Курсовая Оценка и пути совершенствования межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-25Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Всероссийская государственная налоговая академия
Министерства Финансов РФ
Курсовая работа по дисциплине
«Финансы»
На тему:
«Оценка и пути совершенствования межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации»
Выполнил: Газимагомедов А. К.
Группа: ФО- 304
Проверила: Радыгина А. В.
Москва 2010
Содержание:
| | Введение………………………………………………………….………….…….. | 3 |
| 1. | Межбюджетные отношения в Российской Федерации.……………………………………………………................................ | 5 |
| 2. | Правовое регулирование межбюджетных отношений в субъектах РФ.……………………………….…………………………………………………. | 11 |
| 3. | Механизм взаимоотношений федерального и региональных бюджетов…………………..………………….……………………………………. | 13 |
| 4. | Возможные пути совершенствования системы межбюджетных отношений.…......... | 18 |
| 5. | Пути решения межбюджетных проблем в субъекте Российской Федерации.…………….……………………………………………………………. | 25 |
| | Заключение………………………………………………………………………… | 33 |
| | Список использованной литературы…………………………………………….. | 35 |
Введение.
Осуществление политических и экономических преобразований в России требует формирования качественно новой модели бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, способной обеспечивать эффективное распределение и перераспределение общественных финансовых ресурсов на всех уровнях власти. Ведь в конечном итоге от этого зависит не только социально-экономическое развитие страны, но и взаимоотношения между федеральным центром и регионами.
Бюджетный федерализм определяет взаимоотношения между бюджетами различных уровней в рамках единого государства. Построение подлинного бюджетного федерализма немыслимо при нерешенности основных проблем федерализма в государстве.
Наиболее значимыми проблемами бюджетной системы РФ являются:
1) проблема несоответствия доходов региональных и местных бюджетов расходным обязательствам региональных и местных органов власти;
2) недостаточно эффективная нормативно-правовая основа, регулирующая межбюджетные отношения;
3) чрезмерная межрегиональная дифференциация регионов в плане социально-экономического развития;
4) неэффективная система распределения финансовой помощи нуждающимся регионам и муниципалитетам посредством межбюджетным трансфертов, поощряющая иждивенческие настроения и отбивающая у регионов-доноров совершенствовать свою финансово-экономическую деятельность.
Основными направлениями совершенствования межбюджетных отношений в России должны стать:
1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов Федерации;
2) укрупнение регионов на взаимовыгодной, экономически целесообразной основе;
3) создание четкой нормативно-правовой основы, объективно оценивающей усилия нуждающихся регионов, направленные на рост своей социально-экономической базы;
4) введение эффективной дифференцированной системы выделения трансфертов нуждающимся регионам в зависимости от результатов их финансово-экономической деятельности;
5) обеспечение определенных финансовых преимуществ для регионов-доноров, за счет которых живут регионы, получающие федеральную помощь.
Что касается дальнейшего развития межбюджетных отношений, то мы, несмотря на сегодняшние трудности в данном направлении, придерживаемся все-таки оптимистических взглядов.
Процесс реформирования межбюджетных отношений в ближайшие 3-4 года будет идти в следующих направлениях:
1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов Федерации;
2) создание стимулов для увеличения поступлений доходов в региональные и местные бюджеты;
3) создание стимулов для улучшения качества управления региональными и муниципальными финансами;
4) повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.
1. Межбюджетные отношения в Российской Федерации.
Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами власти местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.
Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:
· Сочетание интересов всех участников межбюджетных отношений;
· Распределение и закрепление расходов бюджетов по определённым уровням бюджетной системы РФ;
· Разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
· Сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов за счёт оптимизации встречных финансовых потоков и наращивания налогового потенциала на соответствующих территориях;
· Равенство бюджетных прав субъектов РФ, бюджетных прав муниципальных образований; всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, а местных бюджетов – с бюджетом соответствующего субъекта РФ;
· Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
· Применение в межбюджетных отношениях единых для всех субъектов Федерации методологии и критериев, учитывающих их особенности;
· Наличие ответственности органов власти разных уровней за соблюдение обязательств, предусмотренных межбюджетными отношениями.
В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ и из бюджетов субъектов РФ – в местные бюджеты.
В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предусматривает использование единой методики расчёта нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчёта финансовой помощи региональным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.
Бюджетным кодексом РФ (ст. 48) установлено, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ.
Для обеспечения расходов территориальных бюджетов (республиканских, республик в составе РФ, краевых, областных, окружных, местных) они должны иметь соответствующие доходы.
Доходы территориальных бюджетов состоят из собственных и регулирующих.
Собственные доходы бюджетов – виды доходов, закреплённые на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации.
Это налоговые доходы, закреплённые за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством РФ, и неналоговые доходы, определённые нормативными актами, а также безвозмездные перечисления.
