмещаются инвесторам, за исключением сумм, используемых или утраченных в результате действий самих инвесторов или предпринятых с их участием".
Аналогичные нормы содержатся в ст. 7 и 8 второго из названных законов; отличие их только в том, что они относятся к иностранным инвестициям. Сам факт национализации иностранных инвестиций расценивается как исключительный случай, предусмотренный законодательными актами, когда эти меры принимаются в общественных интересах. По общему же правилу иностранные инвестиции в РФ не подлежат национализации и не могут быть подвергнуты реквизиции или конфискации. Особо оговорены правила компенсации: "Компенсация, выплачиваемая иностранному инвестору, должна соответствовать реальной стоимости национализируемых или реквизируемых инвестиций непосредственно до момента, когда официально стало известно о фактическом осуществлении либо о предстоящей национализации и реквизиции. Компенсация должна выплачиваться без необоснованной задержки в той валюте, в которой первоначально были осуществлены инвестиции, или в любой другой иностранной валюте, приемлемой для иностранного инвестора. До момента выплаты на сумму компенсации начисляются проценты согласно действующей на территории РФ процентной ставке".[6]
5. Предметом национализации является право частной собственности, причем, по словам Д.В. Ивлиева, не просто на имущество, а на имущественные комплексы, на предприятия в смысле ст. 132 ГК РФ. В процессе обмена акций (долей, паев) хозяйственных обществ на государственные облигации не происходит перехода частной собственности на имущественный комплекс, а потому, согласно современному российскому законодательству, такой обмен не может расцениваться как разновидность национализации. По-видимому, следуя рассуждениям Д.В. Ивлиева, нужно говорить о некоем смежном институте, обозначив его термином "огосударствление предприятий". Точнее же говорить об огосударствлении хозяйственных обществ.[7]
6. Юридическим результатом национализации является возникновение права собственности на национализируемое имущество у государства. Национализация традиционно относится цивилистами к числу первоначальных способов приобретения права собственности на имущество, что расшифровывается обычно как независимость правового положения государства от чистоты прав предшествующего собственника. "Право собственности государства при национализации возникает независимо от прав прежних собственников, не в порядке правопреемства. Права прежних собственников... ликвидируются, аннулируются".[8]
Следует отметить, что принцип разделения способов приобретения права собственности на первоначальные и производные до сих пор окончательно не разработан. Один из критериев традиционно именуется "критерием правопреемства", другой - критерием "согласования воли" предшествующего собственника и приобретателя.[9]
В соответствии с первым критерием способы приобретения права собственности первоначальны, "если право собственности возникает независимо от чьего-либо предшествующего права", и производны, "если оно переходит к данному лицу от предшествующего собственника".[10] В соответствии со вторым критерием первоначальные способы приобретения права собственности характеризуются тем, что право собственности приобретается независимо от воли и желания предшествующего собственника; производные, соответственно, наоборот.
С этой точки зрения национализация действительно является первоначальным способом приобретения права государственной (муниципальной) собственности, ибо, будучи законным и принудительным актом, национализация может не принимать во внимание волеизъявление бывшего собственника по своему существу. Имея в виду, что данный критерий различения способов приобретения права собственности на первоначальные и производные не является господствующим и получил в научной литературе убедительное опровержение, не будем им руководствоваться и остановимся на критерии правопреемства. Это значит, что мы должны причислить национализацию (муниципализацию) к числу производных способов приобретения права государственной (муниципальной) собственности.[11] Государство отвечает по всем долгам, обременяющим национализированное имущество, если иное не будет установлено специальным законом.
7. Наконец, национализация - это акт, совершаемый государством с целью обеспечения надежного функционирования соответствующего сектора экономической системы в экстремальных условиях. Акты, имеющие карательное назначение, ставящие целью временное изъятие имущества, посредством данной акции обеспечивающие деятельность отдельно взятых должностных лиц или органов государственной власти в условиях чрезвычайных обстоятельств и т.п., т. е. акты, совершаемые с иной целью, не могут быть причислены к актам национализации.[12]
Таким образом,можно сделать вывод о том, что национализация представляет собойне просто прекращение права собственности по воле государстваи в его целях, но фактически это выкуп государством этой собственности в чрезвычайных ситуациях, круг которых пока не определен.
1.2. применение национализации
в современной России.
Говоря о применении института национализации в современной России, считаем необходимым обращение к историческому анализу реализации данного механизма принудительного прекращения права собственности в России ХХ века и стран бывшего соцлагеря этого же периода.
Факт национализации недвижимого имущества в городах на основании Декрета от 20 августа 1918 года "Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах"[13] общеизвестен, отменялось право частной собственности на все без исключения участки, как застроенные, так и не застроенные, как принадлежащие частным лицам и промышленным предприятиям, так и ведомствам и учреждениям, находящиеся в пределах всех городских поселений, но в отличии от современного законодательства процедура национализации не подразумевала возмещение стоимости изымаемого имущества собственнику. И при рассмотрении в судах исков о признании права собственности на национализированное во время действия данного декрета имущество, последние остаются без удовлетворения.
В отличие нашей страны, в странах бывшего коммунистического режима были пересмотрены результаты национализации. Так после 1945 года в Болгарии было принято законодательство о национализации карательного или перераспределительного характера. Проводившаяся в жилищной сфере политика ограничивала право на недвижимость одним жилым помещением на семью. Все избыточные площади были национализированы и переданы в муниципальный жилой фонд, который управлял ими и сдавал внаем лицам, имевшим первоочередное право на жилые помещения в соответствии со специальным законодательством. Множество национализированных квартир было продано нанимателям в 1960 - 1970 годах. После падения коммунистического режима в 1990 году парламент принял законодательство, направленное на восстановление справедливости в интересах тех, чье имущество было национализировано без компенсации, или их наследников. В частности, Закон о реституции 1992 года установил, что бывшие собственники или их наследники становятся собственниками национализированного имущества в силу закона. Даже в случае приобретения имущества третьими лицами после национализации бывшие собственники или их наследники могли истребовать его, если указанные третьи лица стали собственниками в нарушение закона, в силу их положения в Коммунистической партии или за счет злоупотребления властными полномочиями. В 1997 году лица, утратившие свое жилье на основании Закона о реституции, приобрели право на жилищные компенсационные облигации.[14]
Широкомасштабное применение национализации в России в современных условиях пока невозможно, в связи с тем, что механизм национализации в соответствии с абз.3 п.7 ч.2 ст.235 ГК РФ должен опираться на нормы федерального закона, который еще не принят.
Единственным законом, допускающим возможность национализации в нашей стране, является ФЗ от 8 января 1998 г. №10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации".[15] На основании ст.13 названного акта "государство в целях обеспечения своих интересов в области развития авиации вправе на основании федерального закона национализировать (обратить в государственную собственность) имущество, находящееся в собственности физических и юридических лиц", то есть можно национализировать любое имущество в случае, если национализация имеет своей конечной целью развитие авиации в России. В иных случаях национализация не предусмотрена. Но фактически приведенная норма дублирует абз.3 п.7 ч.2 ст.235 ГК РФ и не определяет процедуру реализации, а делает ссылку на принятие закона о национализации, что делает данную норму "мертвой", то есть неприменимой.
Однако периодическая печать свидетельствует о том, что общество совсем не беспокоит проблема национализации в области развития авиации. Гораздо более важной темой является национализация всего того, что составляет финансово-кредитную систему российской экономики, в первую очередь - банков и страховых компаний. С одной стороны, законодательной почвы для таких планов как будто нет. С другой стороны, подобные рассуждения встречаются все чаще и становятся все категоричнее.
