Курсовая Городское самоуправление в России
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-25Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
МИНИСТЕРСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ И НАУКЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
«ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
(ДВПИ имени В.В. Куйбышева)»
Тихоокеанский институт политики и права
Кафедра Государственного и муниципального управления
Курсовая работа
«Городское самоуправление в России (исторический обзор)»
Выполнила:
Ксеник О.А.
студентка гр. П-9601
Научный руководитель:
к.и.н., доцент Исхакова О. Д.
Владивосток 2010
СОДЕРЖАНИЕ
Введение. 3
ГЛАВА 1: Реформы городского самоуправления в России в XV – XVIII веке 3
1.1 Города в Московском государстве. 3
1.2 Городская реформа Петра I и реформы эпохи дворцовых переворотов. 3
1.3 Становление городского государственного и общественного управления при Екатерине II 3
ГЛАВА 2: Городское самоуправление в XIX – начале XX века. 3
2.1 Реформа городского управления 1870 года. 3
2.2 Городская контрреформа и городские бюджеты.. 3
2.3 Городские думы в 1917 году. 3
Заключение. 3
Список используемой литературы.. 3
Введение
Одной из причин актуальности изучения истории городского самоуправления является увеличение интереса к современному городскому управлению. Интерес к современному городу объясняется тем, что именно в городах в настоящее время проживает большинство населения России. В городах сосредоточена большая часть экономического, культурного и научного потенциала. А значит, от состояния самоуправления в городах зависит жизнь большей части граждан Российской Федерации. В связи с активной урбанизацией возникает много проблем управления городом. Очень часто для решения современных проблем обращаются к истории, так как, изучив проблемы и их решения в прошлом, можно найти решения актуальных проблем и пути дальнейшего развития. С помощью изучения истории городского самоуправления, так же возможно, получить решение проблем современного управления городом. Так как многие проблемы, связанные со становлением городского самоуправления, уходят корнями в прошлое, без изучения которого решать их достаточно сложно.
Объектомисследования является исторический обзор городского самоуправление в России. Предметом исследования являются проблемы самоуправления в России в XV – XIX веках.
Цели и задачи исследования. Цель исследования в данной курсовой работе состоит в изучении развития городского самоуправления в России и определении места городского самоуправления в системе государственного управления.
Задачи исследования:
1) проследить становление и развитие городского самоуправления в России на основе изучения городского самоуправления в XV – XIX веках;
2) раскрыть содержание городского самоуправления;
3) проанализировать систему и организацию городско самоуправления на данных исторических этапах.
В основном о структуре города, о его истории и об управлении им писали Ключевский В.О., Платонов С.Ф., Игнатов В. Г., Маркова А.Н. и Федулов Ю.К., Велихов Л.А., Еремян В.В. и Федоров М.В., Цейтлин Р.С. и Сергеев С.А..[1]
Достаточно много данных о городском управлении дает учебное пособие Цейтлин Р.С., Сергеев С.А. “История государственного управления и муниципального самоуправления в России”, где рассказывается о городской реформе 1870 года, городской контрреформе и городских думах в 1917 году. Однако в данном учебном пособии недостаточное внимание уделяется состоянию городов при Петре I и Екатерине II. Учебное пособиеЦейтлина Р.С., Сергеева С.А. ссылается на таких авторов как Еремян В.В., Федоров Н.В и Велихов Л.А..
Что же касается учебника “История государственного в России” под редакцией Марковой А.Н., Федулова Ю.К., то авторы подробно рассказывают о состоянии городов в XV-XVIII веках. Учебник достаточно часто использует высказывания Ключевского В.О.. Можно даже сказать, что во всех учебных изданиях используются высказывания этого автора, при описании городского управления в XVIII веке, поэтому практически во всех учебниках написан ”стандарт” о городском управлении.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, разделенных на шесть параграфов, списка литературы и заключения.
ГЛАВА 1: Реформы городского самоуправления в России в XV – XVIII веке
1.1 Города в Московском государстве
На Руси в XV веке продолжается объединение земель и складывается единое централизованное государство, развитие системы поместных отношений, обусловивших сдвиги в социальной структуре. На стадии раннего феодализма возникает сословно-представительная монархия. При этой форме правления окончательно закрепляется крепостное право. В 1551 г. на Стоглавом соборе был принят Судебник (1550) Ивана IV, явившийся важным шагом на пути централизации Русского государства. На смену сословно-представительной монархии постепенно приходит и укрепляется самодержавно-монархический строй.
Значительную роль в объединительном процессе земель играли города, которые сохраняли в XV в. зависимость от феодального государства или частных феодалов. Город делился на две части: собственно город — место, огороженное стеной, крепость (детинец), где проживали в основном представители княжеской власти, гарнизон и слуги местных феодалов; торгово-ремесленный посад, расположенный вокруг городских стен. Проживающие в крепости освобождались от налогов и государственных повинностей, жители посада (ремесленники) несли тягло — комплекс натуральных и денежных повинностей в пользу государства. В XV в. в городах выделился круг состоятельного купечества — гости и сурожане. Гости вели иноземную торговлю, сурожане торговали с Крымом. Верхушка городского населения активно поддерживала политику централизации. Она вела борьбу с феодалами за землю, за рабочие руки, против бесчинств аристократов. Верхи горожан формировали свои корпоративные органы (сотни) и настаивали на освобождении от тяжелого тягла, ликвидации в городах привилегированных феодальных промыслов и торгов (белых слобод).
