Курсовая на тему Федеративные отношения в России
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2014-12-07Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Содержание
Введение............................................................................................................. 2
1. Теоретические основы изучения федерализма в России. 5
1.1 Проблемы федеративных отношений глазами исследователей. 5
1.2 Федерализм и федеративное государство. 7
2. Анализ актуальных проблем федеративных отношений в России. 9
2.1 Российская Федерация как демократическое федеративное государство и его конституционно-правовая основа. 9
2.2 Постановка проблем современного федерализма. 11
2.3 Пути решения проблем. 13
Заключение. 31
Список использованной литературы.. 34
Введение
15-летний опыт формирования качественно новых федеративных отношений в Российской Федерации убеждает в том, что всесторонняя интеграция – это объективно необходимый для любой Федерации процесс. Следует совершенствовать федеративное устройство России законодательными мерами, с учетом необходимых и законных потребностей всех субъектов Федерации. Для этого необходимо исследование правовых основ российского федерализма, существующих в современном мире практик распределения полномочий, бюджетных средств и других ресурсов между федеральным центром и субъектами федерации, а также других проблем федеративных отношений.
Федерализм, как демократический принцип государственного обустройства социума и средство обеспечения стабильности и согласия в отношениях между федеральным Центром и регионами, сегодня стоит в повестке дня укрепления российской государственности. Не вызывает сомнений необходимость формирования такого типа федерализма, который предполагает организацию отношений между федеральным Центром и регионами на основе партнерства, разграничения предметов ведения и полномочий. Федеральный Центр и регионы должны обладать теми правами и обязанностями, которые адекватны их историческому и политическому предназначению, а также задачам укрепления мощи и территориальной целостности Российской Федерации. Особо следует отметить, что указанная цель не может достигаться любыми средствами (через губернизацию республик или республиканизацию краев и областей).
С учетом всех названных обстоятельств, выбранная тема исследования нуждается в изучении и анализе.
Актуальность темы определяется сложностью и противоречивостью современного периода становления российской государственности, кризисными проявлениями во всех сферах российской действительности, обострением политической борьбы за влияние на институты власти и контроль за деятельностью правительственных структур.
Актуальность темы исследования также заключается в том, что проблема формирования качественно новых федеративных отношений в современной Российской Федерации поставлен на повестку дня самой историей нашего государства. Современный этап становления федерализма во многом выявил основные тенденции этого сложного и противоречивого процесса. В исследованиях, посвященных различным аспектам федерализма в современной Российской Федерации, существует множество подходов в оценке происходящих в обществе перемен, нуждающихся в глубоком научном осмыслении.
Объектом исследования является сложный и динамично развивающийся процесс становления и развития качественно новых федеративных отношений в Российской Федерации как системной целостности.
Предметом исследования является специфика федеративных отношений как фактора социально-политических процессов в Российской Федерации в течение последних 15 лет (1992–2006 гг.).
Цель исследования – выявить проблемы федеративных отношений в России
Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:
- определить степень изученности заявленной темы в литературе;
- проанализировать дефиницию понятий «федерализм» и «федеративное государство»;
- рассмотреть конституционно-правовую основу федеративного государства, каким заявляет себя Россия;
- выявить актуальные проблемы федеративных отношений в России и рассмотреть предложенные пути их решения.
Информационной базой исследования являются учебная литература по теме, авторские работы известных политологов, социологов, историков и правоведов, а также статьи в прессе и на сайтах сети Интернет.
Проблемы развития федеративных отношений, вопросы, связанные с определением их сущности, характера, возможностей, стали предметом внимания многих зарубежных исследователей. Концептуальные проблемы современного федерализма освещаются в исследованиях Д. Элазара, П. Лабанда, В. Уиллоуби, Г Еллинека, М. Зайделя, Д. Кальхауна, П. Кинга, Р. Дэниелса, Д. Кола, X. Линца, В. Острома, Ч. Рэгина, К. Росса, А. Степана, Р. Уотса, Т. Флейнера, П. Хенэ, Э. Яна и др.
В дореволюционной российской и советской науке проблемы федерализма также были предметом всестороннего изучения. Отечественная федералистика опирается на прочную теоретическую базу, которая представлена исследованиями Л.А. Камаровского, Н.А. Костомарова, Ф.Ф. Мартенса, А.С. Ященко и других ученых. Фундаментальный анализ федеративных элементов и процессов в истории дореволюционной России был дан профессором А.С. Ященко в его монографии «Теория федерализма» (1912). Другой видный русский исследователь Н.А. Костомаров блестяще проанализировал взгляды декабристов и панславистов на федерализм. Данная проблематика была также исследована в трудах по международному праву (Мартенс Ф.Ф. Современное международное право цивилизованных народов (1895); Камаровский Л.А. Основные вопросы науки международного права (1895)).
Советский период федерализма является одной из важнейших его страниц. Он отличается детальным освещением этнополитических и межнациональных проблем, идеологизированностью многих концептуальных положений, касающихся федеративных отношений, и в СССР, и в РСФСР (характерны работы И.В. Сталина, О.И. Чистякова, Д.Л. Златопольского, Э.В. Тадевосяна и др.). Известный политолог В.Н. Лысенко подчеркивает, что «Россия в XX веке прошла три основных этапа с точки зрения территориального устройства: от империи начала XX века к советской псевдофедерации, построенной по национально-территориальному принципу (а фактически унитарному государству), и от него к федерации, сочетающей в себе национальный и территориальный принцип построения субъектов». Советские специалисты рассматривали федерализм через его классовый характер. С 1990-х годов в российской политической науке четко прослеживаются тенденции нарастания исследовательской активности, освоения достижений мировой федералистики, становления новых научных школ (политической регионалистики, этнополитологии).
Исторические, правовые, философские и политические аспекты современных федеративных отношений в Российской Федерации исследуются Р.Г. Абдулатиповым, А.Н. Арининым, М.В. Баглаем, Э.A. Баграмовым, Л.Ф. Болтенковой, Т.М. Баликоевым и Е.О. Медоевым, Д. Валентеем, В.Д. Дзидзоевым, Т.В. Зоновой, И.П. Ильинским, С.И. Каспэ, А.И. Ковлером, Г.И. Королевой-Конопляной, И.Г. Косиковым, А.Е. Левинтовым, В.Н. Лысенко, Г.В. Марченко, А.А. Мацневым, Н.П. Медведевым, Б.С. и И.М. Модель, Д.В. Ольшанским, В.В. Пустогаровым, P.M. Романовым, М.В. Столяровым, И.А. Умновой, М.Х. Фарукшиным, В.Е. Чиркиным, В.М. Юрченко и другими. Большинство из них рассматривает федерализм как оптимальный путь развития государственного устройства Российской Федерации. При этом ряд ученых придерживается взглядов, отражающих необходимость конституционного укрепления российского федерализма. Другие отстаивают конституционно-договорные отношения.
Федерализм в XX в. играл ту же роль, какую либерализм в XVIII веке, марксизм в середине XIX веке – т.е. он соответствует идеям нашего времени, позволяя их использовать в теории и на практике, как «принцип, режим и форма государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и плюрализм государственной организации на нескольких уровнях». Современные исследователи в теорию федерализма вкладывают новое, более широкое содержание. Федерализм рассматривается в первую очередь не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечить наиболее целесообразные в данных условиях методы управления.
Федерализм – это, прежде всего, принцип политико-территориальной организации государства. В основном он выступает как принцип государственности, под которым многие авторы подразумевают целый комплекс различных постулатов. Федерализм представляет собой фундаментальную идею построения многонационального государства в соответствии с определенными принципами. Само понятие федерализма носит собирательный характер и охватывает не только характеристику федерации, но и теоретическую основу построения федерации. Это способствует превращению федерализма в основу государственного строя, внутренняя структура концепции которой охватывает политическое сознание (философия федерализма), макрополитическую структуру федерализма (на уровне федерации), микроструктуру (на уровне субъектов федерации) и сами федеративные отношения.
2. Анализ актуальных проблем федеративных отношений в России
– суверенитет РФ на всей ее территории;
– государственная целостность страны;
– единство системы государственной власти;
– верховенство на всей территории страны федеральной' Конституции и федеральных законов по предметам исполнительного ведения Российской Федерации и полномочий совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
– разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;
– равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;
– юридическое равноправие субъектов федерации, независимо от их наименования (все субъекты равны в правах; все субъекты равны между собой в отношениях с федеральными органами государственной власти; никому из субъектов федерации федеральная Конституция и федеральный центр не дают преимуществ).
С принятием Конституции 1993 г. процесс формирования государственного устройства РФ не завершился. Возможно, поэтому Конституцией была предусмотрена необходимость подготовки общих законов, регламентирующих различные условия построения федерации и федеративных отношений. С начала 90-х гг. Россия вошла в длительный переходный период, в рамках которого ведется поиск оптимальных форм взаимодействия национальных аспектов государственного устройства с чисто экономическими и территориальными.
Последние 15 лет общество ищет ответы на исторический вызов времени, осваивает новое правовое поле федеративных отношений, на котором рядом продолжают уживаться ростки прогрессивного демократического мышления и консерватизма унитарного типа, прежние авторитарно-централистские отношения и незавершенность процесса становления российской государственности как таковой. «Российское государство, – как утверждает СИ. Каспэ, – хотя и продвинулось на пути своего преобразования к федерации, но пока ею не стало – федерация остается проблемой, а не данностью. Российское государство сохраняет еще очень много черт традиционной для себя этнополитической формы…. Речь идет, конечно, об империи». В свою очередь, А.Е. Левинтов подчеркивает, что отношения между субъектами Федерации и Центром сейчас во многом напоминают «феодальные», а не федеральные отношения.
Однако все большее число ученых и политиков начинают реально осознавать, что для РФ на рубеже веков есть единственная альтернатива: или она будет по-прежнему централизованным унитарным государством, тяготеющим к диктатуре авторитарного типа, или же превратится в подлинно демократическое федеративное государство. Федерализм здесь выступает естественным средством обеспечения социальной стабильности российского общества и важнейшим условием саморазвития государства как единой целостности, так и составляющих его структурных образований. Именно реальный федерализм позволяет направить энергию субъектов социального процесса в конструктивное русло решения многих проблем и цивилизованного снятия возникающих между ними противоречий.