Сегодня под "национализацией банков" предлагается понимать исключительно "капиталистическую национализацию банков", выражающуюся в передаче государству контрольных пакетов банковских акций, т.е. то, что ранее назвали огосударствлением банков.[16] Так, по сообщению газеты "Коммерсант", акционеры Уралпромстройбанка, СКБ-банка и Уралсибсоцбанка решили передать правительству области контрольные пакеты акций указанных банков. Там же сообщается о том, что Татарстан готов "забрать" себе республиканскую структуру "СБС-Агро", что также будет выражаться в установлении контроля республики над банком. Поскольку при подобном огосударствлении банков не происходит перехода банковских активов в государственную собственность, а сами банки не обретают статуса государственных унитарных предприятий, считать это национализацией банков в гражданско-правовом смысле слова нельзя. Поскольку огосударствление планируется осуществлять на добровольных началах или, во всяком случае, по инициативе самих банковских акционеров, такой процесс нельзя считать и национализацией акционерных капиталов коммерческих банков. Это именно огосударствление банков, но не их национализация.[17]
Что касается юридических преимуществ, то таковые вряд ли можно выделить в современном российском законодательстве. По крайней мере, для банков и государства таких преимуществ не предусмотрено.
Практика же показывает, что огосударствление обычно строится на компромиссе между акционерами банка и государством. Акционеры, отчуждая свои акции государству, становятся "бывшими акционерами", а государство получает право участия в делах и капиталах банка. Но взамен акционерам причитаются либо компенсация в размере рыночной стоимости отчужденных ими акций, либо государственные ценные бумаги с твердо установленной ставкой дохода. К банку же начинают более доброжелательно относиться государственные органы: по каким-то обязательствам банка государство выступит поручителем, какие-то обязательства перед бюджетом прекратит зачетом и т.д. Подчеркиваем, что подобная система взаимных уступок не может быть предметом юридической договоренности, поэтому соблюдение правил этой системы - не более чем обычай делового оборота.
Единственные, кому огосударствление банков дает определенные выгоды без встречных уступок, это физические лица - вкладчики банков. Часть 2 п.1 ст.840 ГК РФ устанавливает, что "возврат вкладов граждан банком, в уставном капитале которого более пятидесяти процентов акций или долей участия имеют Российская Федерация и (или) субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования... гарантируется их субсидиарной ответственностью по требованиям вкладчика к банку...". Даже банкротство банка с более чем 50-процентным участием государственного капитала не станет препятствием для полного удовлетворения требований граждан-вкладчиков за счет соответствующего бюджета.
Следует иметь в виду, что рассмотренной норме ГК РФ противоречит правило ч.4 ст.36 ФЗ РФ от 2 декабря 1990г. №395-1 "О банках и банковской деятельности"[18], согласно которому "сохранность и возврат вкладов физических лиц в банках, созданных государством, и банках, в уставном капитале которых государству принадлежит более 50 процентов голосующих акций (долей), гарантируются государством в порядке, предусмотренном федеральными законами". Противоречие это разрешается в соответствии с нормой ч.2 п.2 ст.3 ГК РФ: "Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу". Следовательно, рассмотренное положение ФЗ "О банках и банковской деятельности" вообще не должно признаваться гражданско-правовой нормой как не соответствующее нормативно-правовому акту большей юридической силы.
Что же касается огосударствления любых иных имущественных комплексов, то при отсутствии законодательной основы осуществления и твердо установленного юридического значения такого процесса приходится опираться исключительно на договорную его регламентацию. Поскольку, как было указано, все условия этого процесса по вполне понятным причинам в договорах прописать нельзя, постольку институт огосударствления еще какое-то время будет оставаться институтом отчасти не юридическим. На фоне широчайшей и детальной регламентации разгосударствления и приватизации подобное положение выглядит, по меньшей мере, неестественным и нуждается в скорейшем изменении.[19]
Законодатель должен определить стратегию и принципы огосударствления и национализации. В противном случае, учитывая тяготение российской общественности к пониманию национализации как экспроприации, Россия может в скором времени оказаться в ситуации повсеместного внеправового лишения права частной собственности для удовлетворения не интересов государства, а сугубо личных потребностей.
1.3. Развитие законодательства, регулирующего национализацию.
На данном этапе нормы права, относящиеся к национализации, являются "мертвыми", так как нет закона определяющего процесс, условия этого явления, хотя в ст.235 и 306 ГК РФ обозначает порядок возмещения, но в общих чертах. В Конституции и ГК РФ присутствует понятие национализации как процесса, обратного приватизации. А федерального закона, разъясняющего, в каких случаях государству позволено отчуждать у частных собственников имущество, нет. Но если такой случай будет установлен, то по нему должен быть принять соответствующий федеральный закон.
В Госдуму РФ внесены проекты федеральных законов "Об обращении имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, в собственность Российской Федерации (национализации)"[20], который в течение трех лет отклонялся Правительством РФ, в связи с не урегулированием некоторых вопросов применения и наличием противоречий с другими нормативно-правовыми актами. Рассмотрение развития законодательства о национализации начнем с проекта закона, представленного депутатом Государственной Думы Г.А. Томчиным.[21]
Законопроектом устанавливаются права и обязанности органов государственной власти Российской Федерации в процессе подготовки решений о национализации, позволяющие соблюсти при этом баланс интересов Российской Федерации и собственников национализируемого имущества. Также предусматривается регламентация процедуры принятия решений о национализации, условий, при которых такое решение может быть реализовано, описаний ограничений, накладываемых на собственника национализируемого имущества, порядка возмещения собственнику стоимости национализируемого имущества и иных убытков.
В представленном законопроекте началом процедуры национализации является "принятие после согласования с Президентом Российской Федерации решения о национализации, принимаемое в форме акта Правительства Российской Федерации".
"Основанием принятия решения о национализации является федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год, предусматривающий ассигнования на цели национализации".
В законопроекте определены требования к проведению инвентаризации и оценки стоимости национализируемого имущества в соответствии с Федеральным законом "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", установлены порядок определения стоимости национализируемого имущества и других убытков (размера возмещения), подлежащих возмещению собственнику, а также порядок выплаты возмещения. Законопроект предусматривает согласование размера возмещения с собственником национализируемого имущества, а при недостижении согласия - определение его на основании решения суда.
При анализе данного законопроекта необходимо выделить некоторые недоработки:
- Законопроект не решает вопрос соотношения его основных норм с нормами Конституции РФ (п.3 ст.35), предусматривающими невозможность лишения имущества собственника без решения суда. Вместе с тем законопроект, напротив, предполагает в качестве основания для национализации федеральные законы и решение Правительства РФ.
Представляется проблематичной возможность судебного обжалования определения размера возмещения, убытков.
Во-первых, кандидатуру оценщика выбирает само государство без какого-либо участия собственника имущества (п.2 ст.9, ст.10).
Во-вторых, закон предусматривает возможность обращения в суд (с соответствующим отнесением на истца необходимых затрат по оплате госпошлины), однако единой методики, учитывающей все аспекты определения
размера возмещения, убытков, не имеется. В целом доказать заниженность размера возмещения на практике вряд ли возможно.
- В законопроекте достаточно обтекаемо сформулированы сами критерии национализации.
