Организации Пограничной службы находятся под административным управлением ФПС России. В функции последней входят разработка организационных структур организаций Пограничной службы, а также организация кадрового, технического, материального, финансового, научного, информационного, психологического, медицинского и других видов обеспечения организаций Пограничной службы. Органы государственной власти вступают в гражданско-правовые отношения, главным образом, для имущественного обеспечения деятельности своей системы.
В научной литературе существует мнение, что в единой соподчиненной и взаимозависимой системе орган государственной власти, являясь в то же время самостоятельным юридическим лицом, «вбирает в себя» определенное множество административно подчиненных организаций – юридических лиц, осуществляющих вещные правомочия одного и того же собственника. Однако ГК РФ не предусматривает возможность учреждения юридического лица, владеющего имуществом на праве оперативного управления, не собственником. «Построение имущественных «пирамид», когда государство на базе своей собственности создает учреждения, наделяя их правом оперативного управления на обособленное для них имущество, эти учреждения, в свою очередь, создают другие учреждения, совершенно исключено. Любые государственные учреждения должны обладать обособленным имуществом независимо друг от друга».
Обособление имущества государственного учреждения означает его полную имущественную независимость от других юридических лиц, а также относительную имущественную независимость от самого государства-собственника. Таким образом, установление гражданским законодательством такого обязательного признака юридического лица, как имущественная обособленность, также препятствует какому-либо вмешательству ФПС России в имущественные отношения организаций Пограничной службы – юридических лиц.
Возникает вопрос, на каком же тогда основании Правительство Российской Федерации наделяет федеральные органы исполнительной власти полномочиями создания, реорганизации и ликвидации подведомственных им федеральных государственных учреждений, что на первый взгляд противоречит нормам гражданского права?
Суть проблемы представляется в следующем. Выше было определено, что государственное учреждение – единственно возможная из предусмотренных ГК РФ организационно-правовая форма для федеральных органов исполнительной власти как юридических лиц, это же подтверждается правоприменительной практикой. Однако некоторые из таких государственных учреждений обладают государственно-властными полномочиями, будучи одновременно органами государственной власти. В Пограничной службе, кроме ФПС России, государственно-властными полномочиями обладают Управления регионального управления, которые, по сути, являются территориальными государственными органами исполнительной власти, осуществляющими всестороннее обеспечение служебно-боевой и финансово-хозяйственной деятельности соответствующего регионального управления.
В литературе предлагается такие организации называть юридическими лицами публичного права, поскольку основанием их возникновения служит публично-правовой акт. По правовой природе они отличаются от иных государственных учреждений, не имеющих властных полномочий в отношении третьих лиц, которые условно можно именовать учреждениями обеспечения.
В теории государства и права проводится четкое различие между государственными органами и иными государственными учреждениями, также входящими в механизм государства и осуществляющими определенные его функции. Основным критерием такого разграничения является наделенность государственных органов властными полномочиями для реализации государственной власти. В гражданском праве никаких различий между государственными учреждениями не проводится. Особенности гражданско-правового статуса органов исполнительной власти подчеркивал Я.А. Гейвандов, поскольку эти органы имеют полномочия распорядительного характера в отношении организаций, образующих их систему, и могут вмешиваться в их оперативную деятельность.
Таким образом, вышестоящее по административной структуре юридическое лицо, в данном случае ФПС России, имеет право создавать в своей системе государственные учреждения не на гражданско-правовой, а на административной основе взаимоотношений с подведомственными организациями. Чтобы привести это в соответствие с гражданским правом, необходимо более четко обозначить особенности правового положения и организационно-правовую форму органов государственной власти как юридических лиц.
Вопрос о признании органов государственной власти самостоятельными юридическим лицами не является однозначным. Так, Д.И. Мейер по этому поводу считал, что «все присутственные места и все должностные лица действуют именем государства, служат его органами, и потому нельзя признать их самостоятельными юридическими лицами, а личность их сводится к личности обширного союза – государства». В советской гражданско-правовой науке также высказывались взгляды на государственные органы только как на носителей правомочий государства-собственника и не имеющих каких-либо самостоятельных прав на предоставленное им имущество.
В современном отечественном гражданском праве нигде не определяется, являются ли государственные органы самостоятельными юридическими лицами, и если являются, то в какую организационно-правовую форму они должны быть облечены. В науке все чаще говорится о необходимости различать среди государственных учреждений органы государственной власти и иные учреждения, например, музеи, театры, библиотеки, больницы, образовательные учреждения. И в основе такого различия лежат цели создания и сферы деятельности организаций данной организационно-правовой формы.
Фактически органы государственной власти вступают в отношения, регулируемые гражданским законодательством, а также имеют такие статусообразующие признаки, как организационное единство и автономия, имущественная обособленность. Государственная регистрация в качестве юридического лица иногда представляет определенную проблему для учреждений – государственных органов, деятельность которых регулируется отдельными нормативными актами, прямо предусматривающими наличие у них прав юридического лица.
