1. Принцип ежегодности бюджета.
Этот принцип означает, что бюджет (как финансовый план) разрабатывается и утверждается ежегодно (желательно, до начала планируемого года). Все стадии бюджетного процесса повторяются из года в год, в той же последовательности и периодичности как они проходили в прошлом, так же они будут осуществляться и в будущем.
2. Принцип гласности и публичности бюджетного процесса. Этот принцип означает:
а) обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проекту бюджета, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти данного субъекта Российской Федерации;
б) обязательное опубликование в открытой печати утвержденного бюджета субъекта Российской Федерации и отчетов о его исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджета, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
3. Принцип разграничения компетенции между исполнительными и законодательными органами субъекта Российской Федерации на всех стадиях бюджетного процесса. Так, разработка проекта бюджета осуществляется только исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, утверждение бюджета – только законодательным (представительным) органом этого субъекта, исполнение бюджета – вновь возлагается на исполнительный орган, утверждение отчета об исполнении бюджета – находится в исключительной компетенции законодательного органа. В таком разграничении проявляется и конституционный принцип разделения государственной власти на законодательную и исполнительную.
4. Принцип верховенства законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации на такой стадии бюджетного процесса, как утверждение бюджета, и наличие у этих органов права на осуществление контроля за исполнением бюджета. История вопроса о том, кто имеет право на утверждение бюджета – исполнительный или представительный орган – это вопрос развития парламентаризма в государственности и становления демократии в обществе. Он проходит через всю историю развития государственности, где исполнительные органы шаг за шагом уступали свои позиции представительным органам. Нет сомнения в том, что полномочие по утверждению бюджета относится к числу наиболее важнейших (как в политическом, так и экономическом смыслах) полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти. И в конечном счете полномочие законодательного (представительного) органа государственной власти по утверждению бюджета переросло в исключительное полномочие данного органа. В некоторых странах к данному принципу примыкает принцип контроля законодательных (представительных) органов государственной власти за осуществлением государственных займов и эмиссией государственных ценных бумаг, что приводит к увеличению государственного долга.
5. Принцип строгой законодательной регламентации всех стадий бюджетного процесса. Нет, пожалуй, ни одного другого правового акта, какой бы важной теме он не был посвящен, какой бы сферы он не касался, как закон о бюджете, где все процедуры его разработки, рассмотрения, принятия и исполнения столь тщательно и подробно прописаны в законе, уложены в определенные временные рамки и сроки, с определением всех прав и обязанностей участников бюджетного процесса
6. Принцип достоверности бюджета.
Это проявляется в детализированной проработке бюджета как финансового плана, максимальном сближении показателей акта об утверждении бюджета с фактическим положением дел и объективной экономической ситуацией, в стремлении осуществить подготовку проекта бюджета на научной основе, иметь реалистичные расчеты доходов и расходов бюджета. Естественно, что реальное исполнение бюджета (как финансового плана) по итогам финансового года всегда отличается от той модели, применительно к которой данный бюджет был утвержден до начала данного финансового года. В жизни редко получается так, как это было задумано, и развитие экономической ситуации, тем более в условиях рыночной экономики, трудно предвидеть с полной достоверностью. Тем не менее стремление получить как можно более достоверный бюджет, максимально сближенный с экономическими и социальными реалиями, выражает собой объективную потребность как государства, так и общества.
7. К принципу достоверности бюджета примыкает принцип полноты отражения доходов и расходов бюджета. Этот принцип означает, что все доходы и расходы бюджета субъекта Российской Федерации подлежат отражению в бюджете в обязательном порядке и в полном объеме в строгом соответствии с установлениями налогового и бюджетного законодательства.
8. Принцип специализации бюджетных показателей. В основе этого принципа лежит тот факт, что составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета осуществляется в соответствии с бюджетной классификацией, обеспечивающей единство отображения в бюджете его расходов и доходов, что дает возможность не только обеспечить полноту, обоснованность и научную достоверность бюджетных показателей, но и сопоставимость бюджетов всех уровней бюджетной системы. В свою очередь это дает возможность выявить слабые места в этой системы и направить бюджетное планирование на выравнивание уровня бюджетных показателей всех субъектов Российской Федерации. В практике бюджетного планирования встречаются два понятия: «бюджетный год» (или «финансовый год») и «бюджетный период» (или «бюджетный цикл»). Бюджетный год - отрезок времени, в течение которого исполняется бюджет – основной финансовый план государства. В большинстве стран, к числу которых относится и Российская Федерация, бюджетный год совпадает с календарным годом, т. е. длится с 1 января по 31 декабря включительно. Однако в некоторых государствах из-за необходимости привязки к проведению парламентских сессий, исторических традиций и других причин бюджетный (финансовый) год может начинаться в другие сроки. Так, вВеликобритании, Японии, Канаде, Индии финансовый год начинается с 1 апреля, в Швеции, Норвегии, Пакистане – с 1 июля, в США – с 1 октября. Бюджетный период – отрезок времени, охватывающий все стадии бюджетного планирования. Начинается бюджетный период с момента начала работы по составлению проекта бюджета и завершается утверждением отчета о его исполнении. Длится бюджетный период около трех лет. Бюджетный период состоит и определенных стадий. Обычно выделяют четыре стадии бюджетного процесса, а именно:
1) составление проекта бюджета; 2) рассмотрение и утверждение бюджета;
3) исполнение бюджета; 4) заключение бюджета, что включает в себя составление, рассмотрение и утверждение отчета о его исполнении. Отметим, что некоторые субъекты Российской Федерации вписывают эти стадии в определенные временные рамки. На всех стадиях бюджетного процесса осуществляется бюджетный контроль. В зависимости от времени своего осуществления бюджетный контроль подразделяется на: а) предварительный; б) текущий; в) последующий.