Собственные доходы составляют меньшую часть доходов территориальных бюджетов. Для финансового обеспечения выполнения возложенных на региональные и местные органы власти функций, экономического и социального развития территорий, сбалансированности территориальных бюджетов им из бюджетов вышестоящего уровня в порядке бюджетного регулирования передаются регулирующие доходы.
Регулирующие доходы бюджетов – это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов.
В соответствии со ст. 48 Бюджетного кодекса РФ нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передаёт регулирующие доходы.
К регулирующим доходам территориальных бюджетов относятся также трансферты – средства, поступающие из федерального и региональных фондов финансовой поддержки регионов, размер которых рассчитывается по установленным правительством методике и формуле.
Кроме отчислений от федеральных и региональных налогов, средств, поступающих из фондов финансовой поддержки для сбалансирования территориальных бюджетов, используются дотации, субвенции и субсидии.
Дотация – это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.
Субвенция – это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления целевых расходов.
В соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса в случае нецелевого использования субвенций и субсидий и нарушения сроков их использования сумма их может быть востребована органами власти, выдавшими эти средства.
Субсидия – это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Нужно отметить, что дотация, субвенция и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.
Тем не менее, отмечая негативные стороны дотаций, субвенций и субсидий, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотации этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено. Это приведёт к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это осложнит финансирование плановых мероприятий.
Поэтому не всегда и не везде нужно стремиться к замене дотаций, субвенций и субсидий любыми средствами. Они необходимы в тех населённых пунктах, где в силу сложившихся условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, наличия исторических памятников и других причин, экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Местные же источники не в состоянии обеспечить покрытие необходимых расходов. Примером могут служить города и посёлки – курорты, города – исторические и архитектурные заповедники, научные центры и др. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определённые мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств.
Помимо отчислений от государственных доходов и налогов, трансфертов, дотаций, субсидий и субвенций, значительным источником формирования доходной части территориальных бюджетов являются средства, полученные из других бюджетов. В порядке взаимных расчётов часть средств передаётся из вышестоящего бюджета в нижестоящий. Следует отметить, что при этом большая часть оседает в нижестоящих бюджетах.
В значительной степени этот вид доходов в последние десятилетия заменял прямую дотацию. Из всех регулирующих доходов этот источник наименее пригоден для обеспечения территориальных бюджетов финансовыми ресурсами. Если отчисления от государственных доходов и налогов, трансферты, дотации, субсидии, субвенции заранее планируются в доходах этих бюджетов, то средства, передаваемые им в процессе исполнения бюджета, ставят их в ещё большую зависимость от вышестоящих бюджетов.
Основные подходы к реформированию межбюджетных отношений определены в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. В основе реформирования межбюджетных отношений в РФ лежат следующие мероприятия:
· существенное сокращение объёмов финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки регионов, при этом число регионов, получающих средства, уменьшается незначительно;
· определение расходов региональных бюджетов на нормативной основе;
· постепенный переход к оказанию помощи инвестиционного характера на принципах самофинансирования;
· ведение особого финансового режима для регионов, особо нуждающихся в финансовой поддержке.
Реформа межбюджетных отношений должна обеспечивать: повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы страны; выравнивание возможностей реализации на всей территории РФ минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней.
Для реализации поставленных задач намечены следующие направления их решения:
1) разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней;
2) разграничение налоговых источников между уровнями бюджетной системы РФ;
3) выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ для реализации текущих расходов их бюджетов за счёт средств Фонда финансовой поддержки;
4) консолидация расходов федерального бюджета, предназначенных для финансирования капитальных вложений в субъектах РФ в Федеральном фонде регионального развития;
Предполагается осуществить переход на нормативную основу определения бюджетных потребностей при оказании помощи на текущие расходы из федерального бюджета. При этом нормативы должны базироваться на минимальных государственных стандартах и социальных нормативов с учётом реальных возможностей консолидированного бюджета РФ по их финансированию в данном финансовом году. Дифференциация нормативов по регионам должна производиться по единой методике с учётом объективно обусловленных географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей.
Данные мероприятия должны обеспечить переход к формированию новой системы межбюджетных отношений, основанной на сбалансированном разграничении доходных и расходных полномочий по разным уровням управления.
2. Правовое регулирование межбюджетных отношений в субъектах РФ.
В последние годы наиболее актуальной проблемой в области государственных финансов является проблема реформирования межбюджетных отношений с учетом принципа бюджетного федерализма. При этом происходит процесс формирования правовой базы межбюджетных отношений. В научной литературе высказано мнение о выделении в системе бюджетного права правового института, регулирующего межбюджетные отношения.