Вэтот период самоуправления в городах еще не было. Наместники и волостели наряду с уездами и волостями управляли и городами, находившимися на их территории. Позже появились специальные органы городского управления. В XV в. утвердилась должность городчика, по существу военного коменданта города, осуществлявшего надзор за состоянием городских укреплений, выполнением местным населением повинностей, связанных с обороной. Использовали городчиков и для земельных дел. К концу XV в. роль городчиков возросла — им были предоставлены широкие полномочия в земельной, финансовой и других сферах управления, причем не только в городе, но и прилегающем уезде. Они стали именоваться городовыми приказчиками и подчинялись великокняжеским казначеям. Иногда на один город назначалось два и более приказчиков. Должность городовых приказчиков замещалась местными землевладельцами, главным образом дворянами и детьми боярскими. Поэтому для дворян и детей боярских это был свой орган местного управления, а для великого князя — надежный проводник политики централизации.
К концу XVI в. число городов увеличилось до 220. Самым крупным городом была Москва, население которой достигло 100 тысяч. Население других крупных городов составляло по 3—8 тыс. человек. Наиболее развитыми городами были Новгород, Псков, Вологда, Великий Устюг, Казань, Ярославль, Соль Камская, Калуга, Нижний Новгород, Тула, Астрахань. Осваивалось и Дикое поле — были основаны Орел, Белгород, Воронеж. Присоединение Казанского и Астраханского ханств дали России Самару и Царицын. При освоении Сибири были построены Тюмень и Тобольск. В 1584 г. в связи с потребностями внешней торговли основан Архангельск.
С ростом городов и развитием ремесел значительно увеличилась численность посадского населения. Растущий класс купцов имел привилегии — освобождался от ряда повинностей. Ремесленники и мелкие торговцы относились к «черным» людям. В городах по принципу обложения разграничивались черные (облагаемые) и «белые» слободы, которые не облагались государевым тяглом.
С середины XVI в. городами управляли воеводы, бывшие служилыми людьми. Назначались они государем или Разрядным приказом. Но были и случаи, когда воеводы назначались по просьбе городских жителей. Делопроизводством при воеводах занимались дьяки.
1.2 Городская реформа Петра I и реформы эпохи дворцовых переворотов
В конце XVII - начале XVIII века Петром I были проведены крупные реформы государственного аппарата. Их связывают с теорией административно-государственного управления, распространенной в Западной Европе в XVI—XVII веках и получившей название «ка-мерализм». Исходная идея камералистской доктрины, принятая Петром I. — это представление о государстве как о некоем механическом устройстве, которое должно действовать в соответствии с раз и навсегда заведенным рациональным порядком. Камерализм предусматривал создание системы бюрократических учреждений, действующих по строгим правилам, охватывающим все уровни и стороны жизни и проводящих единую политику.[2]
С целью усиления централизации государственного аппарата и укрепления абсолютной власти монарха Петр I начал осуществлять реформу в области местного самоуправления. Первым шагом в этом направлении было выведение городов из-под воеводского и приказного управления и создание указом от 30 января 1699 г. особого сословного управления – самоуправления горожан. “Самоуправление - право, предоставляемое государством своим составным частям, областям, общинам, сословиям и корпорациям управлять самостоятельно своими внутренними делами, административными и хозяйственными, под контролем агентов правительственной власти”[3]. Однако в условиях абсолютизма элементы самоуправления лишь дополняли аппарат правительственного управления, выполняя вспомогательные функции, делегированные им центральной властью. Городское управление было организовано, исходя не из интересов горожан, а из потребностей, в первую очередь, государства.
Управление городами в конце 17 века основывалось на принципах строгой централизации. Власть в городе принадлежала воеводе, который назначался Приказом, к ведомству которого относился соответствующий город. Воеводе мог отдавать распоряжения только тот Приказ, который его назначал. Другие приказы могли воздействовать на воеводу только через получения послушной грамоты в соответствующем Приказе. Такой порядок не мог способствовать оперативности и эффективности управления, он вызывал волокиту и требовал огромной переписки по всякому делу. Так вот, чтобы “великой государя казне окладным доходам доимки, а пошлинным, питейным и иным сборам недоборов бы не было”[4] Пётр I 30 января 1699года учреждает Бурмистерскую палату. Когда Пётр I проводил эту реформу он преследовал две цели: 1)Петру были нужны не самоуправляющиеся, автономные городские общины, а такие выборные учреждения, которые ведали бы не городом, а торгово-промышленным населением; 2) общепринятая – это сбор налогов. Так же реформа 1699 года не была распространена на территории Урала и Сибири.
Учредив Бурмистерскую палату, Пётр I предоставил населению право выбора из своей среды бурмистров (ежегодно), которые должны были заниматься не только казёнными сборами, но и выполнять городские повинности. Бурмистры подчинялись приказу Большой казны. В Бурмистерской палате находилось 12 подьячих и 100 солдат для сбора доходов. Сборами ведали городовые бурмистры, а собранные деньги подлежали присылке в Бурмистерскую палату.