Предварительный контроль осуществляется в ходе подготовки, обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете субъекта Р.Ф. иных проектов законов субъекта по бюджетно-финансовым вопросам.
Текущий контроль осуществляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в ходе депутатских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Осуществление текущего бюджетного контроля занимает основное место в деятельности исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, ответственного за исполнение бюджета. Такой контроль, например, осуществляется при осуществлении так называемого «подтверждения денежных обязательств», когда орган, исполняющий бюджет, осуществляет расходование бюджетных средств во исполнение денежного обязательства бюджетного учреждения лишь после проверки соответствия составленных этим учреждением платежных документов сметам доходов и расходов данного бюджетного учреждения; Последующий контроль осуществляется в ходе подготовки отчетов об исполнении бюджетов, а также в ходе рассмотрения и утверждения этих отчетов законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В зависимости от органа, осуществляющего контроль, бюджетный контроль подразделяется на: а) контроль законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации; б) контроль исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В процессе осуществления бюджетного контроля законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право на:
- получение от органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета субъекта Р. Ф.;
- получение от органа, исполняющего бюджет, оперативной информации о его исполнении; утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации;
- создание собственных контрольных органов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации для проведения внешнего аудита бюджетов;
- вынесение оценки деятельности органа, исполняющего бюджет субъекта Российской Федерации.
Рассматривая вопрос о бюджетном контроле, осуществляемом исполнительными органами, следует иметь в виду, что в настоящее время существует два порядка исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации: а) самостоятельное исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации, когда субъект Российской Федерации осуществляет это исполнение исключительно собственными силами; б) казначейское исполнение бюджета, осуществляемое через органы Федерального казначейства. При самостоятельном исполнении бюджетов финансовые органы субъектов Российской Федерации сами осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса. В случае передачи исполнения бюджета органам Федерального казначейства финансовые органы осуществляют финансовый контроль за соблюдением главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств условий выделения, распределения, получения, целевого использования и возврата бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных гарантий субъекта Российской Федерации. Главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами. Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и бюджетных учреждений. Следует иметь в виду, что субъекты Российской Федерации сами могут выступать в качестве объекта бюджетного контроля. При предоставлении финансовой помощи субъекту Российской Федерации уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации вправе провести проверку этого бюджета, а при предоставлении такой помощи в объеме, превышающем 50 процентов расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, такая проверка является обязательной. Указанные проверки бюджета субъекта Российской Федерации могут проводить контрольный орган Министерства финансов, Счетная палата Российской Федерации.

1.3 Бюджетный процесс на муниципальном уровне
Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными федеральными законами и законами субъекта РФ. Составление проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией. Представительный орган местного самоуправления принимает решение о целях, формах и суммах долгосрочных заимствований в порядке, установленном уставом муниципального образования. Если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование финансовых средств муниципального образования до утверждения местного бюджета производится по соответствующим статьям местного бюджета истекшего финансового года ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен. Контроль за исполнением местных бюджетов осуществляется представительными органами местного самоуправления.