Федеральное законодательство, регулировавшее бюджетные отношения до принятия Бюджетного кодекса РФ, состояло из законов, закрепляющих наиболее существенные положения бюджетных отношений в РФ. Формирование полноценного законодательства требовало разработки специальных законов, которые бы конкретизировали нормы рамочных законов. В отсутствие соответствующих федеральных правовых норм многие субъекты РФ шли по пути разработки и принятия собственных нормативных правовых актов, в том числе в отдельных субъектах РФ действовали "специальные" законы, регулирующие бюджетные отношения между субъектом РФ и муниципальными образованиями (Владимирская область, Псковская область, Свердловская область и др.).
Бюджетный Кодекс (БК) РФ содержит ряд важных положений, касающихся отношений, возникающих между субъектами РФ и муниципальными образования в ходе осуществления бюджетной деятельности (ст. 8, 48, 58, 85, 86, 87, 130, 139, 140 БК РФ). Принятие БК РФ вызвало процесс реформирования бюджетного законодательства субъектов РФ. В настоящее время нормы, регулирующие межбюджетные отношения, содержатся в следующих региональных законах: 1) приблизительно 50 % субъектов РФ в региональные законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе включили специальные главы о межбюджетных отношениях; 2) в отдельных субъектах РФ приняты специальные законы, регулирующие межбюджетные отношения (Владимирская область, Тульская область, Иркутская область и др.); 3) во всех субъектах РФ соответствующие нормы включены в законы о бюджете субъекта РФ на очередной год; 4) в отдельных субъектах РФ нормы о межбюджетных отношениях включены в законы о финансовых основах местного самоуправления (Пензенская область, Краснодарский край и др.).
Анализируя содержание норм регионального законодательства, можно сделать следующие выводы: 1) о нестабильности правового регулирования межбюджетных отношений; 2) о несистематизированности бюджетного законодательства субъектов; 3) о неполном законодательном регулировании межбюджетных отношений.
Региональное регулирование межбюджетных отношений будет развиваться в следующих направлениях: 1) законодательное закрепление методологии бюджетного выравнивания; 2) законодательное закрепление методики определения нормативов отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов; 3) разработка "специальных" региональных законов, регулирующих межбюджетные отношения.
Развитие региональной правовой основы межбюджетных отношений зависит, прежде всего, от развития федерального законодательства в этой области. В настоящее время в Государственной думе РФ находится на рассмотрении проект федерального закона № 280514-3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". В проекте закреплена новая модель бюджетных отношений внутри субъекта РФ, "зеркально" отражающая отношения между федеральным и региональными бюджетами. Проект предусматривает обязанность субъектов РФ разработать ряд региональных законов в области межбюджетных отношений. Например, в форме закона должен быть установлен порядок образования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований.
3. Механизм взаимоотношений федерального и региональных бюджетов.
Современное состояние межбюджетных отношений в Российской Федерации в значительной степени зависит от того, как они складываются между федеральным центром и регионами.
Наиболее сложная проблема в бюджетном устройстве – бюджетный федерализм, т.е.бюджетные взаимоотношения центра и регионов. В соответствии с законодательством РФ доходная часть бюджетов бюджетной системы РФ должна состоять из налоговых и неналоговых доходов, безвозмездных поступлений, кредитных ресурсов.
Основными задачами бюджетных взаимоотношений между центром и регионами является:
- ликвидации несоответствия между объемом расходных обязательств субфедеральных органов власти и величиной закрепленных за бюджетами данных уровней доходных поступлений;
- сдерживание и сокращение уровня дифференциации регионов в плане социально-эконономического развития с целью сбалансированного экономического развития, не допускающего сильной межрегиональной социальной напряженности;
- стимулирование территориальных «налоговых усилия» (побуждать территориальные органы власти к мобилизации дополнительных бюджетных доходов на основе более полного использования и развития их собственного доходного потенциала;
- ориентация бюджетных политик территориальных властей на реализацию общегосударственных приоритетов.
- устранение недостатков налоговой системы.
Все эти задачи решаются с помощью механизма межбюджетного выравнивания.
Основным инструментом механизма межбюджетного выравнивания (межбюджетных отношений) между федеральным центром и регионами (также как между регионами и муниципалитетами), как уже было сказано ранее, являются межбюджетные трансферты.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в форме:
1. дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, которые распределяются между субъектами РФ в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ.
Индекс налогового потенциала - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, определяемая с учетом уровня развития и структуры экономики субъекта Российской Федерации. Индекс налогового потенциала применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.
Индекс бюджетных расходов - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий.
Индекс бюджетных расходов применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой расходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.
Дотации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Проект и методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ между субъектами РФ вносится в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении. То же самое касается субсидий и субвенций.
2. Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов. В составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов РФ на выравнивание обеспеченности субъектов РФ в целях реализации ими отдельных расходных обязательств.
3. Совокупность субвенций бюджетам субъектам РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.
