В основу системы организационных форм местного самоуп­равления положено традиционное для государственно-правовой науки деление на формы непосредственной и представительной демократии. Под непосредственной демократией понимается ме­ханизм осуществления власти непосредственно населением, когда воля граждан не опосредуется какими-либо представителями и проявляется напрямую в процессе принятия обязательных для ис­полнения решений. Что касается представительной демократии, то в ее основе лежит передача населением части принадлежащих ему властных полномочий избираемым им коллегиальным орга­нам или должностным лицам, осуществляющим свои полномо­чия от имени населения на постоянной основе.
К основным формам непосредственной демократии на мест­ном уровне можно отнести местный референдум, выборы пред­ставительных органов и должностных лиц местного самоуправ­ления, собрания (сходы) жителей, народную правотворческую инициативу. При осуществлении местного самоуправления мо­гут применяться и иные институты непосредственной демокра­тии: отзыв (о нем подробнее говорится в гл. 9 — как о форме ответственности органов местного самоуправления перед насе­лением), обращение в органы местного самоуправления, кон­сультативный спрос, обсуждение важных вопросов местной жиз­ни и др. Вопрос об отнесении территориального общественного самоуправления к формам непосредственной демократии является дискуссионным, хотя он и рассматривается в настоящей главе. Территориальное общественное самоуправление можно считать специфической формой местного самоуправления.

Местный референдум
Понятие и предмет местного референдума. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет местный референдум как го­лосование граждан по вопросам местного значения (ст. 1).
Однако более удачным представляется следующее определе­ние: местный референдум — это голосование граждан России, по­стоянно или преимущественно проживающих на территории од­ного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами му­ниципальных образований (ст. 2 Федерального закона «Об ос­новных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе­рендуме граждан Российской Федерации»¹).
Порядок назначения и проведения по его результатам при­нятия и изменения решений по его результатам устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с закона­ми субъектов Российской Федерации, которые, в свою очередь, должны соответствовать Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», устанавливающему правовую основу всех референдумов в России.
На местный референдум, как правило, выносятся вопросы, яв­ляющиеся принципиально важными для организации жизни мест­ного сообщества (например о структуре органов местного само­управления) либо по закону требуют выяснения воли жителей (на­пример изменения границ данного муниципального образования).
В соответствии с п. 3 ст. 13 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан на местный референдум не могут выноситься вопросы о:
• досрочном прекращении или продлении срока полномо­чий, приостановлении осуществления полномочий орга­нов местного самоуправления, а также о проведении дос­рочных выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
• формировании состава органов местного самоуправления, персональном составе данных органов;
• избрании, утверждении, назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от долж­ности депутатов и должностных лиц;
• принятии или изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;
• принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Вопросы, выносимые на референдум, не должны противоре­чить законодательству, ограничивать или отменять общепри­знанные права и свободы человека и гражданина, конституци­онные гарантии реализации таких прав и свобод. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования. Во­просы должны формулироваться таким образом, чтобы исклю­чалась возможность их множественного толкования.
Назначение местного референдума. Решение о проведении ме­стного референдума принимается представительным органом ме­стного самоуправления по собственной инициативе или по тре­бованию населения в соответствии с уставом муниципального образования. Следовательно, противоречат федеральному закону положения законов ряда субъектов Федерации о назначении ме­стного референдума главой муниципального образования или любым иным органом или должностным лицом, кроме предста­вительного органа местного самоуправления. О других инициато­рах референдума в Законе также не сказано, а потому расшире­ние и этого перечня законами субъектов Федерации или уставами муниципальных образований неправомерно.
Если референдум проводится по инициативе представитель­ного органа, то инициатива должна исходить от определенного числа депутатов: в одном случае это не менее одной трети депута­тов (Калининградская область), в другом — не менее половины депутатов (Воронежская область).
Непосредственно решение о проведении референдума принимается согласно большинству за­конов субъектов Федерации квалифицированным большинством — двумя третями голосов депутатов представительного органа.
Референдум не проводится в условиях военного или чрезвы­чайного положения, введенного на территории России либо на территории (ее части), на которой предполагается проводить ре­ферендум, а также в течение трех месяцев после отмены воен­ного или чрезвычайного положения.