Расходная часть местных бюджетов включает:
• расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством РФ и субъекта РФ;
• расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
• расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;
• расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;
• ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, гражданской ответственности и предпринимательского риска и др. Размещение муниципального заказа на выполнение работ, оказание услуг, финансируемых за счет средств местного бюджета, осуществляется на основе открытого конкурса, правила которого устанавливаются представительным органом местного самоуправления. Заказчиком по муниципальному заказу на выполнение работ, оказание услуг, финансируемых за счет средств местного бюджета, выступают органы или должностные лица местного самоуправления. Рассмотрим взаимоотношения органов местного самоуправления с финансово-кредитными организациями. Органы местного самоуправления наделены следующими правами:
1) выбирать из числа банков уполномоченный банк путем проведения открытого конкурса;
2) осуществлять эмиссию муниципальных облигаций и жилищных сертификатов. Органы местного самоуправления не имеют право передавать средства местного бюджета и земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, в уставные капиталы кредитных организаций. Взаимодействие органов местного самоуправления с территориальными органами Министерства по налогам и сборам РФ обеспечивает: координацию и объединение усилий по контролю за своевременным и полным поступлением в бюджеты налоговых платежей всех видов; взаимное предоставление необходимой информации. Представительный орган местного самоуправления может за счет средств местного бюджета создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов. Муниципальная налоговая служба объединяет и координирует свою деятельность с территориальными органами Министерства РФ по налогам и сборам. Органы местного самоуправления взаимодействуют с территориальными органами Главного управления Федерального казначейства Минфина РФ. Для обслуживания исполнения местных бюджетов органы местного самоуправления заключают соглашения с территориальными органами Главного управления Федерального казначейства. В этом случае полномочия территориальных органов Главного управления Федерального казначейства распространяются на организации, осуществляющие операции со средствами местного бюджета. В целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета представительный орган местного самоуправления может создавать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета. Органы местного самоуправления через территориальные органы Главного управления Федерального казначейства возлагают на уполномоченный банк следующие функции:
- кассовое исполнение местного бюджета;
- кассовое обслуживание органов местного самоуправления;
- размещение свободных остатков средств местного бюджета путем покупки государственных и муниципальных облигаций с обязательным зачислением доходов по ним в местный бюджет;
- размещение муниципальных облигаций и билетов, муниципальных денежно-вещевых лотерей. В финансово-кредитной сфере органы местного самоуправления наделены следующими правами:
1) выдавать предусмотренные местным бюджетом ссуды юридическим и физическим лицам при условии обеспечения финансирования расходной части местных бюджетов;
2) получать в банках и других кредитный организациях краткосрочные и долгосрочные кредиты на условиях, согласованных с представительными органами местного самоуправления. Особую роль в привлечении дополнительных финансовых ресурсов на территории муниципального образования играют муниципальные займы. Договор муниципального займа заключается путем приобретения гражданином или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных облигаций. Их выпуск может быть связан только с целью реализации программ и проектов развития муниципального образования, утвержденных в порядке, установленном уставом муниципального образования. Выпуск муниципальных облигаций обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов. Порядок выпуска муниципальных облигаций определяется законодательством РФ. Государство не несет ответственности по обязательствам муниципального образования, а муниципальное образование не несет ответственности по обязательствам государства. Исполнение обязательств по муниципальным облигациям осуществляется за счет средств местной казны в соответствии с правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год. Предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета. Краткосрочные заимствования в любой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий финансовый год. Размещение, обращение, распространение муниципальных облигаций осуществляются в соответствии с законодательством РФ. Органы государственной власти субъекта РФ самостоятельно определяют формулу для исчисления размеров долей, закрепленных на постоянной основе за соответствующими муниципальными образованиями по каждому федеральному регулирующему налогу. При распределении между муниципальными образованиями налога на прибыль в качестве базового показателя берется объем налогооблагаемой прибыли. При этом размер таких долей не может быть выше максимального уровня их, установленного для консолидированного бюджета субъекта РФ по каждому федеральному регулирующему налогу. Органы государственной власти субъектов РФ аналогичным образом устанавливают постоянные процентные доли и временные нормативы отчислений в местные бюджеты от региональных налогов, которые они определяют как регулирующие. При этом нормативы отчислений могут устанавливаться едиными или дифференцированными, включая групповые и индивидуальные, или путем их сочетания по разным видам регулирующих налогов.

Глава 2. Организация бюджетного процесса на примере Сахалинской области
2.1 Процесс принятия областного бюджета Сахалинской области
Бюджетный процесс - это регламентированная законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета.
Финансовый орган исполнительной власти Сахалинской области осуществляют составление проекта областного бюджета, внесение его на рассмотрение Сахалинской областной. Думы. Составление проекта областного бюджета на очередной финансовый год осуществляется в соответствии с бюджетной политикой Сахалинской области на очередной финансовый год, утверждаемой губернатором Сахалинской области. В целях своевременного и качественного составления проекта областного бюджета финансовый орган исполнительной власти Сахалинской области имеет право получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ, а также иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц. К сведениям, необходимым для составления проектов бюджетов, относятся сведения:
- Бюджетное послание Президента РФ;
- прогноз социально- экономического развития Сахалинской области на очередной финансовый год;
- основные направления бюджетной и налоговой политики Сахалинской области на очередной финансовый год;
- прогноз сводного финансового баланса Сахалинской области на очередной финансовый год;
- прогноз развития государственного сектора экономики Сахалинской области на очередной финансовый год.