Субвенции распределяются между всеми субъектами РФ единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения, потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных)услуг в субъектах РФ
4. иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ, которые предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии сними нормативно правовыми актами Правительства РФ, бюджетам бюджетной системы РФ могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты.
Крупнейшим каналом федеральной финансовой помощи регионам являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности из ФФПР.
В соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете с
В течение нескольких лет ФФПР составлял около 14 % от общего размера налоговых доходов федерального бюджета, за исключением доходов от таможенных пошлин. В 2007г., как и в прошлые годы, самыми большими доходными статьями федерального бюджета являлись: таможенные пошлины – 33,9 %, НДС – 29 %, НДФЛ – 18 %.
Процентное снижение можно трактовать двояко. С одной стороны это способствует снижению иждивенческих настроений у регионов, с другой стороны их потребность в таком финансировании достаточно велика. Однако, как показывает нам табл.1, число дотационных регионов за последний год выросло с 67 до 72. И это при том, что в стране за последние несколько лет наблюдался впечатляющий экономический рост. Это позволяет говорить: о неэффективности методики, да и, вообще, всей системы образования и распределения данного фонда по регионам; о налоговой политике, провоцирующей усиление бюджетной централизации.
В настоящее время взаимоотношения федерального и региональных бюджетов не имеют достаточной законодательной базы, непрозрачны, крайне запутаны, во многом произвольны и требуют радикального упорядочения. Помощь регионам из федерального бюджета осуществляется не только посредством прямых транзакций (перечислений) на определенные цели, но и в виде всяких льгот по налогам, которые должны по общему порядку поступать в федеральный бюджет, а также в других формах. Такое положение открывает простор для субъективизма, скрытых дотаций, определяемых не только реальным положением дел в регионах, но и политическими и иными мотивами.
4. Возможные пути совершенствования системы межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения, вне всякого сомнения, являются самой сложной категорией отношений, возникающих в процессе реализации властными структурами всех уровней своих полномочий, именно поэтому их развитию в последнее десятилетие уделяется очень большое внимание.
Руководство секции «Финансисты муниципальных образований» НП «Сообщество финансистов России» организовало работу по сбору предложений муниципалитетов по внесению изменений в действующее законодательство РФ по усовершенствованию межбюджетных отношений, сбалансированности и финансового обеспечения местных бюджетов. Предложения поступили от 16 городов, все они систематизированы и сведены в таблицу.
Первая позиция предложений касается внесения изменений в статью 136 БК РФ «Основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации.» Как известно, п.2 указанной статьи установлено, что муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов за исключением субвенций и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных лет превышала 10% собственных доходов местных бюджетов, не имеют права превышать установленные соответствующим субъектом нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих.
Города Саратов, Иркутск, Красноярск предлагают увеличить пороговый размер межбюджетных трансфертов с 10 до 20%, Волгоград также придерживается этого мнения, либо предлагает сохранить установленную долю, исключив при этом из состава межбюджетных трансфертов не только субвенции, но и субсидии. Предложения Калуги созвучны с этим предложением Волгограда с той лишь разницей, что предлагается исключить не все субсидии, а лишь те, которые предназначены для исполнения полномочий органов местного самоуправления, не обеспеченных собственной доходной базы. Данное предложение, на мой взгляд, достаточно непросто реализуется, поскольку неизбежно связано с вопросами нормативного подхода к определению расходных обязательств. Что же касается увеличения размера ограничений, то этот вопрос действительно очень актуальный, т.к. при установленной доле в размере 10% редкий городской округ, не говоря уже о муниципальных районах, не подпадает под это ограничение.
В бюджете города Рязани, на 2008 год уже момент его утверждения доля межбюджетных трансфертов за исключением субвенций составляла 17,6%. При этом совершенно очевидно, что в течение года эта доля, будет расти. Так, например, к концу 2007 года она составила почти 33%в связи с поступлением федеральных средств на ремонт городских дорог. Тенденцию роста доли межбюджетных трансфертов в структуре доходов местных бюджетов констатирует и Минфин в анализе исполнения местных бюджетов в 2006-2007г.г. С одной стороны, это как бы и неплохо, в целом доходы местных бюджетов растут, однако, в связи с установленными ст. 136 ограничениями в ряде муниципалитетов возникают конфликтные ситуации с региональными властями. Скорее всего, такие случаи не единичны, и представляется целесообразным в законодательном порядке защитить хотя бы самодостаточные муниципальные образования, повысив установленную долю до 20%.
Следующие три позиции можно объединить в один блок, который связан с проблемой укрепления налоговой базы местного самоуправления. Ни для кого не секрет, что на момент подготовки реформы местного самоуправления расходные обязательства муниципальных образований были определены достаточно ориентировочно, и предполагалось по прошествии определенного времени и накопления соответствующего статистического или нормативного материала вернуться к этому вопросу. Я не говорю уже о том, что в период 2005-
· значительных темпах роста собственных доходов местных бюджетов;
· увеличении объема профицита местных бюджетов;
· снижении объемов кредиторской задолженности.
