Действующее законодательство обосновывает необходимость введения регистрационного учета граждан созданием условий для реализации ими прав и свобод, исполнением обязанностей перед другими гражданами. В самом деле, человек является субъектом различных отношений, в том числе и правовых, одновременно являясь носителем биографических и демографических признаков (фамилия, имя, отчество, время и место рождения и др.)[9], некоторые из которых признаны законом как нематериальные блага (право на имя) и подлежат правовой охране, одним из средств обеспечения которой служит документ, удостоверяющий личность. В Российской Федерации этими документами являются:
-         паспорт;
-         свидетельство о рождении - для лиц, не достигших 14-
летнего возраста;
-         заграничный паспорт - для постоянно проживающих за границей граждан, которые временно находятся на территории Российской Федерации;
-         удостоверение    личности    -    для    военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов);
-         военный билет - для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву или контракту;
-         справка об освобождении из мест лишения свободы - для лиц, освободившихся из мест лишения свободы;
-         вид на жительство - для иностранных граждан и лиц без гражданства;
-         иные, выдаваемые органами внутренних дел, документы, удостоверяющие личность гражданина (п.5 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации).
При всем разнообразии перечисленных документов, удостоверяющих личность, основным из них для большинства людей был и остается паспорт гражданина Российской Федерации, поскольку он является носителем идентификационной информации об индивидууме, обеспеспечивающим реализацию его субъективных прав. Закон признает за несовершеннолетними, достигшими 14-летнего возраста право самостоятельно, без согласия родителей, усыновителей, попечителей совершать различного рода сделки (п.2 ст.26 и п.2 ст.28 Гражданского кодекса Российской Федерации), распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами, осуществлять авторские права, вносить вклады в кредитные учреждения (п.2 ст.26 ГК), нести связанную с этим имущественную ответственность. Поэтому, в соответствии с Положением о паспорту гражданина Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 года № 828¹³, паспорт гражданину выдается с 14 лет. Статья 19 Гражданского кодекса Российской Федерации регламентирует приобретение и осуществление прав и обязанностей гражданином под своим именем, включающим фамилию и собственно имя, а также отчество.
В современной юридической литературе не существует единого понятия паспортной системы. Одни ученые определяют ее как "...установленный органами управления порядок учета, контроля и регулирования передвижения населения, осуществляемый путем введения для населения паспортов”
В работе "Правовые и организационные основы деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел Российской Федерации"[10] И.Б. Кардашова, учитывая, что в настоящий период институт прописки утратил свое значение, а также, что уже процитированные дефиниции паспортно-визовой системы не включают в это понятие субъекты реализации соответствующих норм и правил, считает, что паспортно-визовая система это не что иное, как "...совокупность правовых норм, регламентирующих порядок действия на территории Российской Федерации паспортно-визовых режимов, а также как особый вид деятельности компетентных органов государственного управления, направленной на обеспечение этих режимов...". Это достаточно нетрадиционный подход к освещению данного вопроса. Известно, что под паспортным режимом понимается совокупность норм и правил паспортной системы,  устанавливаемых государством    и действующих на территории той или иной местности, в зависимости от их социально - экономических и иных особенностей. По мнению большинства авторов, два эти понятия взаимосвязаны и соотносятся как часть и целое:  "...паспортно-регистрационной системой осуществляется общее регулирование отношений, возникающих по поводу   получения   паспортов,   учета   и   регистрации   граждан, определяются субъекты этих отношений и их правовое положение, а также  ответственность  за  нарушение  установленных  правил."[11] Можно,    конечно,    говорить    о    паспортной    системе,    как    о совокупности правовых норм, регулирующих и обеспечивающих действие на территории нашего государства паспортных режимов, но как видится нам, традиционный подход в данной ситуации более точно отражает сущность паспортной системы, как совокупности прежде всего общественных отношений, складывающихся в данной сфере, поскольку правовые нормы основываются на них, а также именно их регулируют. Также представляется достаточно спорным мнение Кардашевой И.Б. о том, что в настоящее время можно говорить о существовании целостной паспортно-визовой системы. Да, конечно, в соответствии с  постановлением Совета Министров Российской Федерации - Правительства Российской Федерации от 15   февраля   1993   года   №   124,   с   изменениями,   внесенными постановлением   Правительства   Российской   Федерации   от   23 октября 1993 года № 1082[12] "О реорганизации подразделений виз, регистрации и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел" на паспортно-визовую службу органов   внутренних   дел   возложены   обязанности   по   выдаче паспортов, осуществлению регистрационного учета, регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, выдаче им документов на право проживания, оформлению документов и разрешений на въезд   и   выезд,   исполнению   законодательства   по   вопросам гражданства. Субъектами данных правоотношений являются как государство в лице уполномоченных на то законом органов, так и граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства. Однако фактически в  состав единой  паспортно-визовой службы в настоящее время входят три подразделения, выполняющие достаточно разную работу. Дифференцированы по своему составу и объекты, на которые направлена их деятельность, в  частности,   объектом  работы   отделений   паспортной  работы являются   отношения   по   поводу   документирования   граждан паспортами гражданина Российской Федерации, сложнее вопрос с регистрационным учетом граждан,  поскольку в  соответствии  с действующим  законодательством  (ст.   1   ч.3  Закона  Российской Федерации от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"[13] и   п.31 Правил пребывания    иностранных    граждан    в    СССР,    утвержденных постановлением Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 года №212²⁶) иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами России подлежат регистрации по месту пребывания и по месту жительства, а также снятии с регистрационного учета по выбытии с таковых. Однако в данных отношениях иностранные граждане и лица без гражданства являются специальным субъектом, поскольку не все они подлежат регистрационному учету, а лишь те, кто   постоянно   проживает   в   Российской   Федерации   (имеет разрешение на постоянное проживание и вид на жительство). Можно добавить, что граждане Российской Федерации    в свою очередь    могут    быть    субъектом    общественных    отношений, складывающихся в процессе работы отделений виз и регистрации только   в   случае   их   обращения   за   получением   документов, удостоверяющих их личность за пределами Российской Федерации (паспорт гражданина  Российской  Федерации,  дипломатический, служебный и паспорт  моряка).  Но  по нашему представлению, деятельность     по  обеспечению граждан  Российской  Федерации подобного рода документами следовало бы передать в ведение паспортной службы, что более соответствует ее целям и задачам и упростило бы процедуру документирования, а также снизило бы нагрузку  на  собственно  визовые  подразделения.  Особое  место занимает   служба   исполнения   законодательства   по   вопросам гражданства, поскольку в данном случае субъектом отношений по поводу предоставления гражданства или выхода него могут быть как граждане Российской Федерации, так и иностранные граждане и лица   без   гражданства.   Уважая   право   И.Б.   Кардашовой   на собственное     мнение,     хотелось     бы     заметить,     что     автор рассмотренной   работы   в   данном   случае   чисто   механически смешивает отнюдь не взаимосвязанные понятия и строит на этом рассуждения о единстве паспортной и визовой систем.
Отношения по поводу выдачи, обмена и изъятия паспортов и иных документов, регистрации и снятия с учета возникают и между государственными органами, уполномоченными на то законами Российской Федерации[14] вести подобную работу, то есть органами внутренних дел в лице паспортно-визовой службы, а также - местной администрацией, в местностях, где отсутствуют органы внутренних дел.