Обязательным элементом проекта бюджета является пояснительная записка, которая содержит общую характеристику прогноза консолидированного бюджета области и областного бюджета на текущий и очередной финансовый год, сравнительные таблицы доходов и расходов, пояснения по каждому виду доходов и расходов с указанием особенностей прогнозируемых, проектируемых показателей на очередной финансовый год по сравнению с утвержденными показателями на текущий финансовый год. Губернатор Сахалинской области вносит проект закона Сахалинской области об областном бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение Сахалинской областной Думы в срок не позднее 1 ноября текущего года. В течение суток со дня внесения в Сахалинскую областную Думу проекта закона Сахалинской области об областном бюджете он направляется в постоянную комиссию, ответственную за рассмотрение бюджета (комиссия по бюджету), для подготовки в течение 3-х дней заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям Закона Сахалинской области «О законодательной деятельности в Сахалинской области». Совет Сахалинской областной сахалинской Думы на основании заключения комиссии по бюджету принимает решение о принятии к рассмотрению Сахалинской областной Думой указанного законопроекта либо о возвращении его в администрацию области на доработку. Доработка законопроекта осуществляется в течение 10 дней и вносится на рассмотрение Думы. Затем проект закона в течение трех дней со дня внесения направляется председателем Сахалинской областной Думы субъектам права законодательной инициативы, в постоянные комиссии областной Думы для внесения предложений и замечаний, а также в контрольно-счетную палату Сахалинской области для подготовки заключения. Ответственной за рассмотрение прогноза социально-экономического развития Сахалинской области на очередной финансовый год является профильная комиссия, назначаемая решением Совета Сахалинской областной Думы. Ответственной за рассмотрение проекта закона об областном бюджете является комиссия по бюджету. На основании предложений, замечаний, заключений, поступавших в течение 15 календарных дней со дня внесения администрацией области проекта закона, комиссия по бюджету готовит заключение по основным характеристикам областного бюджета, а также проект закона Сахалинской областной Думы о принятии закона Сахалинской области об областном бюджете на очередной финансовый год в первом чтении об основных характеристиках областного бюджета на очередной финансовый годи представляет их на рассмотрение областной Думы. В течение 30 календарных дней со дня внесения администрацией Сахалинской области проекта закона об областном бюджете Дума рассматривает его в первом чтении. В случае отклонения проекта бюджета в первом чтении Дума принимает одно из решений:
1) о создании согласительной комиссии, состоящей из равного количества представителей от Сахалинской областной Думы и администрации Сахалинской области, для разработки в течение 7 дней согласованного варианта основных характеристик областного бюджета на очередной финансовый год;
2) о возвращении законопроекта администрации для доработки (10 дней).
После принятия проекта закона в первом чтении комиссия по бюджету совместно с администрацией области дорабатывает законопроект и подготавливает его ко второму чтению. В течение 15 дней со дня принятия законопроекта в первом чтении Сахалинская областная Дума проводит второе чтение законопроекта, при этом она не имеет права изменять объем доходов, расходов и дефицита областного бюджета, распределение доходов от федеральных и областных налогов и сборов между областными и местными бюджетами. Субъекты права законодательной инициативы, постоянные комиссии Сахалинской областной Думы не позднее 5 дней со дня принятия законопроекта в первом чтении направляют в комиссию по бюджету поправки в соответствии с установленной формой по показателям областного бюджета, рассматриваемым во втором чтении. Комиссия по бюджету рассматривает внесенные поправки и готовит сводные таблицы поправок:
- поправки, принятые комиссией по бюджету;
- поправки, отклоненные комиссией по бюджету; проект постановления Сахалинской областной Думы о принятии во втором чтении проекта.
В случае отклонения законопроекта о бюджете во втором чтении Дума передает законопроект в согласительную комиссию. Сахалинская областная Дума своим постановлением может принять решение о совмещении второго и третьего чтений законопроекта. Сахалинская областная Дума рассматривает в третьем чтении остальные показатели проекта закона Сахалинской области об областном бюджете, за исключением показателей, рассмотренных в первом и втором чтениях (в течение 10 календарных дней со дня принятия этого законопроекта в первом чтении). После этого Дума утверждает поправки и выносит проект закона Сахалинской области об областном бюджете на очередной финансовый год на голосование в целом. Если закон Сахалинской области об областном бюджете не вступил в силу с начала финансового года, то орган, исполняющий бюджет, правомочен осуществлять расходование бюджетных средств в размере не более одной четвертой ассигнований предыдущего года в расчете на квартал по соответствующим разделам функциональной и ведомственной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Ставки зачисления (нормативы) регулирующих налогов в местные бюджеты, прочие ставки применяются в размере и порядке, которые определены законом Сахалинской области на предыдущий финансовый год. Распределение средств на оказание финансовой помощи местным бюджетам из фонда финансовой поддержки муниципальных образований сохраняется в порядке, определенном законом Сахалинской области об областном бюджете на предыдущий год. Орган, исполняющий бюджет, правомочен не финансировать расходы, не предусмотренные проектом закона области об областном бюджете. Если закон Сахалинской области об областном бюджете не вступит в силу через три месяца после начала финансового года, орган, исполняющий бюджет, правомочен осуществлять расходы, распределять расходы и осуществлять заимствования при соблюдении условий, предусмотренных предыдущим абзацем. При этом указанный орган не имеет права предоставлять бюджетные средства на инвестиционные цели, бюджетные средства на возвратной основе, субвенции негосударственным юридическим лицам, осуществлять заимствования в размере более одной восьмой объема заимствований прошлого года в расчете на квартал и формировать резервный фонд администрации области и осуществлять расходы из этого фонда.