Для преодоления конфликтных ситуаций федерализм предлагает более широкую палитру средств, чем та, которая существует в условиях унитарного государства. Жесткий централизм предполагает преодоление большинства противоречий и возникающих конфликтных ситуаций только «сверху», с позиции административного диктата и подавления «инакомыслия» – со всеми вытекающими отсюда негативными издержками. Что касается федерализма, то он, с одной стороны, разгружая центр от функции излишней опеки, позволяет субъектам федерации ответственно и взвешенно решать свои проблемы. Углубление самостоятельности последних предполагает органичное вхождение общества в демократическое социально-политическое измерение и в целом гарантирует устойчивость социального реформирования. С другой стороны, именно федеративная система власти (как неотъемлемая часть демократического режима) должна способствовать стабилизации отношений между властями всех уровней и быть своеобразным «предохранителем» от их произвола по отношению друг к другу.
Введение............................................................................................................. 2
1. Теоретические основы изучения федерализма в России. 5
1.1 Проблемы федеративных отношений глазами исследователей. 5
1.2 Федерализм и федеративное государство. 7
2. Анализ актуальных проблем федеративных отношений в России. 9
2.1 Российская Федерация как демократическое федеративное государство и его конституционно-правовая основа. 9
2.2 Постановка проблем современного федерализма. 11
2.3 Пути решения проблем. 13
Заключение. 31
Список использованной литературы.. 34
Введение
15-летний опыт формирования качественно новых федеративных отношений в Российской Федерации убеждает в том, что всесторонняя интеграция – это объективно необходимый для любой Федерации процесс. Следует совершенствовать федеративное устройство России законодательными мерами, с учетом необходимых и законных потребностей всех субъектов Федерации. Для этого необходимо исследование правовых основ российского федерализма, существующих в современном мире практик распределения полномочий, бюджетных средств и других ресурсов между федеральным центром и субъектами федерации, а также других проблем федеративных отношений.
Федерализм, как демократический принцип государственного обустройства социума и средство обеспечения стабильности и согласия в отношениях между федеральным Центром и регионами, сегодня стоит в повестке дня укрепления российской государственности. Не вызывает сомнений необходимость формирования такого типа федерализма, который предполагает организацию отношений между федеральным Центром и регионами на основе партнерства, разграничения предметов ведения и полномочий. Федеральный Центр и регионы должны обладать теми правами и обязанностями, которые адекватны их историческому и политическому предназначению, а также задачам укрепления мощи и территориальной целостности Российской Федерации. Особо следует отметить, что указанная цель не может достигаться любыми средствами (через губернизацию республик или республиканизацию краев и областей).
С учетом всех названных обстоятельств, выбранная тема исследования нуждается в изучении и анализе.
Актуальность темы определяется сложностью и противоречивостью современного периода становления российской государственности, кризисными проявлениями во всех сферах российской действительности, обострением политической борьбы за влияние на институты власти и контроль за деятельностью правительственных структур.
Актуальность темы исследования также заключается в том, что проблема формирования качественно новых федеративных отношений в современной Российской Федерации поставлен на повестку дня самой историей нашего государства. Современный этап становления федерализма во многом выявил основные тенденции этого сложного и противоречивого процесса. В исследованиях, посвященных различным аспектам федерализма в современной Российской Федерации, существует множество подходов в оценке происходящих в обществе перемен, нуждающихся в глубоком научном осмыслении.
Объектом исследования является сложный и динамично развивающийся процесс становления и развития качественно новых федеративных отношений в Российской Федерации как системной целостности.
Предметом исследования является специфика федеративных отношений как фактора социально-политических процессов в Российской Федерации в течение последних 15 лет (1992–2006 гг.).
Цель исследования – выявить проблемы федеративных отношений в России
Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:
- определить степень изученности заявленной темы в литературе;
- проанализировать дефиницию понятий «федерализм» и «федеративное государство»;
- рассмотреть конституционно-правовую основу федеративного государства, каким заявляет себя Россия;
- выявить актуальные проблемы федеративных отношений в России и рассмотреть предложенные пути их решения.
Информационной базой исследования являются учебная литература по теме, авторские работы известных политологов, социологов, историков и правоведов, а также статьи в прессе и на сайтах сети Интернет.
1. Теоретические основы изучения федерализма в России
1.1 Проблемы федеративных отношений глазами исследователей
Степень научной разработанности проблемы формирования качественно новых федеративных отношений в современной Российской Федерации продолжает оставаться недостаточной. Это объясняется самой спецификой политического процесса в России, новизной тематики и сложными обстоятельствами экономической обстановки развития современного российского федерализма. Проблемы качественно новых федеративных отношений выступают предметом исследования отечественных политологов, конфликтологов, историков, социологов, правоведов и ученых других направлений. Осмысление и анализ рассматриваемой проблематики отражается в сумме многоплановых научных трудов. Важнейшие методологические аспекты глубокого и всестороннего изучения становления подлинно федеративного типа государственности (на федеральном и региональном уровнях) требуют постоянного внимания. Такое положение связано с тем, что этот процесс носит длительный характер и в Российской Федерации он пока не завершен. Мало специальных работ, посвященных исследованию 15-летнего опыта новых федеративных отношений в Российской Федерации и перспективам их развития.Проблемы развития федеративных отношений, вопросы, связанные с определением их сущности, характера, возможностей, стали предметом внимания многих зарубежных исследователей. Концептуальные проблемы современного федерализма освещаются в исследованиях Д. Элазара, П. Лабанда, В. Уиллоуби, Г Еллинека, М. Зайделя, Д. Кальхауна, П. Кинга, Р. Дэниелса, Д. Кола, X. Линца, В. Острома, Ч. Рэгина, К. Росса, А. Степана, Р. Уотса, Т. Флейнера, П. Хенэ, Э. Яна и др.
В дореволюционной российской и советской науке проблемы федерализма также были предметом всестороннего изучения. Отечественная федералистика опирается на прочную теоретическую базу, которая представлена исследованиями Л.А. Камаровского, Н.А. Костомарова, Ф.Ф. Мартенса, А.С. Ященко и других ученых. Фундаментальный анализ федеративных элементов и процессов в истории дореволюционной России был дан профессором А.С. Ященко в его монографии «Теория федерализма» (1912). Другой видный русский исследователь Н.А. Костомаров блестяще проанализировал взгляды декабристов и панславистов на федерализм. Данная проблематика была также исследована в трудах по международному праву (Мартенс Ф.Ф. Современное международное право цивилизованных народов (1895); Камаровский Л.А. Основные вопросы науки международного права (1895)).
Советский период федерализма является одной из важнейших его страниц. Он отличается детальным освещением этнополитических и межнациональных проблем, идеологизированностью многих концептуальных положений, касающихся федеративных отношений, и в СССР, и в РСФСР (характерны работы И.В. Сталина, О.И. Чистякова, Д.Л. Златопольского, Э.В. Тадевосяна и др.). Известный политолог В.Н. Лысенко подчеркивает, что «Россия в XX веке прошла три основных этапа с точки зрения территориального устройства: от империи начала XX века к советской псевдофедерации, построенной по национально-территориальному принципу (а фактически унитарному государству), и от него к федерации, сочетающей в себе национальный и территориальный принцип построения субъектов». Советские специалисты рассматривали федерализм через его классовый характер. С 1990-х годов в российской политической науке четко прослеживаются тенденции нарастания исследовательской активности, освоения достижений мировой федералистики, становления новых научных школ (политической регионалистики, этнополитологии).
Исторические, правовые, философские и политические аспекты современных федеративных отношений в Российской Федерации исследуются Р.Г. Абдулатиповым, А.Н. Арининым, М.В. Баглаем, Э.A. Баграмовым, Л.Ф. Болтенковой, Т.М. Баликоевым и Е.О. Медоевым, Д. Валентеем, В.Д. Дзидзоевым, Т.В. Зоновой, И.П. Ильинским, С.И. Каспэ, А.И. Ковлером, Г.И. Королевой-Конопляной, И.Г. Косиковым, А.Е. Левинтовым, В.Н. Лысенко, Г.В. Марченко, А.А. Мацневым, Н.П. Медведевым, Б.С. и И.М. Модель, Д.В. Ольшанским, В.В. Пустогаровым, P.M. Романовым, М.В. Столяровым, И.А. Умновой, М.Х. Фарукшиным, В.Е. Чиркиным, В.М. Юрченко и другими. Большинство из них рассматривает федерализм как оптимальный путь развития государственного устройства Российской Федерации. При этом ряд ученых придерживается взглядов, отражающих необходимость конституционного укрепления российского федерализма. Другие отстаивают конституционно-договорные отношения.
1.2 Федерализм и федеративное государство
В последнее время федерализм превратился в важнейшую проблему мировой политики и политической науки. В специальных исследованиях, посвященных федерализму, как в отечественной, так и в зарубежной литературе, федерализм определяется как «процесс разрешения конфликтов», как форма, которая позволяет в границах большого государственного образования сохранить исторически сложившееся многообразие традиций, обычаев, культуры различных групп и слоев народа и наций, как «организованное сообщество, призванное удовлетворять» потребности людей и интересы государственных институтов, территориально распространяющие политическую власть во имя свободы и одновременно концентрирующее ее от имени единого правительства», как «средство решения национального вопроса и форма демократизации управления государством», как «единственное цельное усилие, чтобы выйти из тупика и наладить порядок».Федерализм в XX в. играл ту же роль, какую либерализм в XVIII веке, марксизм в середине XIX веке – т.е. он соответствует идеям нашего времени, позволяя их использовать в теории и на практике, как «принцип, режим и форма государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и плюрализм государственной организации на нескольких уровнях». Современные исследователи в теорию федерализма вкладывают новое, более широкое содержание. Федерализм рассматривается в первую очередь не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечить наиболее целесообразные в данных условиях методы управления.