Законом субъекта Российской Федерации и уставом муни­ципального образования может устанавливаться срок, в течение которого повторный местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится. Этот срок не может превышать двух лет со дня официального опубликования (обна­родования) результатов референдума.
Право на участие в местном референдуме имеют все гражда­не России, достигшие 18 лет, проживающие на территории му­ниципального образования, обладающие избирательным правом вне зависимости от происхождения, социального и имуществен­ного положения, расовой и национальной принадлежности, по­ла, образования, языка, отношения к религии, политических и иных взглядов. Участие является свободным и добровольным. Основными принципами проведения местного референдума яв­ляются участие в нем граждан на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.
Не имеют права участвовать в местном референдуме лица, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу при­говору суда. Никто не в праве оказывать воздействие на гражда­нина с целью принудить его к участию или неучастию в рефе­рендуме, т.е. на его свободное волеизъявление. Контроль за во­леизъявлением граждан не допускается. Деятельность комиссий референдума при его подготовке и проведении, подсчете голо­сов и установлении итогов голосования, определении результа­тов референдума осуществляется открыто и гласно.
Инициатива проведения референдума принадлежит гражда­нам, имеющим право на участие в референдуме. Каждый граж­данин или группа граждан могут образовать инициативную груп­пу для проведения местного референдума (не менее 10 человек). Инициатором может также выступить общественное объедине­ние, зарегистрированное органами юстиции за шесть месяцев до дня обращения с инициативой проведения референдума. В этом случае руководящий орган такого общественного объединения выступает в качестве инициативной группы по проведению ме­стного референдума, независимо от численности. Законами субъ­ектов Федерации, уставами муниципальных образований может быть предусмотрена реализация инициативы проведения мест­ного референдума в форме собрания его участников.
Инициативная группа по проведению референдума обраща­ется в муниципальную избирательную комиссию, а в случае ее отсутствия — в представительный орган местного самоуправле­ния с ходатайством о регистрации группы. В ходатайстве долж­ны содержаться вопросы либо текст проекта нормативного пра­вового акта, предлагаемого инициативной группой для вынесе­ния на местный референдум. Там же указываются фамилии, име­на, отчества, даты рождения, места жительства, серии и номера паспортов или заменяющих их документов членов инициатив­ной группы, а также лиц, уполномоченных действовать от име­ни такой группы. К ходатайству прилагается протокол собрания инициативной группы, на котором принято решение о выдви­жении инициативы проведения референдума. Формулировка вопроса, выносимого на референдум, не может быть изменена после регистрации инициативной группы.
После поступления ходатайства муниципальная избиратель­ная комиссия, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям закона субъекта Федерации, устава муниципального образования, при­нимает решение о регистрации инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство и извещает об этом представи­тельный орган местного самоуправления и средства массовой информации.
Муниципальная избирательная комиссия может отказать в регистрации инициативной группы. В этом случае инициатив­ной группе выдается решение с указанием оснований отказа. Таким основанием может быть только нарушение действующего законодательства и устава муниципального образования. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд. Принятие органами и должностными лицами местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность про­ведения референдума по этому же вопросу.
После получения регистрационного свидетельства инициа­тивная группа вправе организовать сбор подписей граждан в под­держку инициативы проведения референдума. Подписи граждан собираются в порядке и количестве, определяемых законом субъ­екта Федерации и уставом муниципального образования. Макси­мальное количество подписей не может превышать 5% числа граждан, имеющих право на участие в местном референдуме. Подписи собираются посредством внесения их в подписные лис­ты, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референ­дум. В случае вынесения на референдум проекта нормативного правового акта органа местного самоуправления лицо, собираю­щее подписи, должно представить текст этого проекта участнику референдума по первому его требованию. Период сбора подписей должен составлять не менее 20 дней. Учету подлежат подписи, собранные после даты регистрации инициативной группы. Расхо­ды, связанные со сбором подписей, несет инициативная группа.
После окончания сбора подписей, но не позднее окончания срока действия регистрационного свидетельства, подписные листы и итоговый протокол инициативной группы передаются в. муниципальную избирательную комиссию. В случае обнаруже­ния нарушения установленных требований при сборе подписей избирательная комиссия выносит постановление об отказе в про­ведении референдума. Члены инициативной группы, допустив­шей нарушения, не могут в течение двух лет со дня принятия этого постановления повторно выступать с инициативой прове­дения референдума.