Хотелось бы сказать о том, что все эти показатели, если их рассматривать не в абсолютных цифрах, а с учетом объективных факторов, их формирующих, приобретают совсем иной смысл и толкование. Прежде всего, что такое рост профицита местных бюджетов? Во-первых Минфин рассматривает отчетные данные, т.е. те бюджеты, которые утверждались с учетом всех существующих ограничений, а не те бюджеты, которые должны были быть утверждены с учетом полного обеспечения полномочий по решению вопросов местного значения. Во-вторых, профициты, в основном, сложились из-за остатков средств, в т.ч. в большей части - средств вышестоящих бюджетов. Роста кредиторской задолженности вообще не может быть при соблюдении участниками бюджетного процесса требований бюджетного законодательства.
Что касается значительных темпов роста доходов, то справедливости ради, надо сказать, что этот показатель характерен и для других уровней бюджетов. Кроме того, по тем же данным Минфина рост собственных доходов местных бюджетов обеспечен расширением практики дополнительного закрепления субъектами РФ за местными бюджетами отчислений от региональных и федеральных налогов. В 2007 году 15 субъектов дополнительно установили единые нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований по налогу на имущество организаций, 13- по налогу на прибыль, 13- по транспортному налогу, 23- по налогу в связи с применением упрощенной системы налогообложения, 11 – по акцизам и т.д. Этот факт уже сам по себе является неопровержимым доказательством недостаточности собственной доходной базы местных бюджетов, но, к сожалению, используется не во всех субъектах, зависит исключительно от их доброй воли и, как правило, имеет место в тех регионах, где отношения с муниципалитетами строятся на разумной и объективной основе.
Наконец, высокие темпы роста собственных доходов местных бюджетов во многом определяется увеличением дотаций и субсидий из вышестоящих бюджетов, т.е. средств, которые обеспечивают реализацию собственных полномочий муниципалитетов. Это опять-таки подтверждает недостаточность собственной доходной базы, а, кроме того, как мы уже говорили ранее, накладывает на муниципалитеты очень серьезные ограничения. Напрашивается вполне логичный вывод: не лучше ли укрепить финансовую основу местного самоуправления путем увеличения количества налогов, передаваемых на местный уровень и увеличения нормативов отчислений по уже закрепленным за местными бюджетами налогам и минимизировать вертикальные потоки финансовой помощи на исполнение полномочий органов местного самоуправления. Практически все муниципальные образования, участвующие в опросе, предлагают закрепить на долгосрочной основе за местными бюджетами от 5 до 20% по налогу на прибыль, Саратов предлагает закрепить не менее 5% по акцизам. Город Красноярск выступает с предложениями увеличить единые нормативы отчислений в местные бюджеты от налогов, которые в совокупности будут не менее чем на 90% обеспечивать самостоятельное выполнение собственных полномочий муниципальных образований. Города Саратов, Калуга, Кострома, Новосибирск считают необходимым рассмотреть вопрос передачи на местный уровень транспортного налога. Это действительно представляется вполне логичным с учетом того, что вопросы содержания и строительства транспортных инженерных сооружений в границах городского округа являются расходными обязательствами муниципалитетов. Налог на имущество организаций предлагают либо отнести к местным налогам, либо закрепить нормативы отчислений не менее 50% также практически все города. Все перечисленные меры смогли бы в значительной степени укрепить доходную базу местных бюджетов, повысить заинтересованность органов местного самоуправления в результатах деятельности предприятий и организаций города, в обновлении основных фондов предприятий, их модернизации и своевременной переоценке. Муниципалитеты хотят привлекать бизнес, создавать новые рабочие места и получать налоги. А одним из условий развития бизнеса является, как известно, налоговая привлекательность территории – налоговые льготы, инвестиционные налоговые кредиты и отсрочки в первые годы работы предприятия.
Много предложений касается и основного доходного источника местных бюджетов – налога на доходы физических лиц. НДФЛ действительно зарекомендовал себя как наиболее стабильный доходный источник, именно поэтому в целях укрепления финансовой основы местного самоуправления предлагается увеличить нормативы отчислений этого налога в местные бюджеты до 40-50%, Ульяновск предлагает до 70%. Кроме того, очень уместными видятся предложения Ярославля и Липецка о необходимости закрепления в действующем налоговом законодательстве нормы об обязанности налоговых агентов ежеквартально представлять в налоговые органы сведения об удержанных и уплаченных суммах НДФЛ и ведения последними учета задолженности. Реализация этой нормы способствовала бы активизации и эффективности работы по мобилизации резервов собственной доходной базы и борьбе с так называемыми «серыми» зарплатами.