Федерализм – это, прежде всего, принцип политико-территориальной организации государства. В основном он выступает как принцип государственности, под которым многие авторы подразумевают целый комплекс различных постулатов. Федерализм представляет собой фундаментальную идею построения многонационального государства в соответствии с определенными принципами. Само понятие федерализма носит собирательный характер и охватывает не только характеристику федерации, но и теоретическую основу построения федерации. Это способствует превращению федерализма в основу государственного строя, внутренняя структура концепции которой охватывает политическое сознание (философия федерализма), макрополитическую структуру федерализма (на уровне федерации), микроструктуру (на уровне субъектов федерации) и сами федеративные отношения.
2. Анализ актуальных проблем федеративных отношений в России
2.1 Российская Федерация как демократическое федеративное государство и его конституционно-правовая основа
Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. стало началом нового этапа построении федерализма как формы реальной демократизации власти. Конституция 1993 г. закрыла дискуссию о природе РФ, четко определив ее конституционно-правовой статус, провозгласила равноправие субъектов Федерации. Обозначив определенную «асимметричность» входящих в ее состав субъектов (республики, края, области, автономные области, автономные округа, города федерального значения), Конституция заложила базовые принципы и основные рамки построения подлинной федерации (ст. 4 и 5):– суверенитет РФ на всей ее территории;
– государственная целостность страны;
– единство системы государственной власти;
– верховенство на всей территории страны федеральной' Конституции и федеральных законов по предметам исполнительного ведения Российской Федерации и полномочий совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
– разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;
– равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;
– юридическое равноправие субъектов федерации, независимо от их наименования (все субъекты равны в правах; все субъекты равны между собой в отношениях с федеральными органами государственной власти; никому из субъектов федерации федеральная Конституция и федеральный центр не дают преимуществ).
С принятием Конституции 1993 г. процесс формирования государственного устройства РФ не завершился. Возможно, поэтому Конституцией была предусмотрена необходимость подготовки общих законов, регламентирующих различные условия построения федерации и федеративных отношений. С начала 90-х гг. Россия вошла в длительный переходный период, в рамках которого ведется поиск оптимальных форм взаимодействия национальных аспектов государственного устройства с чисто экономическими и территориальными.
Последние 15 лет общество ищет ответы на исторический вызов времени, осваивает новое правовое поле федеративных отношений, на котором рядом продолжают уживаться ростки прогрессивного демократического мышления и консерватизма унитарного типа, прежние авторитарно-централистские отношения и незавершенность процесса становления российской государственности как таковой. «Российское государство, – как утверждает СИ. Каспэ, – хотя и продвинулось на пути своего преобразования к федерации, но пока ею не стало – федерация остается проблемой, а не данностью. Российское государство сохраняет еще очень много черт традиционной для себя этнополитической формы…. Речь идет, конечно, об империи». В свою очередь, А.Е. Левинтов подчеркивает, что отношения между субъектами Федерации и Центром сейчас во многом напоминают «феодальные», а не федеральные отношения.
Однако все большее число ученых и политиков начинают реально осознавать, что для РФ на рубеже веков есть единственная альтернатива: или она будет по-прежнему централизованным унитарным государством, тяготеющим к диктатуре авторитарного типа, или же превратится в подлинно демократическое федеративное государство. Федерализм здесь выступает естественным средством обеспечения социальной стабильности российского общества и важнейшим условием саморазвития государства как единой целостности, так и составляющих его структурных образований. Именно реальный федерализм позволяет направить энергию субъектов социального процесса в конструктивное русло решения многих проблем и цивилизованного снятия возникающих между ними противоречий.
Для преодоления конфликтных ситуаций федерализм предлагает более широкую палитру средств, чем та, которая существует в условиях унитарного государства. Жесткий централизм предполагает преодоление большинства противоречий и возникающих конфликтных ситуаций только «сверху», с позиции административного диктата и подавления «инакомыслия» – со всеми вытекающими отсюда негативными издержками. Что касается федерализма, то он, с одной стороны, разгружая центр от функции излишней опеки, позволяет субъектам федерации ответственно и взвешенно решать свои проблемы. Углубление самостоятельности последних предполагает органичное вхождение общества в демократическое социально-политическое измерение и в целом гарантирует устойчивость социального реформирования. С другой стороны, именно федеративная система власти (как неотъемлемая часть демократического режима) должна способствовать стабилизации отношений между властями всех уровней и быть своеобразным «предохранителем» от их произвола по отношению друг к другу.
2.2 Постановка проблем современного федерализма
Новейший период российской государственности связан с поиском ответов на многие вопросы политического, экономического, социально-психологического, этнического характера. Многие из этих проблем имеют фундаментальный смысл, как, например, классификация федеральных систем: союзы, конституционно-децентрализованные союзы, федерации, конфедерации, федеративные союзы, ассоциированные государства, кондоминиумы, лиги и различные формы совместного управления и т.д. Другие – обладают большим запасом новизны: содержание понятия «субъект федерации», соотношение демократии и федерализма, оптимизация параметров федеративности: автономия, участие в делах, кооперация и т.д. По мнению Р.Г. Абдулатипова и Л.Ф. Болтенковой, основное содержание федерализма с неизбежностью должно включать в себя следующие элементы: «определение государственности как федеративной, осуществление власти на основе договорного или договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации; самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий; формальное равноправие субъектов Федерации по отношению к федеральным органам государственной власти; право выбора субъектом федерации своей политической организации; системообразующее единство и неразрывная связь субъектов федерации; обязанность субъектов федерации сохранять целостность ее исторически сложившейся территории; непреложность права исключительно федерации вступать в более крупные союзы; невозможность для субъектов Федерации вступать в какие-либо государственные союзы за ее пределами».Время идет, проблемы возникают и решаются, и на современном этапе остаются нерешенными многие проблемы российского федерализма:
1. территориальная неравномерность, различия в темпах и качестве развития федерального и регионального законодательства, что создает конфликтогенный потенциал в едином правовом поле государства;
2. равные в правах субъекты федерации далеко не равны в экономическом отношении, а значит, – остается актуальной проблема обеспечения равных социальных стандартов и уровня жизни населения в различных регионах;
3. несовершенство действующей модели бюджетного федерализма;
4. незавершенность и противоречивость процессов разграничения полномочий по предметам совместного ведения;
5. перспективы института Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и др.
2.3 Пути решения проблем
Первая проблема, пожалуй, наиболее трудно решаема в силу своей объемности. Причем её специфика в том, что из этой первой проблемы вытекают и все проблемы последующие. 13 лет Российская Федерация жила в согласии с идеалами и политико-правовыми устоями, заложенными Конституцией 1993 года. За это время произошла глубочайшая трансформация всего общественного уклада, сменилось государственно-правовое и социально-экономическое обустройства страны. Но несмотря ни на что, именно это время выдалось щедрым на законодательные новеллы. В кратчайшие сроки была буквально воссоздана конституционно-правовая база Федерации, были приняты практически все предусмотренные Конституцией федеральные конституционные законы, а также значительное число федеральных законов, не говоря уже о многочисленных подзаконных актах, судебных решениях и актах договорного права. Однако количество в полном согласии с универсальными законами развития сыграло злую шутку с качеством: законодательная база федеративных отношений несовершенна, бессистемна, противоречива и содержит множество пробелов. На таком «плавающем» законодательном фундаменте непросто возвести прочное здание Федерации. Полноценная федеративная реформа, сопряженная с упорядочением регионального законодательства, вряд ли принесет желаемые результаты без превращения самого федерального законодательства в стройную систему, не содержащую противоречий как внутреннего свойства, так и более основательных – противоречий Конституции России.Данные мониторинга законодательной базы федеративных отношений показывают, что общими моментами отечественного стиля нормотворчества по-прежнему остаются недостаточная проработка и, следовательно, неработоспособность многих принимаемых актов. Качество законов и иных актов остается низким. Они в значительной мере декларативны, политически ангажированы, оторваны от реальной жизни и не обеспечены соответствующим ресурсным наполнением. Многие принимаемые сегодня законы содержат нормы, дефектные с точки зрения соответствия Конституции. Серьезно стоит вопрос также о согласованности принимаемых законов с уже действующим законодательством, – подавляющее большинство актов содержит положения, не соответствующие уже действующим. Нормы о «приведении в соответствие», разумеется, присутствуют практически во всех вновь принимаемых законах, но они, как правило, абстрактны и практически нереализуемы. Есть и другая негативная тенденция – изначально принимаются «сырые», некачественные акты с видом на их дальнейшее «доведение до ума» в процессе правоприменительной деятельности. В результате, как считает М.В. Глигич-Золотарева, практика идет в одном направлении, а законотворчество – в другом, и при этом ни то, ни другое направления не совпадают с конституционным руслом.
Вследствие целого комплекса факторов законодательная база Федерации сегодня крайне нестабильна. По целому ряду характеристик она напоминает знаменитый «тришкин кафтан». Законы меняют, даже не дожидаясь их вступления в силу. Широкое распространение получило и «лоскутное» нормотворчество, когда в закон вносится громадьё поправок, по своему объему сопоставимое с самим законом и коренным образом изменяющее его смысл и предмет правового регулирования. Законы буквально напичканы отсылочными нормами, что постепенно нивелирует их ключевую характеристику именно как актов прямого действия, причем распространены отсылки не только к реально действующим, но и к несуществующим актам, а также к абстрактному понятию «законодательство Российской Федерации». Вопреки положению ч. 3 ст. 15 Конституции РФ о том, что неопубликованные законы не применяются, подавляющее большинство из ныне действующих редакций федеральных законов официально не опубликованы. Ситуация с подзаконными актами и законодательством регионального уровня еще более удручающа.
Руководством страны неоднократно предпринимались попытки исправить сложившуюся ситуацию. В качестве примера можно привести деятельность Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Комиссия проделала огромную работу, ей было детально рассмотрено около трехсот федеральных законов. Результатом работы Комиссии стало принятие обновленной редакции федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» №184-ФЗ, а также целого пакета других законодательных актов.