В настоящее время государство идет по пути большей либерализации законодательства по вопросам обеспечения свободы передвижения и выбора места жительства, однако задачи, стоящие перед паспортно-регистрационной системой, остались прежними. Авторы работ, посвященных проблемам реализации правил паспортно-регистрационной системы единодушны во мнении, что основными задачами, стоящими перед паспортно-регистрационной системой являются:
1)            текущий оперативный учет населения, позволяющий производить механический подсчет миграции населения как внутри административно - территориальных единиц, так и за их пределами. Талоны статистического учета, заполняемые при регистрации по месту пребывания и по месту жительства, а также при снятии с регистрационного учета содержат также сведения о поле регистрируемого гражданина, его семейном положении, социальном статусе, а также о месте, откуда прибыл (куда направляется), это позволяет органам учета и статистики иметь до некоторой степени ясное представление о миграционных процессах, что в свою очередь влияет на социально - экономическую политику, как в отдельных регионах, так и в масштабе всего государства. Подобного рода информация используется при разработке прогнозов а также сводных, целевых, отраслевых и межотраслевых программ социально - экономического развития;
2) контроль  и регулирование передвижения населения производится    "...путем        установления    специальных    правил проживания в различных местностях и переезде   на жительство в другие    районы    страны..."[15].    Законом    определен    порядок ограничения    передвижения    на    территориях,     где    введено чрезвычайное   положение,       в   зонах   стихийного   бедствия   и экологических катастроф, местах расположения военных городков, приграничных      районах.      Такие      ограничения      диктуются соображениями государственной и общественной безопасности и не противоречат     действующим     конституционным     нормам     и международным  договорам.   Однако  до  сих  пор  в  некоторых регионах    действуют    правила,    ограничивающие    регистрацию граждан,   прибывающих   из   -   за   пределов  данных   местностей (Москва и Московская область, Санкт - Петербург, Ставропольский и  Краснодарский края  и  некоторых других),  что  несомненно вступает в конфликт с требованиями Конституции и федерального законодательства   о   свободе   передвижения      и   выбора   места пребывания и жительства на территории Российской Федерации. Непростая общественно - политическая и экономическая ситуация диктует неоднозначный  подход к решению данной  проблемы, поскольку, массовая миграция населения, в том числе и граждан иностранных государств взывает откровенное недовольство среди жителей перечисленных населенных пунктов и территорий. Поэтому как население, так и представители органов государственной власти тех субъектов Федерации, где наиболее велик приток мигрантов, выступают за введение разрешительного порядка регулирования передвижения,    при    котором    возможен    будет    контроль    за миграционными процессами. Существующий механизм реализации права на свободу передвижения, выбора места пребывания и места жительства,  содержащийся в  федеральном законодательстве (за некоторыми оговорками[16]), однозначен в этих вопросах и направлен на отмену всех ограничений, что в некоторых случаях может приводить к достаточно непростым последствиям. Известны случаи принудительного   выселения   из   собственных   домов    жителей крымско-татарской   национальности   в   Крымском   районе Краснодарского края,  а также требования  жителей  о  запрете прописки лиц армянской национальности в дома, принадлежащие им на праве личной собственности в станице Елизаветинской города Краснодара. Усиление социальной напряженности, угроза личной и общественной   безопасности   вызвало   необходимость   внесения изменений  и  дополнений  в  существующее  законодательство   о регистрационном учете. Проект Федерального закона "О внесении дополнений в статью 8 Закона Российской Федерации "О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства   в   пределах   Российской   Федерации",   содержащий предложение   о   включении   городов   -   курортов   федерального значения в перечень местностей, где может быть ограничено право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, отклонен Президентом ввиду того, что   оно   не   соответствует   требованиям   части   3   статьи   55 Конституции,   предусматривающей   ограничение   прав   и   свобод граждан только в той мере, насколько это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.[17] Однако, когда свобода передвижения, выбора места пребывания и места жительства для одних означает нарушения прав и свобод других лиц, представляется возможным установление    некоторых    ограничений    данного    права    для обеспечения контроля над массовой неконтролируемой миграцией. В   особом   мнении   судьи   Конституционного   Суда   Российской Федерации Баглая М.В. по делу о проверке конституционности ряда нормативных   актов   города   Москвы   и   Московской   области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное место жительства в названные регионы, указывается, что "...защита прав и свобод, как и обеспечение общественной безопасности,   относится   к   совместному   ведению   Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "б" части 1 Конституции Российской Федерации) такая защита может быть осуществлена только в форме закона. Однако трудно себе представить, насколько эффективной может быть эта защита, если при    отсутствии    федерального    закона    субъект    Федерации, столкнувшись с массовым переселением граждан в одну местность, станет ожидать принятия федерального закона..."[18].  С этим нельзя не согласиться, тем    более, если учесть, что законодательство о беженцах,   а   также   вынужденных   переселенцах   не   содержит реального механизма регулирования миграции.
3) обеспечение реализации субъективных прав и обязанностей граждан.
Паспортно-визовая система не только обеспечивает право человека на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства, ее действие в некоторых случаях способствует соблюдению иных субъективных прав и свобод. Таких, как например, как право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Основные права и свободы человека принадлежат каждому
индивидууму с момента рождения (ст. 17 Конституции). В статье 60
Конституции Российской Федерации говорится о том, что гражданин может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Однако уже с момента получения паспорта (в соответствии с законодательством, он наступает по достижении гражданином Российской Федерации четырнадцатилетнего возраста[19]) объем прав, а также обязанностей существенно расширяется (например - по достижении этого возраста гражданин имеет право самостоятельно совершать разного рода сделки, нести связанную с этим имущественную ответственность (ст. 26 п. 2 и ст. 28 п. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации). В установленных законом случаях, в основной документ могут вноситься специальные отметки о наличии у конкретного гражданина того или иного набора прав либо обязанностей, так, например, в паспортах лиц, достигших призывного возраста проставляется штамп об отношении к воинской обязанности. Нельзя в связи с этим утверждать, что именно наличие паспорта (либо отметок в нем) порождают для гражданина какие - либо права и обязанности, данный документ является лишь носителем информации о наличии (отсутствии) некоторых, и очень немногих, из них.
4) охрана общественного порядка и обеспечение личной, общественной и государственной безопасности. Данная задача является одной из наиболее важных, стоящих перед паспортной системой. Под обеспечением личной безопасности здесь понимается защита имущественных (в основном, жилищных) интересов граждан, поскольку наличие, либо отсутствие регистрационного учета существенным образом влияют на некоторые отношения в области распределения муниципального жилья, рассмотрения в суде спорных вопросов в сфере владения, распоряжения, пользования жилыми помещениями различных видов собственности.
В нашей стране исторически сложилось  такая ситуация, при которой надзор и контроль за пребыванием и проживанием граждан осуществляется правоохранительными органами, данная деятельность была и остается достаточно важной для решения правоохранительных задач, поскольку подобный тотальный учет населения (каким в сущности и является режим регистрации (прописки)) способствует выявлению лиц, скрывшихся от следствия и суда, уклоняющихся от исполнения обязанностей (например - воинской, обязанности уплаты алиментов), осуществлению других функций. Важную помощь оказывает действие паспортно-регистрационного режима в деле обеспечения государственной безопасности (соблюдение последнего ожесточается в приграничных, таможенных зонах, везде, где могут пострадать интересы государства).