Следующая позиция предложений в части совершенствования межбюджетных отношений касается улучшения информационного обеспечения местных органов власти показателями налоговой и статистической отчетности. Города Саратов и Ярославль выступают с предложениями внести изменения в Постановление Правительства РФ от 12.08.2004г. №410 по расширению состава информации, представляемой налоговыми органами, а именно информации о начисленных и уплаченных платежах по всем видам налогов, собираемых на территории муниципального образования, а также о сумме недоимки в разрезе плательщиков. Применение данного решения, безусловно, расширяет возможности по осуществлению объективной оценки собственной доходной базы муниципального образования и позволяет более эффективно организовать работу с недоимкой.
Следующие два предложения касаются улучшения качества администрирования двух местных налогов – налога на имущество физических лиц и земельного налога. В начале реформы местного самоуправления именно этим налогам отводилась значительная роль в укреплении финансовых основ местного самоуправления, однако, статистика показала, что этим надеждам не суждено было оправдаться. К сожалению, удельный вес этих налогов в структуре собственных доходов местных бюджетов не очень велик, по данным Минфина в
В заключении хотелось бы сказать о том, что дальнейшая реформа местного самоуправления во многом будет зависеть от совершенствования межбюджетных отношений, направленных на достижение полноты финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления.
5. Пути решения межбюджетных проблем в субъекте Российской Федерации.
Создание правил или условий и есть ответ на вопрос “Что делать?”. Но здесь возникает вопрос: с чего начать? С разграничения расходных полномочий. Без этого вся система межбюджетных отношений лишается объективного фундамента, становится политически обусловленной и непрозрачной.
1) четкое разделение расходных полномочий.
Вопрос разграничения расходных полномочий слишком запутан, не отрегулирован ни на федеральном уровне, ни в субъектах Федерации, ни, тем более, на уровне местного самоуправления.
Все больше на федеральном уровне принимается различных законов, влекущих увеличение расходов в территориальных бюджетах, в том числе местных. Чтобы претворить эти законы в жизнь, нужны средства. Но сегодня найти, кто должен обеспечивать финансирование этих законов, практически невозможно.
Действующая модель межбюджетных отношений до сих пор ориентирована преимущественно на выравнивание доходов бюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися расходными частями местных бюджетов. Такая модель не может эффективно работать, поскольку в ней не предусмотрен принцип распределения бюджетных полномочий. Необходимо разумное разграничение и законодательное закрепление бюджетных полномочий между всеми уровнями власти, исходя из полномочий, закрепленных за каждым уровнем власти Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. При этом, передача на муниципальный уровень исполнения отдельных государственных полномочий должна сопровождаться передачей соответствующих финансовых средств или источников доходных поступлений из бюджетов других уровней.
Так как выполняя расходные полномочия по федеральному законодательству, отвлекая доходы местных бюджетов на них, местные бюджеты не имеют возможности сократить собственные расходы, которые относятся к ведению муниципалитета. Так или иначе вопрос о разделении полномочий назрел.
Бюджетный кодекс проблему разграничения расходных полномочий обозначил, но не решил. Нечетко разграничены расходы, (финансируемые раздельно из федерального, региональных и местных бюджетов). Сфера – “совместного финансирования” остается слишком широкой, многие позиции сформулированы аморфно. Региональные и особенно местные бюджеты перегружены так называемыми “нефинансируемыми мандатами” — финансовыми обязательствами, возложенными на них решениями вышестоящих властей без предоставления источников финансирования. Непонятна статья 85, которая предусматривает финансирование вопросов совместного ведения. Нет ясности, в каком случае финансирование должно идти из федерального бюджета, в каком из регионального или местного бюджета? В каждом конкретном случае необходимо договариваться. А это — сложный, процесс. Поэтому, исходя из точки зрения Министерства финансов и НИФИ Минфина, необходимо, чтобы все расходы, производимые тем или иным звеном бюджетной системы, отвечали определенным требованиям. Если решается вопрос в интересах всей страны или нескольких субъектов Федерации, то это — расходы чисто федеральные. Если расходы производятся в интересах населения субъекта Федерации или нескольких муниципальных образований, то они должны финансироваться из регионального бюджета. А расходы, осуществляемые в основном в интересах данного муниципального образования, должны финансироваться из местного бюджета.
ФЗ № 154 “ Об общих принципах организации местного самоуправления” так же гласит, что органы местного самоуправления могут выполнять не только возложенные на них задачи, отнесенные к их ведению, но и брать на себя полномочия государственной власти, выполнять полномочия, переданные органами государственной власти местному самоуправлению.
В случае передачи им таких полномочий в расходной части местного бюджета расходы по исполнению государственных полномочий должно быть представлены в виде раздельных статей расходов по исполнению каждого отдельного государственного полномочия, переданного на муниципальный уровень. В ст. 36, ФЗ № 154 по этому поводу прямо говорится: "в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации". В доходной части должны быть определены источники финансирования государственных полномочий, выполнения законов, принятых на федеральном или региональном уровнях, которые органы межрегионального управления обязывает выполнять.