7 ноября 1699г. Бурмистерская палата была переименована в Ратушу. Ратуша имела право подавать доклады прямо государю, в результате Ратуша становится чем-то вроде министерства городов и городских сборов. В её ведении находились сборы стрелецкие, таможенные, кабацкие, а также дела с иноземными купцами и т.п.
К 1718 году сложилась такая обстановка, когда необходимо было срочно учредить новый сословно-объединяющий орган. С этой целью в 1720 году в Санкт-Петербурге был учрежден Главный магистрат, которому было поручено “ведать все городское сословие в России”.
По регламенту Главного магистрата 1721 г. оно стало делиться на регулярных граждан и “
подлых
”
людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии. Первая гильдия — банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера. Вторая гильдия — ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы. Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения выбирал своих старост и десятских, которые могли доносить магистрату о своих нуждах и просить об их удовлетворении.[5]
По европейскому образцу создавались цеховые организации, в которых состояли мастера, подмастерья и ученики, руководимые старшинами. Все остальные горожане в гильдии не вошли и подлежали поголовной проверке с целью выявления среди них беглых крестьян и возвращения их на прежние места проживания. Деление на гильдии оказалось чистейшей формальностью, так как проводившие его военные ревизоры, прежде всего заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены гильдий и лиц, не имеющих к ним отношения.
Но всё-таки, магистратская реформа, объединяя городские общества, изменила характер городового управления. Круг полномочий городского магистрата также расширился. В больших городах магистраты разрешали все судебные дела, только приговоры о смертной казни подлежали утверждению Главным магистратом; туда же следовало жаловаться на неправильные решения городских магистратов. В регламенте Главного магистрата указано, что магистраты также должны содержать полицию, ещё они ведали городским хозяйством.
Таким образом, магистрат являлся главой и начальством в городе, на него не распространялась власть воевод и губернаторов, к тому же по указу Сената (сентябрь 1721 года) центральные и местные учреждения, а также должностные лица не должны были вмешиваться в магистратские дела, но это только формально.
В результате, Главному магистрату так и не удалось уничтожить пёстроту сословного состава городского населения, сохранилась и различная подведомственность городских жителей, в частности купечества, вмешательство других учреждений, в том числе только что созданных, в городское управление также не было устранено. Отсюда вытекала масса сложностей в работе Главного магистрата.
В 1724 году была утверждена инструкция магистратам, она вводит новые должности и расширяет круг полномочий магистратов. Теперь каждый магистрат должен состоять из президента, двух подканцеляристов, четырёх копиистов и четырёх сторожей.
Президентом царь назначил князя Трубецкого, вице-президентом - московского купца Исаева. Президент обязан был исполнять все приказы императора, а также письменные и устные указания Главного магистрата. Он должен был вести книгу, где записывались все решённые и исполненные указы. Судебные функции между горожанами по прежнему входили в компетенцию магистратов. Магистраты должны были переписывать всех граждан с их семьями и работниками для того, чтобы следить за приростом и убыванием населения, а полученные сведения ежегодно отправлялись в Главный магистрат. Всех горожан расписали на три гильдии. Из каждой гильдии выбиралось по несколько старшин, а из них старосты, которые должны были помогать магистратам в гражданских делах. Сбор подушных денег, других налогов и повинностей магистраты должны были проводить через старшин и старост. Кроме этого, магистрат был обязан принимать от старост предложения по улучшению города.
Согласно магистратской инструкции, города Империи были разделены на 5 разрядов в зависимости от количества дворов. Каждому разряду соответствовал свой количественный состав магистрата. В первом разряде (не менее 2 тысяч дворов) в состав магистрата входили 4 бургомистра и президент; во втором разряде (не менее 1500 дворов) - 3 бургомистра и президент; в третьем (не менее 500 дворов) и четвёртом разрядах (не менее 250 дворов) - 2 бургомистра и президент; в пятом (менее 250 дворов) – только один бургомистр.
Очередная городская реформа Петра I не привела к созданию самоуправляющегося русского города: выборные магистратские должностные лица так и не получили реальной власти, по прежнему в работу магистратов вмешивались центральные и местные учреждения, нарушая указы, и тем самым существенно сужая их полномочия. Неудачность городской реформы объясняется ещё тем, что во многих городах так и не появились магистраты, к тому же одно дело открыть учреждение, а другое дело заставить его действовать в городе, где любое дело не обходилось без воровства. Но, всё-таки, Пётр I сумел разрушить старую систему городского управления, но Петру I “достался” такой период, когда население страны не готово было к кардинальному изменению жизни. Вместе с тем, именно введённые Петром I новые элементы и структуры управления со временем были трансформированы Екатериной II в органы с более развитыми формами городского управления.
После смерти Петра I обнаруживается, что городское население практически разорено, поэтому в целях восстановления благосостояния горожан Верховный тайный совет решает отдать городские магистраты в подчинение губернаторам и воеводам (указ 24 февраля 1727г.). Было решено возложить на магистраты сбор подушных денег. 18 августа 1727 года упраздняется Главный магистрат, а 5 июля 1728 года прекращают своё существование городовые магистраты, вместо них созданы ратуши во главе с бурмистрами, ежегодно сменяемыми. Теперь города ведаются воеводами и губернаторами через ратушу и бурмистров. Украшать и чистить город поручалось воеводам, губернаторам, при этом их деятельность не ограничивались. Ратуша обязана была помогать воеводам и губернаторам и по закону исполнять все требования “хозяина” города. Однако воевода и губернатор не справлялись со своими обязанностями, поэтому в 1732 году создаётся специальная полиция, которая должна была заниматься благоустройством города. Но и специальная полиция также не справилась со своими полномочиями. В конце 1732 года принц Гессен-Гомбургский побывал в Астрахани, возвратившись оттуда, он докладывал, что в этом городе господствует смрад, нищенство и бродяжничество, та же обстановка была и в Москве. На требования Сената устранить эти явления московская полиция оказалась бессильной и просила помощи у синода.