Все изложенное позволяет нам говорить о том, что паспортно-регистрационная система представляет собой совокупность урегулированных правовыми нормами отношений по поводу выдачи, обмена и изъятия паспортов и иных, выдаваемых уполномоченными на то органами документов, удостоверяющих личность гражданина, регистрации по месту пребывания и месту жительства в целях учета и регулирования передвижения населения, обеспечения условий для реализации субъективных прав, свобод, и обязанностей, а также обеспечения личной общественной государственной безопасности, охраны общественного порядка. К сожалению слабо отличается от существовавшего ранее  и  порядок  оформления регистрации.  Также,  как  и  при получении разрешения на прописку, в настоящее время гражданин обращается в уполномоченные на то  органы (домоуправление, паспортно-визовая служба органов внутренних дел), имея при себе большое количество различных документов, поскольку помимо перечисленных   в   части   первой   статьи   6   Закона   Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (паспорта или иного заменяющего его документа, удостоверяющего личность гражданина и документа, являющегося   основанием   для   вселения   гражданина   в   жилое помещение - ордера, договора, заявления лица, предоставившего гражданину жилое помещение,  или  иного документа  (или  его надлежаще   заверенной   копии),   должностные   лица   указанных органов  нередко  требуют  иные  документы,   подчас   никакого отношения к реализуемому праву не имеющие. Неудивительно, что такой подход к оформлению регистрации вызывает справедливые нарекания   у   граждан,   изменивших   место   пребывания   либо жительства поскольку вызывает необходимость сбора большого количества   различных    справок    и    прочих    документов    для подтверждения фактов отнюдь не связанных с "...подтверждением добросовестного   использования   гражданином    своих   прав   и добросовестного   исполнения    им    обязанностей,    связанных    с регистрацией    в    конкретном    жилом    помещении",    как    это указывалось в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года.
Как уже было сказано, в современный период возросло значение конституционного статуса гражданина, охраны его прав, свобод, а также обязанностей. Государство обеспечивает реализацию таковых посредством издания целой системы нормативных актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в данной сфере. В науке административного права в настоящее время нет единого подхода к вопросу классификации форм его выражения (источников административного права³³). Большинство ученых склонны систематизировать источники права в соответствии с их значимостью и степенью воздействия на регулируемые отношения. Наиболее приемлемым, по нашему мнению, является разделение на международные акты и межгосударственные соглашения;
- законы (в том числе и основной - Конституцию);
- нормативные указы Президента Российской Федерации;
- постановления Правительства Российской Федерации;
- нормативные акты (приказы, инструкции, постановления) федеральных министерств, государственных комитетов, комитетов, других федеральных служб и ведомств;
- акты (законы, решения, постановления) органов государственной власти субъектов федерации;
- нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления.[20]
Заслуживает внимания, предложенная Кардашовой И.Б., классификация, разделившая нормативные акты, регулирующие вопросы деятельности паспортно-визовой службы, в зависимости от уровня общественных отношений, на которые те оказывают воздействие:
1. Нормативные акты, с помощью которых определяются и регулируются правоотношения, возникающие по поводу паспортно-визовой системы.
2. Нормативные акты, устанавливающие паспортно-визовые правила и ответственность за их нарушение.
3. Индивидуальные нормативные акты, которые устанавливают субъективные права должностных лиц, граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства в сфере реализации паспортно-регистрационных правил.
Достаточно спорным в данном случае представляется само существование паспортно-визовой системы - объекта данной классификации. В остальном же, на наш взгляд, она в полной мере отражает весь спектр разнообразнейших административно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел. Основываясь на уже перечисленных систематизациях, хотелось бы предложить подразделять нормативную базу регулирования вопросов, связанных с правом граждан на свободу передвижения на:
1. Нормативно - правовые акты, определяющие и регулирующие отношения, возникающие по поводу паспортно-регистрационной системы.
2. Нормативно - правовые акты, устанавливающие правила паспортно-регистрационной системы и ответственность за их нарушение.
3. Нормативные акты, устанавливающие субъективные права должностных лиц, граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Правовую основу института регистрационного учета граждан составляют прежде всего - Конституция Российской Федерации, а также международные акты - Всеобщая декларация прав человека, принятая и провозглашенная резолюцией 217 А (111) Генеральной Ассамблеи от 10 декабря 1948 года[21], международный пакт " О гражданских и политических правах" от 16 декабря 1966 года, ратифицированный Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 года[22], содержащие нормы, которые закрепляют за личностью право на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства, которые не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения или прав и свобод других граждан и совместимы с другими личными правами и свободами.
Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребьюания и жительства в пределах Российской Федерации", принятый на основе Конституции, устанавливает обязанность граждан регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства на территории России, разграничивает такие основные понятия, как место пребывания и место жительства (ст.2), возлагает функции по контролю за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрационного учета на органы внутренних дел, определяет порядок постановки на учет, а также снятия с него. В Законе дан также перечень оснований ограничения права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Гарантией прав граждан служит ст. 9 Закона, в которой говорится о том, что действия и бездействие государственных или иных     органов,     предприятий,     учреждений,      организаций, должностных   лиц   и иных юридических   и   физических   лиц, затрагивающие  права  на  свободу  передвижения,   могут  быть обжалованы в вышестоящий, в порядке подчиненности, орган, вышестоящему должностному лицу либо непосредственно в суд. Нарушение требований Закона влечет за собой ответственность в соответствии    с    законодательством     Российской     Федерации (уголовную,    административную,    дисциплинарную).    Основной отличительной чертой данного закона является положение об уведомительном   характере  регистрационного   учета   по   месту пребывания либо месту жительства граждан Российской Федерации. Регистрация   или   отсутствие   таковой   не   влекут   за   собой возникновение каких-либо прав или обязанностей и не являются условием реализации или ограничения прав и свобод гражданина. Фактически,  регистрационный  учет  представляет  собой   лишь способ учета граждан, проживающих на территории Российской Федерации, по месту их пребывания либо жительства.
Таким образом, Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года " О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" реализует положения Конституции Российской Федерации и международных договоров и соглашений, провозгласивших право граждан на свободу передвижения в пределах государства, поскольку оно может быть ограничено только в соответствии с федеральным законом. Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713[23], изданы на основе и во исполнение Закона РФ от 25 июня 1993 г. и определяют последовательность, сроки и назначение регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания   и   по   месту   жительства   в   пределах   Российской Федерации   (п.1).   Правила,   используя   установленную   Законом терминологию, регламентируют порядок регистрации и снятия с регистрационного учета, порядок регистрации некоторых категорий граждан   (военнослужащих, лиц,   проживающих   на   территории монастырей,    храмов,    других    культовых    зданий    и    др.), устанавливают   перечень   должностных   лиц,   ответственных   за регистрацию    (должностные    лица    жилищно-эксплуатационных организаций  государственного      и   муниципального жилищных фондов,    жилищно-строительных    и    жилищных   кооперативов, гостиниц,    кемпингов,    туристских    баз,    санаториев    и    т.п., акционерных обществ и других коммерческих организаций, других государственных и  муниципальных организаций  и  учреждений, имеющих жилищный фонд на праве хозяйственного ведения либо на праве     оперативного     управления).     К     сожалению,     данный нормативный акт не избежал определенных правовых коллизий (например, в нем сохранено ограничение прав граждан на свободу передвижения (10, 12 и 21 Правил), не урегулированы в достаточной степени некоторые   вопросы оформления документов и порядка снятия и постановки на регистрационный учет и т.д.).