- Прекращение процедуры национализации (п.4 ст.15, ст.17) с неизбежностью должно повлечь компенсацию убытков собственнику, причиненных, например, вследствие ограничений его прав (ст.16). Законопроект положений такого характера не содержит.
- Прежде всего, стоит отметить, что закон не предусматривает механизм обжалования в судебном порядке решения о национализации, что определенным образом не согласуется с п.2 ст.46 Конституции РФ, согласно которой действия органов государственной власти могут быть обжалованы в суд. Считается необходимым включение в текст законопроекта положений, предоставляющих собственнику национализируемого имущества право в исключительных случаях обжаловать в судебном порядке принятое решение о национализации.
- Законопроект не определяет судьбу имущества, не вошедшего в состав национализируемого имущественного комплекса. Соответственно необходимо включить в текст законопроекта положения, касающиеся компенсации собственнику имущества, не вошедшего в состав национализируемого имущественного комплекса, в случае, если данное имущество не может использоваться по назначению или теряет значительную часть полезных свойств, будучи отделенным от национализируемого имущества.
- Считается неправомерным установление запрета на любое дополнительное обременение национализируемого имущества после принятия решения о проведении национализации. Как известно, с момента принятия решения о национализации до завершения процедуры национализации изложенный выше подход может фактически парализовать хозяйственную деятельность предприятия.
- Законопроектом также не предусматривается возможность возмещения убытков собственнику национализируемого имущества в случае прекращения процедуры национализации. В процессе смены собственника предприятия, чем по сути является национализация, собственник может терпеть убытки, связанные с проведением необходимых для национализации процедур. Поэтому является неправомерным подобное ущемление прав собственников национализируемого имущества. Также следует внести в законопроект положения, касающиеся уведомления собственника национализируемого имущества в случае прекращения процедуры национализации.
- В случае принятия данного законопроекта, его нормы не соответствовали бы норме ГК (ст.306), так как буквальное толкование нормы, изложенной в вышеуказанной статье, позволяет сделать вывод о том, что решение о прекращении права собственности должно оформляться в виде федерального закона, что не соответствует основным положениям данного законопроекта.
- Согласно п.2 ст.16 собственник национализируемого имущества обязан предоставлять "полную и достоверную информацию о национализируемом имуществе и о его собственнике". Такая недостаточно конкретная формулировка может привести к злоупотреблениям при сборе информации о собственнике. Необходимо внести в законопроект перечень сведений, предоставляемых собственником национализируемого имущества.
- Законопроект предусматривает возможность для государственных органов, уполномоченных в области национализации, обращаться в арбитражный суд, если собственник национализируемого имущества уклоняется от подписания соглашения о размере возмещения (который устанавливается на основании проведения независимой оценки). Однако подобной возможности для собственника национализируемого имущества не предусматривается. Такой подход является несправедливым и неоправданным.
- На наш взгляд, не учтены в проекте интересы кредиторов собственника, имущество которого подлежит национализации. Законопроект необходимо дополнить положениями, согласно которым все долги национализируемого предприятия (как имущественного комплекса) переходили бы к государству в порядке универсального правопреемства. Позиция Минимущества состоит в том, что долги, которыми обременено национализируемое имущество, погашаются за счет возмещения, предоставляемого собственнику имущества государством. Такой подход является неправомерным[22].
Таким образом, можно отметить, что законодательство, регулирующее механизм национализации, в настоящее время находится на стадии развития, так как существует большое количество правовых аспектов, которые необходимо привести в согласование с вышестоящими нормативно-правовыми актами и, что наиболее важно, необходимо ликвидировать и предупредить возможные юридические пробелы при непосредственной реализации закона в целях пресечения правонарушений.
2. Реквизиция.
2.1. История возникновения реквизиции как способа
прекращения права собственности.
Реквизиция - особое основание прекращения права собственности, при котором имущество в интересах общества по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер (ст.242 ГК РФ).
Главным в изъятии российские цивилисты считали не приобретение имущества государством, а его потерю частным лицом.[23] Соответственно задачей гражданского законодательства они называли регулирование самого процесса утраты права частным лицом при экспроприации. Для установления размера вознаграждения последнему предлагалось объявить крайнюю цену. Если данная цена признавалась соответствующей стоимости имущества, то совершалась купчая крепость. Правда, в данном случае отношения не являлись подлинно договорными, ибо вопрос об экспроприации был решен заранее, а соглашение касалось исключительно размера вознаграждения.
Если соглашение о размере вознаграждения, которое должно было быть, по формулировке законодателя, "справедливым и приличным", не достигалось, приступали к описи и оценке имущества.[24] Опись производилась полицией (ст. 581 Свода законов гражданских); оценка - особой комиссией под председательством уездного предводителя дворянства, с приглашением экспертов. Собственник представлял сведения о действительной доходности имения, мог высказывать замечания и возражения по поводу решения комиссии, и в случае их основательности производилась переоценка. Свое решение комиссия передавала через губернатора в то министерство, по инициативе которого производилась экспроприация. Если вознаграждение, причитающееся собственнику, составляло менее 3000 руб., решение комиссии рассматривалось министром. В случае превышения этой стоимости оно поступало в Государственный совет и передавалось на окончательное высочайшее утверждение. Затем на имущество совершалась купчая, и оно переходило в ведение того министерства, по представлению которого приобреталось.
В начале 20-х годов XX в. в гражданском законодательстве России появился термин "реквизиция". В статье 69 ГК РСФСР 1922 г.[25] говорилось, что реквизиция имущества у собственников допускается лишь в порядке, установленном декретом о реквизиции имущества частных лиц и обществ с вознаграждением собственника по средним рыночным ценам, существующим к моменту изъятия имущества. Позднее, 28 марта 1927 г., был принят Сводный закон "О реквизиции и конфискации имущества"[26], в соответствии с которым, реквизиция могла применяться в силу государственной необходимости. Статья 5 этого акта гласила, что реквизиция имущества производится исключительно на основании специальных постановлений Экономического совещания РСФСР. Без предварительного разрешения центральной власти реквизицию имели право производить военно-революционные комитеты в местностях, где было объявлено военное положение, а также центральные исполкомы автономных республик (Президиумы крайоблисполкомов) в местностях, где произошли стихийные бедствия. В названном Сводном законе предусматривалась необходимость составления особого акта в день изъятия имущества (ст. 8); размер вознаграждения, согласно ст. 9, определялся оценочной комиссией.[27]
ГК РСФСР 1964 г. не внес новизны в понимание рассматриваемой гражданско-правовой конструкции: реквизицией называлось изъятие государством имущества у собственника в государственных или общественных интересах с выплатой ему стоимости имущества (ст. 149).
Формулировка, подобная имеющейся в ст. 242 современного ГК РФ, была введена Законом СССР от 6 марта 1990 г. "О собственности в СССР".[28] В данном акте, в частности, подчеркивалось, что реквизиция может производиться в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, имеющих чрезвычайный характер, по решению органов государственной власти с выплатой собственнику стоимости имущества в порядке и на условиях, установленных законодательными актами Союза ССР, союзных и автономных республик.
Таким образом, в начале 90-х годов ХХ в. законодатель России прочно связал реквизицию с событиями неожиданными, имеющими чрезвычайный характер, которые объективно могут потребовать применения крайней меры в виде изъятия государством в административном порядке имущества, принадлежащего на праве частной собственности гражданам или юридическим лицам.
