Государственная служба России – важнейший инстру­мент власти, экономики, социальной сферы, национальной безопасности. Однако нынешний государственный аппарат из-за внутренних противоречий не приспособлен для реше­ния многих стратегических задач. Одна из основных при­чин - некомпетентность госслужащих и несоответствие за­нимаемой должности. Издержки проявляются и в низкой эффективности работы госорганов, высокой степени отчуж­дения от них граждан, снижении престижа госслужбы. Реформа системы госслужбы назрела давно и уже стала не­обходимостью.
Движение по ступеням служебной иерархии у всех скла­дывается по-разному. Одни работники быстро делают карь­еру — легко взбираются по служебной лестнице, преодоле­вая, а то и минуя одну ступень за другой. Другие, подолгу пребывая в одной и той же должности, как бы «застрева­ют» в начале лестничного марша и до поры до времени сми­ряются с таким положением, иногда и вовсе переставая ду­мать о дальнейшем росте.
С лестницей, как известно, связана одна особенность: чем выше по ней поднимаешься, тем больше подвергаешься риску упасть. Должностной рост не бывает легким и бес­конфликтным. Способность легко подняться на одну или несколько ступеней не гарантирует такой же успех при вос­хождении на следующие. А то и вовсе может происходить служебный регресс. В чем же причина? [5,c. 251]
В любом управленческом коллективе работник может достигать своего уровня некомпетентности, если должност­ная ступень оказалась для него слишком высокой. Госслу­жащий с низким образовательным потенциалом, не имею­щий надлежащего опыта управленческой работы или просто не предрасположенный к умственному труду в интенсив­ном режиме, может оказаться профессионально несостоя­тельным уже в самом основании пирамидальной должност­ной структуры.
Человек, хорошо зарекомендовавший себя в роли специ­алиста (функционального или обеспечивающего), будучи на­значенным на руководящую должность, например, началь­ником отдела, против всех ожиданий может оказаться некомпетентным именно в такой роли. Или компетентный ученый в области экономики, попав на практическую руко­водящую работу в органах государственной власти и управ­ления, вполне может показать себя как некомпетентный администратор. Дело в том, что всякое движение по ступеням служебной иерархии (не только по вертикали, но и по горизон­тали) может порождать неожиданную некомпетентность в свя­зи с открывающимися обязанностями. При вступлении в но­вую должность требуется проявлять способности, в которых не было нужды на предыдущих должностях.
В то время, пока госслужащий осваивается в новой долж­ности, он может оставаться частично некомпетентным. В зависимости от умения адаптироваться в новом качестве, работник может достигать наибольшей профессиональной некомпетентности постепенно, накапливая ее в результате неоднократной смены труда. Вполне возможно, что даль­нейшего должностного роста не будет, но не исключено, что при определенном стечении обстоятельств госслу­жащему не закрыт путь к еще большей некомпетентности. Если обладатель руководящей должности будет иметь в своем окружении сотрудников, достигших, как и он, своего предела некомпетентности, хорошего ждать не приходится. Рано или поздно случится то, что предопределено уровнем общей некомпетентности — начальник, как не справивший­ся с возложенными на него обязанностями, будет смещен с должности. Иное дело, если чиновник окружает себя ком­петентными кадрами и умело опирается на их коллектив­ный разум, что позволяет достигать хороших результатов. Это тот случай, когда частичная некомпетентность руково­дителя компенсируется профессионализмом подчиненного персонала. Такой, по сути, ограниченно компетентный гос­служащий вполне может продолжать движение по служеб­ной лестнице вверх. [9,c. 304]
Череда восхождений до уровня высших должностей гражданской службы сопровождается достижением таких пределов индивидуальной некомпетентности, что трансфор­мировать ее в компетентность бывает затруднительно сказываются накопленная критическая масса непрофессио­нализма, недостаток образовательного и творческого потен­циала, предельный возраст, ухудшение здоровья и другие факторы.
Госслужащие, занимающие высшие и главные должнос­ти гражданской службы, не сами управляют, не сами выра­батывают решения, хотя окончательный выбор бывает за ними. Их дело - организовывать и направлять деятельность других, вырабатывать и проводить в жизнь идеологию госу­дарственного управления применительно к своему участку руководства. И здесь огромную роль играет административ­ный аппарат, на который вынужден опираться чиновник.