По плану принца Гессен-Гамбургского, пораженного состоянием города Астрахань, в губернских и провинциальных городах были введены полицейские сапёры из гарнизон-капитанов и поручиков, которые должны были следить за состоянием городов, но не на долго; вскоре опять вернулись к губернаторам и воеводам. Существовало несколько причин:
1) содержать полицию правительство не могло, потому что для казны дорого и для горожан разорительно;
2) горожане тоже не могли содержать полицию и устраивать город - не было столько средств.
Поэтому существовал только один выход, который использовался вплоть до царствования Екатерины II - издание указов и предписаний недорогих для казны и не приносящих обид горожанам.
В царствовании Елизаветы Петровны структура городского управления принимает вид, как при Петре I. Она восстанавливает 21 марта 1743 года в Петербурге Главный магистрат на прежних основаниях. Компетенция воевод и губернаторов была ограничена. В их обязанность входили исполнение законов и распоряжений верховной власти, Сената и коллегий, охрана порядка на своей территории, борьба с разбоем, сбор налогов, судебные функции.
Происходила и укреплялась бюрократизация местного государственного аппарата, его централизация. Вновь начавшие действовать магистраты были подчинены губернаторам и воеводам и были включены в общую систему централизации власти. 5 мая 1754 года в ведение магистратов и ратуш был передан словесный суд. Но состояние городов при Елизавете Петровне не улучшилось.
В эпоху дворцовых переворотов существенных изменений в городском управление не произошло: происходило либо отмена старых органов (или должностей) или создавалась новая комбинация старых органов, но, по сути, жизнь в городах не изменялась. Можно даже сказать, что структура городского управления и жизнь в городах оставалась такой же, как и при Петре I. Когда на “верху” беспорядок, хаос и борьба за престол, то “внизу” обстановка ещё хуже. В целом можно сказать, что городская система Петра I просуществовала вплоть до царствования Екатерины II.
1.3 Становление городского государственного и общественного управления при Екатерине II
Во второй половине XVIII в. во многих европейских государствах, в том числе и в России, происходит определенная модернизация политической и экономической системы, связанная с проведением политики просвещенного абсолютизма. Основная цель — приспособление феодальной, по сути, абсолютной монархии к новым (капиталистическим) отношениям, начинающим объективно преобладать в обществе.
Идеологической основой этой политики стало Просвещение, тесно связанное с формированием в XVIII в. нового человеческого типа — самостоятельной, рассудительной, деятельной личности, критически относящейся к авторитетам, во всем привыкшей полагаться на свои силы. Особое внимание просветителей привлекала перестройка общества на новых началах. Во главе государства, считали они, должен стоять просвещенный монарх, основная задача которого — создание царства разума, т.е. общества, основанного на буржуазных ценностях: гражданское равенство, свобода личности и ее хозяйственной деятельности, неприкосновенность частной собственности и пр. Именно таким монархом стремилась стать в глазах Европы Екатерина II (1762—1796), с правлением которой традиционно связывают политику просвещенного абсолютизма в России[6].
До 1775 г. города, имея 4 процента населения империи, находились в составе уездов и управлялись уездными органами, которые в XVIII в. неоднократно реформировались и заменялись. В городах действовали магистраты, городничие, ведущие функциональную родословную от городских приказчиков.
Обозначилось несоответствие качества управления городами начавшемуся формированию нового социально-экономического уклада.
По губернской реформе 1775г. города получили статус самостоятельной административной единицы. Управление городами осуществлял городничий, получивший высокий должностной статус. Он назначался Сенатом из отставных офицеров-дворян, олицетворял со своей командой военнослужащих и канцелярией полноправную царскую администрацию, наделен огромной властью, выполнял в городе функции уездного капитан-исправника, обеспечивал порядок, возглавлял полицию, сосредоточил административные, полицейские и другие функции. В столичных городах администрацию возглавили назначаемые властью полицмейстеры. Под контролем администрации действовали выборные органы городского общественного управления.
Городовые магистраты и ратуши в посадах утратили административные функции и превратились в суды для торгово-промышленного населения, сохранены коменданты в ряде городов, цеховые старосты. Купечество и мещанство выбирали двух бурмистров и четырех ратманов в магистрат, наделенный функциями суда. Возглавил его городской голова. Функционировали в городах совестный и сиротский суды. В лице магистратов, совестных и сиротских судов, ратуш формировалось городское общественное самоуправление, которое функционировало под постоянным и строгим контролем губернаторства, городничества, органов государственного управления.
Жизнь же городов усложнялась, они разрастались и становились крупнее, возникали новые отрасли хозяйства. Множилась социальная структура жителей городов, которые именовались собирательно «городовые обыватели», «мещане».