Таким образом, настоящая Конституция РФ является документом противоречивым и половинчатым, в полной мере воплотившим собой все реалии переходного периода, и реальное государственное устройство России по-прежнему плохо вписывается даже в весьма условные конституционные рамки. Результатом реализации конституционных норм не стало создание динамично развивающегося в современных условиях федеративного государства, что обернулось следствием не только правоприменительной практики, но и несовершенства самих конституционных установлений. Конституция Российской Федерации несет в себе немалый груз как изначально заложенных в ней, так и вновь открывшихся противоречий, стратегия преодоления которых на сегодняшний момент не может ограничиваться рутинным упорядочением федерального и регионального законодательства.
Все это в очередной раз породило широкую волну общественно-политической дискуссии об эффективности существующей модели конституционного закрепления основ федеративного устройства, а также о перспективах модернизации всей системы осуществления публичной власти по следующим направлениям:
- суверенитет в Российской Федерации (в т.ч. проблема статуса субъектов РФ и представительства их интересов на федеральном уровне);
- равноправие субъектов Российской Федерации (проблема асимметрии в структуре Федерации);
- место и роль договоров в правовой системе Российской Федерации;
- разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
- субъектный состав Российской Федерации (в т.ч. проблема укрупнения субъектов Федерации);
- единство системы государственной власти;
- ответственность в системе федеративных отношений.
Для решения второй и третьей проблем из обозначенных выше требуется, по мнению Столярова М.В., произвести «выравнивание регионов». Что под этим подразумевается?
Дело в том, что полная и последовательная реализация принципов бюджетного федерализма осложнена общей нехваткой бюджетных средств в стране в целом и в отдельных регионах. Стремительно нарастают горизонтальные диспропорции. На фоне общего давления на федеральный бюджет с целью увеличения предоставляемой субъектам Федерации финансовой помощи углубляется дифференциация регионов по бюджетным возможностям и потребностям. Это требует выработки подходов к решению проблем горизонтального выравнивания разных звеньев бюджетной системы.
Тенденции нарастания горизонтальной дифференциации бюджетной обеспеченности регионов предопределяют необходимость не только общегосударственного подхода к решению региональных проблем, но и учет специфических интересов регионов. Не случайно в России региональная политика за последнее время превратилась в одну из самых острых и напряженных проблем общественного развития. Она пронизывает все стороны российской экономической и политической жизни: осложняет экономические реформы, усугубляет остроту национального вопроса, обостряет политические противоречия. Отечественная новейшая история не раз доказывала, что региональные особенности Российской Федерации из фактора потенциального могущества государства могут превратиться в фактор дезинтеграции. Многое говорит о том, что сегодняшняя ситуация близка к порогу, за которым необходимо в корне пересмотреть подходы к решению территориальных проблем, формировать государственную региональную политику, адекватную сегодняшней ситуации.
Различия в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания, требуют выработки нового, комплексного подхода и использования целой совокупности инструментов. При этом оптимизация практики бюджетного выравнивания непосредственно зависит от характера избранной страной модели бюджетного федерализма.
Одного только бюджетного перераспределения недостаточно для противодействия негативным тенденциям. Необходимы также активные меры федерального Центра по реализации приоритетов экономического роста и структурной политики в региональном аспекте. Причем в этой ситуации особенно важным становится понимание того, что основные принципы государственной региональной политики формируются именно на федеральном уровне. Государственная региональная политика не является простой совокупностью отдельных «политик» регионов страны точно так же, как подлинная федерация не является арифметической суммой составляющих ее территорий.
Воздействуя на формирование бюджетных отношений путем изменения принципов, методов и способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство корректирует сложившиеся бюджетные взаимосвязи.
Сокращение «федеральных мандатов» – обязательное условие не только для успеха, но и самого начала реформы межбюджетных отношений. Необходим прямой запрет на принятие законов, других важных нормативно-правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы, не входящие в сферу их компетенции, а также на принятие отсылочных норм об учете такого рода расходов при формировании межбюджетных отношений и / или бюджетном выравнивании. Финансовые обязательства, непосредственно установленные правовыми актами федерального, регионального, местного уровней, должны автоматически закрепляться за соответствующим бюджетом и полностью финансироваться за счет их собственных доходов, либо непосредственно из данного бюджета, либо в форме прямой финансовой помощи (компенсаций) бюджетам более низких уровней.
В настоящее время существуют различные типы «федеральных мандатов», требующие отдельного регулирования. В то же время, как показывает международный опыт, полная ликвидация «федеральных мандатов» невозможна. Во многих сферах (прежде всего, в социальной и экологической политике) за федеральными властями в любом случае будет закреплено установление общенациональных норм и стандартов, а за региональными (местными) – производство и финансирование соответствующих услуг. Повышение общенациональных требований влечет за собой рост расходов субнациональных бюджетов и поэтому должно сопровождаться включением в схемы бюджетного выравнивания (при адекватном повышении объемов финансовой помощи), сокращением (отменой) других федеральных норм или, в крайнем случае, расширением их налоговых полномочий (если установлен общий предел уровня налогообложения-то при одновременном снижении ставок по федеральным налогам).
Законодательной базой деятельности всех бюджетных фондов является ежегодно принимаемый закон о федеральном бюджете. В нем закрепляются доходные источники и величина доходов для бюджетных фондов, а также их расходы и целевые задачи. В федеративном государстве особое место занимают фонды, обеспечивающие финансовое выравнивание регионов и, в частности, фонды межбюджетного регулирования.
Фонды в российской и мировой практике – весьма многовариантное явление. Существуют фонды государственные и негосударственные, бюджетные и внебюджетные, национальные и международные, федеральные, территориальные, местные, отраслевые, межотраслевые, специальные, благотворительные, паевые, инвестиционные и т.д. В основе деятельности фондов, действующих в настоящее время в России, заложены самые различные критерии и их сочетание: по принадлежности (государственные и негосударственные, частные); по территориальному принципу (федеральные, региональные, межрегиональные, местные); по отраслевому принципу (отраслевые и межотраслевые); по месту в федеральной системе (бюджетные и внебюджетные); по конкретному назначению – под целевую программу (экологические, дорожные), для конкретной категории граждан (помощь малоимущим, инвалидам, спортсменам) и т.д. Как известно, бюджетные фонды, в свою очередь, подразделяются на целевые, резервные и фонды межбюджетного регулирования.
Завершающим элементом механизма реализации полномочий региональными и местными органами власти является выравнивание бюджетной обеспеченности и предоставление целевой финансовой помощи из бюджетов более высокого уровня. В соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации в среднесрочной перспективе финансовую помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации планируется предоставлять через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.
Аналогичные формы могут использоваться для организации финансовой поддержки местных бюджетов из бюджетов субъектов Российской Федерации.
Основная проблема в разделении доходных источников между уровнями бюджетной системы – определение доходных источников местных бюджетов, требующее уточнения сферы вопросов местного значения и форм и масштабов делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Собственные доходы местных бюджетов (установленные Налоговым кодексом поступления по местным налогам и местным надбавкам к региональным налогам) должны, в основном, соответствовать расходам, необходимым для решения вопросов местного значения, по которым все расходные полномочия закреплены за органами местного самоуправления.
Бюджетным кодексом за местными бюджетами также могут быть закреплены минимально гарантированные нормативы отчислений от федеральных налогов для решения вопросов местного значения. Частично – для реализации конституционных гарантий, финансовое обеспечение и финансирование которых закреплено федеральными законами за органами местного самоуправления.
Законами субъектов Российской Федерации за местными бюджетами могут, а в установленных федеральным законодательством случаях и порядке должны закрепляться отчисления от федеральных налогов (в том числе по подушевому принципу) для реализации конституционных гарантий, финансовое обеспечение и финансирование которых закреплено федеральными законами за органами местного самоуправления.
Полная и последовательная реализация принципов бюджетного федерализма осложнена общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономического и финансового кризисов.
Как вариант одного из методов «выравнивания регионов» может стать их «укрупнение», то есть создание новых субъектов путем объединения существующих. Конечно, уникальное разнообразие регионов – это потенциал развития России, основа ее реальных конкурентных преимуществ перед другими государствами. В то же время с позиций эффективности укрупнение в какой-то мере оправдано, и поэтому необходимо продолжить работу по объединению и укрупнению субъектов Федерации. Происходить это должно с учетом всей совокупности факторов, оказывающих влияние на данный процесс. Новые субъекты должны характеризоваться стабильными демократическими режимами, ибо ни их населению, ни Федерации в целом невыгодно растаскивание страны на фрагменты, сотрясаемые политической и социально-экономической нестабильностью, национальными и религиозными конфликтами. Лучший способ контроля за складывающейся в регионах ситуацией – контроль гражданского общества. Из этого вытекает еще одна из важнейших задач текущего момента – создание условий для формирования в России элементов гражданского общества. Само укрупнение не решит тех задач, которые ставятся перед страной сегодня в области государственного устройства, если в новых субъектах Федерации не появится развитое гражданское общество со всеми атрибутами (разделение властей, местное самоуправление и др.). Вспомним, что политическая карта России начала претерпевать изменения еще до истечения первого срока президентства В.В. Путина, когда был принят Федеральный закон о слиянии Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного национального округа. Об объединении субъектов РФ начали говорить с начала 2002 г. Ярославский губернатор А. Лисицын первым заговорил о возможности объединения с Костромской областью. Центральная идея такого объединения – «чтобы не было много-много бедных регионов, а было несколько богатых». Депутаты Законодательного собрания Иркутской области также обсуждали вопрос объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Неоднократно речь заходила о проектах объединения Архангельской области и Ненецкого автономного округа, Красноярского края с Таймырским и Эвенкийским автономными округами, Иркутской области с Усть-Ордынским автономным округом, Хабаровского края с Еврейской автономной областью, города Санкт-Петербург с Ленинградской областью и др. Чтобы изменить статус субъекта или его административные границы, достаточно референдума (в случае слияния двух субъектов – референдумов в обоих регионах). Если объединение устраивает граждан, то власти приступят к выработке федерального конституционного закона, в котором предпишут схему объединения, порядок и сроки завершения данной процедуры. Затем закон будет утвержден в Госдуме, Совете Федерации, подписан Президентом. По завершении объединения требуется отразить фактическое изменение в конституции государства.