Если соблюден порядок сбора подписей и их достоверность не вызывает сомнения, то муниципальная избирательная комиссия в течение 15 дней со дня представления инициативной группой установленных законом документов принимает соответствующее постановление и направляет его копию и полученные докумен­ты в представительный орган местного самоуправления для на­значения референдума.
Представительный орган местного самоуправления, уполно­моченный принять решение о назначении референдума, вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы о проведении референдума Кон­ституции Российской Федерации, настоящего Федерального за­кона, федеральных конституционных законов, иных федераль­ных законов, конституции, устава, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования.
Местный референдум назначается только на календарный вы­ходной день, но не на праздничный день. Решение о проведении местного референдума должно быть официально опубликовано не позднее шести дней со дня его принятия и не менее чем за 45 дней до дня голосования.
Проведение местного референдума. Подготовку и проведение местного референдума, защиту права граждан на участие в нем осуществляют муниципальные и участковые комиссии референ­дума. В качестве муниципальной комиссии референдума в соот­ветствии с уставом муниципального образования либо по реше­нию представительного органа местного самоуправления может действовать муниципальная избирательная комиссия.
Полномочия, порядок формирования и деятельности комис­сий референдума устанавливаются Законом об основных гаран­тиях избирательных прав и права на участие в референдуме гра­ждан, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований. Решения муниципальной комиссии референдума, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для участко­вых комиссий референдума, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и участников референдума.
Территория, на которой проводится местный референдум, де­лится на участки, образуемые не позднее чем за 45 дней до его проведения, решением главы местного самоуправления по согла­сованию с комиссией местного референдума из расчета от 100 до 3000 избирателей на одном участке (территории участков мест­ного референдума могут совпадать с территориями избирательных участков).
Проведению голосования по вопросам референдума предше­ствует агитация, условия которой в целом сходны с предвыбор­ной агитацией. Голосование в целом проводится таким же обра­зом, что и голосование на выборах. В бюллетене для голосова­ния на референдуме точно воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления голосующего словами «да» или «нет», под которыми помещают­ся пустые квадраты. В случае вынесения на референдум не­скольких вопросов, вариантов нормативного акта (его положе­ний) они могут включаться в один бюллетень для голосования на референдуме, при этом вопросы, варианты нормативного ак­та (его положений) последовательно нумеруются и отделяются друг от друга горизонтальными линиями. Если на референдум вынесены варианты нормативного акта (его положений), то в бюллетене либо воспроизводится его (их) текст, либо однознач­но определяется содержание этого текста.
Решение по вынесенному на местный референдум вопросу считается принятым, если за него проголосовало более 50% гра­ждан, принявших участие в референдуме. Принять участие в референдуме, чтобы он был признан состоявшимся, должно не менее 50% общего числа граждан, имеющих право участвовать в местном референдуме (причем число граждан, принявших уча­стие в местном референдуме, определяется общим числом граж­дан, получивших бюллетени).
Результаты местного референдума могут быть признаны не­действительными из-за допущенных в ходе референдума или при подсчете голосов нарушений закона о местном референду­ме, повлиявших на результаты голосования.
Итоги местного референдума публикуются в местных средст­вах массовой информации, а там, где они отсутствуют, доводятся до сведения граждан иным путем комиссией местного рефе­рендума не позднее десяти дней со дня окончания голосования.
Принятое на местном референдуме решение публикуется не позднее семи дней с даты последнего голосования по вопросу, вынесенному на референдум, и вступает в силу в день опубли­кования, если в самом решении референдума не предусмотрен иной срок.
Правовые последствия местного референдума. Решения, при­нятые на местном референдуме, имеют обязательный характер и не требуют какого-либо подтверждения.
Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на ме­стном референдуме, но не ранее двух лет после его принятия, либо признано недействительным в судебном порядке. Отмена судом решения, принятого на местном референдуме, может быть произведена по следующим основаниям:
• нарушение порядка проведения референдума, повлекшее не­возможность с достоверностью определить результаты во­леизъявления участников референдума;
• несоответствие закона, на основании которого проводился референдум, Конституции РФ, а также федеральному зако­ну, закону субъекта Российской Федерации, действовавшим на момент проведения данного референдума, повлекшие не­возможность с достоверностью определить результаты во­леизъявления участников референдума;
• противоречие решения, принятого на референдуме, Консти­туции РФ, федеральному конституционному закону, феде­ральному закону, закону субъекта Российской Федерации.