Важную    роль    в     обеспечении    законодательного регулирования системы паспортно-регистрационных правил играет постановление Правительства Российской Федерации 8 июля 1997 года "Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации", основные положения которого уже приведены в нашем исследовании. Хочется заметить только, что пункт 7 Положения, предусматривающий ограничение срока действия паспорта по достижении определенного возраста (20 и 45-летнего) является новеллой по сравнению с ранее действовавшим Положением о паспортной системе в СССР от 1974 года, устанавливавшим порядок выдачи бессрочных паспортов с обязательным вклеиванием фотографической карточки в 25 и 45 лет. По нашему мнению, выдача паспорта, имеющего ограниченный срок действия приведет лишь к дополнительной нагрузке на паспортные аппараты, а также увеличит затраты на их производство, а польза от такой замены для правоохранительных органов представляется очень сомнительной.
Как уже говорилось, функция контроля за исполнением законодательства о регистрационном учете возложена на органы внутренних дел в лице паспортно-визовой службы, которые также являются органом регистрационного учета. Здесь следует заметить, что Закон РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции"[24] и в частности, постановление Верховного Совета РСФСР от 18 апреля 1991 г. "О порядке введения в действие Закона РСФСР " О милиции " обязал Совет Министров в кратчайший срок осуществить меры по передаче в ведение других органов обязанностей по выдаче паспортов, осуществления прописки и выписки граждан, ведения адресно-справочной работы. В научной литературе и прессе этого периода неоднократно поднимался вопрос о необходимости такой передачи, поскольку данные функции, по мнению авторов, являлись несвойственными милиции, их выполнение "...в правовом государстве не должно поддерживаться властью и авторитетом органа государственного принуждения"[25]. С этим утверждением нельзя согласиться в полной мере по нескольким причинам. Во-первых, таковая передача несвоевременна из-за отсутствия у других органов власти и управления, которым предположительно могли быть переданы эти функции, необходимой материально-технической базы, а нехватка государственных средств, способна привести к затягиванию сроков такой передачи и ухудшению качества работы по документированию населения.
Современный период характеризуется ростом преступности, увеличением числа коррумпированных чиновников, что не может не повлиять на порядок обеспечения граждан документами, удостоверяющими личность, а также, возможно, не сможет выполнять в той мере функции содействия органам внутренних дел в вопросах профилактики преступлений и розыска лиц, скрывающихся от следствия и суда. Постановлением Совета Министров Российской Федерации - Правительства Российской Федерации от 15 февраля 1993 № 124 "О реорганизации подразделений виз, регистрации и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел"[26] положения о передаче в ведение других органов вышеперечисленных функций утратило силу, на органы внутренних дел дополнительно возложена обязанность по обеспечению контроля за миграционными процессами и миграционной ситуацией в стране (п.З).
Необходимо  отметить  важную роль  в  определении порядка оформления органами внутренних дел регистрационного учета Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденную приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 23 октября 1995 г. № 393[27], которая устанавливает порядок исполнения законодательства о регистрационном учете, ведения документации, оформления документов. Здесь же перечислены функции органов внутренних дел в связи с осуществлением данных обязанностей, а также обязанности сотрудников органов внутренних дел всех уровней и подразделений по контролю за соблюдением гражданами и должностными лицами законодательства о свободе передвижения.
Помимо существующих актов федеральных органов, о которых говорилось выше, на территории России получили широкое распространение нормативные акты субъектов Федерации, направленные на упорядочение разрешения вопросов, связанных с пребыванием и выбором места жительства, они основываются на федеральном законодательстве и регламентируют порядок пребывания и жительства граждан на своей территории. Издание этих нормативных актов вызвано различными социально-экономическими факторами, такими, как нарастающий бюджетный дефицит, спад промышленного производства, высокий уровень безработицы, большая плотность населения, рост миграции. Они принимаются для урегулирования большого количества проблем, возникающих в результате проявления этих факторов во многих регионах нашей страны. Нами уже поднимался вопрос о несоответствии Закона Краснодарского края от 23 июня 1995 года № 9-КЗ "О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края" Закону Российской Федерации от 25 июня 1993 г, " О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".

- участие в выполнении иных боевых и служебных задач, возложенных на органы внутренних дел.
Одним из важнейших направлений деятельности паспортно-визовой службы является работа по реализации законодательства о свободе передвижения, выбора места пребывания и места жительства.
Будучи институтом государственного управления, паспортно-регистрационная система помимо выполнения других задач (учет населения, обеспечение возможности реализации субъективных прав и свобод), является действенным средством борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Для решения этих задач на органы внутренних дел возложены функции, которые можно условно разбить на две группы.
К первой относятся административно - правовые функции, такие как, выдача паспортов; оформление регистрации и снятия граждан с регистрационного учета; ведение адресно-справочной работы; планирование, информационно - аналитическая работа, подготовка рекомендаций по совершенствованию паспортно-регистрационной работы; взаимодействие с органами представительной власти (всех уровней) и органами местного самоуправления по вопросам реализации законодательства о регистрационном учете и документировании граждан; осуществление контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами законодательства о свободе передвижения, выбора места пребывания и места жительства; информирование населения о принятых законодательных и иных нормативно-правовых актах, касающихся вопросов реализации законодательства о документировании граждан и регистрационного учета.
Ко второй группе относятся функции, которые можно назвать как собственно правоохранительные или предназначенные для реализации правоохранительных задач возложенных на органы внутренних дел в целом. Это такие функции, как персональный учет населения и адресно-розыскная работа; работа с населением, установление доверительных отношений с гражданами, выявление в процессе работы лиц, представляющих оперативный интерес; учет граждан при регистрации лиц, имеющих судимость, отбывавших наказание в местах лишения свободы; розыск похищенных паспортов, чистых бланков паспортов; взаимодействие с другими подразделениями органов внутренних дел в целях реализации правоохранительных задач, стоящих перед ними; осуществление мероприятия с целью конспирации оперативно - розыскной деятельности.