Управление городами не имело своего самостоятельного статуса, единообразия, что сопровождалось произволом руководителей местной администрации, тормозило развитие городов, их устройство. Возрастание роли городов в жизни империи требовало адекватного городского управления.
В значительной степени эта потребность зафиксирована «Грамотой на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 г., которая стала первым в истории управления развернутым законом организации городского управления и сопровождалась позднее целой серией городовых положений об устройстве городской жизни. Закон сохранил государственное городское управление, определил юридический статус городского населения; предусмотрел общественное городское управление, организацию ремесленного, цехового устройства, подчиненность городского самоуправления царской администрации.
Закон подтвердил самостоятельный статус города как субъекта управления, статус и функции городского магистрата, посадской ратуши, составлявших их бурмистров, ратманов, а также старост, судей словесных судов, заседателей, работавших в единстве с городничими, комендантами и подчинявшихся губернатору и его правлению. «Отныне для каждого города обязательным становится герб, который следовало употреблять во всех городовых делах. Было установлено, что герб уездного города должен включать в себя и эмблему губернского города. Все гербы, уже существующие или новые, утверждались самой императрицей»[7]. В помощь администрации создавалось общественное управление, действующее на правовой государственной основе, представленное: а) градским обществом, б) общей городской думой, в) шестигласной думой, г) городским головой.
Высшим органом являлось градское общество, на собраниях которого право голоса имели горожане старше 25 лет, обладавшие недвижимым имуществом, довольно богатым состоянием, капиталом, проценты с которого превышали 50 рублей. Имущественный ценз постоянно повышался, особенно в крупных городах. Лишены права голоса в городском собрании были жившие в городах люди наемного труда, не имевшие цензовых размеров недвижимого имущества и капитала.
По имущественному состоянию и роду занятий «городовые обыватели»
подразделялись на шесть сословных разрядов[8], регистрировались в специальных «обывательских книгах» избираемыми обществом старостами и депутатами соответственно в одной из шести частей книги.
Градское общество имело право юридического лица, собственность, служебные помещения, доходы с имущества, торгового оборота, специальные сборы на нужды общества, добровольные дополнительные скидки (взносы), общественную казну, смету доходов и расходов, канцелярию, штат служащих и архив. Собрания общества проводились по каждому из шести разрядов «городских обывателей» с дозволения губернатора.
Общая городская дума избирала раз в три года по одному представителю от каждой из шести фракций гласных в шестигласную думу, при которой функционировали особые торговые депутации, штатные смотрители, инспекторы.
Шестигласная дума работала под руководством городского головы на
постоянной основе, заседала еженедельно и чаще, когда это потребуется.
Городской голова председательствовал в общей и шестигласной думах, а также в сиротском суде, городском депутатском собрании.
Кроме общегородских, функционировали разрядно-сословные органы управления. В крупных городах имелись особые купеческие общества, избиравшие свои исполнительные управы и старшин. Ремесленные цеховые сходы избирали в каждой городской части цеховые управы в составе старшины и двух его товарищей (заместителей).
Городская дума являлась дополнением к администрации и полиции. Функции городской думы ограничены, что являлось характерной чертой самодержавного управления, допускавшего децентрализацию в строго ограниченных рамках. Дума не обладала широкими правами и самостоятельностью, опекалась пристально губернатором, который контролировал ее бюджет, доходы, расходы по отчетам шестигласной думы.
Становление городского общественного управления проходило сложно,
медленно. Оно являлось тогда «слабо действующим». Заботы царской власти о городах «не дали очень заметных результатов: бедные средствами, мало просвещенные и ничем в жизни не объединяемые, городские обыватели не имели возможности сложиться в одно общество и развить свое самоуправление»[9]. Городское общественное управление сохранило феодальную корпоративную структуру в виде гильдий, цехов, посадских общин и многих других социальных разрядов.
«Уставом благочиния или полицейским» 8 апреля 1782 г. определена законодательно полицейская регламентация городской жизни, полиции дано право вмешиваться в общественную и частную жизнь горожан. Во всех городах учреждены полицейские округа - «части» по 200 – 700 дворов во главе с частным приставом.
Управы благочиния, канцелярии частного пристава, называвшиеся частным или съезжим домом, просто частью являлись городскими учреждениями, действовали отдельно от расположенных в городах уездных органов, обеспечивали порядок и безопасность в городах, надзирали за гостиницами, трактирами, другими общественными учреждениями, тушили пожары, исполняли судебные решения по мелким уголовным делам, гражданским тяжбам.
В городском управлении во второй половине XVIII в. усилились бюрократическая централизация, полицеизация и общественные начала.
ГЛАВА 2: Городское самоуправление в XIX – начале XX века
Во второй половине XIX в. Россия переживала крупные изменения в сфере государственного управления. Поражение в Крымской войне показало необходимость социально-экономических, политических, культурных преобразований и, прежде всего, отмены крепостного права. После ликвидации в 1861 г. крепостного права развитие капитализма шло ускоренными темпами. Реформы 60—70-х гг., направленные на модернизацию экономики и социальной сферы, были приостановлены в годы правления Александра III. Начало XX в. ознаменовалось подъемом массового рабочего и крестьянского движения. Обострение социально-политических противоречий в России привело к революциям. 17 октября 1905 г. Николай II подписал Манифест, положивший начало формированию парламентаризма в России.