Следующим этапом после принятия закона о бюджете является его исполнение, осуществляемое администрацией Сахалинской области. Руководитель финансового органа исполнительной власти Сахалинской области может своим распоряжением разрешить перераспределение средств областного бюджета по разделам, подразделам, видам расходов и предметным статьям в пределах средств, выделенных главному распорядителю или получателю средств областного бюджета в размере не более 10 % ассигнований, выделенных главному распорядителю средств бюджета, а также сократить или увеличить объемы ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств не более чем на 5 % ассигнований, утвержденных законом Сахалинской области об областном бюджете, за исключением решений о блокировке расходов. Ежегодно, не позднее полутора месяцев со дня сдачи отчета в Министерство финансов Российской Федерации, губернатор Сахалинской области представляет в Сахалинскую областную Думу и контрольно-счетную палату Сахалинской области отчет об исполнении областного бюджета за предыдущий финансовый год в виде проекта закона Сахалинской области. Контрольно-счетная палата Сахалинской области проводит проверку годового отчета об исполнении указанного отчета в сахалинскую областную Думу, используя материалы и результаты проведенных проверок и ревизий. По итогам рассмотрения отчета об исполнении областного бюджета и заключения контрольно-счетной палаты Сахалинской области Сахалинская областная Дума принимает решение об утверждении либо от отклонении отчета об исполнении областного бюджета.
Таким образом, бюджет - это важнейший финансовый документ страны, определяющий многие параметры ее развития на предстоящий год и среднесрочную перспективу. Каждое звено бюджетной системы РФ решает свои определенные задачи по социально-экономическому развитию соответствующей территории. Концептуальные положения построения новой бюджетной системы, отвечающей требованиям рыночных отношений, установлены Бюджетным Кодексом РФ, законами Российской Федерации и законами субъектов РФ, местных органов власти РФ и регламентируют права и обязательства федеральных и региональных властей, основные принципы, правила и элементы бюджетного процесса, полномочия представительных и исполнительных органов власти в ходе составления, обсуждения, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней.
2.2 Анализ доходов и расходов бюджета Сахалинской области
Структура доходов и расходов бюджета каждого уровня, с точки зрения математических отношений, интересна не сама по себе. Она позволяет судить об устойчивости бюджета; отражает степень реализации концептуальных основ финансово-бюджетной политики, приоритетные направления при финансировании расходов; характеризует уровень отношений центрального бюджета и бюджетов субъектов РФ, другие важные моменты. Краткому рассмотрению этих вопросов через анализ структуры расходов и доходов бюджета Сахалинской области посвящён данный раздел.
В 2009 году только 47,7% от общего объема доходов придётся на налоговые доходы, при этом 28,4% доходов областного бюджета - налог на прибыль (доход), прирост капитала. Далее среди доходов области выделяются платежи за пользованием природными ресурсами, налоги на товары и услуги и другие. Среди неналоговых доходов основная доля придётся на доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности государственных и муниципальных организаций (6,0%). Средства федерального фонда финансовой поддержки регионов составляют в структуре доходов бюджета 44,9% или 1474205 тысяч рублей, что свидетельствует о недостаточной финансовой самостоятельности области. Практика ряда лет показывает, что в процессе исполнения федерального бюджета фонд финансовой поддержки регионов субъектов РФ формируется в суммах, существенно меньших, чем предусматривалось при утверждении федерального бюджета и субъекты Федерации недополучают значительные суммы, из-за чего они вынуждены сокращать свои расходы. В Сахалинской области право введения изменений областной бюджет принадлежит губернатору Сахалинской области. В течение финансового года вносится не менее двух изменений в закон о бюджете Сахалинской области. Согласно проекту закона Сахалинской области о бюджете на 2009 год, предельный размер дефицита бюджета установлен в сумме 161428 тысяч рублей или 8,9% от объема доходов бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета.