Конституция РФ содержит исчерпывающий перечень субъектов Федерации. В ст. 65 Конституции 89 субъектов Федерации перечислены в алфавитном порядке по подгруппам, в основе выделения которых лежит разновидовость субъектов (сепаратно республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа). Данная статья демонстрирует основные недостатки субъектного состава Российской Федерации, среди которых:
- большое количество субъектов РФ,
- разностатусность субъектов РФ,
- неопределенность в правовом положении субъектов РФ (в частности, автономных образований),
- финансово-экономическая и политическая недееспособность значительного числа субъектов РФ.
Российская Федерация является лидером по количеству субъектов Федерации, взаимодействие с которыми малоэффективно как с экономической, так и с управленческой точек зрения. Существующий подход к формированию субъектного состава в Российской Федерации нельзя считать оптимальным. Поэтому основной целью укрупнения, как представляется, является сокращение числа субъектов Федерации. При этом субъекты должны быть более или менее равноценными и экономически самодостаточными. Управление существующим сегодня количеством субъектов Федерации малоэффективно. Ставшая привычной пробуксовка российских реформ имела место в том числе и вследствие превышающего все разумные пределы количества регионов. Поэтому одним из основных обоснований необходимости укрупнения является обеспечение большей эффективности управления обширными территориями России.
Одновременно с этим встает вопрос об оптимальном количестве субъектов федерации. Зарубежный опыт в отношении субъектного состава не предлагает исчерпывающих решений, поскольку в состав современных федераций входит различное число субъектов, которое не является константным. Однако Российская Федерация в вопросе количества субъектов Федерации оказалась «впереди планеты всей», ибо нет в мире федеративного государства, обремененного таким количеством субъектов. Принимая во внимание проблематичность управления как слишком большим, так и слишком малым количеством субъектов Федерации, предпочтителен усредненный подход к количественным характеристикам субъектного состава федеративного государства, подразумевающий укрупнение субъектов Федерации и, соответственно, сокращение их числа исходя из экономических критериев оптимальности.
Таким образом, налицо отсутствие юридических критериев оптимальной численности субъектов федерации, ибо правовым инструментарием можно только оформить критерии численности, взятые из других научных дисциплин. Теория управления, например, говорит об оптимальном количестве «единиц управления», которое колеблется между пятью и девятью (при числе управляемых более девяти управленческие решения перестают быть оптимальными). Можно представить, какой управленческий дисбаланс испытывает российский федерализм ввиду десятикратного превышения оптимального количества субъектов Федерации.
Поэтому предложения об укрупнении субъектов Федерации, т.е. об уменьшении их количества с этой точки зрения вполне правомерны и находят широкий отклик. Разнятся только масштабы возможного укрупнения: от радикальных 7–10 губерний В. Жириновского до 35–40 обновленных «земель». Есть проекты будущего территориального построения России по модели семи федеральных округов. Очевидно, что власть сама еще не определилась, в каком направлении будет осуществляться не только укрупнение субъектов Федерации, но и вообще дальнейшее государственное строительство.
Само по себе совершенствование субъектного состава Российской Федерации является всего лишь «верхушкой айсберга» на фоне решения проблем модернизации федерализма в целом. Здесь следует учитывать, что укрупнение субъектов Федерации неизбежно вызовет ломку всей структуры федеративного устройства и потребует создания новой, более жизнеспособной в современных условиях. Реализация субъектами Федерации конституционного права на объединение предполагает, по сути, радикальную реформу всей государственности и крупномасштабную конституционную реформу, которая будет сопровождаться новым витком передела власти и собственности, – вот реальная цена модернизации федеративных отношений в России.
Для дальнейшего поступательного движения в этом направлении необходимо создание целостной концепции модернизации федеративных отношений, которая включала бы в том числе и вопросы, возникающие в процессе изменения субъектного состава Российской Федерации. В концепции должны быть закреплены основные цели и задачи укрупнения регионов, его приоритеты, этапы и пределы с учетом концептуальной проработки всего комплекса проблем модернизации. Начальные этапы укрупнения могут протекать на базе действующей Конституции РФ, однако, общественно-политические процессы, вызванные укрупнением, в перспективе способны повлечь за собой необходимость изменения ряда конституционных норм, в том числе и пересмотра Конституции. Кроме того, укрупнение может повлечь необходимость изменения порядка формирования Совета Федерации.
Четвертая в очереди, но не самая последняя по значимости проблема – разграничение полномочий по предметам совместного ведения.
В федеративных государствах проявляются два аспекта принципа разделения властей – горизонтальный и вертикальный. Горизонтальный срез означает разделение власти на федеральном уровне. Вертикальный срез означает, что при единстве системы государственной власти осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между ними и органами местного самоуправления.
Характерная особенность правовой базы регулирования разделения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов состоит в том, что изначально эта база не формировалась как единый, целостный массив нормативных правовых актов. По существу, сначала законодательная деятельность не играла активной роли в становлении новых федеративных отношений. Она лишь в правовой форме фиксировала практически сложившиеся балансы политических сил и интересов Центра и регионов. По сути, реформирование политической и правовой системы осуществлялось без продуманной системы оптимизации федеративных отношений.
В Конституции Российской Федерации применительно к органам исполнительной власти содержатся нормы двух видов: применяемые как общие начала и используемые в качестве специализированных. Среди норм первой группы необходимо выделить те положения Конституции, которые составляют основы конституционного строя. Среди норм второй группы положения: об устройстве государственной власти и разделении властей (ст. 3–5, 10–12); об участии граждан в управлении государством (ст. 31, п. 4 ст. 29, ст. 46); о сферах деятельности органов Федерации и ее субъектов (ст. 71–78); о компетенции Президента РФ (ст. 83, 85–87); о полномочиях и актах Правительства РФ (ст. 110–117).
Конституция РФ заложила правовую основу разграничения предметов ведения и полномочий, обозначила рамки осуществления государственной власти Федерацией и ее субъектами. Конституция установила, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется также Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (п. 3 ст. 11).
Исходя из содержания Конституции РФ, можно вести речь о двух способах разграничения полномочий. Первый способ – издание федеральных законов, нормативных актов по реализации каждого из предметов ведения, указанных в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Второй способ разграничения предметов ведения и полномочий осуществляется соответствующими договорами, которые в силу этого становятся источниками права.
Разделение властей «по вертикали» предполагает, что на каждом уровне власти имеются свои ключевые органы и определенные финансовые средства, достаточные для осуществления стоящих перед ними задач. Полномочия Центра и субъектов Федерации, независимо от их природы, устанавливаются двумя способами: с одной стороны, с помощью механизма наделения ими, с другой – признанием остаточных полномочий.
Поскольку задачи, стоящие перед органами власти, постоянно обновляются, зафиксировать раз и навсегда полномочия разных уровней власти в исчерпывающем перечне невозможно. Из-за систематического обновления государственных задач всегда остаются вопросы, не отнесенные к чьему-либо ведению.
Важными направлениями деятельности по совершенствованию разграничения и последующего оптимального осуществления полномочий являются:
– более четкое закрепление в Федеральном законе модели взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения;
– следование этой модели в отраслевом законодательстве;
– сокращение совмещения регулятивных, исполнительно-распорядительных и контрольных функций в одном органе.
Необходимо также рассмотреть возможность распространения действия наиболее удачных законов субъектов Федерации в федеральном масштабе.
В частности, возможны следующие пути решения этой проблемы:
– наиболее удачные законы субъектов Российской Федерации, принятые в опережающем порядке, могут быть рекомендованы соответствующим федеральным актом (в том числе указом Президента) в качестве «модельных» для других субъектов федерации;
– Федеральное Собрание Российской Федерации, приняв специальный закон, может распространить действие закона субъекта Российской Федерации на всю территорию страны впредь до принятия подробного федерального закона по соответствующему вопросу;
– закон субъекта Российской Федерации может быть принят в качестве концепции соответствующего федерального закона.
Разграничение компетенции между федеральной властью и властью в субъектах федерации является ключевой и самой сложной проблемой федерализма. Разграничение компетенций между центральной властью и членами федерации – основа и условие нормального функционирования институциональных механизмов федерации. Задача эта является весьма сложной в условиях транзитного периода, когда законодательная база как Федерации, так и субъектов остается несовершенной. Требуются годы терпеливой работы всех уровней публичной власти, чтобы определенный конституцией механизм стал работать безупречно.
Пятая, актуальная сегодня проблема федеративных отношений – перспективы института Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
Должности полномочных представителей президента России в семи федеральных округах, возможно, будут сокращены. Правда, это произойдет не завтра, а году в 2009-м, когда закончится срок полномочий последнего всенародно избранного губернатора. С таким заявлением выступал глава ЦИК Александр Вешняков. Эксперты с Вешняковым согласны: «Институт полпредов изжил себя». Сами же полпреды ссылаются на Владимира Путина – президент якобы обещал полную сохранность их должности и даже расширение полномочий.
Институт полномочных представителей президента появился в России по указу Владимира Путина 13 мая 2000 года. Институт полпредства должен был усилить контроль над регионами, не случайно на посты полпредов были назначены в общей массе генералы. Полпредам вменялось в обязанность «повышать эффективность деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствовать систему контроля за исполнением их решений». Некоторые политологи указывали тогда, что институт полпредства нелегитимен, поскольку не прописан в Конституции. Пик деятельности полпредов пришелся на 2001–2002 годы, когда уставы многих регионов были приведены в соответствие с российской Конституцией. После этого политический вес полпредов пошел на убыль. Не имея реальных рычагов управления экономикой подведомственных регионов, они оставались лишь «всевидящим оком президента».