2.1 Реформа городского управления 1870 года
Реформа городского самоуправления затянулась: новое Городовое Положение вступило в силу лишь 16 июня 1870 г. Это было связано, в частности, с правительственной реакцией второй половины 1860-х гг., наступившей после попытки покушения А. Каракозова на императора Александра II в 1866 г.
Вместо сословного ценза, который в скрытом виде сохранялся в куриальной избирательной системе, городская реформа предусматривала имущественный. Все обладатели недвижимой собственности, купцы, содержатели торгово-промышленных заведений или платившие городские налоги (сборы) обладали правом избирать и быть избранными в городские думы.
Таким образом, лишены избирательного права были не только ремесленники и рабочие, но и значительная часть интеллигенции. Например, в 1870 г. в Санкт-Петербурге право избирать и быть избранными имели лишь 18 тыс. из 660 тыс. жителей столицы. В среднем же им обладали 5,6% горожан.
Все избиратели делились на три разряда. Для этого список избирателей составлялся не по алфавиту, а по размерам уплачиваемых городских сборов (налогов): первым стоял тот, кто уплачивал наибольшую сумму, за ним — тот, кто уплатил чуть меньше, и т. д. К первому разряду относили тех, кто, внося наивысшие размеры сборов, уплачивал 1/3 общей суммы, ко второму разряду — следующих, плативших по списку, а к третьему — всех оставшихся.
Процедура выборов была громоздкой и крайне неудобной. Каждый разряд самостоятельно выдвигал кандидатов в гласные, причем каждый избиратель мог выдвинуть любое количество кандидатур. Голосование проводилось путем баллотировки черными и белыми шарами. Каждому кандидату полагался отдельный баллотировочный ящик. Случалось, что голосование превращалось в сущую пытку и для избирателей, и для избирательной комиссии, когда кандидатов было тысячи (например, первые выборы городской думы в Санкт-Петербурге). Тогда избиратели были вынуждены подходить к 150 ящикам по восемь-десять раз в течение дня голосования (оно проводилось, как правило, в здании городской думы). Процедура также давала все возможности для злоупотреблений (подложить в ту или иную урну больше шаров, меньше и т. д.)[10].
Число гласных в думах различных городов сильно различалось (от 30 до 250). Они избирали исполнительный орган — управу — и ее председателя — городского голову. Городской голова утверждался императором (Москва, Санкт-Петербург), МВД (губернские города, Одесса) или губернатором (все остальные города).
В компетенцию городской думы входило прежде всего коммунальное хозяйство (строительство, транспорт, канализация, водоснабжение), содействие в обеспечении продовольствием, противопожарные меры, здравоохранение и общественное призрение, развитие народного образования и культуры, местной промышленности и торговли.
Эти функции, как мы видим, совпадали во многом с функциями земств (хотя и были сформулированы весьма неконкретно). Это не представляло бы существенной проблемы, если бы было проведено разграничение полномочий и источников обложения между городскими думами, с одной стороны, и уездными и губернскими земствами — с другой. Но такого разграничения, возможно сознательно, проведено не было. В результате думы и земства были вынуждены соперничать из-за одних и тех же источников обложения. Причем земства, созданные ранее, претендовали на наиболее доходные городские имущества. Налогооблагаемая база городов была с самого начала искусственно сужена, и это во многом предопределило тяжелое финансовое положение городов.
2.2 Городская контрреформа и городские бюджеты
Городовое Положение, введенное 11 июня 1892 г., изменило принципы избрания городских дум и их взаимоотношений с администрацией, став основным документом городской контрреформы. Был значительно повышен имущественный ценз (максимальный его размер в столицах составлял 3000 руб., минимальный — 100 руб.). Из числа городских избирателей были исключены купцы ниже первой гильдии в столицах и ниже второй — в остальных городах. В результате количество избирателей сократилось в 2-3, а то и в 5— 10 раз, так что кое-где оно могло сравняться с числом гласных. (Оно теперь составляло от 20 до 160 человек.) Избирательные права сохранили лишь от 0,5 до 1,5% городского населения. Муниципальное самоуправление оказалось в руках городской олигархии. Разумеется, при таком малом количестве избирателей не было нужды и в разрядах. Осталось одно избирательное собрание. Предусматривалась упрощенная форма управления: вместо Думы — 12-15 человек городских уполномоченных, избираемых сходом местных домохозяев из числа владельцев недвижимости (стоимостью более 100 руб.). Из этих городских уполномоченных выбирался староста и 1—2 помощника.
Еще более усиливалась система опеки и административного вмешательства в дела городского самоуправления. Все сколько-нибудь важные постановления городской думы нуждались в специальном утверждении губернатором или министром внутренних дел; любое постановление, признанное неправильным или нецелесообразным, могло быть отменено. Губернатор мог отменять выборы; городской голова и все служащие управы считались состоящими на государственной службе, утверждались и увольнялись администрацией. Следует сказать, что один из принципиальных недостатков муниципального самоуправления того периода заключался в том, что членами городской управы, заведовавшими обширными и сложными отраслями городского хозяйства, были скудно оплачиваемые и низкие по рангу чиновники, к тому же всецело зависевшие от губернской администрации. Это порождало, помимо прочего, антагонизм между избираемой думой и городской управой[11]. Наконец, не выглядит нормальной ситуация, когда глава исполнительного органа (городской голова) председательствует в распорядительном органе (городская дума). А степень контроля со стороны государственной власти наглядно показывает следующий факт: в 1913 г. комиссия по городским делам Государственной Думы разослала городским управам анкету о состоянии городского хозяйства. Но Главное управление по делам местного хозяйства запретило отвечать на анкету, и эта акция была сорвана.