Обратимся к структуре расходов областного бюджета Сахалинской области. Анализ структуры расходов областного бюджета показывает, что основные затраты придутся на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней - 31,57%. Среди остальных расходов наибольший удельный вес занимают прочие расходы (17,69%), расходы на промышленность, строительство и энергетику (16,62%), здравоохранение и физическую культуру (7,62%), сельское хозяйство и рыболовство (3,33%) и на социальную политику (3,02%). Обращает на себя внимание распределение компетенции при финансировании расходов между областным и местными бюджетами. Преимущественно из областного бюджета финансируются расходы на:
- правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства;
- фундаментальные исследования и содействие НТП;
- промышленность, энергетика и строительство;
- сельское хозяйство и рыболовство;
- транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика;
- развитие рыночной инфраструктуры;
предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий; мобилизационная подготовка экономики. Расходы, непосредственно связанные с жизнеобеспечением и социальными потребностями населения (ЖКХ, образование, социальная политика), приходятся на местные бюджеты. В связи с перераспределением расходов на уровень местных бюджетов, областной бюджет выделяет им средства в виде финансовой помощи, направляемые на финансирование этих расходов. Важная характеристика структуры расходов бюджетов субъектов РФ - их распределение на бюджет текущих расходов и бюджет развития. Расходы, включаемые в бюджет текущих расходов на 2001 год составят 3275511 тысяч рублей или 95,02 % к общим расходам бюджета области. Они включают все имеющиеся статьи расходов. Расходы, включаемые в бюджет развития составляют 4,98 % к общим расходам бюджета на 2001 год (прогноз). К ним относятся почти все статьи расходов бюджета, за исключением расходов на фундаментальные исследования и содействие НТП, развитие рыночной инфраструктуры, предупреждение и ликвидацию ЧС и последствий стихийных бедствий, финансовую помощь бюджетам других уровней.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что среди налоговых доходов преобладают налог на прибыль (доход) предприятий и организаций и налог на доходы физических лиц. Около половины доходов бюджета составляют перечисления из федерального бюджета. Основной функцией областного бюджета является регулирование доходов местных бюджетов, которое осуществляется через перераспределение бюджетных ресурсов. Расходы на финансовую помощь местным бюджетам составляют более одной четвертой всех расходов бюджета. Приоритетными направлениями расходов бюджета являются расходы на промышленность, транспорт, строительство, здравоохранение и физкультуру, сельское хозяйство и социальную политику, при этом значительная сумма расходов приходится на прочие расходы.
2.3 Автоматизация бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации на примере Сахалинской области
Следует обратить внимание на опыт Сахалинской области по созданию единой автоматизированной системы управления бюджетным процессом. Определяющим фактором при создании такой системы является комплексный подход, используемый органами государственной власти Сахалинской области. Департамент финансов в 2005 г. провел всесторонний анализ существующей системы управления финансами на предмет необходимости совершенствования ее методического и информационно-аналитического обеспечения. В результате исследования были сделаны следующие выводы:
1. Создание единой системы управления бюджетным процессом Сахалинской области на основе современных механизмов управления результатами обеспечит достижение к 2010г. экономии бюджетных средств, в том числе за счет исключения расходов на финансирование необоснованных потребностей до 14,7 млн. руб., исключения расходов на оплату некачественных бюджетных услуг более 70,0 млн., устранения негативных последствий кассовых разрывов около 4,4 млн., централизации процедур бюджетных закупок до 360 млн.
2. В рамках создания единой системы необходимо совершенствовать не только нормативно-методическое, но и информационное обеспечение процесса бюджетного управления Сахалинской области. На момент проведения исследования на областном уровне функционировала информационная система, которая включала в себя ряд программных продуктов, в том числе:
– автоматизированную систему «Бюджет», с 2002 г. обеспечивающую комплексную автоматизацию деятельности департамента финансов Сахалинской области на всех этапах исполнения бюджета;
– «Систему удаленного документооборота», реализующую электронный документооборот между департаментом финансов и бюджетополучателями;
– автоматизированную систему «Смета», предназначенную для ведения бюджетного учета в учреждениях и организациях, которые финансируются из бюджетов различных уровней и внебюджетных фондов, с 2003 г. используемую в департаменте финансов Сахалинской области;
– автоматизированную информационную систему «Прогноз и планирование бюджета», с 2005 г. обеспечивающую комплексную автоматизацию процесса планирования бюджета и формирования перспективного финансового плана Сахалинской области. За период с 2002 г. в регионе была создана база данных, содержащая большой объем оперативной информации. Ежегодные финансовые потоки, которые обрабатываются используемыми системами, составили более 80% общего объема консолидированного бюджета области. Существовавший комплекс автоматизированных систем стал платформой для построения в регионе единой системы управления бюджетным процессом со смещением акцентов автоматизации в сторону бюджетирования, ориентированного на результат.