Однако реквизиция, формально упомянутая в контексте действующего гражданского законодательства, оказалась нежизнеспособной конструкцией. В работах последнего времени прямо говорится о невозможности применения реквизиции как особого основания прекращения права собственности в отсутствие надлежащего правового регулирования. Реквизиция упоминается также в Земельном кодексе РФ 2001 г.[29] (ст. 51) применительно к земельному участку, в Федеральном законе "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации"[30] (ст. 8) применительно к собственникам - иностранным инвесторам или коммерческим организациям с иностранными инвестициями. В настоящее время отдельный федеральный закон, учитывающий условия и порядок реквизиции ко всем объектам и с учетом любых собственников, не принят.
В Федеральном конституционном законе "О военном положении"[31] 2002 г. (п. 2 ст. 7) и в Федеральном законе "О мобилизационной подготовке и о мобилизации в Российской Федерации"[32] 1997 г. (п. 1 ст. 9; п. 1 ст. 10) говорится об изъятии имущества с последующей выплатой государством стоимости без использования термина "реквизиция". В Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении"[33] 2001 г. (ст. 13) упоминается о привлечении транспортных средств граждан для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ при введении чрезвычайного положения в связи с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера.
В ранее действовавшем законодательстве реквизиция предусматривалась Декретами "О реквизициях и конфискациях"[34] от 16 апреля 1920 г., "О порядке реквизиции и конфискации имущества частных лиц и общества"[35] от 17 октября 1921 г., принятыми СНК РСФСР; Гражданским кодексом РСФСР 1922 г. (ст. 69), Гражданским кодексом РСФСР 1964 г. (ст. 149). ВЦИК и СНК РСФСР 28 марта 1927 г. был утвержден Сводный закон о реквизиции и конфискации имущества[36].
2.2. Понятие и порядок проведения реквизиции.
Действующий Гражданский кодекс предлагает считать реквизицией принудительное изъятие имущества у собственника с выплатой ему стоимости при обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, в порядке и на условиях, установленных законом. Федеральный закон "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" указывает, что основания для реквизиции могут быть установлены и международным договором.
Основная цель - ликвидация чрезвычайных ситуаций и их последствий. В юридической литературе было высказано соображение о том, что реквизиция допустима и для последующего уничтожения имущества, в частности для уничтожения зараженных животных в случае эпизоотии.
Квалифицирующим признаком реквизиции по действующему законодательству является дальнейшее использование и сохранение имущества при принудительной смене собственника. Безусловно, собственник может и уничтожить имущество, но предварительно хотя бы краткосрочно осуществляет владение и пользование им. Однако акт о ликвидации имущества (сносе) в отличие от реквизиции прекращает право частной собственности, не порождая права государственной собственности[37].
Если же задуматься о совершенствовании законодательства, то в дальнейшем возможно уточнение понятия "реквизиция" путем указания на то, что реквизируемое имущество переходит в собственность государства или уничтожается.
В качестве объекта изъятия подразумевается любое имущество, принадлежащее на праве собственности. На практике объектами реквизиции становятся транспортные средства, рабочий и продуктивный скот, продовольствие.
Согласно Положению о военно-транспортной обязанности[38], утвержденному Указом Президента РФ от 2 октября 1998 г., перечни транспортных средств, подлежащих предоставлению войскам, формированиям и органам гражданами, устанавливаются Министерством обороны РФ (п. 21). В частности, приказом Минобороны России от 31 декабря 1999 г. №628[39] дан исчерпывающий перечень из 15 наименований изымаемой техники, гужевого и вьючного транспорта (легковые автомобили повышенной проходимости (полноприводные) производства отечественных заводов-изготовителей; грузовые и специальные автомобили всех марок, прицепы и полуприцепы к ним; краны автомобильные; автобусы всех марок; верблюды; ездовые олени и проч.).
По Декрету 1920 г.[40] реквизиция вещей домашнего обихода (мебели, одежды, обуви, посуды и проч.) воспрещалась. Полагают, не может быть реквизировано имущество, отсутствие которого приведет к гибели (ликвидации) носителя интереса - гражданина или юридического лица. Для физического лица следует ввести запрет реквизиции продуктов питания и денег на общую сумму величины прожиточного минимума; предметов необходимой домашней обстановки и обихода, необходимых вещей индивидуального пользования (одежда, обувь); топлива, необходимого для отопления своего жилища и приготовления ежедневной пищи; жилого помещения, которое является единственно пригодным для постоянного проживания. В отношении имущества юридического лица требуется ввести запрет реквизиции части уставного фонда, если снижение приведет к принудительной ликвидации юридического лица в соответствии с законом. Следует отметить, что данное предложение требует дополнительного уточнения по кругу объектов и по их денежной оценке или количеству.
Есть ряд ограничений проведения реквизиции.
В соответствии с Консульской Конвенцией между Российской Федерацией и Республикой Албанией[41] (Москва, 11 апреля 1995 г.) ст.15.: "Консульские помещения, резиденция главы консульского учреждения и других консульских должностных лиц, предметы их обстановки, имущество консульского учреждения, а также его средства передвижения пользуются иммунитетом от любых видов реквизиции в целях государственной обороны или для общественных нужд государства пребывания. В случае крайней необходимости отчуждение помещений для указанных выше целей осуществляется по согласованию Сторон. Государство пребывания принимает в этих случаях меры для обеспечения деятельности консульского учреждения и безотлагательно выплачивает представляемому государству соответствующую и эффективную компенсацию".
Дополнительный протокол к Женевским конвенциям[42] от 12 августа 1949 года, касающийся защиты жертв международных вооруженных конфликтов (Протокол I)от 8 июня 1977 г. в ст.14 говорит о том, что:
1. Оккупирующая держава не может реквизировать гражданские медицинские формирования, их оборудование, их материалы или привлекать в принудительном порядке к труду их персонал, пока эти ресурсы необходимы для обеспечения надлежащего медицинского обслуживания гражданского населения и для непрерывного ухода за ранеными и больными, уже проходящими лечение. 2. При условии, что общее правило, содержащееся в пункте 2, продолжает соблюдаться, оккупирующая держава может реквизировать упомянутые ресурсы, соблюдая следующие конкретные условия:
а) что эти ресурсы необходимы для оказания надлежащей и неотложной медицинской помощи раненым и больным лицам из состава вооруженных сил оккупирующей державы или военнопленных;
б) что реквизиция продолжается только до тех пор, пока такая необходимость существует; и
в) что немедленно принимаются меры для обеспечения того, чтобы затронутые такой реквизицией медицинские нужды гражданского населения, а также нужды раненых и больных, проходящих лечение, продолжали удовлетворяться.
Статья 242 ГК РФ не называет собственников изымаемого имущества. Следовательно, реквизиция может быть проведена не только в отношении имущества граждан и юридических лиц, но и муниципальных образований. ФКЗ "О военном положении"[43] говорит о реквизиции имущества только у граждан и юридических лиц.
В соответствии с приведенными нормативно-правовыми актами можно выделить два условия проведения реквизиции:
1) необходимо наступление обстоятельств, носящих чрезвычайный характер. К таким обстоятельствам, как правило, относятся стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, аварии. ФКЗ "О военном положении" допускает реквизицию при введении военного положения в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии.