Слабость городского управления напрямую была связана со слабостью городских бюджетов. Лишь у двух городов в 1892 г. они превышали 10 млн руб., лишь у шести достигали 1 млн (бюджет Парижа в 1892 г. в пересчете на рубли составил 60 млн — в два раза больше, чем у всех российских городов).
Городские доходы делились на обыкновенные и чрезвычайные. К обыкновенным относились доходы от недвижимости, от разного рода налогов и торгово-промышленных сборов (выдача купеческих и приказчичьих свидетельств, питейных патентов, патентов на трактирный, извозный и перевозный промысел), а также сборов с лошадей, экипажей, велосипедов, собак и др. К чрезвычайным — займы (муниципальный кредит), поступления от продажи городского имущества, прибыль от городских банков и т. п.
Что касается расходов, то они так же, как и у земств, состояли из обязательной и необязательной частей. Первые включали в себя участие в расходах государственных учреждений, в том числе содержание полиции, освещение и отопление тюрем, воинский постой. Эти статьи расходов поглощали около 20% городских бюджетов. Еще около 30% уходило на содержание общественных зданий, улиц, памятников, мостов и т. п. Народное образование, здравоохранение, общественное призрение были расходами необязательными, но их доля в городских бюджетах была намного меньше, чем в бюджетах земств (около 20%). Особенно незначительными были расходы на здравоохранение (около 1%). 26% составляли «прочие расходы». Что они собой представляли, исследования по истории муниципального самоуправления не поясняют. Но известно, что коррупция в городских думах была обычным явлением. Известный отечественный муниципалист Л. Велихов в работе «Основы городского хозяйства» привел такие примеры из собственного опыта: «В 1910 г. к пишущему эти строки, впервые избранному гласным Думы... подошли три гласных... и советовали не брать в свою пользу свыше 10% из сметной суммы, ассигнованной на ремонт одной из пожарных частей... «Когда будете опытным, — добавили отцы города, — можно будет брать и 25%». Председатель санитарной комиссии, миллионер, обходил всех старших дворников заведуемого участка и собирал в свою пользу по 3—5 рублей... На мое замечание, что это делать неудобно, последовал ответ, что «домов много, и получается ежемесячно приличная сумма»[12].
Конечно, недостаточная социальная направленность городских бюджетов не только вина, но и беда городских дум и управ, поскольку городские доходы были недостаточны даже для удовлетворения текущих нужд городского хозяйства, не говоря уже о капиталоемких предприятиях (прокладывание водопровода, канализации и т. д.).
Частичная корректировка Городового Положения проводилась в начале XX в. Так, в 1903 г. была проведена реформа городского самоуправления в Санкт-Петербурге, несколько расширившая число избирателей за счет богатых квартиросъемщиков. Изменения в Положение вносились также после первой российской революции, в 1906 и 1908 гг. Но в целом положения вещей в городском самоуправлении они не изменили.
2.3 Городские думы в 1917 году
После февральской революции Временное правительство упраздняет представителей царской администрации на местах — губернаторов, генерал-губернаторов, градоначальников и пр. Их функции передаются губернским, городским и уездным комиссарам Временного правительства. Ими становятся председатели губернских и уездных земских управ и городские головы. Расширяются полномочия земств и городских дум (в их ведении, например, находится милиция), подвергающихся серьезнейшим изменениям.
Развитие революции ускоряет демократизацию городских дум. С 15 апреля 1917 г. прежние сословные и имущественные ограничения отменяются, а выборы в думы становятся всеобщими, равными и прямыми с тайным голосованием. В крупных городах учреждаются районные городские думы и управы (их компетенция была, естественно, ограничена санитарным надзором, снабжением продовольствием, общественным призрением и т. п.). Но муниципальная реформа не оправдала ожиданий (быть может, завышенных); напротив, чрезмерно политизированное городское самоуправление стало совершенно беспомощным в хозяйственном отношении. Израсходовав огромные средства, к осени 1917 г. оно исчерпало бюджетные средства и тем самым способствовало наступлению топливного и продовольственного кризиса.
Подводя итог этой главе можно сказать, что реформа городского управления 1870 года так и не дала самоуправление городам. По-прежнему городское общество и его выборные контролировались правительственной властью, мешая городским органам принимать решения необходимые в той или иной ситуации. Но также можно сказать, что высшие правительственные органы не смогли жёстко проконтролировать создание органов и наделение их функциями, которые были записаны в законодательстве. От этого и появлялись в городах органы, занимающиеся “всем”, но только не городским хозяйством. Вслед за реформой 1870 года была проведена городская контрреформа. В результате которой, городское самоуправление было по сути дела превращено в разновидность государственной службы. Демократизация городских дум 1917 года не увенчалась успехом, так как городское самоуправление стало беспомощным в хозяйственном отношении и способствовало наступлению продовольственного кризиса.