3. Изменение принципов и схем работы участников бюджетного процесса предопределяет иное функциональное наполнение используемых автоматизированных систем и расширение круга объектов автоматизации, что обусловлено вступлением в силу Федерального закона от 6 октября 2005 г. № 131-ФЗ. Очевидно, в единое информационное пространство Сахалинской области должны быть вовлечены муниципальные образования, областные и муниципальные учреждения. По результатам проведенных исследований подписано соответствующее постановление администрации Сахалинской области от 28 апреля 2006 г. № 220 «Об утверждении Плана мероприятий по реализации проекта “Создание единой информационной системы управления бюджетным процессом Сахалинской области”», принят закон Сахалинской области от 3 ноября 2006 г. № 751-ЗТО «Об областной целевой программе «Реформирование финансов Сахалинской области на 2006–2008 гг.». В настоящее время развитие существующего комплекса автоматизированных систем Сахалинской области по созданию единой системы осуществляется НПО «Криста» в различных направлениях:
– распространение используемого в департаменте финансов Сахалинской области решения по казначейскому исполнению бюджета на все муниципальные образования региона. На сегодняшний день специалистами НПО «Криста» на основе утвержденной методологии создания системы автоматизации исполнения бюджетов муниципальных образований Сахалинской области проведены работы по автоматизации 24 финансовых органов муниципальных образований. Это позволило значительно сократить время прохождения информации; использовать единые стандарты работы с электронными документами; повысить эффективность работы сотрудников и подразделений органов местного самоуправления области путем внедрения специализированных приложений и средств поддержки групповой работы;
– организация в департаменте финансов Сахалинской области и финансовых органах муниципальных образований автоматизированного сбора сведений об исполнении нижестоящих бюджетов в режиме реального времени с использованием программного модуля «Система сбора информации»;
– внедрение автоматизированной информационной системы управления государственными и муниципальными закупками (АИС «Государственный заказ»), обеспечивающей соблюдение требований Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ, поддерживающей иерархию закупочной системы, осуществляющей интеграцию системы управления закупками в бюджетный процесс региона и объединяющей закупочные системы муниципальных образований в систему управления закупками, которая формируется на региональном уровне;
– внедрение в 152 поселениях Сахалинской области системы автоматизированного планирования, учета и анализа исполнения бюджетов поселений (АС «Бюджет поселения»). На единой базе данных реализованы исполнение бюджета поселения, ведение похозяйственного и бюджетного учета в соответствии с требованиями Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Министерства финансов РФ от 10 февраля 2006г. № 25н. Такой подход позволяет комплексно решить вопросы передачи полномочий на уровень поселений, оптимально организовать работы по внедрению и освоению программного продукта. Введение в практику управления бюджетным процессом механизмов БОР предопределяет расширение функциональности используемых в Сахалинской области автоматизированных систем. В рамках АИС «Прогноз и планирование бюджета» в соответствии с Программой реформирования финансов Сахалинской области на 2006–2008 гг. предполагается автоматизировать процессы формирования количественных показателей оценки результатов осуществления функций и задач главных распорядителей бюджетных средств области на среднесрочную перспективу с ежегодными корректировками; формирования и утверждения докладов о результатах и основных направлениях деятельности; разграничения расходных обязательств; совершенствования механизмов сметного планирования главными распорядителями бюджетных средств на основе создания системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах; разработку ведомственных целевых программ. С этапом планирования тесным образом связан этап внутреннего аудита результативности. НПО «Криста» предложило включить в состав системы поддержки принятия управленческих решение «Финансово-экономический анализ» специализированный блок, выполняющий оценку соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг утвержденным стандартам; оценку результативности выполнения ведомственных целевых программ; оценку эффективности и результативности бюджетных расходов; оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти Сахалинской области. Внедрение БОР вносит изменения и в деятельность бюджетных учреждений, в частности по ведению управленческого учета затрат на оказание бюджетных услуг. Поэтому мы расширили функциональность АС «Смета» подсистемой калькулирования себестоимости бюджетных услуг.
В рамках решения задачи предоставления бюджетным учреждениям права самостоятельного распоряжения бюджетными средствами путем внесения изменений в смету доходов и расходов НПО «Криста» разработало методику оценки выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов, основанную на расчете показателей оценки деятельности бюджетных учреждений. Значения этих показателей формируются в АС «Смета» в ходе непосредственной деятельности бюджетного учреждений и в дальнейшем используются в АИС «Прогноз и планирование бюджета» при планировании расходной части бюджета. Таким образом, в регионе создается единое информационное пространство между бюджетными учреждениями, главными распорядителями бюджетных средств и финансовым органом. В результате реализации данного проекта единая автоматизированная система управления бюджетным процессом Сахалинской области будет охватывать до 800 рабочих мест пользователей и все бизнес-процессы департамента финансов, финансовых органов муниципальных образований, распорядителей и получателей бюджетных средств области. Использование современных информационных технологий позволит повысить качество управления бюджетным процессом, увеличить эффективность и результативность работы органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, создать условия для улучшения социально-экономического положения Сахалинской области и муниципальных образований.

Глава 3. Будущее бюджетного процесса и перспективы его развития
3.1 Грядущее реформирование бюджетного процесса
Мы находимся на пороге серьезного реформирования межбюджетных отношений. Государственная Дума рассмотрела в первом чтении проекты федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Законопроекты имеют принципиальное значение для бюджетной системы России. Для подтверждения этого утверждения рассмотрим состояние межбюджетных отношений.