Рассмотрим подробнее функции, относящиеся к первой группе:
1. Выдача паспортов. Организация работы по обеспечению граждан паспортами включает в себя деятельность собственно по выписке паспортов и выдаче владельцам, а также по проверке соответствия документов, поступающих в паспортно-визовую службу предъявляемым требованиям, а также, в некоторых случаях, проверке личности заявителя. Документирование граждан производится впервые по достижении 14-летнего возраста, основаниями замены паспорта являются - достижение 20 и 45-летнего возраста; изменение гражданином в установленном порядке фамилии, имени, отчества, сведений о дате (число, месяц, год) и/ или месте рождения; изменение пола; непригодности для дальнейшего использования вследствие износа, повреждения или других причин; обнаружения неточности или ошибочности произведенных в паспорте записей. Новый паспорт выдается гражданину взамен утраченного. По факту утраты паспорта заводится дело и проводится проверка личности заявителя. Паспорт является основным документом, удостоверяющим личность, что во многих случаях   используется   для   подтверждения   субъективных   прав гражданина. Специфическими свойствами паспорта является то, что он   содержит   сведения,   отражающие   личность   его   владельца, принадлежность   к   гражданству,    отношение   его   к   воинской повинности, паспорт нельзя принимать в качестве залога, с него не может быть снята копия, утрата влечет за собой административную ответственность, а хищение - уголовную, паспорт изготавливается в централизованном порядке и имеет единую форму, а также средства, предохраняющие   его   от   подделок.   Эти   средства,   именуемые защитными,   можно   подразделить   на   защиту   непосредственно бланка паспорта  и  на защитные  средства,  применяемые     при оформлении паспорта. В первом случае имеются в виду защитные средства, использованные во время изготовления бланка - обложка изготовлена    по    специальной    технологии    из    износостойкого материала   и    имеет   единую   расцветку,    паспортная   книжка производится на предприятиях Гознака и имеет несколько степеней защиты   (бумага   специальной   выработки,   нанесенный   на   все страницы специальный рисунок - орнамент,  "розетка", а также защитная   сетка,   нумерация,   состоящая   из   трех   групп   цифр, присущих только одному конкретному   региону, также в бланке паспорта могут применяться специально разработанные вшиваемые или  вкладываемые  элементы,   предназначенные  для   сохранения вносимых записей или для защиты бланка и произведенных в нем записей от подделок). Во втором случае это - вносимые в паспорт записи произведенные в соответствии с требованиями   приказа № 605 от 15 сентября 1997 года с помощью пригодных для этих целей печатающих устройств (печатных машин, ПК) а также от руки специальными      чернилами,      код      подразделения,      обрезка фотокарточки     до     установленных     размеров     специальным устройством, запись на оборотной стороне фотографической карточки специальными чернилами, покрытие третьей страницы паспорта специальной защитной (ламинаторной) пленкой, проставление оттисков печатей и штампов, а также наличие личной подписи владельца паспорта. Опытный и внимательный сотрудник органов внутренних дел, осведомленный о наличии защитных средств может обнаружить подделки в паспорте.
2. Оформление регистрации и снятия граждан с регистрационного учета. Регистрационная работа органов внутренних дел должна строиться на принципах строгого соблюдения федерального законодательства, обеспечения условий реализации права на свободу передвижения, выбора места пребывания и места жительства, обязательности регистрационного учета для всех, уважительного отношения к гражданам.
5. Ведение адресно-справочной работы. Она позволяет осуществлять поиск лиц, состоящих на регистрационном учете, либо уже снятых с него, поскольку в адресных листках прибытия (убытия) имеются сведения об этих лицах, в том числе указывается адрес места пребывания (жительства). Такого рода информация используется не только органами внутренних дел, но и другими правоохранительными органами, государственными органами а также гражданами для установления местонахождения конкретных лиц.
4. Планирование, информационно - аналитическая работа, подготовка рекомендаций по совершенствованию паспортно-регистрационной работы. Анализ деятельности паспортно-визовых аппаратов показывает, что при организации ее работы необходимо учитывать экономические и географические особенности территориальной единицы обслуживания органа внутренних дел, количество и социальный состав проживающего населения, наличие и расположение предприятий, учреждений, учебных заведений, иных объектов. Как показывает практика, "...знание перспектив экономического развития и социальных преобразований...позволяет предусмотреть тенденцию в миграции населения, увеличения численности городских жителей, что необходимо для перспективного планирования паспортной работы.[35] Представляется, что для облегчения такого рода работы, в подразделениях паспортно-визовой службы необходимо вести специальные паспорта на объекты, в которых временно либо постоянно поживают граждане - общежития, гостиницы, санатории, дома отдыха, иные подобные учреждения. В данных учетах нужно сосредоточивать сведения о количестве проживающих, наличии свободных мест, социальном составе, проживающих (пребывающих) лицах, представляющих оперативный интерес и т.д. Такие сведения могли бы иметь значение не только для организационно-аналитической работы, но и непосредственно регистрационной, а также оперативной.
5. Взаимодействие с органами представительной, исполнительной власти (всех уровней) и органами местного самоуправления по вопросам реализации законодательства о регистрационном учете и документировании граждан, которое заключается в выполнении этими органами законодательных функций (издание нормативных правовых актов, регулирующих отношения в данной сфере, а также организацию управления паспортно-визовой службой); функций общего руководства и контроля за деятельностью как органов внутренних дел в целом, так и ПВС в частности. Одной из важных функций является участие органов представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в формировании структуры органов внутренних дел, в том числе и подразделений    службы.    Так,    в    целях   усиления    борьбы    с преступностью в 1094 году руководством ГУВД города Москвы по согласованию с московским правительством принято решение о создании межмуниципальных (межрайонных) отделов по контролю за соблюдением гражданами и должностными лицами паспортно-визовых правил и обеспечению правопорядка. Основными задачами этих отделов являются: предупреждение и раскрытие преступлений и обеспечение охраны  общественного порядка;     осуществление проверок соблюдения паспортно-визовых правил на объектах и в жилом   секторе;   взаимодействие   со   службами   криминальной милиции и милиции общественной безопасности в осуществлении общегородских   профилактических   мероприятий;   подготовка   и обобщение информации о выявленных недостатках, причинах и условиях, способствующих совершению правонарушений в данной сфере. Итогом работы указанных подразделений за один только 1997 год явилось задержание 357 преступников и свыше 137 тыс. нарушителей    паспортно-визовых   правил.    Привлечено   к административной       ответственности       более       69       тысяч правонарушителей, в том числе 1,5 тыс. должностных лиц. По сведениям  паспортно-визового   управления   МВД   России,   в результате    работы    межмуниципальных    отделов    совершение преступлений в гостиницах снизилось на 30 %, в общежитиях на 4 %. По вскрытым в ходе проверок недостаткам направлено более тысячи информации в различные инстанции. Одной из важнейших форм взаимодействия в сфере регистрационного учета    является создание  административных комиссий,  в  состав  которых,  как правило, входят представители подразделений паспортно-визовой службы,   предметом   рассмотрения   которых   являются   вопросы регистрации отдельных граждан, а также иные аспекты деятельности этой службы. В соответствии с Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", в городах, населенных пунктах и иных административно - территориальных образованьях, в которых имеются органы внутренних дел, органами регистрационного учета названы   они,   в   остальных   населенных   пунктах   -   местная администрация (ст. 4). Однако в некоторых субъектах Российской Федерации при органах представительной, а также исполнительной власти   организованы   специальные   комиссии,   уполномоченные решать вопросы, связанные с регулированием миграции. Например, в соответствии со статьей 19 Закона Краснодарского края от 7 июня 1995 года "О порядке регистрации   пребывания и жительства на территории    Краснодарского    края"    регистрация    отдельных категорий граждан может быть произведена только на основании решения городских, районных, краевой комиссий миграционного контроля, в функции которых входят рассмотрение конфликтных ситуаций, связанных с регистрацией по месту пребывания и месту жительства на территории края. Аналогичные положения имеются в нормативных     правовых     актах,      регулирующих     вопросы регистрационного учета в городе Москве и Московской области, некоторых других регионах.    Как представляется, существование таких органов не противоречит закону, поскольку неправомерные действия   либо   бездействие   органов   регистрационного   учета, затрагивающие право граждан на свободу передвижения, выбора места пребывания и места жительства могут быть обжалованы в вышестоящий в порядке подчиненности орган, в том числе и орган государственной  власти.   Однако  мы  полагаем,   что  первичное рассмотрение отдельных вопросов регистрации граждан, которое закреплено в приведенном Законе Краснодарского края, а также соответствующие положения нормативных актов иных субъектов Российской Федерации противоречат закону, т.к. решение таких вопросов отнесено только лишь к компетенции органов регистрационного учета. В качестве одной из форм взаимодействия можно назвать законодательную инициативу или разработку и внесение в органы государственной власти предложений по совершенствованию законодательства а так же подготовку проектов нормативных актов, регулирующих отношения в сфере внутренних дел, в том числе по вопросам обеспечения паспортно-регистрационного режима.