Следовательно, гражданско-правовое положение органов государственной власти должно быть четко определено в законе. Представляется целесообразным в рамках гражданского права отграничить правовой статус государственных учреждений, являющихся органами государственной власти и созданных для осуществления управленческих функций, от других государственных учреждений, созданных для осуществления социально-культурных и иных функций некоммерческого характера.
В связи с этим главу 5 Гражданского кодекса «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством» необходимо дополнить статьей следующего содержания:
«Порядок участия органов государственной власти в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
Органы государственной власти являются государственными учреждениями власти, создаваемыми в порядке, установленном законом. Особенности правового положения государственных учреждений власти определяются настоящим Кодексом и иными правовыми актами».
Проблема регулирования деятельности по управлению федеральным имуществом особенно актуальна для Пограничной службы, поскольку она осуществляет достаточно специфический вид государственной деятельности. Кроме того, часть имущества военной организаций является военным имуществом с особым правовым режимом. Поэтому принимать решения по поводу неиспользуемого или используемого не по назначению федерального имущества, перераспределять его в случае необходимости между органами, войсками и другими организациями Пограничной службы и осуществлять другую деятельность по поводу управления федеральной собственностью должен компетентный в вопросах защиты и охраны Государственной границы федеральный орган исполнительной власти. Следовательно, за ФПС России должны быть законодательно закреплены соответствующие государственно-властные полномочия в этой сфере.
Настоящим предлагается закрепить за ФПС России право управления федеральным имуществом, находящимся в ведении организаций Пограничной службы, и включить в Положение о ФПС России пункт в следующей редакции: «ФПС России имеет право от имени Российской Федерации и в соответствии с федеральным законодательством осуществлять правомочия собственника по управлению и распоряжению федеральным имуществом, закрепленным за войсками, органами и организациями Пограничной службы на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Контроль за использованием указанных правомочий осуществляет Правительство Российской Федерации».
С точки зрения процедуры предоставления такого права, на первый взгляд, мы имеем коллизию норм, поскольку руководство деятельностью Пограничной службы осуществляет Президент Российской Федерации, он же утверждает Положение о ФПС России. Правом управления федеральной собственностью обладает Правительство Российской Федерации, только оно может делегировать те или иные полномочия в этой сфере федеральным органам исполнительной власти.
Однако, согласно Федеральному закону «О Пограничной службе Российской Федерации», Положение о специально уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по пограничной службе на утверждение Президенту Российской Федерации представляется Председателем Правительства Российской Федерации, так как Правительство Российской Федерации в пределах своей компетенции координирует деятельность ФПС России с деятельностью других федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, Правительство Российской Федерации имеет право представить Президенту Российской Федерации предложения о внесении изменений в Положение о ФПС России, предоставив ей определенные полномочия в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью, закрепленной за организациями Пограничной службы.
Законодательное закрепление права управления федеральной собственностью позволит ФПС России вести учет и мобильно управлять всеми имущественными средствами Пограничной службы, оперативно перераспределять и маневрировать ими в целях оптимального использования и выполнения служебно-боевых задач. В случае превышения организациями Пограничной службы предоставленных им правомочий в пределах прав хозяйственного ведения и оперативного управления имуществом, ФПС России на полном основании сможет осуществлять предусмотренные гражданским законодательством действия по защите интересов государства-собственника.
ФПС России является главным распорядителем бюджетных средств и имеет право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям. То есть в сфере финансовых отношений выдержана строгая вертикаль. Хозяйственные взаимоотношения структурных подразделений Пограничной службы между собой тоже строятся на административно-правовой основе. Вместе с тем юридические лица Пограничной службы являются самостоятельными и равноправными субъектами гражданских правоотношений и имущественные отношения между ними должны строиться на договорной основе. Закрепление права управления федеральной собственностью позволит выделить ФПС России из числа других юридических лиц Пограничной службы и нормативно обеспечить вертикаль в вопросах ведения федеральным имуществом.
В настоящее время ФПС России фактически осуществляет правомочия государства-собственника по управлению и распоряжению федеральным имуществом Пограничной службы, позволяя учреждениям использовать его в целях получения внебюджетных доходов и не имея при этом достаточных гражданско-правовых оснований. Закрепление указанного права позволит ФПС России более оперативно и динамично решать вопросы предоставления права заниматься приносящей доходы деятельностью организациям Пограничной службы без ущерба для их служебно-боевой деятельности и, как следствие, частично выполнять свою функцию материально-технического и финансового обеспечения организаций Пограничной службы.