ГК РСФСР 1964 г. не указывал на необходимость наличия чрезвычайных обстоятельств. В качестве примера приведем решение Администрации Приморского края от 14 июля 1994 г. №340 о реквизиции безнадзорно брошенных судов научно-технического центра "Дальвент" в акватории залива Петра Великого в связи с созданием опасности для торговли и пассажирского судоходства.[44] Были ли подобные обстоятельства чрезвычайными или нет, спорно.
Очевидно, что реквизиция не является санкцией, как конфискация.
2) требуется наличие общественного интереса в реквизиции, а именно в использовании изъятого имущества для предотвращения сложившихся чрезвычайных обстоятельств. В ЗК РФ использован оборот "в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с чрезвычайными обстоятельствами угроз". В ФКЗ "О военном положении" интересом общества названы нужды обороны.
Порядок проведения реквизиции разработан следующим образом:
1) Решение о реквизиции принимается государственным органом (в ЗК РФ уточняется - уполномоченным исполнительным органом государственной власти, в ФКЗ "О военном положении" - федеральным органом исполнительной власти. В юридической литературе объясняется, что реквизиция - крайняя мера, направленная на ограничение прав и свобод граждан, пережиток советского периода российского гражданского права.
Думается, что изъятие имущества является не ограничением, а прекращением права собственности у прежнего собственника. Кроме того, Конституция РФ (ст. 35) никаких исключений (крайних мер) не приводит. Очевидно и то, что без принудительного изъятия имущества в административном порядке в собственность государства не удастся быстро и эффективно ликвидировать чрезвычайную ситуацию.
2) Собственнику выплачивается стоимость имущества. При этом оценка стоимости может быть оспорена собственником в суде. Спор о размере компенсации не приостанавливает применение реквизиции. При реквизиции имущества иностранного инвестора компенсация должна выплачиваться в валюте, в которой были осуществлены первоначально инвестиции.
3)Собственнику земельного участка по его желанию либо выплачивается рыночная стоимость имущества, либо предоставляется равноценный земельный участок. По ГК РСФСР 1922 г. вознаграждение собственнику выплачивалось "по средним рыночным ценам".[45]
По Закону Республики Татарстан от 19 июля 1994 г. №2180-XII "Об иностранных инвестициях в Республике Татарстан"[46] при принятии решения о реквизиции государственные органы, осуществляющие указанные принудительные меры, назначают независимый компетентный орган или учреждение для проведения оценки стоимости изымаемых инвестиций.
4) Срок выплаты компенсации не указывается. По Сводному закону 1927 г.[47] компенсация производилась не позднее месячного срока со дня фактического изъятия имущества. В Законе Республики Мордовия от 14 июня 1996 г. №24-З "Об иностранных инвестициях в Республике Мордовия"[48] предусмотрено, что иностранному инвестору выплачивается "быстрая компенсация". Очевидно, в настоящее время предполагается, что компенсация выдается сразу при подписании акта либо в разумный срок.
5) Собственнику земельного участка выдается документ о реквизиции. При изъятии транспортных средств у граждан в военное время им выдаются документы, подтверждающие предоставление транспортных средств. Требования к содержанию таких документов не установлены. Ранее по Декрету 1921 г. при каждой реквизиции составлялся акт, подписываемый собственником, должностным лицом и двумя свидетелями. Видимо, подобный акт необходимо ввести и в современную практику при реквизиции любого имущества.
Подобный акт должен выдаваться собственнику, а копия - государственному органу.
Можно предположить, что затем имущество поступает в распоряжение государственных органов, проводивших реквизицию. Реже в актах субъектов Российской Федерации прямо указываются направления использования реквизируемого имущества. Например, согласно Закону Свердловской области от 22 ноября 1999 г. №31-ОЗ "О государственной казне Свердловской области"[49] имущество, полученное в результате реквизиции, поступает в государственную казну Свердловской области.
Реквизиция производится без ограничения срока, то есть безвозвратно.
Бывший собственник вправе требовать по суду возврата ему имущества при условии сохранения имущества и прекращении действия обстоятельств, вызвавших реквизицию.
Федеральный закон "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации"[50] предусматривает обязанность бывшего собственника возвратить полученную им сумму компенсации с учетом потерь от снижения стоимости имущества. Думается, что эта норма может быть использована в порядке аналогии закона и в других ситуациях реквизиции.
В случае нарушения правил проведения реквизиции потерпевший собственник наряду с требованием возврата неправильно изъятого имущества в натуре вправе требовать и возмещения убытков в полном объеме.
Высказанные размышления о применении института реквизиции настоятельно требуют принятия специального закона или внесения дополнений в ГК РФ.
2.3. Реквизиция и изъятие земельных участков.
ГК устанавливает, что в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущество в интересах общества по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества. Такое изъятие имущества и считается реквизицией.
Земельный Кодекс устанавливает особенности применения реквизиции по отношению к земельным участкам. Основная особенность связана с тем, что земельный участок после отпадения чрезвычайных обстоятельств в большинстве случаев может быть возвращен владельцу, в то время как в отношении любого иного имущества такой возврат чаще всего невозможен (например, пораженный эпидемией скот изымается и уничтожается). Поэтому в ГК идет речь о выплате стоимости реквизированного имущества, и лишь в отдельных случаях, если имущество при прекращении чрезвычайных обстоятельств сохранилось (например, изъятые при ликвидации аварии или во время военных действий транспортные средства), собственник вправе требовать его возврата по суду. В ЗК же специально указано на временный характер изъятия земли при реквизиции, собственнику при этом возмещаются только убытки, понесенные им в связи с невозможностью использования земельного участка. Стоимость участка возмещается только в том случае, если участок не может быть возвращен после прекращения действия чрезвычайных обстоятельств. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. №11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства"[51] в ст. 11. говорит о том, что отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, за исключением указанных в нем случаев, проводится вместе с земельным участком. Отчуждение земельного участка без находящихся на нем зданий, строений, сооружений в случае, если они принадлежат одному лицу, не допускается. Поэтому сделки, воля сторон по которым направлена на отчуждение здания, строения, сооружения без соответствующего земельного участка или отчуждение земельного участка без находящихся на нем объектов недвижимости, если земельный участок и расположенные на нем объекты принадлежат на праве собственности одному лицу, являются ничтожными. Такой же порядок отчуждения принадлежащих одному лицу земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости должен применяться и при прекращении права на землю в случае реквизиции, конфискации здания, строения, сооружения, обращения взыскания на указанное имущество по обязательствам его собственника[52].
Как в ГК, так и в ЗК речь идет о реквизиции земельного участка только у собственника. В то же время в других статьях ЗК реквизиция названа как одно из оснований прекращения права пожизненного наследуемого владения, постоянного бессрочного пользования, аренды, безвозмездного срочного пользования (ст. 45-47). Разумеется, арендуемый или предоставленный в пользование, пожизненное наследуемое владение участок находится в чьей-то собственности (федеральной, муниципальной, субъекта РФ или частной) и в случае реквизиции изымается у собственника. Однако встает вопрос о возмещении убытков, понесенных при этом землевладельцем, землепользователем или арендатором. Порядок такого возмещения ЗК не определяет. Следовательно, в таких случаях придется руководствоваться общими нормами гражданского законодательства; убытки, вызванные расторжением договора аренды или пользования, будет возмещать собственник земельного участка.
ГК установлено, что реквизиция производится в порядке и на условиях, установленных законом, - следовательно, предполагается принятие специального закона о реквизиции, конкретизирующего нормы ГК. Возможно, такой закон будет регламентировать и особенности порядка реквизиции земельных участков.