В иерархический системе госслужбы работники пере­мещаются на другие участки деятельности как снизу вверх, так и по горизонтали, в силу ротаций, чтобы заполнить об­разующиеся по разным причинам вакансии. Это только ка­жется, что подобные перемещения происходят чуть ли не спонтанно, хаотично. Ничего подобного. Здесь во всем су­ществует внутренняя предопределенность, своеобразная логика, срабатывают определенные принципы и методы. Их анализ дает богатую пищу для размышлений. [10, c. 603]

2.2. СПОСОБЫ ПРОДВИЖЕНИЯ ПО СЛУЖБЕ

Казалось бы, наиболее предпочтительным следует счи­тать метод продвижения по результатам деятельнос­ти. Легче всего руководствоваться этим принципом в тех структурах, где умеют формулировать цели и задачи управ­ленческой деятельности в количественно и качественно из­меряемых показателях. В таких условиях проще установить заслуги отдельно взятого работника в общем балансе ре­зультатов организации. Объективнее оценивается компе­тентность специалиста, руководителя, так как она напрямую увязывается с получением искомого результата управ­ленческой деятельности. Однако данный метод, иначе на­зываемый продвижением по заслугам, не получил долж­ного распространения, поскольку выдвигать научно обоснованные цели и объективно оценивать, насколько вы­полняемая работа служит их достижению, - задача не из простых, и ее еще не научились решать как следует.
Широко применяется на практике метод продвижения по принципу преданности. Если сотрудник «вписался» в локальную (уровень отдела, комитета) или общую (уровень департамента, администрации в целом) команду, отличает­ся лояльностью к начальству и не делает сколько-нибудь заметных ляпов в работе, то при вынесении решения о его выдвижении профессионализм уходит на второй план и в расчет берется именно этот принцип.
Продвижение за исполнительное усердие тоже прак­тикуется достаточно часто. Усердие, желание угодить на­чальству предопределяют перевод госслужащего на выше­стоящую вакантную должность, даже если он и не «хватает звезд с неба».
Продвижение на основе предпочтительности мне­ния — распространенный метод назначения. За основу принятия решения о заполнении вакансии принимается ка­кое-то конкретное субъективное мнение (чаще всего непо­средственного начальника), вне зависимости от профессио­нальной компетентности работника. Или речь идет о продвижении на основании тайных предпочтений, когда при­чины принятия кадровых решений остаются неизвестными. [11,c. 317]
Продвижение по выслуге лет — здесь во главу угла положен подход — «необходимо отблагодарить работника за многолетний труд».
Это далеко не полный перечень методов должностных продвижений, в результате которых многие госслужащие оказываются «не на своем месте». В том, что некоторые специалисты пребывают на уровне некомпетентности, но сами так не считают и верить в это не хотят, кроется боль­шая опасность для системы государственной службы. По­рой трудно бывает установить, в чем причина низкой эффективности управленческой деятельности — в самих ли гос­служащих, в оргструктуре управления, в методах кадровой работы или в других элементах самой системы госслужбы.
Нередко в деятельности чиновников госслужбы прояв­ляется действие принципа аппаратной регрессии. Бюрокра­тические препоны начинают ограничивать эффективную работу отдельных руководителей и специалистов, в коллек­тиве формируется покровительственное отношение к по­средственным работникам, защищается некомпетентность тех, кто в своем профессиональном развитии остановился и не хочет двигаться дальше. Всякий посредственный ра­ботник, крепко «зацепившийся» за должность, начинает все больше и больше работать на понижение коэффициента полезности своего управленческого рабочего места. И если критическая масса таких работников начинает превалиро­вать в аппарате, регрессия последнего гарантирована.
Государственная служба - вроде бы один корабль, вот только штурвалов на этом корабле много. И всякий «капи­тан» крутит доставшийся ему штурвал так, как заблагорас­судится. Всегда ли заданные «капитанами-чиновниками» движения совпадают с общезаданным курсом? Практика по­казывает, что нет. Иначе не стоял бы вопрос о радикальном переустройстве государственной службы. [6, c. 382]

 

2.3. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ РЕФОРМА ГОССЛУЖБЫ

В июле 2004 г. был принят федеральный закон «О государ­ственной гражданской службе РФ». Закон стал очередным шагом в реформировании госслужбы, которое осуществляется поэтапно, начиная с 2000 г. До конца 2005 г. должна быть создана стабильная система государственной службы, подкон­трольная и открытая гражданскому обществу, разработаны и внедрены действенные механизмы ее функционирования.