Предложение закрепить за ФПС России право от лица Российской Федерации осуществлять правомочия собственника в отношении имущества Пограничной службы в целом согласуется с Концепцией управления государственным имуществом. В Концепции, в частности, в качестве недостатка системы управления государственным имуществом отмечается, что в настоящее время отраслевые федеральные органы исполнительной власти, имеющие подведомственные учреждения, не организуют учет объектов недвижимого имущества, закрепленного за этими учреждениями, и не проводят мероприятия, повышающие эффективность использования зданий и сооружений. Кроме того, Концепция отмечает необходимость установления мер ответственности федеральных органов исполнительной власти за реализацию предоставленных полномочий по управлению и распоряжению государственным имуществом.
Полномочия должностных лиц по управлению имуществом организаций Пограничной службы и других военных организаций закреплены нормативно в соответствующих актах органов военного управления. Например, согласно Уставу внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, командир отвечает за техническое, материальное, медицинское, финансовое, социально-правовое и бытовое обеспечение вверенной ему воинской части, а также за состояние и сохранность вооружения, военной техники и других материальных средств. «Правовое положение должностных лиц, осуществляющих полномочия по управлению имуществом военных организаций, представляет собой совокупность прав, обязанностей и ответственности соответствующих должностных лиц, которыми они обладают в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, имеющей своим предметом имущество военных организаций».
Однако в аудиторском отчете Счетной палаты Российской Федерации отмечается, что нормативные акты Минобороны России и иных федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, вошли в противоречие с нормативной базой Российской Федерации в части гражданских правоотношений в имущественной сфере. Органы военного управления не имеют доверенностей на право оперативного управления имуществом, находящимся в ведении федеральных органов исполнительной власти, должностные лица без разрешения Минимущества России осуществляют распоряжение федеральной собственностью.
Таким образом, нормативное предоставление ФПС России как одному из федеральных органов исполнительной власти правомочий в сфере управления закрепленной за Пограничной службой федеральной собственностью должно положить начало выведению стройной системы закрепления полномочий должностных лиц по управлению имуществом военных организаций во внутриведомственных нормативных правовых актах. Тем более что практиками отмечается недостаточная урегулированность имущественных отношений в военных организациях нормами военного права.
Произведенный автором в данном параграфе анализ законодательства, научной литературы и юридической практики по проблемам управления федеральной собственностью в организациях Пограничной службы позволил прийти к следующим выводам.
1.                 Фактическая регламентация деятельности организаций Пограничной службы в сфере использования правомочий в отношении закрепленной за ними федеральной собственности осуществляется ФПС России как федеральным органом исполнительной власти.
2.                 В целях приведения в соответствие с федеральным законодательством механизма управления федеральной собственностью в Пограничной службе предлагается нормативно закрепить полномочия ФПС России в этой сфере, дополнив Положение о ФПС России пунктом следующего содержания:
«ФПС России имеет право от имени Российской Федерации и в соответствии с федеральным законодательством осуществлять правомочия собственника по управлению и распоряжению федеральным имуществом, закрепленным за войсками, органами и организациями Пограничной службы на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Контроль за использованием указанных правомочий осуществляет Правительство Российской Федерации».
3.                 Необходимо нормативно закрепить полномочия директора ФПС России по созданию, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений в составе Пограничной службы, а также порядок и характер участия ФПС России в процессе создания, реорганизации и ликвидации федеральных государственных предприятий Пограничной службы путем внесения соответствующих изменений в Положение о ФПС России.
4.                 Среди учреждений Пограничной службы необходимо различать государственные учреждения власти и учреждения обеспечения.
5.                 Поскольку в действующем законодательстве не определяются особенности гражданской правосубъектности органов государственной власти как участников гражданских правоотношений, главу 5 Гражданского кодекса «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством» дополнить статьей следующего содержания:
«Порядок участия органов государственной власти в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
Органы государственной власти являются государственными учреждениями власти, создаваемыми в порядке, установленном законом. Особенности правового положения государственных учреждений власти определяются настоящим Кодексом и иными правовыми актами».
Понятие имущества военной организации и особенности его правового режима
Данное исследование имеет целью определить особенности правового режима имущества организаций Пограничной службы, полученного за счет внебюджетных источников. В то же время многие его положения и выводы можно распространить на внебюджетное имущество иных военных организаций. Определяющими здесь являются термины «военное имущество», «имущество военных организаций», однако их использование в законодательстве и научной литературе неоднозначно. Настоящий параграф призван внести определенную ясность в используемую в работе терминологию, определить объем понятия того или иного вида имущества и их соотношение, а также исследовать особенности правового режима имущества военных организаций.
В первую очередь, что здесь понимается под «военной организацией»?
Согласно статье 1 Федерального закона «О Пограничной службе Российской Федерации», Пограничная служба является государственной военной организацией. Согласно статье 2 указанного закона, Пограничная служба состоит из специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти по Пограничной службе, войск, органов и других организаций Пограничной службы. Анализируя приведенные статьи Федерального закона, на наш взгляд, можно сделать три вывода.