Если для реализации решения референдума требуется изда­ние нормативного правового акта, то орган местного самоуправ­ления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан при­нять такой акт в течение 15 дней со дня вступления в силу ре­шения референдума. Принятое на местном референдуме реше­ние и итоги голосования подлежат официальному опубликова­нию (обнародованию).
Муниципальные выборы
Значение и правовое регулирование муниципальных выборов. В
демократическом обществе применяются различные институты, формы, процедуры непосредственной и представительной демо­кратии, а также их сочетания. Конституцией РФ установлено, что высшим непосредственным выражением власти народа на­ряду с референдумом являются свободные выборы. Проведение периодических свободных выборов на местах составляет основу представительной демократии в сфере местного самоуправле­ния. Статья 32 Конституции закрепляет право граждан Россий­ской Федерации избирать и быть избранными в органы мест­ного самоуправления.
Муниципальные выборы имеют важное значение, так как на них избираются представительные органы и выборные должно­стные лица местного самоуправления. Именно таким образом формируются максимально приближенные к населению властные структуры, на которые возлагается решение вопросов непосредст­венного обеспечения жизнедеятельности населения муниципаль­ного образования. Причем выборы являются важнейшей формой контроля граждан за деятельностью органов и должностных лиц, ответственных перед населением. Каждая избирательная кампания стимулирует развитие социально-политической активности граж­дан, способствует выявлению их насущных потребностей и инте­ресов, создает необходимые предпосылки для их удовлетворения.
Совокупность правовых норм, регулирующих процесс избра­ния кандидатов в представительные органы и на выборные должности, образует правовой институт муниципальных выборов. К пред­мету его регулирования относятся:
• основные принципы избирательного права;
• требования, предъявляемые к избирателям и кандидатам на выборные должности;
• порядок формирования и деятельности избирательных ко­миссий, непосредственно осуществляющих организацию и проведение выборов;
• статус субъектов избирательного процесса — граждан и их объединений;
• процедура избирательной кампании и голосования;
• порядок финансирования выборов;
• порядок определения результатов выборов;
• способы обжалования нарушений в ходе избирательной кампании и голосования и опротестования результатов вы­боров.
Следует различать три аспекта правового регулирования му­ниципальных выборов и соответственно разграничивать полно­мочия Федерации и ее субъектов в данной сфере. Во-первых, это определение порядка проведения муниципальных выборов (компетенция субъектов Федерации). Во-вторых, гарантии про­ведения муниципальных выборов, защита конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного само­управления (совместное ведение Федерации и ее субъектов — п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции). В-третьих, регулирование и за­щита конституционных (избирательных) прав граждан (компе­тенция Федерации — п. «в» ст. 71). Второй и третий аспекты нужно толковать следующим образом: по вопросам защиты (га­рантий) избирательных прав граждан в сфере местного само­управления принимаются федеральные законы и законы субъек­тов Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции); ограничение этих прав («регулирование и защита» в смысле п. «в» ст. 71, устанавливаю­щие пределы конституционных прав и свобод) допускается толь­ко федеральным законом (ч. 3 ст. 55).
В настоящее время правовую основу муниципальных выбо­ров составляют Конституция РФ и Федеральный закон «Об ос­новных гарантиях избирательных прав и права на участие в ре­ферендуме граждан Российской Федерации». Детально порядок их проведения устанавливается законами субъектов Федерации на основе гарантий избирательных прав, предусмотренных ука­занным Федеральным законом. Уставом муниципального образования устанавливаются такие аспекты выборов, как перечень выборных органов местного самоуправления (с соблюдением требования Федерального закона «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации» об обязательном наличии выборных органов местного самоуправ­ления), численность коллегиальных органов, сроки полномочий избираемых лиц.