Первый звонок прозвенел, когда Валентина Матвиенко была избрана на пост губернатора Санкт-Петербурга, а ее место полпреда в Северо-Западном федеральном округе досталось одному из не самых влиятельных министров – Илье Клебанову. В этом году должность полпреда девальвировалась настолько, что на нее стали назначать, как в почетную ссылку, бывших губернаторов и отставных военных – бывший начальник Генштаба Анатолий Квашнин назначен в Сибирский федеральный округ, а бывший губернатор Санкт-Петербурга Владимир Яковлев стал полпредом в Южном федеральном округе и был заменен на этом посту руководителем аппарата правительства Дмитрием Козаком только в связи с чрезвычайными обстоятельствами – терактом в Беслане.
На фоне падения авторитета института полпредства заявление главы ЦИК Александра Вешнякова о возможном упразднении должности полпреда президента кажется вполне логичным. «Не исключаю, что со временем в этом виде институт полпредов президента уже не будет требоваться», – заявил Вешняков в Вологде на семинаре по реформированию выборной системы. Глава ЦИК уточнил и срок, в который предположительно отомрет институт полпредов: это, по словам Вешнякова, случится тогда, когда закончатся полномочия избранных губернаторов-то есть к 2009 году. По мнению экспертов, институт полпредов в самом деле изжил себя. «В условиях фактического назначения губернаторов нет смысла оставлять еще и полпредов, – сказал замгендиректора Центра политических технологий Алексей Макаркин. – Полпреды – уходящая натура, они сделали свое дело – «построили» губернаторов, подогнали региональные законы под федеральные, теперь они могут уйти». Между тем в самом стане полпредов комментарии главы ЦИК вызвали явное неудовольствие: «На этот раз Вешняков не угадал. На выездном заседании президиума Госсовета в Саратове президент пообещал не только сохранить своих полпредов до 2008 года, но и придать им больше полномочий. Президент привел такую аналогию: глава государства – это как начальник цеха, полпред – прораб, а губернатор – мастер, в том смысле, что без прорабов нельзя. А вот государственных федеральных инспекторов действительно сократят».
В подтверждение своей правоты в полпредстве – например, Приволжского федерального округа – ссылаются на мнение еще более авторитетное, чем мнение главы ЦИК, – замглавы администрации президента Владислава Суркова, который, представляя в Думе президентскую инициативу по замене всенародных выборов губернаторов на их фактическое назначение из центра, сказал, что полпреды «останутся координаторами деятельности губернаторов».
Как будут развиваться события – покажет время, но можно предположить, что скоро институт полпредов может быть и вовсе ликвидирован – содержать его исключительно для отставных федеральных политиков, наверное, нерационально. А чтобы восстановить дееспособность данного института, пришлось бы полностью обновлять его руководящий состав.
В России исторически складывались предпосылки для формирования федерации: полиэтнический характер государства; существование в прошлом многообразных форм взаимодействия центра и регионов, имевших преимущественно интеграционный характер; протяженность территории и разнообразие территориальных условий, жизненных укладов. При строительстве федеративного государства, исходя из политических целей и исторической обусловленности, необходимо сочетание территориального и национально-территориального подходов.
Федерализм представляет собой концепцию территориального распределения политической власти, на основе которой институализируется федеративное государство. Важнейшим признаком федеративного государства является определенная степень автономии и независимости его субъектов, не выходящая за рамки, определенные конституционным устройством.
Федеративное устройство закреплено Конституцией РФ и, кроме того, на практике показало свою стратегическую значимость именно для российской государственности.
Совершенствование федерализма – это достаточно длительный процесс, и Россия находится в его начальной фазе, обусловленной необходимостью развития и углубления экономических аспектов федеративных отношений, основанных на особенностях субъектов Федерации и развитии межрегиональных хозяйственных связей.
Главные задачи развития федерализма видятся в укреплении конституционных принципов российского государства, таких как государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Однако подобные конституционные основы российского федерализма оказывались нереализованными, в силу наличия социально-экономической и правовой асимметрии в федеративных отношениях, а так же множества противоречий в конституционной модели современного российского федерализма. В частности, противоречивые принципы структурирования федерации, нерешенная проблема размежевания полномочий и собственности между центральными и региональными властями, несоответствия между федеральной Конституцией и основными законами субъектов федерации, наличие стереотипов «социалистического» советского федерализма с тенденциями этнизации государства и огосударствлении этничности. Кроме упомянутых, среди наиболее актуальных проблем федеративных отношений сегодня выделяются: конституционные противоречия в федеральной и региональной законодательской базе, неравенство в экономическом потенциале регионов, несовершенство действующей модели бюджетного федерализма, незавершенность и противоречивость процессов разграничения полномочий по предметам совместного ведения, неясные перспективы института Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
Совершенствование федеративных отношений входит в число приоритетных задач внутренней политики государства и призвано реализовать на практике конституционные принципы федерализма, особенно принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти. Оптимизация федеративных отношений не преследует цели «губернизации.» республик или «республиканизации» краев и областей. «Своеобразие российского федерализма состоит в сочетании национального и территориального фактора и их консенсусное развитие».
Сегодня совершенно очевидно, что от хода и результатов совершенствования федеративных отношений сегодня в значительной мере зависит будущее России как демократической и процветающей державы.
2. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыт федерализма. – М.: СОЛДИС, 1994. – 203 с.
3. Актуальные проблемы развития федеративных отношений в Российской Федерации: Сборник материалов проекта. /Проект «Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации». /Под ред. П. Корсби. – М.: Издат. дом Эдуарда Боброва, 2006. – 247 с.
4. Атаманчук Г.В. Государственное управление: организационно-функциональные вопросы: Учебное особие. – М.: ОАО НПО «Экономика», 2000. – 302 с. – (Энциклопедия управленческих знаний)
5. Дементьев А.Н., Першин Е.В., Глигич-Золотарева М.В. Актуальные проблемы федеративных отношений в России. // Аналитический вестник Совета Федерации. №21 (241), 2004 г.
6. Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм (К вопросу о будущей организации государственного пространства России). // Полис. – 2000. №5.
7. Иванов В.Н. Российский федерализм: что дальше? // Социс. 1998. №1.
8. Каспэ Святослав Игоревич. Конструировать федерацию – renovatio imperii как метод социальной инженерии. // Полис. 2000. №5. С. 55–69.
9. Конституционно-правовые проблемы развития российского федерализма. – М.: СОЛДИС, 2005. -122 с.
10. Левинтов А.Е. Постсоветская сатрапизация и возможности будущей регионализации России. Новые факторы регионального развития. – М.: ПРИОР, 1999. – 218 с.
11. Лысенко В.Н. Россия и Испания, опыт решения региональных и национальных проблем. – М.: Этносфера, 1999.
12. Медведев Н.П. Институт консенсуса и проблемы федерализма в современной России. /Конституционно-правовые проблемы развития российского федерализма. – М.: ТДК «Москва», 2000. – 172 с.
13. Попов А.И. Региональная политика в России: проблемы государственного управления. – М.: Просвещение, 2006. – 130 с.
14. Родоман Б.Б. Россия – административно-территориальный монстр.
15. Рыжков В.А. Странная федерация: проблемы и перспективы развития федерализма в России. // Полития. – 2000. №4 (14).
16. Столяров В.М. Компетенция власти: Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. – М.: Юристъ, 2005. – 166 с.
17. Стрельников Г.А. Федеративные отношения: становление, развитие, тенденции. – М.: ПРИОР, 2001. – 128 с.
18. Тангалычев Камиль. Основная цель – эффективная Федерация. // Парламентский вестник, №13 (2081) от 25 января 2007 г.
19. Федерализм: теория и история развития. /Под ред. М.Н. Марченко. – М.: ПРИОР, 2005. – 204 с.
20. Федоров А.Ф. Российский федерализм: исторический опыт и современность. – М.: ТДК «Москва», 2006. – 146 с.
21. Юханов Н.С. Актуальные проблемы реформирования федеративных отношений в России. // Актуальные проблемы политологии: Сборник научных работ студентов и аспирантов Российского университета дружбы народов. /Отв. ред.: д.ф.н., проф. В.Д. Зотов. – М.: МАКС Пресс, 2001. – С. 99–112.
22. www. Совет Федерации – Аналитические материалы – Аналитические вестники – Актуальные проблемы совершенствования федеративного устройства России.htm. /По итогам работы «круглого стола» «Российский федерализм: проблемы модернизации»/17 (148) Июль 2001
23. www.council.gov.ru // Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
24. www.federalism.ru
Основная проблема в разделении доходных источников между уровнями бюджетной системы – определение доходных источников местных бюджетов, требующее уточнения сферы вопросов местного значения и форм и масштабов делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Собственные доходы местных бюджетов (установленные Налоговым кодексом поступления по местным налогам и местным надбавкам к региональным налогам) должны, в основном, соответствовать расходам, необходимым для решения вопросов местного значения, по которым все расходные полномочия закреплены за органами местного самоуправления.
Бюджетным кодексом за местными бюджетами также могут быть закреплены минимально гарантированные нормативы отчислений от федеральных налогов для решения вопросов местного значения. Частично – для реализации конституционных гарантий, финансовое обеспечение и финансирование которых закреплено федеральными законами за органами местного самоуправления.
Законами субъектов Российской Федерации за местными бюджетами могут, а в установленных федеральным законодательством случаях и порядке должны закрепляться отчисления от федеральных налогов (в том числе по подушевому принципу) для реализации конституционных гарантий, финансовое обеспечение и финансирование которых закреплено федеральными законами за органами местного самоуправления.
Полная и последовательная реализация принципов бюджетного федерализма осложнена общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономического и финансового кризисов.