Во-первых, все элементы, составляющие Пограничную службу, можно объединить единым термином – «организации». Такой вывод позволяет сделать формулировка «и других», имеющая обобщающий характер.
Во-вторых, организации Пограничной службы являются военными, так как в своей совокупности составляют государственную военную организацию. Этот вывод подтверждают реальные названия организаций Пограничной службы, например, Московский военный институт ФПС России.
В-третьих, термин «военная организация» употребляется в законодательстве в разных смыслах. В широком смысле под военной организацией подразумевается государственная структура или совокупность нескольких структур, функции которых связаны с защитой государства военными средствами. В узком смысле – определенным образом обособленное подразделение такой военной государственной структуры.
Аналогичное разночтение понятия «военная организация» прослеживается в научной и учебной литературе. По мнению авторов учебника «Военное право», с позиции включенности всех сил и средств, обеспечивающих оборону и безопасность государства военными методами, в состав военной организации Российской Федерации входят Вооруженные Силы Российской Федерации, Пограничная служба Российской Федерации, внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, Железнодорожные войска Российской Федерации, войска Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности, войска гражданской обороны, а также иные структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, которые привлекаются для выполнения отдельных задач в области обороны и безопасности государства.
Иногда термин «военная организация» подразумевает более узкое содержание. «Под военными организациями можно понимать как воинские части, так и центральные органы военного управления, объединения, соединения, штабы, учреждения, предприятия, организации, военные образовательные учреждения профессионального образования».
Кроме того, в некоторых нормативных правовых актах встречаются такие термины, как «военизированная организация», «воинское формирование», что вызывает вопрос об их содержании и соотношении с понятием «военная организация».
Правовой статус различных военных организаций имеет свои особенности, зависящие, в частности, от присущих им функций и задач в области обороны и безопасности государства. В целях настоящего исследования здесь и далее термин «военная организация» будет употребляться исключительно в узком смысле, применительно к организациям Пограничной службы, определенным образом обособленным и, как правило, являющимся юридическими лицами в конкретной организационно-правовой форме.
Точно также в законодательстве, учебной и научной литературе наблюдается разночтение и полное разнообразие употребления понятий «имущество военных организаций», «военное имущество», а также «вооружение», «военная техника». Единое легальное определение этих понятий отсутствует.
Например, в Указе Президента Российской Федерации «О порядке реализации и использования высвобождаемого военного имущества» говорится о реализации военного имущества, но ничего не говорится о содержании этого понятия. Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке высвобождения военного имущества» под последним понимает штатное и табельное военное и иное имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении предприятий и организаций, находящихся в системе соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также сверхнормативное военное имущество. За этим определением идут правоприменительная практика и некоторые авторы.
Анализ определения недвижимого военного имущества, а также примерного перечня высвобождаемого движимого военного имущества позволяет сделать вывод, что в состав военного имущества, реализуемого федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, также включено имущество, не имеющее к военной направленности этих организаций непосредственного отношения.
Таким образом, указанными подзаконными нормативными правовыми актами и юридической практикой военное имущество трактуется как все имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении предприятий и других организаций соответствующих федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба.
Однако такая трактовка противоречит Конституции Российской Федерации. Согласно пункту статьи 71, в ведении Российской Федерации находится определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества. То есть здесь понятие военного имущества включает в себя оружие, боеприпасы, военную технику и прочее, которые могут находиться не только во владении военных организаций, но и в собственности других лиц. А определение «военное имущество» дано такому имуществу исходя из его функционального назначения.
Иное понятие военного имущества было дано в Положении о транзите вооружения, военной техники и военного имущества через территорию Российской Федерации. В соответствии с Положением «военное имущество» – это системы обеспечения жизнедеятельности личного состава Вооруженных Сил, материалы специального назначения и специальное оборудование для их производства, коллективные и индивидуальные средства защиты от оружия массового поражения, средства профилактики и лечения последствий применения оружия массового поражения, специальное тыловое оборудование, военная форма одежды и ее атрибуты.
В указанном Положении также отсутствует привязка термина «военное имущество» по принадлежности его к определенным организациям, а статусообразующим признаком является его назначение. Однако данное определение нельзя использовать как легальное, поскольку в Положении присутствует оговорка «Для целей указанного Положения используемые понятия означают следующее…».
Федеральный закон «О материальной ответственности военнослужащих» применительно к собственным целям вводит понятие имущества воинской части. Под имуществом воинской части понимаются все виды вооружения, военной техники, боеприпасы, горюче-смазочные материалы, топливо, продовольствие, вещевое имущество и иные виды военного имущества, здания, сооружения, деньги и ценные бумаги, другие материальные средства, являющиеся федеральной собственностью и закрепленные за воинской частью.