Реквизиция земельного участка напоминает изъятие земель для государственных и муниципальных нужд:
1) то и другое производится в интересах общества и государства, участок в обоих случаях изымается с соответствующей компенсацией собственнику. Однако это разные понятия.
2) различаются основания, по которым производится реквизиция и изъятие земли для государственных и муниципальных нужд. Случаи последнего исчерпывающе перечислены в законе, они не носят чрезвычайного характера и связаны чаще всего с планируемым строительством и расширением промышленных, социальных, транспортных и иных объектов.
Ситуации, когда возможно применение реквизиции, очерчены в законе примерно: никто не может предусмотреть всех экстраординарных обстоятельств, которые случаются в жизни, но в любой из этих ситуаций действовать приходится незамедлительно, поэтому нельзя исполнить всю процедуру, соблюдаемую при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд и включающую, в частности, письменное уведомление собственника за год до предстоящего изъятия.
3) изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд окончательно, а реквизиция носит чаще всего временный характер. Из указанных различий вытекают и важные правовые последствия. Поэтому, к примеру, лицо, у которого изъят земельный участок под строительство высокоскоростной магистрали, не может требовать возврата участка, даже если в дальнейшем государством принято решение об отказе от этого строительства и участок не используется; а при проведении реквизиции лицо не может требовать предварительного и равноценного возмещения стоимости участка.
4) порядок возмещения причиненных убытков. Возмещение убытков при изъятии, ухудшении качества земель, временном занятии земельного участка, ограничении прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков для государственных и муниципальных нужд урегулировано в ст. 57 ЗК. На случаи реквизиции земель она не распространяется. Порядок возмещения собственнику возникших в связи с реквизицией убытков законом специально не определен, поэтому следует руководствоваться общими нормами гражданского законодательства. В соответствии со ст. 15 ГК "под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода)". Представляется, пока на практике следует ориентироваться на порядок, установленный для возмещения убытков при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд (ст. 57 ЗК). В любом случае собственник земельного участка в судебном порядке может оспорить размер сумм, выплаченных ему в возмещение стоимости участка и понесенных убытков.[53]
Поскольку реквизиция земельного участка носит, как правило, временный характер, то земельный участок по миновании чрезвычайных обстоятельств возвращается собственнику, и лишь при невозможности такого возврата собственнику возмещается его рыночная стоимость или предоставляется равноценный земельный участок. Исходя из общего смысла статьи, предполагается, что участок возвращается тем же уполномоченным исполнительным органом государственной власти, по решению которого он изымался, на основании имеющегося у собственника документа о реквизиции, и никаких дополнительных действий со стороны собственника для этого не требуется. И лишь в случае, если участок по миновании указанных обстоятельств не возвращается, лицо, у которого был реквизирован участок, вправе требовать его возврата в судебном порядке.
При изъятии земельных участков, находящихся в частной собственности, государство реализует полномочия как публичная власть. "Право государства на принудительное отчуждение частной собственности естественным образом вытекает из примата политики над правом, силы над принципом",- отмечает У. Матеи.[54] Необходимость введения такого института является выражением политической воли государства. В качестве примера проявления этой воли в регулировании земельных отношений можно привести п. 3 ст. 25 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которым запрещается возврат земельных участков, которые были национализированы до 1 января 1991 г. в соответствии с законодательством, действовавшим на момент национализации земельных участков, а также компенсация их стоимости.
В РФ нормы об изъятии земельных участков содержатся в гражданском и земельном законодательстве (ст. 279-283 ГК РФ, ст. 49, 55 ЗК РФ), поэтому указанные отношения можно отнести как гражданско-правовым, так и публично-правовым.
В современный период право государства на принудительный выкуп земельных участков в зарубежном праве носит различные определения: "право государства на принудительное отчуждение частной собственности", "экспроприация в интересах общественной пользы", просто "изъятие", "право отчуждения", выкуп земельных участков для государственных и муниципальных нужд. В научной литературе в данном случае общепринято использовать понятие "экспроприация".[55]
Несмотря на разнообразие понятий изъятия в зарубежном праве, этот институт имеет следующие общие черты. У. Матеи отмечает[56], что, несмотря на серьезные расхождения в структуре юридически значимых институциональных механизмов правовых систем, правовое регулирование ими вопросов принудительного прекращения собственности во многом обнаруживает сходство в плане основополагающих принципов. Все современные правовые системы закладывают два критерия: общеполезность и необходимость справедливой компенсации.
Изъятие, производимое исходя из соображений полезности, а не необходимости, стала в руках государства гораздо более гибким инструментом политики экономического вмешательства. Так, первоначальная концепция отождествлялась исключительно с общественными работами (например, строительство путей сообщения), а позднее стала распространяться на разнообразные публичные нужды (например, научные, спортивные и др.).
Формулировка критерия общеполезности в российском законодательстве нуждается в исследовании. Н.А. Сыродоев[57] считает, что целесообразно было бы вернуться к понятию "общественные нужды", так как понятие "государственные и муниципальные нужды" не всегда совпадают с действительными потребностями общества. Понятия "нужды" и "цели" часто употребляются в качестве синонимов, хотя это далеко не бесспорно. В ЗК РФ указываются такие цели использования земельных участков, как строительство дорог, разработка месторождений полезных ископаемых и т.д. Очень часто указанные виды деятельности осуществляются не государственными, а частными коммерческими организациями. Вряд ли такие случаи правомерно подводить под государственные нужды.
По мнению В.А. Евстегнеева[58], понятие "государственные и муниципальные нужды" может включать не только публичные потребности, но и частно-хозяйственные интересы указанных органов как обычных собственников. Целью земельной операции могут быть денежные интересы соответствующего административно-территориального образования. Например, строительство кинотеатра или ипподрома для последующей сдачи его в аренду.
Положительным фактом в процессе совершенствования правового регулирования отношений по изъятию земельных участков является принятие новой редакции п. 1 ст. 49 Земельного кодекса РФ, в котором установлен конкретный перечень объектов федерального, регионального и муниципального значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков (объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения, объекты использования атомной энергии, объекты обороны и безопасности, объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи и др.). Тем не менее вопрос о критериях общеполезности при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд остается актуальным.
В российском законодательстве закреплен принцип возмещения стоимости изымаемого государством имущества.
Возмещение производится:
1) на условиях предварительной выплаты стоимости земельного участка (п. 2 ст. 55 ЗК РФ);
2) принцип полного возмещения. Выкупная цена включает в себя рыночную стоимость земельного участка, рыночную стоимость находящегося на участке недвижимого имущества, все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду (п. 2 ст. 281 ГК РФ);
3) конкретная стоимость земельного участка определяется по соглашению сторон при достижении соглашения с собственником. При недостижении такого соглашения - на основании решения суда (п. 2 ст. 55 ЗК РФ);
4) возмещение может производиться как в денежной форме, так и в натуре - по соглашению с собственником ему может быть предоставлен другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену (п. 3 ст. 281 ГК РФ).
Установление порядка изъятия (выкупа) земельных участков для государственных и муниципальных нужд отнесено к полномочиям Российской Федерации (подп. 4 п. 1 ст. 9 ЗК РФ).