6. Осуществление контроля за соблюдением гражданами и
должностными лицами законодательства о свободе передвижения,
выбора места пребывания и места жительства. Она является одной
из важнейших функций органов внутренних дел, рассматриваемых в
нашей работе. Такая деятельность определяется как
"...совокупность организационных и практических мероприятий,
направленных на выполнение требований паспортно-регистрационной системы"[36] и направлена на пресечение и выявление правонарушений в сфере регистрационного учета и документирования граждан, в ходе этих мероприятий, проводящихся, как правило, гласными методами, могут выявляться лица, представляющие оперативный интерес а также находящиеся в розыске. Поскольку контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами является частью административного надзора органов внутренних дел, первому присущи все его характерные черты. Во-первых, в ходе реализации данног контроля паспортно-визовая служба, а также подразделения ОВД, осуществляющие с ней взаимодействие                     вправе применять различные меры административного принуждения а так же, в пределах компетенции, предъявлять обязательные для исполнения требования и давать распоряжения. Для этой деятельности характерна профилактическая направленность, т.к. в ее ходе вскрываются характер и условия, способствующие совершению преступлений и иных правонарушений, выявляются лица, склонные к антиобщественным деяниям. Организационный характер контроля за соблюдением паспортно-регистрационных правил проявляется в обеспечении при помощи различных методов соблюдения паспортно-регистрационных правил. Наиболее характерен для него метод проверок паспортно-регистрационного режима, проводимых на основе анализа оперативной обстановки, на основе которого разрабатывается комплекс мероприятий с целью выявления нарушений в данной сфере. Объектами проверок являются: жилой сектор, нежилые помещения (подвалы, чердаки, склады и т.д.), жилищно-эксплуатационные учреждения, гостиницы, общежития, дома отдыха, отделы кадров предприятий, учреждений и организаций, паспорта и иные документы, удостоверяющие личность. Различают три вида контроля[37]:
отраслевой, осуществляемый на предприятиях, в учреждениях и организациях, относящихся к одной отрасли, определенному министерству, ведомству. Особенно эффективен на предприятиях отраслей, где наблюдается дефицит рабочей силы либо используется труд сезонных рабочих для выявления граждан, принимаемых на работу без регистрации и/или без документов при проведении комплексных проверок соблюдения паспортно-регистрационного режима как в отделах кадров, так и ведомственного жилого фонда, особенно общежитии;
- территориальный, реализуемый в пределах определенной части или целой административно - территориальной единицы, используемый обычно при проверках жилого фонда;
- выборочный, проводимый на основе информации, получаемой от граждан и должностных лиц, а также имеющейся в службе о лицах, живущих без регистрации сверх установленного; законом срока либо в силу определенных причин не имеющих возможности зарегистрироваться.
Правильное сочетание этих видов контроля дает возможность наиболее результативно решать задачи, связанные с обеспечением паспортно-регистрационного режима.
7. Информирование населения о принятых законодательных и иных нормативных правовых актах, касающихся вопросов реализации законодательства о документировании граждан и регистрационного учета. Как уже говорилось, одной из причин правонарушений в сфере регистрации и документирования является правовая неграмотность определенной части населения. Развитие средств массовой информации и их доступность практически каждому человеку обеспечивают возможность получать больше информации о принимаемых законодательных актах, регулирующих отношения по документированию и регистрационному учету. Выступления в прессе, на телевидении, радио с различной информацией о состоянии дел в рассматриваемой сфере в достаточной мере могут влиять на формирование у гражданина позитивного отношения к исполнению установленных законом норм и правил, в том числе и паспортно-регистрационных.
Вторую группу составляют следующие функции:
1. Персональный учет населения и адресно-розыскная работа. Основной особенностью использования возможностей паспортно-регистрационной    системы    в    предупреждении    и    раскрытии преступлений а также розыске лиц, их совершивших   является то, что в процессе деятельности по регистрации и документированию граждан возникает возможность более тщательной их проверки, в особенности лиц, изменивших место жительства (пребывания), а также их документов. Обязанность граждан зарегистрироваться по; месту пребывания (постоянного жительства), предоставление в этой связи  документов в  органы  регистрационного  учета,   а  также должностным    лицам,    ответственным    за    регистрацию,    дает возможность   сотрудникам   паспортно-визовой   службы   для выяснения таких обстоятельств, как: наличие не снятой и не погашенной   судимости,   состояние  в  розыске,     наличие   иных обстоятельств, в силу которых гражданин  может представлять интерес для правоохранительных  органов. В процессе оформления регистрации могут выявляться документы, содержащие подделки, подчистки   и   т.п.   В   случаях,   когда   возникают   сомнения   в подлинности предъявляемых документов, а также в личности самого регистрируемого,    возможно    проведение    более    тщательной проверки. Основой адресно-розыскной работы является система персонального учета населения, осуществляемая адресными бюро МВД, УВД, где на разыскиваемых лиц в картотеках выставляются сторожевые  и  розыскные  карточки,  что     позволяет  в  случае обращения таких лиц в паспортно-визовую службу по поводу регистрации, снятия с учета, получения паспорта сообщать об этом инициатору  розыска.   Как   представляется,   слабый   эффект   от подобной    деятельности    в    настоящее    время    базируется    на недостаточном материально - техническом обеспечении адресно-справочной службы, иногда отсутствии элементарных средств связи, и это отрицательно сказывается на темпах передачи информации о разыскиваемых лицах и на уровне всей работы в целом. Одним из путей повышения результативности адресно-справочной и розыскной работы является создание системы автоматизированной регистрации (САР), поскольку порядок учета граждан, особенно при регистрации по месту пребывания, недостаточно оперативен и имеет ряд существенных недостатков, к которым, по мнению Б.М. Кондрашова, относятся:
- отсутствие единой базы данных, позволяющих идентифицировать конкретное лицо, проконтролировать сроки его пребывания и местонахождение в определенной местности;
- отсутствие оперативного контроля за проживающими со стороны руководства и служб органов внутренних дел;
- отсутствие возможности оперативных проверок граждан по существующим картотекам;
- трудоемкость в изготовлении и выдаче свидетельства о регистрации (форма ОЗ) сотрудниками паспортно-визовых аппаратов, результатом которой является возникновение очередей;
- свидетельство о регистрации без наличия паспорта не подтверждает личность гражданина;
- техническое оформление документов о регистрации занимает продолжительное время, что увеличивает сроки регистрации;
несовершенство порядка изготовления такой документации приводит к тому, что свидетельство о регистрации по месту пребывания быстро приходит в негодность, легко подделывается, по одному свидетельству могут проживать несколько человек;