Представляется, что отождествление понятий «имущество военной организации» и «военное имущество» является неправомерным. С одной стороны, в соответствии с целями создания военной организации в сфере обороны и безопасности государства, военная организация, безусловно, наделяется определенными видами оружия, боевой техники, специальным оборудованием, военной формой одежды и др. С другой стороны, военная организация является частью экономической системы государства. В этом качестве военная организация участвует в имущественном обороте, является работодателем гражданского персонала, занимает определенные жилые и нежилые помещения, осуществляет различную организационную деятельность и прочее. Соответственно, часть имущества военной организации может не нести на себе никаких признаков военного назначения.
В то же время, определенные виды военного имущества могут находиться у субъектов, не имеющих никакого отношения к военной службе, к функции охраны и обеспечения безопасности государства, а также у частных лиц. Однако, выходя из владения военных организаций, такое имущество не теряет своего определенного функционального назначения. Кроме того, на территории Российской Федерации может временно находиться военное имущество, принадлежащее военным организациям иностранных государств, имеющее особый правовой режим.
Представляется верным, что объемы понятий «имущество военных организаций» и «военное имущество» частично пересекаются. Часть имущества военной организации является военным имуществом, в то же время военное имущество может принадлежать не только военным организациям, но и другим субъектам права.
В.В. Лесовой также понимает под имуществом военной организации все виды вооружения, боевой и другой техники, боеприпасы, горючее, продовольствие, автомобильную технику, вещевое, инженерное, химическое, квартирное имущество, другие материальные и денежные средства, находящиеся в ведении военных организаций.
Законодателю необходимо определиться как с терминологией, так и с содержательной стороной понятий «военная организация», «военизированная организация», «военное имущество», «имущество военной организации», «вооружение» и прочими терминами, употребляемыми в нормативных правовых актах и военной научной литературе. Например, это можно сделать путем принятия легальных определений в рассматриваемом в Государственной Думе Российской Федерации законопроекте «О правовом положении и финансово-экономической деятельности военных организаций». Приведение терминологии, используемой в военном праве, под единый знаменатель не только позволит избежать разночтения и различных толкований, но и будет способствовать более четкой и последовательной реализации норм военного права в правоприменительной деятельности.
Применительно к вопросам, исследуемым в настоящей работе, проблема определения понятия военного имущества организаций Пограничной службы выглядит следующим образом: распространяется ли особый режим военного имущества на все имущество военной организации, независимо от его функционального назначения и способа получения, либо особенностями обращения в гражданском обороте обладает только имущество военного назначения.
Под правовым режимом имущества понимается установленный государством в правовых нормах порядок приобретения организацией имущества на каком-либо вещном праве, объем прав и обязанностей по владению, пользованию и распоряжению им, а также пределы распоряжения указанным имуществом со стороны собственника, если это имущество находится на ограниченном вещном праве. Или, иначе, правовой режим имущества означает совокупность требований, которые предъявляются к имуществу при его приобретении, использовании в процессе хозяйствования, выбытии.
Согласно статье 128 ГК РФ, имущество является одним из видов объектов гражданских прав. Имущество представляет собой совокупность принадлежащих субъекту гражданского права вещей, имущественных прав и обязанностей. Вещами признаются материальные, физически осязаемые объекты, имеющие экономическую форму товара.
Важнейший признак вещей, благодаря которому они и становятся объектами гражданских прав, заключается в их способности удовлетворять те или иные потребности людей. Естественные свойства вещей, включая их функциональное назначение, могут обусловить различное правовое регулирование возникающих по их поводу отношений. В интересах обеспечения общественной безопасности, требуется получение предварительного разрешения органов государственной власти для приобретения некоторых вещей в собственность, в этом случае правовое значение имеет такое свойство вещей, как оборотоспособность.
Правовой режим имущества военных организаций напрямую зависит от его гражданской оборотоспособности, поскольку для выполнения своих функций они наделяются различными видами оружия, военной техники, специального оборудования и т.д.
Оборотоспособность есть способность служить объектом имущественного оборота и менять своих владельцев. Деление вещей на оборотоспособные и изъятые из оборота – одно из древнейших в правовой истории, имевшее место еще в римском праве. В Гражданском кодексе Российской Федерации свойство оборотоспособности применяется не только к вещам, но и ко всем объектам гражданских прав в целом. Оборотоспособность понимается статьей 129 ГК РФ как пригодность объектов гражданских прав к свободному отчуждению и переходу от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства либо иным способом. Большинство объектов гражданского права оборотоспособны.
Оборотоспособность может быть ограниченной – это случаи, когда закон устанавливает порядок, при котором определенные виды объектов гражданских прав могут принадлежать либо определённым участникам оборота, либо приобретение и отчуждение их допускается на основе специальных разрешений. При ограничении оборотоспособности приобретение и отчуждение соответствующих категорий вещей допускается лишь в особом порядке, касающемся лиц, которые вправе совершать сделки с такими вещами, либо свойств самих этих вещей.