Задача создания единой государственной гражданской службы решается путем унификации реестров должностей государственных гражданских служащих — вводится еди­ный реестр для всех видов гражданской службы.
Для совмещения различных видов государственной граж­данской службы закон меняет структуру должностей. Это позволит более детально выработать требования к ним, уточнить должностные обязанности, заработную плату и социальные гарантии. Также обеспечит совместимость раз­ных мест работы для человека, который, к примеру, уходит с военной службы на гражданскую или приходит с граж­данской службы субъекта Федерации на гражданскую служ­бу РФ. Если он ушел в ранге советника, то и в другое место должен прийти в том же ранге. Его оклад, пенсия и прочее будут, таким образом, абсолютно соотносимы.
Закон устанавливает более высокие стандарты для чи­новников: например, сокращается срок между аттестация­ми с четырех до трех лет. Он также меняет требования к специализации кадров и предусматривает нововведения, по­зволяющие отобрать именно нужных специалистов. Основ­ной формой соглашения о приеме на работу станет служеб­ный контракт. При этом срочные служебные контракты коснутся преимущественно руководителей, их заместите­лей и помощников. Для повышения ответственности и эф­фективности исполнения служащим своих обязанностей вводится должностной регламент. Он включает в себя ква­лификационные требования, перечень вопросов, по которым чиновник вправе самостоятельно принимать решения, пе­речень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям.
Один из важных моментов нового закона — конкурсный прием на государственные должности. Несмотря на то, что в старом законе конкурс тоже прописан, до сих пор многие работники принимаются на государственные должности без участия в нем. Новый закон ужесточает требования к конкурсу.
Вместо старых групп, категорий и разрядов вводятся группы, категории и чины. Учреждаются четыре категории должностей государственной гражданской службы: «руко­водители», «помощники» («советники»), «специалисты» и «обеспечивающие специалисты». [15, c. 192]
Должности подразделяются на следующие группы: «ру­ководители» и «помощники» относятся к высшей, главной и ведущей; «специалисты» - к высшей, главной, ведущей и старшей; «обеспечивающие специалисты» - к главной, ве­дущей, старшей и младшей группам гражданской службы.
Вместо квалификационных разрядов устанавливаются классные чины, причем присвоение чина будет осуществ­ляться по результатам квалификационного экзамена персо­нально. Классные чины государственной гражданской службы подразделяются на 1-й, 2-й и 3-й классы — действи­тельный государственный советник РФ (высшая группа), государственный советник РФ (главная группа), советник гражданской службы (ведущая группа), референт граждан­ской службы (старшая группа) и секретарь гражданской службы (младшая группа).
Таким образом, в системе государственной службы выст­раивается весьма внушительная иерархия распределения работников по ступеням компетенции.
Принципиально важно, чтобы статус каждого госслужаще­го нашел реальное отражение в должности и классном чине. Работник (гражданин) должен поступать именно на государ­ственную службу (на служение Отечеству), а не просто на работу в государственный орган власти и управления.
Заметим, что по большому счету в России государствен­ной гражданской службы нет до настоящего времени. При­нятая в 2002 г. Программа реформирования госслужбы (2003—2005 гг.), утвержденная Указом президента РФ, обя­зывает реформировать то, что еще не сложилось. Законода­тельство, призванное регулировать отношения в этой сфе­ре деятельности, лишь только формируется. Продолжается трудовой наем на работу в тот или иной орган власти и управления в соответствии с общим трудовым законодатель­ством. Поэтому правильнее вести речь не о реформирова­нии системы госслужбы, а о формировании принципиально нового социального института государственной власти. Понимать, это – значит культивировать новое качество тру­довых, правовых и психологических отношений в системе госслужбы. [14, c. 96]

ГЛАВА 3. УПРАВЛЕНИЕ КАРЬЕРОЙ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ
3.1. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
Современный этан государственного строитель­ства и формирования гражданского общества в Рос­сии напрямую связан с решением стратегических вопросов организации и правового обеспечения ин­ститутов государственной и муниципальной служ­бы. Концепция реформирования системы государ­ственной службы Российской Федерации, утверж­денная Президентом РФ 15 августа 2001 г. предусматривает кардинальное обновление феде­рального законодательства не только в сфере госу­дарственной службы, что неминуемо повлечет за собой пересмотр многих положений законодатель­ств субъектов Российской Федерации, а также приведение в соответствие с ними иных нормативных правовых актов, в том числе внесение изменений в законодательство о муниципальной службе.