 необходимость частого обновления свидетельств и списков о регистрации затрудняет контроль за лицами, временно пребывающими на территории населенного пункта.[38]
2.    Работа   с   населением,   установление   доверительных отношений     с гражданами.  Выявление в процессе работы лиц, представляющих оперативный интерес. Не вызывает сомнений факт, что наиболее часто из всех сотрудников органов внутренних дел населению приходится общаться именно с работниками паспортно-визовой    службы,    причем    контакт    этот    происходит    при обстоятельствах в достаточной степени неконфликтных (обращения по  поводу  выдачи,   обмена   паспорта,  регистрации,   снятия   с регистрационного учета).  В этой ситуации в  процессе  беседы сотрудника  с  посетителем  возможно  выяснение  обстоятельств, способных представлять  определенный  оперативный  интерес,  а также установление более тесных, доверительных отношений для получения такой информации. Как представляется, данная работа не должна вестись от случая к случаю, только для того, чтобы вовремя по ней отчитаться. К сожалению, в настоящее время руководители   некоторых   органов   внутренних   дел,   а   также паспортных аппаратов больше внимания уделяют не качеству, а количеству получаемой информативного материала, что, в конечном счете, сказывается на результатах работы. Такие просчеты случаются даже на уровне Паспортно-визового управления МВД России, в некоторых отчетах, о проверке состояния служебной деятельности которого, можно встретить сведения о повышении либо снижении количества полученной информации  о лицах,  представляющих оперативный интерес. Нам представляется, что в данной ситуации показателем работы паспортно-визовых аппаратов по работе с населением и установлению доверительных отношений с гражданами будет являться конечный результат, и в частности, количество реализованной информации (выявленных преступников, иных правонарушителей и т.п.)
3. Учет граждан при регистрации лиц, имеющих судимость, отбывавших наказание в местах лишения свободы. Невозможно¹ представить изучение состава проживающего населения без наличия данных о лицах, имеющих судимость. Такие сведения систематизируются в картотеке учета зарегистрированных лиц, имеющих судимость (форма № 17). Информация об этих лицах, проживающих на территории административной единицы важна для повседневного наблюдения за их образом жизни, проведения профилактической работы, поскольку при регистрации граждан данной категории сообщения об этом (рапорт по форме №18) направляются для рассмотрения начальнику соответствующего органа внутренних дел либо его заместителям. Обычно затем подобные рапорта направляются в службу участковых инспекторов милиции. Однако, как показывает практика, отсутствие в этой службе единых учетов лиц, имеющих судимость отрицательно сказывается на результатах как профилактической работы, так и деятельности по раскрытию преступлений, поскольку остается без учета большое количество лиц, освободившихся из мест лишения свободы. В этой связи большое значение приобретает тесное взаимодействие паспортной службы со службой участковых инспекторов милиции, а также с оперативными подразделениями с целью создания реального механизма, обеспечивающего возможность получения информации о лицах, проживающих на обслуживаемой территории и имеющих судимость. В этой работе также большое значение имеют сообщения об освобождающихся лицах, поступающие непосредственно из исправительно – трудовых учреждений. К сожалению, в последние годы такие сообщения поступают не всегда и большое число лиц, освободившихся из мест лишения свободы фактически остается вне поля зрения органов внутренних дел, что, разумеется, не способствует улучшению оперативной обстановки.
4. Розыск похищенных паспортов, чистых бланков паспортов: Подобного рода документы представляют значительный интерес как   для   преступников   и   правонарушителей,   так   и   для   лиц, работающих на иностранные разведывательные службы. Бланки паспортов являются документами строгой отчетности, поэтому их учет     и     хранение     необходимо     организовать     в     порядке, обеспечивающем их надежную сохранность. В случае утраты либо хищений  бланков паспортов в десятидневный  срок проводится проверка для установления причин и обстоятельств случившегося. О происшедшем немедленно информируются все органы внутренних дел с указанием номеров и серий утраченных либо похищенных паспортов.   В  этой   ситуации  важна   бдительность   сотрудников органов внутренних дел, в особенности  -  паспортно-визовых аппаратов,  знание  ими  ориентировок  с  номерами  утраченных (похищенных)    паспортов,    а    также    способность    определять подлинность паспорта,  соответствия  его реквизитов и  защиты установленным законодательством. Розыск похищенных паспортов ведется по системе, основанной на учете серий (старые паспорта) и номеров.     Более тщательной  проверке подвергаются  паспорта, имеющие следы подделки, а также в случаях, когда подлинность паспорта вызывает сомнение. Централизованный учет похищенных и утраченных паспортов и паспортов скрывшихся преступников ведется в Главном информационном центре МВД РФ.
5.   Взаимодействие   с   другими   подразделениями   органов внутренних   дел  в  целях реализации  правоохранительных   задач, стоящих перед ними. Следует отметить важность такой работы. Недооценка, а, подчас и непонимание значения возможностей паспортно-регистрационной системы в борьбе с преступностью приводит к тому, что в некоторых случаях работу паспортно-визовых аппаратов оценивают по числу задержанных преступников либо по количеству поддельных паспортов, выявленных сотрудниками этих подразделений. В свою очередь, при оценке роли паспортно-регистрационной системы в деятельности оперативных подразделений, нередко все сводится к выяснению, сколько нарушителей паспортного режима выявлено оперативным составом. Эти показатели, как правило, незначительны, поэтому принято считать, что работники паспортных аппаратов слабо участвуют в борьбе с преступностью, а оперативный состав не заботится об укреплении паспортно-регистрационного режима. Однако, как показывает опыт, надлежащим образом отлаженное взаимодействие оперативных и паспортно-визовых аппаратов дает возможность решать поставленными перед этими подразделениями задачи, что в свою очередь благотворно влияет на усиление борьбы с преступностью.
6. Осуществление мероприятий с целью конспирации оперативно - розыскной деятельности. Необходимо отметить, что такая работа должна проводиться в строгом соответствии с законом и только в случаях, когда это действительно необходимо. Обычно под такой деятельностью понимается только проведение различных рейдов и иных мероприятий в места наибольшего скопления людей (рынки, магазины, общежития и т.п.). Однако это далеко не так, поскольку это понятие намного шире и включает в себя и иные, негласные методы, при помощи которых сотрудниками паспортно-визовой службы, обеспечивается возможность раскрытия преступлений.
При сопоставлении этих видов функций, можно заметить, что и те и другие в определенной степени взаимодополняют, накладываются друг на друга. Это порождает необходимость правильного и полноценного их сочетания, т.к. отклонение в какую - либо одну сторону неизбежно повлечет за собой недочеты в выполнении других. В этой связи возрастаем значение функций анализа и планирования. Существенное значение приобретает и уровень профессиональной подготовки сотрудников паспортно-визовой службы, знание ими особенностей выполняемой работы, своевременность и адекватность реагирования на изменение оперативной обстановки.