Как вариант одного из методов «выравнивания регионов» может стать их «укрупнение», то есть создание новых субъектов путем объединения существующих. Конечно, уникальное разнообразие регионов – это потенциал развития России, основа ее реальных конкурентных преимуществ перед другими государствами. В то же время с позиций эффективности укрупнение в какой-то мере оправдано, и поэтому необходимо продолжить работу по объединению и укрупнению субъектов Федерации. Происходить это должно с учетом всей совокупности факторов, оказывающих влияние на данный процесс. Новые субъекты должны характеризоваться стабильными демократическими режимами, ибо ни их населению, ни Федерации в целом невыгодно растаскивание страны на фрагменты, сотрясаемые политической и социально-экономической нестабильностью, национальными и религиозными конфликтами. Лучший способ контроля за складывающейся в регионах ситуацией – контроль гражданского общества. Из этого вытекает еще одна из важнейших задач текущего момента – создание условий для формирования в России элементов гражданского общества. Само укрупнение не решит тех задач, которые ставятся перед страной сегодня в области государственного устройства, если в новых субъектах Федерации не появится развитое гражданское общество со всеми атрибутами (разделение властей, местное самоуправление и др.). Вспомним, что политическая карта России начала претерпевать изменения еще до истечения первого срока президентства В.В. Путина, когда был принят Федеральный закон о слиянии Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного национального округа. Об объединении субъектов РФ начали говорить с начала 2002 г. Ярославский губернатор А. Лисицын первым заговорил о возможности объединения с Костромской областью. Центральная идея такого объединения – «чтобы не было много-много бедных регионов, а было несколько богатых». Депутаты Законодательного собрания Иркутской области также обсуждали вопрос объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Неоднократно речь заходила о проектах объединения Архангельской области и Ненецкого автономного округа, Красноярского края с Таймырским и Эвенкийским автономными округами, Иркутской области с Усть-Ордынским автономным округом, Хабаровского края с Еврейской автономной областью, города Санкт-Петербург с Ленинградской областью и др. Чтобы изменить статус субъекта или его административные границы, достаточно референдума (в случае слияния двух субъектов – референдумов в обоих регионах). Если объединение устраивает граждан, то власти приступят к выработке федерального конституционного закона, в котором предпишут схему объединения, порядок и сроки завершения данной процедуры. Затем закон будет утвержден в Госдуме, Совете Федерации, подписан Президентом. По завершении объединения требуется отразить фактическое изменение в конституции государства.
Конституция РФ содержит исчерпывающий перечень субъектов Федерации. В ст. 65 Конституции 89 субъектов Федерации перечислены в алфавитном порядке по подгруппам, в основе выделения которых лежит разновидовость субъектов (сепаратно республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа). Данная статья демонстрирует основные недостатки субъектного состава Российской Федерации, среди которых:
- большое количество субъектов РФ,
- разностатусность субъектов РФ,
- неопределенность в правовом положении субъектов РФ (в частности, автономных образований),
- финансово-экономическая и политическая недееспособность значительного числа субъектов РФ.
Российская Федерация является лидером по количеству субъектов Федерации, взаимодействие с которыми малоэффективно как с экономической, так и с управленческой точек зрения. Существующий подход к формированию субъектного состава в Российской Федерации нельзя считать оптимальным. Поэтому основной целью укрупнения, как представляется, является сокращение числа субъектов Федерации. При этом субъекты должны быть более или менее равноценными и экономически самодостаточными. Управление существующим сегодня количеством субъектов Федерации малоэффективно. Ставшая привычной пробуксовка российских реформ имела место в том числе и вследствие превышающего все разумные пределы количества регионов. Поэтому одним из основных обоснований необходимости укрупнения является обеспечение большей эффективности управления обширными территориями России.
Одновременно с этим встает вопрос об оптимальном количестве субъектов федерации. Зарубежный опыт в отношении субъектного состава не предлагает исчерпывающих решений, поскольку в состав современных федераций входит различное число субъектов, которое не является константным. Однако Российская Федерация в вопросе количества субъектов Федерации оказалась «впереди планеты всей», ибо нет в мире федеративного государства, обремененного таким количеством субъектов. Принимая во внимание проблематичность управления как слишком большим, так и слишком малым количеством субъектов Федерации, предпочтителен усредненный подход к количественным характеристикам субъектного состава федеративного государства, подразумевающий укрупнение субъектов Федерации и, соответственно, сокращение их числа исходя из экономических критериев оптимальности.
Таким образом, налицо отсутствие юридических критериев оптимальной численности субъектов федерации, ибо правовым инструментарием можно только оформить критерии численности, взятые из других научных дисциплин. Теория управления, например, говорит об оптимальном количестве «единиц управления», которое колеблется между пятью и девятью (при числе управляемых более девяти управленческие решения перестают быть оптимальными). Можно представить, какой управленческий дисбаланс испытывает российский федерализм ввиду десятикратного превышения оптимального количества субъектов Федерации.
Поэтому предложения об укрупнении субъектов Федерации, т.е. об уменьшении их количества с этой точки зрения вполне правомерны и находят широкий отклик. Разнятся только масштабы возможного укрупнения: от радикальных 7–10 губерний В. Жириновского до 35–40 обновленных «земель». Есть проекты будущего территориального построения России по модели семи федеральных округов. Очевидно, что власть сама еще не определилась, в каком направлении будет осуществляться не только укрупнение субъектов Федерации, но и вообще дальнейшее государственное строительство.
Само по себе совершенствование субъектного состава Российской Федерации является всего лишь «верхушкой айсберга» на фоне решения проблем модернизации федерализма в целом. Здесь следует учитывать, что укрупнение субъектов Федерации неизбежно вызовет ломку всей структуры федеративного устройства и потребует создания новой, более жизнеспособной в современных условиях. Реализация субъектами Федерации конституционного права на объединение предполагает, по сути, радикальную реформу всей государственности и крупномасштабную конституционную реформу, которая будет сопровождаться новым витком передела власти и собственности, – вот реальная цена модернизации федеративных отношений в России.
Для дальнейшего поступательного движения в этом направлении необходимо создание целостной концепции модернизации федеративных отношений, которая включала бы в том числе и вопросы, возникающие в процессе изменения субъектного состава Российской Федерации. В концепции должны быть закреплены основные цели и задачи укрупнения регионов, его приоритеты, этапы и пределы с учетом концептуальной проработки всего комплекса проблем модернизации. Начальные этапы укрупнения могут протекать на базе действующей Конституции РФ, однако, общественно-политические процессы, вызванные укрупнением, в перспективе способны повлечь за собой необходимость изменения ряда конституционных норм, в том числе и пересмотра Конституции. Кроме того, укрупнение может повлечь необходимость изменения порядка формирования Совета Федерации.
Четвертая в очереди, но не самая последняя по значимости проблема – разграничение полномочий по предметам совместного ведения.
В федеративных государствах проявляются два аспекта принципа разделения властей – горизонтальный и вертикальный. Горизонтальный срез означает разделение власти на федеральном уровне. Вертикальный срез означает, что при единстве системы государственной власти осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между ними и органами местного самоуправления.
Характерная особенность правовой базы регулирования разделения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов состоит в том, что изначально эта база не формировалась как единый, целостный массив нормативных правовых актов. По существу, сначала законодательная деятельность не играла активной роли в становлении новых федеративных отношений. Она лишь в правовой форме фиксировала практически сложившиеся балансы политических сил и интересов Центра и регионов. По сути, реформирование политической и правовой системы осуществлялось без продуманной системы оптимизации федеративных отношений.
В Конституции Российской Федерации применительно к органам исполнительной власти содержатся нормы двух видов: применяемые как общие начала и используемые в качестве специализированных. Среди норм первой группы необходимо выделить те положения Конституции, которые составляют основы конституционного строя. Среди норм второй группы положения: об устройстве государственной власти и разделении властей (ст. 3–5, 10–12); об участии граждан в управлении государством (ст. 31, п. 4 ст. 29, ст. 46); о сферах деятельности органов Федерации и ее субъектов (ст. 71–78); о компетенции Президента РФ (ст. 83, 85–87); о полномочиях и актах Правительства РФ (ст. 110–117).
Конституция РФ заложила правовую основу разграничения предметов ведения и полномочий, обозначила рамки осуществления государственной власти Федерацией и ее субъектами. Конституция установила, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется также Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (п. 3 ст. 11).
Исходя из содержания Конституции РФ, можно вести речь о двух способах разграничения полномочий. Первый способ – издание федеральных законов, нормативных актов по реализации каждого из предметов ведения, указанных в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Второй способ разграничения предметов ведения и полномочий осуществляется соответствующими договорами, которые в силу этого становятся источниками права.
Разделение властей «по вертикали» предполагает, что на каждом уровне власти имеются свои ключевые органы и определенные финансовые средства, достаточные для осуществления стоящих перед ними задач. Полномочия Центра и субъектов Федерации, независимо от их природы, устанавливаются двумя способами: с одной стороны, с помощью механизма наделения ими, с другой – признанием остаточных полномочий.
Поскольку задачи, стоящие перед органами власти, постоянно обновляются, зафиксировать раз и навсегда полномочия разных уровней власти в исчерпывающем перечне невозможно. Из-за систематического обновления государственных задач всегда остаются вопросы, не отнесенные к чьему-либо ведению.
Важными направлениями деятельности по совершенствованию разграничения и последующего оптимального осуществления полномочий являются:
– более четкое закрепление в Федеральном законе модели взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения;
– следование этой модели в отраслевом законодательстве;
– сокращение совмещения регулятивных, исполнительно-распорядительных и контрольных функций в одном органе.
Необходимо также рассмотреть возможность распространения действия наиболее удачных законов субъектов Федерации в федеральном масштабе.
В частности, возможны следующие пути решения этой проблемы:
– наиболее удачные законы субъектов Российской Федерации, принятые в опережающем порядке, могут быть рекомендованы соответствующим федеральным актом (в том числе указом Президента) в качестве «модельных» для других субъектов федерации;
– Федеральное Собрание Российской Федерации, приняв специальный закон, может распространить действие закона субъекта Российской Федерации на всю территорию страны впредь до принятия подробного федерального закона по соответствующему вопросу;
– закон субъекта Российской Федерации может быть принят в качестве концепции соответствующего федерального закона.
Разграничение компетенции между федеральной властью и властью в субъектах федерации является ключевой и самой сложной проблемой федерализма. Разграничение компетенций между центральной властью и членами федерации – основа и условие нормального функционирования институциональных механизмов федерации. Задача эта является весьма сложной в условиях транзитного периода, когда законодательная база как Федерации, так и субъектов остается несовершенной. Требуются годы терпеливой работы всех уровней публичной власти, чтобы определенный конституцией механизм стал работать безупречно.