Круг этих вещей должен быть чётко определён в законе. В частности, к ним относятся наркотические вещества, большинство видов оружия, за исключением некоторых видов стрелкового и холодного, специальное оборудование, которые, по причине сохранения общественного порядка и безопасности граждан, не должны находиться в свободном обращении. В том числе отдельные виды имущества военных организаций, а также отдельные виды производимой военными организациями продукции, выполняемых ими работ и предоставляемых ими услуг относятся к предусмотренным ГК РФ ограниченно оборотоспособным объектам гражданских прав.
Виды имущества, оборотоспособность которых ограничена, определяются либо законом, либо, в установленном им порядке, подзаконными актами. Списки объектов, которые подлежат лицензированию и сертификации, публикуются в печати. В отношении имущества военных организаций перечень ограниченных в обороте вещей, работ, услуг, а также порядок принятия и реализации решений по их приобретению и отчуждению может устанавливаться Правительством Российской Федерации.
Одним из видов объектов гражданских прав, ограниченных в обороте, является оружие. Федеральный закон «Об оружии» регламентирует отношения, возникающие при обороте гражданского, служебного, а также боевого ручного стрелкового и холодного оружия на территории России.
Согласно указанному закону, одним из видов субъектов, имеющих право на приобретение оружия, являются государственные военизированные организации. Государственные военизированные организации имеют право приобретать боевое ручное стрелковое и иное оружие в порядке, установленном нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. По нормам гражданского права такое оружие становится федеральной собственностью и принадлежит государственным военизированным организациям на праве оперативного управления или хозяйственного ведения.
Согласно утвержденным Правительством Российской Федерации Правилам оборота боевого ручного стрелкового и иного оружия, боеприпасов и патронов к нему, а также холодного оружия, государственными военизированными организациями являются также организации Пограничной службы. Для обеспечения защиты и охраны Государственной границы, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов в полномочия Пограничной службы включено право применять оружие, специальные средства, боевую, специальную и другую технику в установленном Правительством Российской Федерации порядке.
Статья 19 Федерального закона «Об оружии» и Правила оборота боевого ручного стрелкового и иного оружия регламентируют порядок его продажи или передачи государственными военизированными организациями.
Государственные военизированные организации имеют право продавать или передавать оружие другим государственным военизированным организациям, а также юридическим лицам, занимающимся производством оружия или торговлей им в соответствии с лицензией на производство и торговлю, а также нормативно-техническими документами, либо продавать имеющееся у них гражданское и служебное оружие и патроны к нему юридическим лицам, имеющим лицензию органов внутренних дел на торговлю этим оружием и патронами к нему. Таким образом, военные организации правомочны реализовывать определенные виды оружия, но исключительно в установленных пределах и с тем условием, чтобы оружие не попало в свободный оборот.
Оборотоспособность вещей может быть полностью прекращена. Полностью изъятыми из оборота считаются вещи, нахождение которых в обороте и отчуждение которых не допускается. Этот ограниченный круг вещей должен быть прямо указан в законе. К ним относятся такие виды продукции, работ или услуг, которые могут оказаться опасными для населения, если будет разрешена их свободная реализация. Вещи, изъятые из оборота, не могут быть предметом гражданско-правовых сделок, распоряжение ими осуществляется на основании административно-правовых актов.
Так, отдельные виды имущества военных организаций, в том числе вооружение, боеприпасы к нему, военная техника, нормативно-техническая документация на их производство и эксплуатацию, результаты научно-технических и проектных работ по созданию вооружения и военной техники, стратегические материалы и другие виды продукции, работ и услуг относятся к объектам гражданских прав, изъятым из оборота. Объекты гражданских прав, полностью изъятые из оборота, находятся исключительно в федеральной собственности. Права пользования такими объектами могут отчуждаться или переходить от одного лица другому лишь в той мере, в какой это допускается федеральными законами, но не могут попасть в собственность других лиц.
Нормы права, определяющие круг объектов федеральной собственности, ограниченных или выведенных из оборота, в настоящее время закреплены во множестве нормативных правовых актов, затрудняющем их систематизацию и анализ. В научной литературе высказывается мнение, что в федеральном законе о федеральной государственной собственности и управлении ею следует четко сформулировать перечень имущества, которое может находиться только в собственности Российской Федерации и не подлежит ни при каких условиях передаче или приватизации.
Таким образом, поскольку организациям Пограничной службы может принадлежать военное имущество, то по признаку оборотоспособности все имущество военной организации можно разделить на следующие виды: 1) неограниченное в гражданском обороте; 2) ограниченное в обороте; 3) изъятое из оборота.
Условия и порядок возвращения в свободный оборот изъятого из оборота и ограниченного в обороте имущества военных организаций, в том числе нештатного имущества, имущества после его списания или утилизации и других видов неиспользуемого имущества, закрепленного за военными организациями, должны устанавливаться Правительством Российской Федерации, осуществляющим управление и распоряжение объектами федеральной собственности.