Еще одним законом в сфере муниципальных выборов являет­ся Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Он применяется только при нарушениях конституционных прав граждан Российской Феде­рации избирать и быть избранными в органы местного само­управления в случаях, если:
• законодательным (представительным) органом субъекта Рос­сийской Федерации не принят закон, устанавливающий по­рядок проведения муниципальных выборов;
• представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования;
• в муниципальном образовании отсутствует выборный пред­ставительный орган местного самоуправления;
• полномочия органов местного самоуправления осуществ­ляются должностными лицами, назначенными органами го­сударственной власти;
• законом субъекта Российской Федерации не установлен по­рядок образования, объединения, преобразования и упразд­нения муниципальных образований;
• истекли установленные сроки полномочий выборных ор­ганов местного самоуправления и должностных лиц мест­ного самоуправления;
• выборы депутатов представительных органов местного са­моуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные вы­боры, не назначены уполномоченным органом или долж­ностным лицом в установленные сроки; отсутствуют орга­ны или должностные лица, уполномоченные назначить вы­боры депутатов представительных органов местного само­управления и выборных должностных лиц местного само­управления;
• муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству;
• органы местного самоуправления упразднены или само­распущены в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия;
• в нарушение законодательства не реализуются конститу­ционные права граждан, проживающих на территории му­ниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального обра­зования.
В случае, если законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации в соответствии со ст. 23 Феде­рального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не приняты законы, устанавливающие порядок проведения выборов депутатов пред­ставительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, то выборы — при отсутствии правомочных представительных органов местного самоуправления, которые могли бы принять временное положе­ние о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц мест­ного самоуправления, или по их решению — проводятся в по­рядке, установленном прилагаемым к указанному Федеральному закону Временным положением о проведении выборов депута­тов представительных органов местного самоуправления и вы­борных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию консти­туционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Времен­ное положение подробно регулирует всю процедуру выборов.
Согласно Федеральному закону «Об обеспечении конститу­ционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» дату выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, преду­смотренных в уставе муниципального образования, по заявле­нию прокурора или жалобе гражданина, проживающего на тер­ритории муниципального образования, или по жалобам общест­венных объединений либо их региональных и местных отделе­ний назначает суд в указанных выше случаях нарушения прав. Такие дела рассматривают в первой инстанции верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов Москва и Санкт — Петербург, суд автономной области и суды автономных округов. Дата проведения выборов назначается судом в течение десяти дней со дня получения заявления прокурора или жалобы.
В решении суда, в частности, указываются установленные в соответствии с данным Федеральным законом срок полномочий и численность депутатов представительного органа местного са­моуправления, нормативный правовой акт, на основании кото­рого будут проводиться выборы. В субъектах Российской Феде­рации, не установивших в своих законах норм, регулирующих порядок образования, объединения, преобразования и упразд­нения муниципальных образований, муниципальными образо­ваниями для целей назначения судом выборов признаются рай­оны, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пунк­ты или территории в соответствии с существующим админист­ративно — территориальным делением субъектов Российской Федерации, в которых на день вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации» местное самоуправление осу­ществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Право избирать и быть избранным на муниципальных выборах.
Гражданин России вправе избирать и быть избранным незави­симо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общест­венным объединениям, а также других обстоятельств. Участие избирателей в муниципальных выборах является добровольным. Не имеют права избирать, быть избранными, участвовать в ре­ферендуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Законы субъектов Федерации должны предусматривать пре­доставление активного избирательного права на выборах в орга­ны местного самоуправления всем гражданам России при дос­тижении ими возраста 18 лет, постоянно или преимущественно проживающим на территории соответствующего муниципаль­ного образования (т.е. зарегистрированным по месту жительства на территории муниципального образования).
Ограничения пассивного избирательного права, связанные с по­стоянным или преимущественным проживанием на определенной территории России, могут устанавливаться только* Консти­туцией РФ. В отношении кандидатов в депутаты представитель­ных органов местного самоуправления Конституция таких огра­ничений не содержит. Следовательно, любой гражданин России может быть избран депутатом вне зависимости от того, прожи­вает ли он на территории данного муниципального образования или нет. Право быть избранным депутатом представительного органа, выборным должностным лицом местного самоуправле­ния возникает у гражданина при выборах депутатов и должно­стных лиц местного самоуправления по достижении возраста, установленного законом субъекта Федерации, в 21 год.
Военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, распо­ложенных на территории соответствующего муниципального об­разования, если эти военнослужащие до призыва на военную службу постоянно или преимущественно не проживали на тер­ритории данного муниципального образования, при проведе­нии выборов в органы местного самоуправления (как и мест­ного референдума) не включаются в списки избирателей, уча­стников референдума и не учитываются при определении числа избирателей (участников референдума) на указанных выборах (референдуме).
Согласно международным договорам России и соответствую­щим им федеральным законам, законам субъектов Федерации, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право из­бирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане России. Такие права, напри­мер, могут быть предоставлены гражданам Республики Беларусь.
Назначение выборов. Своевременное назначение выборов — одна из важнейших гарантий свободных и демократических вы­боров, обеспечивающая конституционное право граждан изби­рать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также позволяющая кандидатам и избирательным объединениям располагать достаточным временем для развертывания предвы­борной агитации.
Законы субъектов Федерации, как правило, устанавливают нор­мы, согласно которым выборы депутатов представительного ор­гана назначаются главой муниципального образования, а главы местной администрации — представительным органом местного самоуправления. Не допускается продление или уменьшение с ними, например, при решении вопросов регистрации (уче­та) избирателей, кандидатов в депутаты и на выборные должно­сти муниципальных органов, обеспечения общественного по­рядка и безопасности, других вопросов.
Государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, предприятия, учреждения, организа­ции, средства массовой информации, а также их должностные ли­ца обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реа­лизации их полномочий, в частности предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудова­ние, сведения и материалы, давать ответы на обращения избира­тельных комиссий в срок, установленный законодательством, а также помогать в размещении печатной информации избиратель­ных комиссий в порядке, установленном законодательством.
Акты избирательных комиссий, принятые в пределах их ком­петенции, обязательны для исполнительных органов государст­венной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и долж­ностных лиц, нижестоящих избирательных комиссий.
В основу формирования избирательных комиссий положено обеспечение их независимого статуса. Создание избирательных комиссий по выборам в органы местного самоуправления осу­ществляется с учетом предложений общественных объединений, собраний избирателей по месту работы, службы, учебы и житель­ства в соответствии с законами и иными нормативными право­выми актами законодательных (представительных) органов госу­дарственной власти субъектов Федерации, уставами муниципаль­ных образований.
Членами избирательных комиссий с правом решающего го­лоса не могут быть депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправле­ния, выборные должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления, судьи, зарегистрированные кандидаты, их доверенные лица, уполномоченные представите­ли и доверенные лица групп избирателей и избирательных объе­динений, избирательных блоков, выдвинувших кандидатов, чле­ны избирательных комиссий с правом совещательного голоса, супруги и близкие родственники кандидатов или лица, которые находятся в непосредственном подчинении у кандидатов.
Избирательное объединение (политические партии, организа­ции, движения), выдвинувшее кандидата, или сам кандидат после регистрации вправе назначить в избирательную комиссию, заре­гистрировавшую кандидата, и в нижестоящие избирательные ко­миссии по одному члену с правом совещательного голоса. Члены избирательной комиссии с правом совещательного голоса обла­дают всей полнотой прав члена комиссии с правом решающего голоса по вопросам подготовки и проведения выборов, за исклю­чением права выдачи избирательных бюллетеней, участия в их сортировке и подсчете, составления протокола об итогах голосо­вания, результатах выборов, права участия в голосовании при принятии решения по вопросу, отнесенному к компетенции со­ответствующей избирательной комиссии.
Избирательные комиссии осуществляют свою деятельность гласно и открыто. Заседание избирательной комиссии считается правомочным, если в нем приняло участие большинство от ус­тановленного числа членов избирательной комиссии. На заседа­ниях соответствующей избирательной комиссии могут присутст­вовать кандидаты или их доверенные лица, представители изби­рательных объединений и средств массовой информации.
Решения избирательной комиссии об избрании председателя, заместителя председателя и секретаря избирательной комиссии, по вопросам финансового обеспечения подготовки и проведения выборов, о регистрации кандидатов, об отмене регистрации кан­дидатов, об итогах голосования или о результатах выборов, о при­знании выборов несостоявшимися или недействительными, про­ведении повторного голосования или повторных выборов прини­маются на заседании избирательной комиссии большинством го­лосов от установленного числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. Решения по иным вопросам прини­маются простым большинством голосов от числа присутствующих членов избирательной комиссии с правом решающего голоса.