Среди общих недостатков в работе органов внутренних дел по осуществлению регистрационного учета и документирования граждан можно назвать слабое техническое обеспечение подразделений паспортно-визовой службы, выражающееся в отсутствии необходимых технических средств и оборудования, таких как, печатные машины, персональные компьютеры, специальная продукция для изготовления паспортов; неприспособленности некоторых помещений как для приема посетителей, так и для обеспечения сохранности бланков паспортов, штампов и документов строгой отчетности; недостаточном контроле со стороны руководства органов внутренних дел за деятельностью по обеспечению паспортно-регистрационного режима; слабом внимании анализу и планированию данной деятельности; несвоевременном и неадекватном реагировании некоторых руководителей подразделений паспортно-визовой службы на изменения оперативной обстановки; как уже ранее говорилось, недостаточном взаимодействии между службами и подразделениями в вопросах обеспечения регистрационного режима; недостаточной профессиональной подготовленности сотрудников службы (низкий образовательный уровень, небольшой стаж работы и т.д.); недостатках в организации индивидуальной воспитательной работы с сотрудниками.  Можно согласиться с мнением Б.П. Кондрашова, полагающего, что устранение таких недостатков в организации работы паспортно-визовых аппаратов, как отсутствие картотек; несвоевременный учет мест пребывания иногородних    граждан;    отсутствие    должного    контроля    за местонахождением лиц, у которых закончились сроки регистрации, оперативного пополнения учетных данных на прибывших лиц; отсутствие      механизма     взаимодействия      сил      и      средств, задействованных в предупреждении и пресечении правонарушений, совершаемых иногородними лицами и лицами без определенного места жительства существенно повысит эффективность ее работы. Поддерживаем и предложение о введении оценочных показателей каждого   сотрудника   паспортно-визовой   службы   с   целью повышения результативности работы всего аппарата службы.[39] Конечно,    в    данной    деятельности    невозможно    избежать определенных   сложностей,   поскольку   "...зачастую   отсутствует адекватность работы и результатов труда сотрудников... Кроме этого...отсутствуют    научно    обоснованные    нормы    нагрузки отдельных категорий сотрудников ОВД, а в отдельных случаях отсутствует и четкое распределение функциональных обязанностей сотрудников и их нормативное закрепление"[40]. Как представляется, в их числе могут быть:
- уровень профессиональной подготовки сотрудника, знание нормативной базы, регулирующей деятельность ПВС;
-         количество преступников и иных правонарушителей выявленных в процессе повседневной деятельности, в том числе и количество реализованной информации, полученной в результате доверительного общения сотрудников с гражданами;
- количество лиц, привлеченных к административной ответственности за нарушение паспортно-регистрационных правил;
- количество лиц, находящихся в розыске по листкам прибытия и т.д.
Особая роль в обеспечении паспортно-регистрационного режима отведена службе участковых инспекторов милиции. Это объясняется широким спектром задач возложенных на нее: "...основные задачи участкового инспектора практически ненамного уже задач, которые возложены на милицию законом "О милиции" (ст.2)"[41]. В исследуемом аспекте участковому присуще выполнение такой задачи, как контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами паспортно-регистрационных правил на обслуживаемом участке, для решения которой участковые инспекторы милиции осуществляют следующие функции:
- планирование и организация мероприятий по обеспечению паспортно-регистрационного режима на обслуживаемой территории;
-   анализ   структуры   и   динамики  преступности   на участке,    тенденции    ее    роста    (сокращения),    социально экономические, демографические и иные причины, влияющие на ее трансформации,    динамику    преступности    лиц,    не    имеющих регистрации и зарегистрированных по месту пребывания, в том числе и прибывших из государств СНГ, стран Балтии, своевременное и правильное реагирование на изменения оперативной обстановки;
- контроль за деятельностью жилищно-эксплуатационных учреждений по обеспечению регистрационного учета граждан, проживающих на обслуживаемой территории, а также взаимодействие с представителями домовых и квартальных комитетов, иных общественных формирований с целью получения информации о лицах, нарушающих паспортно-регистрационный режим;
- контроль за лицами, освободившимися из мест лишения свободы;
- проведение совместных мероприятий по проверке паспортно-регистрационного режима совместно с паспортно-визовой, а также иными службами и подразделениями ОВД.
Необходимо отметить, что правильно организованная и отлаженная работа участкового инспектора милиции по всем направлениям его деятельности, тесное взаимодействие с населением обеспечивает решение правоохранительных задач, в том числе и рассматриваемой.
Следующей по значимости для обеспечения паспортно-регистрационного режима является патрульно-постовая служба милиции, функции которой по обеспечению соблюдения гражданами и должностными лицами паспортно-регистрационных правил вытекают из общих функций. Деятельность этой службы, направленная на поддержание правопорядка, обеспечивает возможность решения специальных задач, в том числе и рассматриваемой нами в этом параграфе. С этой целью патрульно-постовой службой милиции органов внутренних дел ведется профилактика     и     борьба     с     нарушениями     паспортно-регистрационного режима, осуществляемая самостоятельно, а также с участием других служб в ходе целевых мероприятий по выявлению этих нарушений. В ходе выполнения этой деятельности    важное  значение имеет уважение прав и обеспечение интересов граждан, а также соблюдение законности,  в  особенности  при  применении ППСМ административно-предупредительных мер[42]. Как верно заметил   Б.П.   Кондратов,    "...нарушение   законности... означает нарушение    конституционных    принципов    неприкосновенности личности, жилища, свободы передвижения, ущемление законных интересов граждан..."[43] Ранее говорилось, что закон обязывает всех граждан Российской Федерации, достигших 14 - летнего возраста и проживающих   на   территории   Российской    Федерации   иметь паспорт[44].  Однако за исключением времени действия ограничения некоторых прав и свобод в условиях чрезвычайного положения (п. "а", "г" ст. 23 Закона РСФСР О чрезвычайном положении)[45] иметь при себе документы, удостоверяющие личность не требуется. Устав патрульно-постовой     службы     милиции  общественной безопасности[46] предоставляет право нарядам ППСМ осуществлять проверку документов у граждан и должностных лиц только    в случаях, когда имеются достаточные основания полагать, что они совершили преступление или административное правонарушение. Поэтому  зачастую  требование  работника  милиции  предъявить документы, удостоверяющие личность, граничит с ограничением прав и свобод гражданина. Однако здесь, по нашему мнению, стоит задуматься о критериях подхода к установлению перечисленных оснований, поскольку в некоторых случаях сам паспорт может содержать доказательства совершения преступления либо административного правонарушения (подделка паспорта, проживание без регистрации и т.п.). Как представляется, в данном случае сотрудник органов внутренних дел обязан руководствоваться такими принципами законности, как: верховенство закона, недопустимость   противопоставления законности и целесообразности.[47] Эти принципы, а также требования законности, отражающие “...ее направленность, которая обусловлена содержанием правовых норм…” должны определять поведение патрульных и нарядов ППС в конкретной ситуации.