В этой связи чрезвычайно важен вопрос о единстве природы и особенностях правового обеспечения государственной службы и муниципальной службы. При этом имеются в виду государственная граждан­ская служба и муниципальная служба, которая также является разновидностью гражданской публичной службы. Рассмотрение природы и особеннос­тей правового обеспечения этих видов службы предполагает выявление общего и особенного в правовом статусе государственных гражданских и муниципальных служащих.
Действующее российское законодательство вполне определенно устанавливает организацион­но-правовые формы, в которых осуществляются государственная и муниципальная службы, и соот­ветственно ограничивает круг лиц, которые обла­дают статусом государственных и муниципальных служащих.
Организационно-правовой формой про­хождения государственной службы являются органы государственной власти Российской Федерации иные государственные органы, образуемые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными за­конами, лица, имеющие статус федеральных государственных служащих, либо государственные ор­ганы субъектов Федерации, образуемые в соответствии с конституциями (уставами) и регио­нальными законами, - лица, получающие статус го­сударственных служащих соответствующего субъ­екта Российской Федерации. Организационно-пра­вовой формой муниципальной службы являются органы местного самоуправления, - лица со стату­сом муниципальных служащих. Отсюда видно, что общим сущностным признаком, объединяющим правовое положение государственных и муници­пальных служащих, является форма публичной вла­сти, обеспечивающая единство властных полномо­чий соответствующих органов публичной власти. [14, c. 547]
Отличия проистекают не только из территориаль­ного масштаба, но и из самой сферы властно-управ­ленческой деятельности, выражаемой институтами государственной либо муниципальной службы, из функциональной специфики, особенностей компе­тенции и полномочий государственных органов ли­бо органов местного самоуправления. Отличия во многом обусловливаются также и тем, какая право­вая доктрина господствует при создании законода­тельной базы и осуществлении нормотворчества в данной сфере общественных отношений.
По Конституции РФ (ст. 12) органы местного самоуправления отделены от органов государст­венной власти, а значит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. Именно здесь за­ключена суть одного из важнейших доктринальных положений, определяющих конституцион­ные основы местного самоуправления (наряду со ст. 130-133) и принципы его правового обеспече­ния в современной России, которые сформулиро­ваны с учетом Европейской хартии честного са­моуправления.
По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службе становится раздельным. Вместе с тем государст­венная и муниципальная службы в части правово­го регулирования базируются на общих принци­пах и основаниях, исходя из которых они получа­ют нормативное закрепление.
Главным образом это связано с тем, что предмет и характер труда служащих обоих видов – и государственных, и му­ниципальных, объект и методы воздействия в процессе служебной деятельности, основы прав и обязанностей, необходимость регламентации процедур прохождения службы, важность соблю­дения правоограничений и компенсирующих со­циально-правовых гарантий и льгот во многом совпадают. [19, c. 367]
3.2. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
Особенности правового статуса федеральных государственных служащих состоят в том, что осуществляемые ими полномочия - федераль­ные, т.е. определенные ст. 71 и частично ст. 72 Конституции РФ для федеральных органов госу­дарственной власти, а для госслужащих субъек­тов Российской Федерации полномочия выполня­ются государственными органами субъектов Рос­сийской Федерации в пределах совместного ведения с Российской Федерацией и в пределах предоставленной компетенции на территории со­ответствующего ее субъекта. Особенности стату­са муниципальных служащих также заключаются в осуществляемых ими полномочиях, которые обеспечивают решение вопросов местного значе­ния. [21,c. 13]
Вместе с тем муниципальные служащие мо­гут наделяться и некоторыми государственными полномочиями, которые проистекают из содер­жания ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, а также бази­руются на правовой основе взаимоотношений ме­стного самоуправления с государственной влас­тью, закрепленной Федеральным законом "Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации" от 28 ав­густа 1995 г. и другими федеральными законами. Осуществление муниципальными служащими от­дельных государственных полномочий, передан­ных органам местного самоуправления в соответ­ствии с федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации, является важ­ным фактором взаимодействия органов государ­ственной власти и местного самоуправления, под­черкивающим общность юридической природы публично-правовой составляющей в структуре статуса государственных и муниципальных слу­жащих.