Заключение
Города и управление ими имеет длительную историю. На Руси города, самоуправлялись аристократией этих городов. Позже стали появляться специальные ораны управления городами.
Городские реформы Петра I не привели к созданию самоуправляющегося русского города. Но, всё-таки, Пётр I сумел разрушить старую систему городского управления, но Петру I “достался” такой период, когда население страны не готово было к кардинальному изменению жизни. Вместе с тем, именно введённые Петром I новые элементы и структуры управления со временем были трансформированы Екатериной II в органы с более развитыми формами городского управления. В эпоху дворцовых переворотов существенных изменений в городском управление не произошло: происходило либо отмена старых органов или создавалась новая комбинация старых органов, но, по сути, жизнь в городах не изменялась. Можно даже сказать, что структура городского управления и жизнь в городах оставалась такой же, как и при Петре I. Когда на “верху” беспорядок, хаос и борьба за престол, то “внизу” обстановка ещё хуже. В 1785 г. была опубликована Грамота на права и выгоды городам Российской империи, позже получившая название Жалованной грамоты городам, которая стала первым в истории управления развернутым законом организации городского управления. В правление Екатерины II в городском управлении усилились бюрократическая централизация, полицеизация и общественные начала.
В России после отмены крепостного права при Александре II было принято законодательство о городском (
Реформа 1917 г. так же не оправдала ожидания демократизации городских дум, напротив, чрезмерно политизированное городское самоуправление стало совершенно беспомощным в хозяйственном отношении.
Попытки общественности добиться демократизации городского самоуправления не увенчались успехом, так как этот процесс зависел от глубокого реформирования социально-политического строя России в целом, что было невозможно в условиях существования царского самодержавия. А в революционное время достаточного внимания этому вопросу не уделялось.
Список используемой литературы
1. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М.: Наука. - 1996. - 480с
2. Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в России XII- XX века. – М., Новый Юрист, 1998
3. Игнатов В.Г. История государственного управления России. Учебник. Феникс. Ростов-на-Дону, 2002
4. Игнатов В.Г. Местное самоуправление в России, Ростов-на-Дону, 2001
5. Ключевский В.О. Русская история в 5 томах. Полный курс лекций. М. 2002. Т II, III
6. Маркова А.Н., Федулов Ю.К. История государственного управления в России. Третье издание, переработанное и дополненное. Учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007
7. Платонов С.Ф. Лекции по русской истории. М., 1993.
8. Цейтлин Р.С., Сергеев С.А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России. Учебное пособие. — М,: Омега-Л, 2003. — 120 с
[1]Ключевский В.О. Русская история в 5 томах. Полный курс лекций. М. 2002. Т II, III. Платонов С.Ф. Поный курс лекций по русской истории. СПб. 2006. Игнатов В.Г. Местное самоуправление в России, Ростов-на-Дону, 2001. Игнатов В.Г. История государственного управления России. Учебник. Феникс. Ростов-на-Дону, 2002. Маркова А.Н., Федулов Ю.К. История государственного управления в России. Третье издание, переработанное и дополненное. Учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М.: Наука. - 1996. Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в России XII- XX века. – М., Новый Юрист, 1998г. Цейтлин Р.С., Сергеев С.А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России. Учебное пособие. — М,: Омега-Л, 2003.
[2] Цейтлин Р.С., Сергеев С.А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России. Учебное пособие. – Москва, Омега-Л, 2003. Стр.28.
[3] Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в России XII- XX века. Стр. 92.
[4]Там же. Стр. 98.
[5] Маркова А.Н., Федулов Ю.К. История государственного управления в России. Третье издание, переработанное и дополненное. Учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. Стр.120.
[6] Маркова А.Н., Федулов Ю.К. История государственного управления в России. Третье издание, переработанное и дополненное. Учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. Стр. 133.
[7] Маркова А.Н., Федулов Ю.К. История государственного управления в России. Третье издание, переработанное и дополненное. Учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. Стр. 143.
[8] 1.Владельцы домов, земель, иной недвижимости в городе — «настоящие городские обыватели». 2. Купцы трех гильдий. 3. Цеховые ремесленники. 4. Иногородние и иностранные гости (торговцы). 5. Именитые граждане: а) выборные должностные лица, получившие звание степенных, похвалу за службу заседателем губернского магистрата, совестного суда, бургомистром, городским головой и другую городскую службу; б) профессиональные дипломированные ученые; в)архитекторы, живописцы, скульпторы, «музыку учинители»; г)состоятельные капиталисты, объявившие свои капиталы свыше 50 тыс. руб.; д) банкиры; е) оптовые торговцы; ж) кораблевладельцы. 6. Посадские - цеховые, имеющие капитал, занятые ремеслом, рукоделием, — самый многочисленный разряд.
[9] Платонов С.Ф. Лекции по русской истории. М., 1993.Стр. 286
[10] Цейтлин Р.С., Сергеев С.А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России. Учебное пособие. – Москва, Омега-Л, 2003. Стр.58.
[11] Цейтлин Р.С., Сергеев С.А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России. Учебное пособие. – Москва, Омега-Л, 2003. Стр.62.
[12] Велихов Л. Основы городского хозяйства. Ч. 2. М.; , 1996. Стр. 252.