Пятая, актуальная сегодня проблема федеративных отношений – перспективы института Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
Должности полномочных представителей президента России в семи федеральных округах, возможно, будут сокращены. Правда, это произойдет не завтра, а году в 2009-м, когда закончится срок полномочий последнего всенародно избранного губернатора. С таким заявлением выступал глава ЦИК Александр Вешняков. Эксперты с Вешняковым согласны: «Институт полпредов изжил себя». Сами же полпреды ссылаются на Владимира Путина – президент якобы обещал полную сохранность их должности и даже расширение полномочий.
Институт полномочных представителей президента появился в России по указу Владимира Путина 13 мая 2000 года. Институт полпредства должен был усилить контроль над регионами, не случайно на посты полпредов были назначены в общей массе генералы. Полпредам вменялось в обязанность «повышать эффективность деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствовать систему контроля за исполнением их решений». Некоторые политологи указывали тогда, что институт полпредства нелегитимен, поскольку не прописан в Конституции. Пик деятельности полпредов пришелся на 2001–2002 годы, когда уставы многих регионов были приведены в соответствие с российской Конституцией. После этого политический вес полпредов пошел на убыль. Не имея реальных рычагов управления экономикой подведомственных регионов, они оставались лишь «всевидящим оком президента».
Первый звонок прозвенел, когда Валентина Матвиенко была избрана на пост губернатора Санкт-Петербурга, а ее место полпреда в Северо-Западном федеральном округе досталось одному из не самых влиятельных министров – Илье Клебанову. В этом году должность полпреда девальвировалась настолько, что на нее стали назначать, как в почетную ссылку, бывших губернаторов и отставных военных – бывший начальник Генштаба Анатолий Квашнин назначен в Сибирский федеральный округ, а бывший губернатор Санкт-Петербурга Владимир Яковлев стал полпредом в Южном федеральном округе и был заменен на этом посту руководителем аппарата правительства Дмитрием Козаком только в связи с чрезвычайными обстоятельствами – терактом в Беслане.
На фоне падения авторитета института полпредства заявление главы ЦИК Александра Вешнякова о возможном упразднении должности полпреда президента кажется вполне логичным. «Не исключаю, что со временем в этом виде институт полпредов президента уже не будет требоваться», – заявил Вешняков в Вологде на семинаре по реформированию выборной системы. Глава ЦИК уточнил и срок, в который предположительно отомрет институт полпредов: это, по словам Вешнякова, случится тогда, когда закончатся полномочия избранных губернаторов-то есть к 2009 году. По мнению экспертов, институт полпредов в самом деле изжил себя. «В условиях фактического назначения губернаторов нет смысла оставлять еще и полпредов, – сказал замгендиректора Центра политических технологий Алексей Макаркин. – Полпреды – уходящая натура, они сделали свое дело – «построили» губернаторов, подогнали региональные законы под федеральные, теперь они могут уйти». Между тем в самом стане полпредов комментарии главы ЦИК вызвали явное неудовольствие: «На этот раз Вешняков не угадал. На выездном заседании президиума Госсовета в Саратове президент пообещал не только сохранить своих полпредов до 2008 года, но и придать им больше полномочий. Президент привел такую аналогию: глава государства – это как начальник цеха, полпред – прораб, а губернатор – мастер, в том смысле, что без прорабов нельзя. А вот государственных федеральных инспекторов действительно сократят».
В подтверждение своей правоты в полпредстве – например, Приволжского федерального округа – ссылаются на мнение еще более авторитетное, чем мнение главы ЦИК, – замглавы администрации президента Владислава Суркова, который, представляя в Думе президентскую инициативу по замене всенародных выборов губернаторов на их фактическое назначение из центра, сказал, что полпреды «останутся координаторами деятельности губернаторов».
Как будут развиваться события – покажет время, но можно предположить, что скоро институт полпредов может быть и вовсе ликвидирован – содержать его исключительно для отставных федеральных политиков, наверное, нерационально. А чтобы восстановить дееспособность данного института, пришлось бы полностью обновлять его руководящий состав.
Заключение
Федерализм является одной из фундаментальных основ формирования современной российской государственности. В современной российской модели федерализма взаимодействуют друг с другом централизованное и децентрализованное, дуалистическое и кооперативное начала, что позволяет представить ее как развивающуюся.В России исторически складывались предпосылки для формирования федерации: полиэтнический характер государства; существование в прошлом многообразных форм взаимодействия центра и регионов, имевших преимущественно интеграционный характер; протяженность территории и разнообразие территориальных условий, жизненных укладов. При строительстве федеративного государства, исходя из политических целей и исторической обусловленности, необходимо сочетание территориального и национально-территориального подходов.
Федерализм представляет собой концепцию территориального распределения политической власти, на основе которой институализируется федеративное государство. Важнейшим признаком федеративного государства является определенная степень автономии и независимости его субъектов, не выходящая за рамки, определенные конституционным устройством.
Федеративное устройство закреплено Конституцией РФ и, кроме того, на практике показало свою стратегическую значимость именно для российской государственности.
Совершенствование федерализма – это достаточно длительный процесс, и Россия находится в его начальной фазе, обусловленной необходимостью развития и углубления экономических аспектов федеративных отношений, основанных на особенностях субъектов Федерации и развитии межрегиональных хозяйственных связей.
Главные задачи развития федерализма видятся в укреплении конституционных принципов российского государства, таких как государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Однако подобные конституционные основы российского федерализма оказывались нереализованными, в силу наличия социально-экономической и правовой асимметрии в федеративных отношениях, а так же множества противоречий в конституционной модели современного российского федерализма. В частности, противоречивые принципы структурирования федерации, нерешенная проблема размежевания полномочий и собственности между центральными и региональными властями, несоответствия между федеральной Конституцией и основными законами субъектов федерации, наличие стереотипов «социалистического» советского федерализма с тенденциями этнизации государства и огосударствлении этничности. Кроме упомянутых, среди наиболее актуальных проблем федеративных отношений сегодня выделяются: конституционные противоречия в федеральной и региональной законодательской базе, неравенство в экономическом потенциале регионов, несовершенство действующей модели бюджетного федерализма, незавершенность и противоречивость процессов разграничения полномочий по предметам совместного ведения, неясные перспективы института Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
Совершенствование федеративных отношений входит в число приоритетных задач внутренней политики государства и призвано реализовать на практике конституционные принципы федерализма, особенно принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти. Оптимизация федеративных отношений не преследует цели «губернизации.» республик или «республиканизации» краев и областей. «Своеобразие российского федерализма состоит в сочетании национального и территориального фактора и их консенсусное развитие».
Сегодня совершенно очевидно, что от хода и результатов совершенствования федеративных отношений сегодня в значительной мере зависит будущее России как демократической и процветающей державы.
Список использованной литературы
1. Конституция РФ. – М.: Юридическая литература, 1994.2. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыт федерализма. – М.: СОЛДИС, 1994. – 203 с.
3. Актуальные проблемы развития федеративных отношений в Российской Федерации: Сборник материалов проекта. /Проект «Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации». /Под ред. П. Корсби. – М.: Издат. дом Эдуарда Боброва, 2006. – 247 с.
4. Атаманчук Г.В. Государственное управление: организационно-функциональные вопросы: Учебное особие. – М.: ОАО НПО «Экономика», 2000. – 302 с. – (Энциклопедия управленческих знаний)
5. Дементьев А.Н., Першин Е.В., Глигич-Золотарева М.В. Актуальные проблемы федеративных отношений в России. // Аналитический вестник Совета Федерации. №21 (241), 2004 г.
6. Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм (К вопросу о будущей организации государственного пространства России). // Полис. – 2000. №5.
7. Иванов В.Н. Российский федерализм: что дальше? // Социс. 1998. №1.
8. Каспэ Святослав Игоревич. Конструировать федерацию – renovatio imperii как метод социальной инженерии. // Полис. 2000. №5. С. 55–69.
9. Конституционно-правовые проблемы развития российского федерализма. – М.: СОЛДИС, 2005. -122 с.
10. Левинтов А.Е. Постсоветская сатрапизация и возможности будущей регионализации России. Новые факторы регионального развития. – М.: ПРИОР, 1999. – 218 с.
11. Лысенко В.Н. Россия и Испания, опыт решения региональных и национальных проблем. – М.: Этносфера, 1999.
12. Медведев Н.П. Институт консенсуса и проблемы федерализма в современной России. /Конституционно-правовые проблемы развития российского федерализма. – М.: ТДК «Москва», 2000. – 172 с.
13. Попов А.И. Региональная политика в России: проблемы государственного управления. – М.: Просвещение, 2006. – 130 с.
14. Родоман Б.Б. Россия – административно-территориальный монстр.
15. Рыжков В.А. Странная федерация: проблемы и перспективы развития федерализма в России. // Полития. – 2000. №4 (14).
16. Столяров В.М. Компетенция власти: Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. – М.: Юристъ, 2005. – 166 с.
17. Стрельников Г.А. Федеративные отношения: становление, развитие, тенденции. – М.: ПРИОР, 2001. – 128 с.
18. Тангалычев Камиль. Основная цель – эффективная Федерация. // Парламентский вестник, №13 (2081) от 25 января 2007 г.
19. Федерализм: теория и история развития. /Под ред. М.Н. Марченко. – М.: ПРИОР, 2005. – 204 с.
20. Федоров А.Ф. Российский федерализм: исторический опыт и современность. – М.: ТДК «Москва», 2006. – 146 с.
21. Юханов Н.С. Актуальные проблемы реформирования федеративных отношений в России. // Актуальные проблемы политологии: Сборник научных работ студентов и аспирантов Российского университета дружбы народов. /Отв. ред.: д.ф.н., проф. В.Д. Зотов. – М.: МАКС Пресс, 2001. – С. 99–112.
22. www. Совет Федерации – Аналитические материалы – Аналитические вестники – Актуальные проблемы совершенствования федеративного устройства России.htm. /По итогам работы «круглого стола» «Российский федерализм: проблемы модернизации»/17 (148) Июль 2001
23. www.council.gov.ru // Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
24. www.federalism.ru