Может быть и такой вариант — финансирование местным бюджетам исполнение государственных полномочий через повышение нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов.
В последнее время в этой сфере наметилось определенное продвижение. К настоящему времени Минфином завершена инвентаризация нормативно-правовых актов, устанавливающих разграничение расходных полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы.
На этой основе нужно будет:
1) подготовить поправки к Бюджетному кодексу, которые конкретизировали бы разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Всем должно быть предельно ясно, кто за что отвечает.
2) необходимо упорядочить или, называя вещи своими именами, сократить значительную часть “нефинансируемых мандатов”, прежде всего — в части различных малообоснованных льгот, которыми пользуется чуть ли не все население страны. К сожалению, соответствующие законопроекты через Федеральное Собрание проходят с большим трудом.
3) После того, как определится, какие расходы реально могут быть профинансированы, необходимо будет оценить объективные потребности каждого уровня бюджетной системы (в целом) в финансовых ресурсах. Это позволит провести так называемое “вертикальное выравнивание” с тем, чтобы обеспечить каждому уровню бюджетной системы — федеральному, региональному и местному источники финансирования, отвечающие их ответственности и функциям. Такой задачи пока не только никогда не решали, но даже и не ставили. Рано или поздно это придется сделать. Если ее удастся решить, то появится объективная основа для разделения доходных источников.
2) стабильное закрепление доходных источников.
Сегодня идет речь о реформирование межбюджетных отношений, налоговой системы. Федеральное правительство поставило вопрос о разделении налоговых поступлений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации.
А в субъектах Федерации вопрос о разграничении на постоянной основе налоговых поступлений между региональным уровнем и местными бюджетами никак не решается.
У местного самоуправления до сих пор не сформировалась необходимая материальная база в виде целостной системы его финансового обеспечения. Более того, статистические данные свидетельствуют, что эта база все более размывается. Например, в 1992-96 гг. имело место сокращение доли местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации по доходам — с 27,6% до 21,4%. В этот же период времени происходил рост доли местных бюджетов в расходной части — с 28,5% до 31,6%. Доля региональных бюджетов в консолидированном бюджете по доходам возросла с 16,5% до 29,1%, закономерно подкрепив рост удельного веса и их бюджетных расходов —с 10,1% до 21,8%.
Большинство бюджетов муниципальных образований в России в настоящее время являются дотационными.
Абсолютный и относительный рост их количества в общей совокупности бюджетов муниципальных образований продолжает возрастать. Не реализуется важное положение действующего бюджетного законодательства (ст.9 закона "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы, и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"), которое гласит, что уровень закрепленных за муниципальным образованием бюджетных доходов должен быть не менее 70% общей суммы двух составляющих (закрепленной и регулирующей) доходной частя минимального бюджета (без учета дотаций).
В то же время за счет бюджетов муниципальных , образований финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% — на здравоохранение, 60% — на содержание детских садов, 80% — на коммунальные услуги, 60% — на содержание жилья. Поэтому совершенно закономерно, что система социальной защиты, которая в настоящее время в большей своей части передана на местный уровень, не может нормально функционировать из-за недостатка средств в местных и муниципальных бюджетах для ее реализации.
Налицо кризис формирования доходной части местных бюджетов, а следовательно, и местных финансов в целом за счет собственных доходов и все большая их зависимость от бюджетов других уровней (в первую очередь от регионального). Сложившаяся ситуация ведет к дискредитации местной власти и, как следствие, государственной власти вообще.
В настоящее время введение местных налогов носит подчас произвольный характер. Используя предоставленное им ранее право и ссылаясь на потребности в решении социально-экономических вопросов, многие органы местного самоуправления ввели на своей территории дополнительные налоги, не предусмотренные законодательством Российской Федерации.
Вместе с тем приходится признать и справедливость требований органов местного самоуправления о придании системе местного налогообложения более действенного характера.
1) Прежде всего, нужно четко различать разграничение налоговых полномочий, т.е. право вводить те или иные налоги устанавливать их ставки, и разделение налоговых доходов. Для этого в федеральной налоговой политике следует большее внимание уделить развитию муниципальной налоговой системы, а также ее институциональной базы.
2) Необходимо определить и законодательно закрепить устойчивый блок местных налогов и сборов, поступающих напрямую в местные бюджета.
3) Также необходимо предусмотреть возможность введения института местной налоговой инспекции, ответственной за сбор местных налогов и ведущей информационную базу данных по налоговым платежам в местный бюджет.