Различается реквизиция и временное занятие земельного участка в связи с чрезвычайными обстоятельствами. Возникают эти два вида ограничений прав собственника на земельный участок при одних и тех же обстоятельствах, и оба носят временный характер. Только в случае реквизиции, в отличие от временного использования, участок не всегда может быть возвращен собственнику. Кроме того, можно предположить, что при временном использовании участка в государственных и общественных интересах собственник может также продолжать им пользоваться (если это возможно). Решение о временном использовании земельного участка при чрезвычайных обстоятельствах, видимо, принимают те же государственные органы, что и при реквизиции.
2.4. Проблемы процедуры реквизиции.
Проблему породило формальное противоречие ст. 242 ГК РФ и п. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которому "никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда". На этом основании, учитывая приоритет конституционных норм, в гражданско-правовой литературе предлагается отказаться от реквизиции как основания прекращения права собственности и рассматривать ее только как временное изъятие имущества, не приводящее к прекращению права собственности.
Вопросы касаются соотношения ст. 242 ГК РФ и ст. 51 Земельного кодекса РФ. Последняя предусмотрела на случай чрезвычайных обстоятельств временное изъятие земельного участка у собственника. В литературе высказывается мнение о том, что земельное законодательство позволяет говорить о двух видах реквизиции.[59] Первый связывается с временным изъятием земельного участка для устранения вредных последствий с последующим возвращением его собственнику. Второй представляет собой принудительный выкуп земельного участка у собственника при невозможности устранения опасных последствий.
В законе не определен орган (органы), имеющий право принимать решение о реквизиции. Некоторые авторы считают (Евстегнеев В.А.), что правом вынесения постановления о реквизиции в настоящее время наделены лишь Федеральное Собрание РФ и Правительство РФ. Другие утверждают (Суханов Е.А.), что действие ст. 242 ГК РФ распространяется и на представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Кстати, так посчитали и сами субъекты Российской Федерации.
Проблему породило толкование включенной в ст. 242 ГК РФ формулировки "иные обстоятельства, носящие чрезвычайный характер". Можно только предполагать, следует ли к таковым относить, например, попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовку и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Перечисленные обстоятельства могут послужить причиной введения чрезвычайного положения. Однако прямой зависимости между введением чрезвычайного положения и возможным проведением реквизиции действующее законодательство не устанавливает. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. №3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"[60] вообще не упоминает о реквизиции. В статье 12 этого акта допускается только временное изъятие у частных лиц оружия, боеприпасов, ядовитых веществ, боевой и учебной военной техники, а в п. 3 ст. 29 говорится о праве собственников на возмещение причиненного ущерба в порядке и размерах, установленных Правительством РФ.
Для приведения в надлежавшую форму решения вопроса о реквизиции, на наш взгляд, следует:
Во-первых, необходимо снять формальные противоречия ст. 242 ГК РФ с положениями Конституции России. Понятно, что чрезвычайность ситуации вынуждает принимать экстренные меры в административном порядке, когда некогда ожидать вынесения судебных решений. К сожалению, противники института реквизиции не хотят прислушаться к авторитетным мнениям ученых и практиков, например Г. Гаджиева, считающего, что изъятие имущества без суда в случае реквизиции не противоречат Конституции, поскольку формула ее ст. 35 "по решению суда" означает, что у собственника имеется возможность обжаловать любой акт о лишении имущества в суде. Полагаем, что о возможности реквизиции, допускаемой в случаях и порядке, предусмотренных законом, должно быть сказано на конституционном уровне. Примером такого подхода служит ст. 10 Конституции РФ 1978 г.[61]
Во-вторых, надо ликвидировать коллизию норм земельного и гражданского законодательства о реквизиции. В силу ст. 242 ГК РФ под реквизицией понимается изъятие в определенных случаях имущества у собственника с выплатой стоимости имущества. Поэтому в земельном законодательстве следует различать реквизицию земельного участка и временное занятие земельного участка для использования его в целях, определенных правилами о реквизиции, с возмещением собственнику земельного участка убытков, причиненных в связи с ограничением его прав.
В-третьих, требуется дополнить ст. 242 ГК РФ перечнем органов, имеющих право принимать решение о реквизиции. Думается, что в число таковых, помимо Федерального Собрания РФ и Правительства РФ, следует включить представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, чтобы можно было принять срочные меры для устранения последствий чрезвычайных ситуаций в любых уголках нашего огромного государства. При внесении указанных корректив региональное законодательство, предусматривающее меры реквизиции, станет легитимным, получит надлежащую гражданско-правовую основу для своего применения.
В-четвертых, пора связать толкование формулировки ст. 242 ГК РФ "иные обстоятельства, носящие чрезвычайный характер" с формулировками целого ряда специальных законов: "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 г., "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"[62] от 21 декабря 1994 г., "О радиационной безопасности населения"[63] от 9 января 1996 г., "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"[64] от 30 марта 1999 г., "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"[65] от 21 июля 1997 г. Поскольку в текст ст. 242 ГК РФ нельзя включить исчерпывающий перечень обстоятельств чрезвычайного характера, решить проблему толкования поможет наличие специального законодательства со ссылками на институт реквизиции в ГК РФ и возможность его применения[66].
Наконец, в-пятых, в безотлагательном порядке следует принять специальный закон, предусматривающий условия и детализированный порядок реквизиции, иными словами, ее процедуру, а не общие положения, которые могут толковаться по-разному. Положительный опыт можно почерпнуть и в зарубежном законодательстве.
Итак, институт реквизиции в гражданском праве нужен и важен как для государства и общества в целом, так и для отдельных участников гражданско-правовых отношений. В нормах о реквизиции идея общего блага увязывается с требованием справедливого отношения к субъектам права частной собственности, а значит, эти нормы нужно не предавать забвению, а совершенствовать.
2.5. сравнительный анализ понятий
национализации, реквизиции, конфискации.
Общим для институтов национализации, реквизиции и конфискации является тот факт, что они – основания прекращения права собственности, причем без учета волевого фактора, то есть не по желанию собственника. Но, несмотря на некоторую схожесть, данные основания значительно отличаются.
Едва ли не общераспространенным является мнение о том, что реквизиция и конфискация представляют собой две разновидности национализации[67]:
1) реквизиция - это возмездная национализация;
2) конфискация - безвозмездная.
Такое представление о национализации основано лишь на сугубо национальных реалиях и не учитывает ни норм современного законодательства, ни иностранного опыта. Национализация четко отмежевывается от конфискации, по крайней мере, по признаку возмездности, ибо конфискация действительно представляет собой безвозмездное изъятие имущества из частной собственности в собственность государственную.
Об однозначном разграничении конфискации и национализации свидетельствуют также:
1) основание осуществления акта (в случае с национализацией - только закон, при конфискации - закон или решение суда);
2) поставленные цели соответственно макроэкономические стабилизационные и индивидуальные, карательные) (ст.243 ГК РФ);
3) в результате конфискации имущество попадает в государственную собственность очищенным от любых обременений, в частности залоговых (п.2 ст.354 ГК РФ; ему противоречит норма п.2 ст.41 Федерального закона от 16 июля 1998 г. №102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)"[68].
Часть 3 п. 2 ст. 235 Гражданского кодекса РФ определила национализацию как:
1) обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц;
2) производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков в порядке, установленном статьей 306 ГК РФ.
Национализация осуществляется лишь в случаях, если обеспечить потребности Российской Федерации в стратегической продукции невозможно без проведения национализации. В то время как, реквизиция, согласно п.1 ст.242 ГК РФ, представляет собой возмездное изъятие имущества у собственника "в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер ... в интересах общества по решению государственных органов в порядке и на условиях, установленных законом".