Общий правовой статус государственных и му­ниципальных служащих устанавливается на основе Конституции РФ федеральным законодательством.
В настоящее время основы правового положения государственного служащего установлены Феде­ральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. (далее - ФЗ "Об основах ГС РФ")5, его гл. III (ст. 9-20), а основы правового положения муниципального служащего - Федеральным за­коном "Об основах муниципальной службы в Рос­сийской Федерации" от 8 января 1997 г. (далее - ФЗ "Об основах МС в РФ")6, в котором им посвя­щена гл. II (ст. 7-20).
Как и всякий правовой статус, статус государ­ственных и муниципальных служащих обеспечен и структурирован элементным составом юриди­ческих норм. В соответствии с данными феде­ральными законами статусы государственных и муниципальных служащих образуют следующие группы нормативных элементов. По ФЗ "Об ос­новах ГС РФ" - права государственного служаще­го (ст. 9), обязанности (ст. 10), ограничения (ст. И), поощрения (ст. 13), ответственность (ст. 14), гарантии (ст. 15), обеспечение (ст. 17-19); по ФЗ "Об основах МС в РФ" - права и обязанно­сти муниципального служащего (ст. 10), ограни­чения (ст. 11), поощрения (ст. 13), ответствен­ность (ст. 14), гарантии (ст. 15), обеспечение (ст. 16-18). Как видно, даже нумерация статей с одноименным названием почти полностью совпа­дает с аналогичными статьями в том и другом за­конах. Очевидно, что нормативное содержание общего российского законодательства должно совпадать также и по сути правового регулирова­ния обоих видов публичной гражданской службы, какими и являются государственная и муници­пальная службы. [21, c. 15]
Общность публично-правовой природы рас­сматриваемых видов социально-полезной дея­тельности проявляется в том, что государственная и муниципальная службы призваны обеспечивать функционирование государственного аппарата и аппарата органов местного самоуправления, а также реализацию юридически властных полно­мочий государственных и муниципальных долж­ностных лиц. Кроме того, однородный состав нормативных элементов правового статуса госу­дарственных и муниципальных служащих объяс­няется сущностью возложенных на них функций, которые связаны с осуществлением определенно­го вида управления: государственного и муници­пального. Общность правового статуса государ­ственных и муниципальных служащих определя­ется и общностью принципов, на которых основаны данные виды службы.
Единство прин­ципов, установленных законодательством о госу­дарственной и муниципальной службах, со всей очевидностью подчеркивает социально-генети­ческую связь юридических установлений, относя­щихся к правовому статусу этих служащих. Срав­нение ст. 5 ФЗ "Об основах ГС РФ" и ст. 5 ФЗ "Об основах МС в РФ" не оставляет никаких со­мнений в том, что они в равной мере исходят из верховенства Конституции РФ, приоритета прав и свобод человека и гражданина, признания об­щественно-политической важности и почетности профессиональной деятельности государствен­ных и муниципальных служащих, стабильности их кадрового корпуса, а также профессионализма и компетентности, ответственности.
Общим правовым статусом обладают все госу­дарственные и муниципальные служащие, так как положения Конституции РФ и общие нормы федеральных законов распространяют свое дей­ствие на всех служащих без различия их суборди­национного положения и видовой специфики слу­жебной деятельности. Правда, специальное зако­нодательство, регламентирующее госслужбу особых видов, например военную, в органах правоохранительной системы, других отдельных госорганах, устанавливает особенности правово­го статуса государственных служащих посредст­вом наполнения надлежащим содержанием эле­ментного состава юридических норм.
Статусные особенности помимо военнослужа­щих присущи служащим органов внутренних дел, налоговой полиции, таможенных органов, дипло­матических ведомств и иным. Так, правовое по­ложение военнослужащих определяется прежде всего их воинскими должностями, обязанности и порядок исполнения которых регламентируются законодательными актами, воинскими уставами и другими нормативными актами. Законодательст­вом об органах внутренних дел подробно урегу­лировано правовое положение, прохождение службы, гарантии правовой и социальной защи­ты сотрудников милиции. Статус дипломатичес­ких работников характеризуется тем, что им об­ладают служащие Министерства иностранных дел РФ и его организаций, имеющие дипломати­ческие ранги. В частности, при выполнении своих профессиональных обязанностей дипломатичес­кие работники могут пользоваться в период пре­бывания за границей привилегиями и иммуните­тами, установленными для них нормами междуна­родного права и международными договорами.