Особенностью правового режима имущества военных организаций является закрепленная законом возможность ограничения его в гражданском обороте, связанная с функциональным назначением того или иного вида военного имущества, а также обусловленное этим обстоятельством требование о соблюдении режима секретности и хранении государственной тайны.
В.В. Лесовой видит главное отличие правового режима имущества военных организаций от правового режима имущества других юридических лиц в особом обеспечении его сохранности и целевого использования. «Большая часть норм военного права, закрепляющих правовой режим имущества военных организаций, направлена на установление правил его учета и ответственности за нецелевое использование». Поэтому применительно к военным организациям правовой режим имеющегося у них имущества определяется в большей степени военно-административными нормами, чем нормами гражданского права.
Такая позиция аргументируется тем, что под правовым режимом имущества военной организации В.В. Лесовой понимает закрепленный в нормативных актах порядок регулирования деятельности соответствующих органов военного управления в отношении имущества, находящегося в ведении военных организаций, а не совокупность требований, предъявляемых к имуществу при совершении с ним юридически значимых действий. Иными словами, имущество военных организаций обладает особенностями правового режима не только в силу своих внутренних характеристик, но и в силу принадлежности определенному виду субъектов.
В то же время факт принадлежности имущества именно военной организации, к сожалению, не определяет безусловность его сохранности и рационального использования. Например, в 1998 году Дальневосточным региональным управлением ФПС России были произведены неэффективные расходы бюджетных средств на содержание экипажей артиллерийских кораблей и десантных кораблей на воздушной подушке, которые не принимали участия в охране Государственной границе, на сумму 8 544,8 тысячи рублей. В этот же период на денежное содержание экипажей кораблей, катеров и судов, списанных с баланса, но не реализованных через территориальные комитеты Минимущества России, было израсходовано 72,2 тысячи рублей.
Кроме того, по мнению автора, несколько некорректно говорить о преимущественном урегулировании правового режима имущества военной организации нормами военного права, поскольку регулирование гражданско-правовых вопросов в первую очередь осуществляется общими нормами гражданского права, в то время как нормы военного права чаще всего устанавливаются ведомственными нормативными актами, носящими подзаконный характер.
Произведенный автором в данном параграфе анализ понятий имущества военных организаций, военного имущества, а также особенностей правового режима имущества военных организаций позволил прийти к следующим выводам.
1.                 В российском законодательстве не существует единого понятия «военная организация». В настоящем исследовании применительно к организациям Пограничной службы под военной организацией предлагается понимать организационно и имущественно обособленное и облаченное в определенную организационно-правовую форму государственное юридическое лицо, подведомственное федеральному органу исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба.
2.                 Объемы понятий «имущество военных организаций» и «военное имущество» частично пересекаются. Имущество военных организаций определяется по признаку принадлежности на определенном вещном праве той или иной военной организации. Военное имущество признается таковым вследствие своего функционального назначения и может находиться во владении иных лиц.
3.                 Необходимо внести в проект Федерального закона «О правовом положении и финансово-экономической деятельности военных организаций» легальное определение понятия «имущества военной организации» в следующей редакции:
«Под имуществом военной организации следует понимать все виды военного имущества, а также здания, сооружения, деньги и ценные бумаги, другие материальные средства, являющиеся федеральной собственностью и закрепленные за военной организацией на праве хозяйственного ведения, праве оперативного управления или находящиеся на праве самостоятельного управления».
4.                 Под военным имуществом предлагается понимать комплексы различных видов оружия и средств обеспечения его боевого применения, военную технику, а также другие специальные технические средства, предназначенные для осуществления военных действий, боеприпасы и их компоненты, запасные части, приборы и комплектующие изделия к приборам, учебное оружие.
5.                 Особенности правового режима некоторых видов имущества военных организаций обусловлены не только его военным назначением, но и принадлежностью субъектам со специальной правоспособностью, что может повлечь установление режима секретности и повышенные требования к его сохранности.
6.                 Правовой режим имущества военной организации, в первую очередь, зависит от его функционального назначения и, как следствие, свободы в гражданском обороте, во вторую очередь – от источника его получения и, как следствие, объема возникающих у владельца в отношении него правомочий.

Правовые формы имущественной самостоятельности организаций Пограничной службы
Как уже было показано выше, Пограничная служба не является единым субъектом права, а состоит из ФПС России и других военных организаций, являющихся юридическими лицами в организационно-правовой форме государственных унитарных предприятий и государственных учреждений. Для выполнения возложенных задач за ними закреплено совершенно определенное государственное имущество на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления.
Правомочия государственных предприятий и государственных учреждений в отношении закрепленного за ними имущества неодинаковы и по большей части зависят от цели создания государством юридических лиц в той или иной организационно-правовой форме. Следовательно, неодинаковы и возможности получения организациями Пограничной службы имущества за счет внебюджетных источников. Ниже будут кратко рассмотрены теоретические основы права оперативного управления и права хозяйственного ведения как основных форм имущественной обособленности организаций Пограничной службы. Анализ указанных вещных прав необходим для правовой квалификации режимов внебюджетного имущества организаций Пограничной службы.