Национализация имеет совершенно иные цели - спасти государство и экономику страны в условиях неблагоприятной экономической ситуации (блокады, локаутов, забастовок, войн, кризисов и т.п.). Стихийные бедствия в данном случае в число причин не включаются.
Кроме того, п.3 ст.242 ГК РФ устанавливает, что "лицо, имущество которого реквизировано, вправе при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми произведена реквизиция, требовать по суду возврата ему сохранившегося имущества". Ничего подобного в случае национализации быть не может, если иное не будет предусмотрено специальным законом. Но согласно закону "О реабилитации жертв политических репрессий"[69] от 18 октября 1991 года, в котором дается указание на тот факт, что имущество (в том числе жилые дома), национализированное (муниципализированное) либо подлежавшее национализации (муниципализации) в соответствии с законодательством, действовавшим на момент конфискации, изъятия, выхода имущества из владения иным путем, возврату, возмещению или компенсации не подлежит, так же включает в себя регрессивную норму: "Реабилитированным лицам возмещается стоимость конфискованного жилого дома..., имущество возвращают государственные и общественные организации, у которых оно находится, без возмещения износа имущества и взыскания расходов на его хранение..., при невозможности возврата реабилитированным лицам сохранившегося имущества возмещается его стоимость в соответствии с произведенной в установленном порядке оценкой... "
Согласно общему правилу, национализация не влечет обременения права государственной собственности на национализированное имущество какими-либо правами требования бывшего собственника. Наконец, правовое регулирование реквизиции и конфискации осуществляется в настоящее время специальным законом. Аналогичного закона о национализации пока нет.[70]
Сравнительная таблица
| признаки | конфискация | реквизиция | национализация | изъятие участка (п.3ч.2ст.235ГКРФ) |
| 1. цель | карательная или восстановительная (изъятие незаконно полученного) | устранение чрезвычайных ситуаций и их последствий | -защита основ конституционного строя, -нравственности, здоровья, прав, законных интересов других лиц; -обеспечения обороны страны и безопасности государства; -стабилизация экономического положения | обеспечение государственных нужд |
| 2.основание реализации | решение суда или административного органа (санкция) | решение государственных исполнительных органов | решение законодательных органов | решение государственных исполнительных органов |
| 3.возмещение | безвозмездно | возмездно, после изъятия | возмездно, до изъятия | возмездно, до изъятия |
| 4.возможность возобновления права | возможное только при реабилитации. | есть, при обращении в суд, если цели реквизиции удовлетворены и имущество сохранилось | нет | нет |
| 5.переход обременений | нет | да | да | да |
| 6.оспаривание | возможно | возможно | невозможно оспаривание самого факта, но вопрос возмещения-возможно. | возможно |
| 7. направление перехода права собственности | государство | государство, субъект федерации, муниципальное образование | государство | государство, субъект федерации, муниципальное образование |
Заключение.
В российском законодательстве еще много не урегулированных вопросов, относящихся к толкованию определенных норм, коллизий и не проработанности процедур введения некоторых способов и механизмов принудительного прекращения частной собственности, в частности.
Приведение в соответствие случаев принудительного прекращения права собственности с ч.3 ст.35 Конституции, согласно которой "никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда", а так же исключение коллизий норм Гражданского права и Земельного законодательства требуют глубокой разработки и анализа сложившегося в стране положения.
Наиболее сложным остается проблема принятия законов, регулирующих процедуры национализации и реквизиции.
Что касается национализации, то в Гражданском кодексе не указаны её причины. Они определяются государственными интересами, не зависят от воли собственника имущества.
Национализация возможна только на основании специального закона с возмещением стоимости имущества и других убытков в порядке, установленном ст.306 ГК. Однако ссылка на ст.306 ГК не полностью соответствует положениям ст.35 Конституции Российской Федерации о том, что принудительное изъятие имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного его возмещения.
Поскольку положения Конституции имеют приоритет перед другими законами и непосредственное применение, нужно сделать вывод, что в случае принятия федерального закона о национализации определенного имущества в нем необходимо определить порядок предварительного и равноценного возмещения стоимости национализированного имущества. Те же вопросы относятся и к регулированию порядка реквизиции, так как пока единых требований нет.
Таким образом, институты реквизиции и национализация до сих пор остаются не полностью урегулированными, по причине чего наблюдаются частые нарушения прав собственников в сфере большой экономической выгоды, которые никак не компенсируются и восстанавливаются из-за отсутствия четких правовых норм.
Список использованной литературы.
1. Нормативные правовые акты:
· Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.//Российская газета. №137. 25.12.1993.;
· ФКЗ «О военном положении» от 30 января 2002 г., №1-ФКЗ//Российская газета. №21.02.02.2002.;
· ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г., №3-ФКЗ//Парламентская газета. №99.01.06.2001.;
· Гражданский Кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г., часть I//Собрание законодательства РФ. 2002. № 46;
· Земельный Кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г.//Собрание законодательства РФ. 2002. № 46;
· Гражданский Кодекс РСФСР от 1 октября 1964 г.//Свод законов РСФСР Т.4 10.11.1964. 354с.;
· ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» от 9 июля 1999 г., №160-ФЗ//Российская газета. №134. 14.07.1999.;
· ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» от 16 июля 1998 г., №102-ФЗ//Российская газета. №137. 22.07.1998.;
· Закон РФ от 18 октября 1991 г. №1761-I «О реабилитации жертв политических репрессий» (с изменениями от 26 июня, 22 декабря 1992 г., 3 сентября, 24 декабря 1993 г., 4 ноября 1995 г., 7 августа, 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 9 февраля, 23 октября, 23 декабря 2003 г., 22 августа 2004 г., 1 июля 2005 г.) //Ведомости СНД и ВС РСФСР. №44. 31.10.1991. 1428с.;
· Проект федерального закона №342362-3 «Об обращении имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, в собственность РФ (национализации)» //ИБ Консультант +: Российское законодательство;
· Письмо Правительства РФ от 23 мая 2003 г. №3430п-П5
«Официальный отзыв на проект федерального закона "Об обращении имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, в собственность Российской Федерации (национализации)", вносимый в Государственную Думу депутатом Государственной Думы Г.А.Томчиным» //Российские вести. №123. 10.06.2003.;
2. Научная литература:
· Амелина Н.Е. Спорные вопросы реквизиции и национализации//Адвокат. 2006. № 10. октябрь. 3-5с.;
· Белов В.А. Национализация в российском гражданском праве: история и современность//Законодательство. 2006. № 6. июнь. 1-3с.;
· Боголюбов С.А. Земельный участок: вопросы и ответы. М.: Юстицинформ, 2006. 35-40с., 65-70с.;
· Великовы и другие против Болгарии(Velikovi and Others v. Bulgaria)
(№43278/98 и др.)// ИБ Консультант +: Справочная информация;
· Евстегнеев В.А. Основания реквизиции.//Право и экономика. 2006. №8. август. 4-7с.;
· Ивлиев Д.В. И вновь о национализации.//эж-ЮРИСТ. 2003. №14. апрель. 2-5с.;
· Чаркин С.А. Принудительное прекращение права собственности.//Журнал российского права. 2006. № 8. август. 12-17с.;
· Суханов Е.А. Гражданское право Т.1. М.: Издательство БЕК, 2004. 254-260с.,287-290с.;
3. Материалы правоприменительной практики:
· Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»//Российская газета. № 176. 13.04.2005.