Правовой статус государственного и муници­пального служащих возникает на основе законо­дательства в связи с замещением государственной либо муниципальной должности. [22, c.45]
Именно опреде­ленная должность в органе соответствующего ви­да публичной власти (государственной или муни­ципальной) является базовой характеристикой правового положения государственного и муни­ципального служащих. Общее и особенное в их правовом положении суть производные от стату­са этих видов службы как социальных и комплекс­ных организационных и правовых институтов. И действительно, установление обязанностей слу­жащего делает необходимым установление его прав, а наличие обязанностей и прав порождает различные ограничения, а также потребность в соразмерных гарантиях, обеспечении и ответст­венности. Вместе с тем обязанности, права, огра­ничения, гарантии, обеспечение устанавливаются обычно не персонально для каждого служащего, а для должности, которую он занимает. Поэтому эти группы правовых норм имеют подчиненный характер от задач и функций органов государст­венной либо муниципальной власти.
В научно-правовой литературе о государст­венной службе обосновываются различные точ­ки зрения на структуру правового статуса. Тради­ционно деление служебных прав и обязанностей на общие для всех государственных служащих и специальные, обладание которыми связано с кон­кретной должностью. Так, в "классификации обя­занностей и прав государственных служащих ор­ганов военизированных и некоторых иных отрас­лей" выделяются и должностные . Более детальное деление различает общий, особенный (определяемый служебно-видовыми особеннос­тями), специальный (определяемый специализа­цией соответствующей должности) и индивиду­альный (определяемый правоустановлениями конкретной должности) статус.
Представляется, что для статуса муниципальных служащих подоб­ная структуризация не характерна. То, что в ста­тусе государственного служащего понимается как особенное и специальное, в статусе муници­пального служащего объединяется отчасти об­щими нормами, а отчасти индивидуальными. Ви­довая специфика, присущая государственной службе, чем и определяется особенный статус го­сударственных служащих, отсутствует в системе муниципальной службы, а значит, и нет достаточ­ных оснований для выделения особенного статуса муниципальных служащих. Нормы, характеризу­ющие специальный статус государственных слу­жащих, для муниципальных служащих сосредото­чены преимущественно на индивидуальном уров­не. В связи с этим, на наш взгляд, будет продуктивно анализировать общее и особенное в статусе и государственных, и муниципальных слу­жащих.[20, c. 316]
Таким образом, нормы, составляющие основу правового статуса и государственных, и муници­пальных служащих, дифференцируются на об­щие и особенные. Общими считаются те из них, которые свойственны всем государственным и муниципальным служащим, независимо от кате­горий и групп занимаемых ими должностей.
3.3.  ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ СЛУЖАЩИХ
Пол­ный же объем прав и обязанностей индивидуален по каждой должности в зависимости от функций и задач соответствующих органов власти, где уч­реждена та или иная должность государственной либо муниципальной службы, а также обусловлен определенной компетенцией и полно­мочиями, присущими данному органу. Для реали­зации специальных полномочий государствен­ным и муниципальным служащим законодатель­ством могут предоставляться особые права и обязанности, которые, как правило, конкретизи­руются в типовых и индивидуальных инструкци­ях, регламентах, положениях. Именно на этом уровне отражаются статусные особенности госу­дарственных и муниципальных служащих. По своей сути правовой статус государственного и муниципального служащих - это определенная нормами права совокупность прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограни­чений, ответственности, выражающая установ­ленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполня­ющих должностные обязанности в области государственно- либо муниципально-служебных от­ношений. С изменением характера этих отноше­ний меняется и правовой статус государственного или муниципального служащего (например, по­вышение, понижение в должности, временное ис­полнение обязанностей и т.п.).
Из перечня общих прав, предоставленных го­сударственным и муниципальным служащим фе­деральным законодательством, их правовой ста­тус определяют лишь те, которые дают им воз­можность      полноценно         осуществлять должностные обязанности.