Большинство организаций Пограничной службы Российской Федерации по своей организационно-правовой форме представляют собой государственные учреждения.
Учреждение Пограничной службы является некоммерческой организацией. Для выполнения определенных функций государства и поставленных перед ним задач учреждение наделяется государственным имуществом на праве оперативного управления, а его деятельность финансируется из федерального бюджета.
Определяющим элементом этой конструкции является отсутствие собственного имущества, то есть имущества, принадлежащего учреждению на праве собственности. Учреждение наделяется имуществом своим учредителем, который и является собственником имущества. При этом не вызывает сомнения, что соотношение прав учредителя и учреждения в отношении закрепленного за ним имущества должно обеспечивать оптимальные условия для решения уставных целей.
Необходимость появления гражданско-правового института, подобного праву оперативного управления, в нашем государстве возникла в результате тотального обращения в государственную собственность всех основных средств производства. Государство было не в состоянии самостоятельно управлять громадными имущественными ценностями, не передавая их хозяйственным и иным организациям. Адекватную правовую форму закрепления имущества за организациями теоретически разработал и обосновал академик А.В. Венедиктов. Предусматривалось, что государство, сохраняя за собой право собственности, передает имущество организации в оперативное управление. Это право создавало базу для существования субъекта гражданского права, не являющегося собственником.
Право оперативного управления дает организации возможность владеть, пользоваться и, в известной мере, распоряжаться государственным имуществом от своего имени. Право владения подразумевает под собой юридически обеспеченную возможность фактического обладания вещью, удержание ее в своей власти. Речь при этом идет лишь о хозяйственном господстве над вещью.
Право пользования – это юридически обеспеченная возможность эксплуатации вещи, процесс извлечения из нее полезных свойств, получения от нее плодов и доходов. Именно правомочие пользования по праву оперативного управления ограничено целями деятельности юридического лица, заданиями собственника и назначением имущества.
При этом в научной литературе отмечается, что правомочия владения и пользования не могут реализовываться в гражданско-правовых формах. Порядок их осуществления регулируется нормами не гражданского законодательства, а других отраслей права, а также иными социальными и несоциальными нормами.
Правомочие распоряжения – это юридически обеспеченная возможность определять судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении этой вещи. Однако правомочие распоряжения включает в себя не только совершение гражданско-правовых сделок с имуществом, но и платежи в бюджет, перечисление средств в различные фонды, списание имущества с баланса. По мнению Ю.К. Толстого, изменение юридического положения имущества не сводится только к изменению субъекта права собственности и права оперативного управления, а может отражаться в любых актах, изменяющих правовой режим имущества, в том числе в актах внутрихозяйственного распоряжения им.
Таким образом, институт права оперативного управления является не сугубо гражданско-правовым, а имеет комплексный, многоотраслевой характер, в котором преобладающее место занимают гражданско-правовые нормы. Это дает определенные основания считать возможным использование института права оперативного управления в целях опосредования имущественной самостоятельности не только организаций – юридических лиц, но и любых имущественно обособленных подразделений независимо от сферы их функционирования.
Государство как собственник имущества вправе изъять лишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Закон, очертив основные границы правомочий субъекта права оперативного управления, предоставляет собственнику широкую возможность их конкретизации путем разработки и утверждения учредительных документов, определяя в них цели деятельности создаваемого им юридического лица. Собственник также может определить назначение имущества, передаваемого своему учреждению, и давать конкретные задания, касающиеся его управления.
Учреждение не вправе самостоятельно отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, а также имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Денежными средствами, полученными от собственника в порядке финансирования, учреждение вправе распоряжаться, расходуя их в строгом соответствии со сметой и их целевым назначением. Однако существует мнение, что эти отношения регулируются нормами не гражданского, а бюджетного права, следовательно, перечисляемые учреждению бюджетные средства не находятся в гражданско-правовом режиме оперативного управления, а имеют свой совершенно особенный правовой режим, определяемый бюджетным законодательством. В научной литературе критикуется тот факт, что некоторые нормативные правовые акты и правоприменительная практика включают средства бюджетов в объекты вещных прав. Отмечается также, что необходимо дополнить статью 209 ГК РФ указанием, что является объектом права собственности, разъяснив употребляемое в этом значении понятие «имущество».
С нашей точки зрения, термин «имущество», согласно буквальному толкованию статьи 128 ГК РФ, подразумевает под собой также денежные средства. Таким образом, внутри имущества, находящегося у учреждения в оперативном управлении, можно выделить денежные средства, в отношении которых учреждение обладает правомочием распоряжения, и овеществленное имущество, в отношении которого оно не обладает таким правомочием.