Изменения в бюджетном и налоговом законодательстве. Законопроекты не в полной мере соответствуют задачам, поставленным Президентом РФ в бюджетных посланиях двух последних лет. Они не создают финансовую основу для проведения реформы межбюджетных отношений, предполагающей расширение бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти. Некоторые положения проектов указанных федеральных законов не увязаны с законопроектами, касающимися реформы государственного и местного самоуправления. Нельзя оставить без внимания внутренние противоречия рассматриваемых документов. Предлагается исключить понятия "минимальные государственные социальные стандарты" и "минимальная бюджетная обеспеченность". Каждый год мы получаем огромное количество обращений, связанных с запутанностью действующих методик распределения финансовой помощи. Механизм распределения усложняется год от года и теряет прозрачность. Выход один - финансовую помощь нужно строить на стандартах и нормативах финансовых затрат. В законопроектах исключены полномочия и функции органов государственной власти по составлению прогноза консолидированного бюджета РФ. Полагаю, это снижает их ответственность за сбалансированность всех уровней бюджетной системы. Значительные полномочия по регулированию межбюджетных отношений законопроектами передаются органам исполнительной власти. Ослабляется влияние законодательных (представительных) учреждений различных уровней на процесс формирования и распределения средств межбюджетных трансфертов. Причем, ст. 131 законопроекта "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ" объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ устанавливается с жестким ограничением на увеличение данного фонда в очередном финансовом году только на уровень инфляции. Даже при наличии серьезных дополнительных доходов федерального бюджета увеличить объем средств выше уровня инфляции для оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам законной возможности нет. Хорошая идея, заложенная в правительственной "Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации", предусматривающая введение единых казначейских стандартов для регионов и территорий, почему-то забыта. Вызывает сомнения порядок введения временной финансовой администрации в регионе. В соответствии с п. 2 ст. 168 законопроекта "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ" ходатайство о введении временной финансовой администрации в субъекте подается в Высший Арбитражный Суд Правительством РФ. Подчеркну, что из этого процесса полностью исключено Федеральное Собрание, законодательные собрания регионов, Счетная палата и контрольно-счетные органы России. Требует уточнения ряд положений, касающихся деятельности этой администрации. Согласно поправке, ее утверждение осуществляется арбитражным судом. Глава временной финансовой администрации разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта (местного бюджета) на срок, не превышающий 5 лет. При этом временная финансовая администрация вводится на срок до 1 года! В законопроектах отсутствует механизм, обеспечивающий восстановление платежеспособности субъекта (местного бюджета) после прекращения действия временной финансовой администрации. Предложена редакция статей Бюджетного кодекса РФ, предусматривающая определение консолидированного бюджета без учета межбюджетных трансфертов. Предусматриваемая децентрализация межбюджетных отношений сопровождается сужением сферы контроля со стороны органов государственной власти за исполнением бюджетов нижестоящего уровня.
Финансовый контроль. Одним из важнейших направлений совершенствования бюджетного процесса является систематизация государственного финансового контроля. В этом вопросе особенно важно единство законодательных и исполнительных органов власти. Определение основ осуществления государственного и муниципального контроля не нашло четкого отражения ни в действующем Бюджетном кодексе РФ, ни в законопроектах. Анализ статей, связанных с формированием налоговых доходов бюджетов различных уровней, показывает, что основные налоговые доходы сосредоточены на федеральном уровне. Реформирование федеративных отношений требует на местном уровне дополнительных бюджетных расходов, в том числе на управление. Сформированных доходов бюджетов поселений и муниципальных районов будет недостаточно для выполнения ими бюджетных обязательств. Предусматривается сохранение жесткой зависимости доходной базы бюджетов субъектов и консолидированных местных бюджетов от закрепления за ними федеральных налогов и сборов. На их долю в будущем придется почти 78% налоговых доходов. Состав налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов изменяется в сторону снижения значения региональных и местных налогов. Принятыми, но недействующими главами 13, 14 и 15 части первой Налогового кодекса РФ было предусмотрено 16 федеральных, 7 региональных и 5 местных налогов и сборов. В проекте федерального закона "Об изменениях и дополнениях в Налоговом кодексе Российской Федерации и о признании утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" предусмотрено значительно меньше налогов и сборов: 10 федеральных, 2 региональных и 4 местных. К региональным предлагается отнести лишь налог на имущество организаций и налог на игорный бизнес. В составе местных налогов и сборов предусмотрен транспортный налог. Показательно, что транспортный налог в соответствии с действующим законодательством является источником формирования территориальных дорожных фондов. В силу своего целевого назначения он не может быть включен в состав доходов местных бюджетов общего покрытия для сбалансированности местных бюджетов. Суммируя сказанное, можно отметить необходимость единства осуществления государственной бюджетной политики и контроля за ее исполнением. Бюджет является финансовым выражением целей правительственной политики, поэтому он должен быть ясен и прозрачен, как сама государственная политика.
3.2 Перспективы развития бюджетного процесса
За последние три года значительно выросла роль бюджета как инструмента государственной экономической политики в области. Доля его в валовом региональном продукте увеличилась с 12,5 процента в 2003 году до 15,8 процента в 2006 году. Экономический рост, создание условий экономического благоприятствования, стабилизация и совершенствование бюджетного процесса позволили за последние три года:
·                     обеспечить устойчивый ежегодный прирост валового регионального продукта;
·                     увеличить собственные доходы бюджета области в 1,4 раза в сопоставимых ценах, посчитанных с учетом произошедшей инфляции. Это достигнуто в условиях отмены проведения взаимозачетов и наполняемости бюджета только "живыми деньгами";
·                     сократить плановый дефицит бюджета до уровня, значительно ниже установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации – менее 4 процентов. Бюджет области за 2005-2006 годы был исполнен с профицитом;