4) Необходимо также законодательно установить на федеральном уровне предельно допустимый дефицит местного бюджета, который не должен превышать фиксированной величины, исчисляемой в процентах. Эта мера должна заставить субъекты Российской Федерации установить для муниципальных образований собственные нормативы отчислений от региональных налогов и способствовать сбалансированности местных бюджетов.
5) Важнейшим блоком для формирования местных финансов и доходной части местных бюджетов являются местные неналоговые доходы и в первую очередь - муниципальная собственность (включая землю), доходы от ее использования, аренды и приватизации. Эти доходы, а так же иные положения хозяйственного права, касающиеся полномочий местного самоуправления и его органов, в настоящее время, за исключением приватизационного законодательства, находятся в стадии становления.
Сегодня же, когда не только бюджетное законодательство России, но и главный Закон государства гарантирует полную финансовую самостоятельность всех органов власти в формировании и исполнении их бюджетов, простая констатация принципа компенсации местным бюджетам выпадающих доходов и увеличивающихся расходов недостаточна, нужен четкий механизм такой компенсации и ответственность за невыполнение. Отсутствие такого механизма сказывается на протяжении всех лет осуществления в России экономических реформ. Все эти годы между центром (в основном федеральными органами) и органами власти субъектов Федерации, выражающими в данном случае интересы и органов местного самоуправления, идут нескончаемые споры о том, произведена или нет такая компенсация буквально по каждому федеральному закону, затрагивающему интересы местных бюджетов.
Действительно, без установления механизма компенсации решить эту проблему невозможно. Сложность состоит еще и в том, что нынешнее законодательство четко не прописывает порядок взаимоотношений федерального бюджета и местных бюджетов. Принимаемые же федеральные законы, касающиеся снижения налогов и увеличения бюджетных расходов в большинстве своем затрагивают как раз интересы органов местного самоуправления. Компенсация же средств бюджетам субъектам федерации из федерального бюджета не означает автоматической передачи этих ресурсов местным бюджетам.
3) объективное и “прозрачное” бюджетное выравнивание
Только после четкого разграничения расходных полномочий и доходных источников можно переходить к распределению финансовой помощи. Общие подходы к построению эффективной системы “горизонтального выравнивания” или, что то же самое, распределению финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ, известны: объективные критерии и формулы; максимальная прозрачность, использование объективных оценок бюджетных потребностей (нормативов и индексов удорожания) и возможностей (налогового потенциала), разделение текущей и инвестиционной поддержки, обусловленность предоставления финансовой помощи.
С начала
Заключение.
В Российской Федерации в течение десятилетия реформ сложился принципиально отличный от существовавшего ранее механизм бюджетных взаимоотношений органов власти различного уровня. Был совершен переход к системе делегирования и разграничения полномочий, проведена бюджетно-налоговая децентрализация. В то же время реформа межбюджетных отношений до сих пор не коснулась таких основополагающих блоков системы межбюджетных отношений, как разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, распространение реформы на уровень субъектов Федерации (взаимоотношения региональных и местных властей), развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.
Основная причина хронического кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов России — резкая диспропорция между переданными на субнациональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохранив за собой почти неограниченные теневые полномочия. Отсутствие легальных полномочий по управлению общественными финансами означает отсутствие легальной ответственности за его результаты, следствием чего являются принятие решений по принципу политической целесообразности и неэффективное управление общественными финансами.
Что касается улучшения качества организации бюджетного процесса и межбюджетных отношений, то концепция предполагает введение системы мониторинга качества управления бюджетным процессом. Министерство финансов разработает показатели этого мониторинга, и в зависимости от качества управления субъекты Федерации будут выделены в три группы. Если регион попадает в третью группу — с низким качеством управления — то он должен будет разработать план мероприятий по улучшению качества управления и заключить соглашение об особенностях осуществления бюджетного процесса в субъекте Федерации с Министерством финансов. Кроме того, предлагается рассматривать вопрос о соответствии руководителя финансового органа такого субъекта квалификационным требованиям, установленным Правительством Российской Федерации для лиц, замещающих такие должности. Сейчас такая проверка проводится при назначении на должность, а теперь предлагается возвращаться к этим вопросам, если качество управления бюджетным процессом в субъекте Федерации оказывается низким.
Концепция предполагает формирование стандартов государственных и муниципальных услуг и нормативов финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг. Возможно, в перспективе межбюджетные отношения будут строиться на основе этих стандартов и нормативов финансовых затрат. Но на первоначальном этапе нормативы нормативы будут использоваться для определения уровня сбалансированности бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.
Список литературы.
1. Финансы, денежное обращение и кредит..Г.Б. Поляк -2007.
2. Финансы, денежное обращение и кредит. Н.Ф.Самсонов -2008.
3. Журнал «Финансы и кредит» - 2009.
4. Финансы: учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям, специальности «Финансы и кредит» Поляк. -2008.
5. Финансовая помощь из федерального бюджета Силуанов А.Г. -2004.