К таким общеслужеб­ным правам по ФЗ "Об основах ГС РФ" относятся: право на ознакомление с документами, уста­навливающими права и обязанности государст­венного служащего по занимаемой должности, критерии оценки качества работы и условия про­движения по службе, а также право на организа­ционно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей (п. 1 ч. 1 ст. 9); право на получение в установленном поряд­ке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей (п. 2 ч. 1 ст. 9); право на посещение в установленном по­ рядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций незави­симо от форм собственности (п. 3 ч. 1 ст. 9); право на принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями (п. 4 ч. 1 ст. 9); право на внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции (п. 12 ч. 1 ст. 9). [22, c.51]
Все остальные права (п. 5-11 ч. 1 ст. 9) относятся к личным субъективным правам гражданина, замещающего го­сударственную должность государственной служ­бы, а потому их следует исключить из структуры нормативных положений, определяющих общий правовой статус и должностные полномочия го­сударственных служащих. Следует согласиться с высказанным в юридической литературе мнени­ем о том, что личные права государственных слу­жащих "призваны косвенно обеспечивать эффек­тивную деятельность служащего, заинтересовы­вая его в получении премий, в продвижении по служебной лестнице и т.п.".
Такой подход применим и для понимания пра­вового статуса муниципальных служащих. Основ­ная масса региональных законов10 закрепляет право муниципального служащего на ознакомле­ние с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой им муниципальной должности муниципальной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, указывающими также на организаци­онно-технические условия, необходимые для ис­полнения должностных обязанностей.
Российская практика последних лет, как и международный опыт, со всей очевидностью убеждает в недостаточности одного лишь норма­тивного закрепления субъективных прав чинов­ника, особенно таких как право на участие в кон­курсе на замещение вакантной должности, право на продвижение по службе, право на служебные заслуги, на защиту профессиональных и социаль­но-экономических интересов, на честь и достоин­ство и ряд других. Но без должного обеспечения возможности их практического воплощения это пагубно влияет на устойчивость правового поло­жения государственного или муниципального чи­новника. А это, в свою очередь, ослабляет не только сам правовой статус, но и влечет негатив­ные последствия в его служебной дееспособнос­ти. Преодолеть законодательные упущения мож­но только путем разработки и внедрения процес­суально-правовых механизмов реализации материальных установлений прав чиновника.
Права, которыми наделяются государствен­ный и муниципальный служащие, становятся ре­альностью лишь в том случае, если они сопряже­ны с обязанностями. Принцип сочетания прав и обязанностей знали еще юристы античности. Установление разумного (в смысле необходимой достаточности) баланса в соотношении между правами и обязанностями всегда было важней­шей теоретической проблемой юриспруденции, имеющей существенное прикладное значение для отраслей права и законодательства. Единство прав и обязанностей обусловлено тезисом о вза­имной ответственности управомоченного субъ­екта, который совершает определенные действия и должен в то же время нести за них ответствен­ность.
Существование принципа единства прав и обязанностей теоретико-правовая мысль вырази­ла диалектическим утверждением: "Нет прав без обязанностей и нет обязанностей без прав". Меж­ду тем федеральное законодательство не содер­жит перечня прав и обязанностей муниципальных служащих, предоставляя региональному законо­дателю самостоятельно определить их каталог. Нормативный анализ регионального законода­тельства совершенно определенно приводит к выводу о совпадении основных обязанностей, ко­торые возлагаются на государственных и муни­ципальных служащих, а равно и устанавливаемых для них правоограничений, включаемых в общий правовой статус. [19, c.415]
В ряде субъектов Российской Федерации их законы вменяют муниципальным служащим дополнительные обязанности, напри­мер, беречь муниципальную собственность (Рес­публика Карелия, Архангельская, Белгородская, Калининградская, Орловская, Курская области и др.), обеспечивать каждому гражданину возмож­ность ознакомления с документами и материала­ми, непосредственно затрагивающими его права и свободы, возможность получения гражданами другой полной и достоверной информации о дея­тельности органов местного самоуправления, ес­ли иное не предусмотрено законом (Республика Дагестан, Краснодарский край, Амурская, Брян­ская, Вологодская, Кировская, Сахалинская обла­сти и др.), а также обязанность не совершать дей­ствий, подрывающих авторитет муниципальной службы (Свердловская, Орловская области и др.), заботиться о благе муниципального образования, не противопоставлять интересы муниципального образования государственным интересам субъекта Федерации (Санкт-Петербург).