Решения избирательных комиссий публикуются в печати и передаются в иные средства массовой информации в сроки, ус­тановленные законодательством.
Решение избирательной комиссии, противоречащее законода­тельству либо принятое с превышением установленных полномо­чий, подлежит отмене вышестоящей избирательной комиссией или судом. Решения и действия (или бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в вышестоящую избира­тельную комиссию или суд. Предварительное обращение в выше­стоящие избирательные комиссии не препятствует обращению в суд.
Решения по жалобам, поступившим в ходе выборов, прини­маются в пятидневный срок, а в день выборов — немедленно. Если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, то решения по ним принимаются не позднее десяти дней. При этом вышестоящая избирательная комиссия вправе принять самостоятельное решение по существу жалобы.
Списки избирателей. Ключевым этапом в организации муни­ципальных выборов является составление списков избирателей. Списки необходимы для того, чтобы предоставить возможность каждому избирателю реализовать свое активное избирательное право, а также исключить участие в выборах лиц, не проживаю­щих на данной территории либо лишенных избирательного права.
Список избирателей составляется участковой избирательной комиссией отдельно по каждому избирательному участку на ос­новании сведений, представляемых по установленной форме главой местной администрации. В список включаются все граж­дане, постоянно или преимущественно проживающие на терри­тории избирательного участка и обладающие на день голосова­ния активным избирательным правом.
Основанием для составления списков являются данные регист­рации (учета) избирателей, проживающих на территории муници­пального образования. Регистрацию (учет) избирателей организует глава муниципального образования или уполномоченное им ли­цо на основании сведений, представляемых паспортно-визовыми службами органов внутренних дел, военными комиссариатами, органами записи актов гражданского состояния, территориальны­ми органами миграционной службы России, учреждениями, орга­низациями, осуществляющими учет населения. Порядок, сроки и формы представления сведений определяются главой муници­пального образования или уполномоченным лицом.
Регистрация (учет) избирателей-военнослужащих, членов их семей и других избирателей, проживающих в пределах располо­жения воинской части, дислоцированной на территории муни­ципального образования, осуществляется командиром части. В списки избирателей включаются только те военнослужащие, ко­торые до призыва на военную службу постоянно или преимуще­ственно проживали на территории данного муниципального об­разования.
Список избирателей представляется для всеобщего ознаком­ления не позднее 20 дней до дня голосования. Это дает возмож­ность каждому избирателю убедиться в правильности его включения в списки избирателей и в случае необходимости своевре­менно обжаловать нарушение его активного избирательного права.
Избирательные округа и избирательные участки. На основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на со­ответствующей территории муниципального образования, для проведения выборов образуются избирательные округа. Избира­тельный округ представляет часть территории муниципального образования, от которой непосредственно гражданами избирает­ся депутат (депутаты), либо вся его территория — при выборах должностных лиц.
Границы избирательных округов и число избирателей в каж­дом округе определяются муниципальной избирательной комис­сией и утверждаются представительным органом не позднее 60 дней до дня голосования. При этом должен соблюдаться прин­цип примерного равенства избирательных округов по числу из­бирателей с допустимым отклонением от средней нормы пред­ставительства избирателей не более 10—15%.
Характеристики округов зависят от применяемой избиратель­ной системы. Как известно, местные Советы избирались на ос­нове мажоритарной системы: один избирательный округ — один депутат. Некоторые ученые полагают, что в условиях политиче­ского плюрализма элементы пропорциональной избирательной системы целесообразно использовать на местном уровне. Одна­ко практика показывает, что в законах субъектов Федерации о выборах органов местного самоуправления пропорциональная избирательная система используется редко. Среди причин мож­но назвать относительно неразвитую многопартийность на ме­стном уровне, а главное — депутат должен отстаивать интересы местного населения, а не своей партии.
Выборы представительного органа местного самоуправления могут проводиться как по одномандатному, так и по многоман­датному избирательному округу. Многомандатные избирательные округа способствуют сокращению расходов на организацию вы­боров: не надо печатать разные бюллетени, достаточно одного. Однако в соответствии с Законом об основных гарантиях изби­рательных прав в случае образования многомандатного округа чис­ло мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может превышать пяти. Следовательно, в большинстве муниципальных образований одним многомандатным округом не обойтись.
Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей создаются избирательные участки. Они формируются главой местной администрации по согласованию с муниципальной избира­тельной комиссией с учетом местных и иных условий и на осно­вании данных о численности избирателей (не более 3 тыс. на ка­ждом участке) и не позднее 30 дней до дня голосования. Границы избирательных участков не должны пересекать границ избира­тельных округов. Списки избирательных участков с указанием их границ и адресов участковых избирательных комиссий публику­ются главой муниципального образования в местной печати не позднее 25 дней до дня голосования.
Выдвижение и регистрация кандидатов. Важными этапами под­готовки выборов являются выдвижение и регистрация кандида­тов. С процедуры выдвижения кандидатов начинается осуществ­ление гражданином пассивного избирательного права. Выдви­жение кандидатов является свободным. Каждый гражданин, об­ладающий пассивным избирательным правом, имеет возмож­ность, получив определенную поддержку непосредственно от из­бирателей либо избирательных объединений, участвовать в вы­борах в качестве кандидата. Право выдвижения кандидатов при­надлежит избирательным объединениям и непосредственно из­бирателям. Выдвижение непосредственно избирателем прово­дится путем самовыдвижения, а также по инициативе избирате­ля, группы избирателей, обладающих активным избирательным правом. Решения о выдвижении кандидатов от избирательных объединений принимаются тайным голосованием на собраниях местных либо региональных отделений, общероссийских изби­рательных объединений или избирательных объединений субъ­екта Федерации. Инициатива сбора подписей под заявлением кандидата о его выдвижении может исходить от любого избира­теля или избирателей. О своей инициативе избиратели и объе­динения уведомляют избирательную комиссию, в которой будет осуществляться регистрация данного кандидата.
В поддержку кандидатов собираются подписи избирателей в порядке и количестве, также определяемых законами субъектов Российской Федерации. Максимальное количество подписей, не­обходимых для регистрации кандидатов (списков кандидатов), не может превышать: 2% от числа избирателей, зарегистриро­ванных на территории избирательного округа, а в многомандатном избирательном округе — 2% от числа избирателей соответ­ствующего избирательного округа, поделенного на число манда­тов. В муниципальных образованиях с числом избирателей ме­нее 10 тыс. человек сбор подписей избирателей в поддержку кандидатов может не производиться, если законом субъекта Фе­дерации предусмотрен иной порядок их выдвижения.
Подписи могут собираться только среди избирателей, обла­дающих активным избирательным правом, в том избирательном округе, где выдвигаются кандидаты. Период выдвижения канди­датов при выборах в органы местного самоуправления, глав и иных должностных лиц муниципальных образований составляет не менее 20 дней.
Избирательная комиссия регистрирует кандидатов по пред­ставлению выдвинувших их избирательных объединений и из­бирателей при наличии заявлений кандидатов об их согласии баллотироваться по данному избирательному округу и опреде­ленного (установленного законом) числа подписей избирателей в поддержку кандидата.
Если в избирательном округе ко дню голосования не останет­ся ни одного кандидата либо число зарегистрированных кандида­тов меньше установленного количества мандатов или равно ему, то по решению избирательной комиссии выборы откладываются на срок не более четырех месяцев для дополнительного выдвиже­ния кандидатов и осуществления последующих избирательных действий. В случае наступления указанных обстоятельств при вы­борах депутатов представительного органа местного самоуправле­ния законом субъекта Федерации может предусматриваться про­ведение голосования по одной кандидатуре. Кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50% избирате­лей, принявших участие в голосовании.
Статус кандидата. С момента регистрации кандидат приобре­тает установленный законодательством статус кандидата, пред­ставляющий собой совокупность прав, обязанностей и гарантий его деятельности. Все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности, за исключением случаев, установлен­ных законами. Вместе с тем юридическое равенство кандидатов не означает равенства их фактических возможностей в организа­ции избирательной кампании. Государство гарантирует, как пра­вило, установленную законодательством организационную, финан­совую, информационную поддержку для всех кандидатов в равном объеме. Сверх этого каждый кандидат, каждое избирательное объе­динение в соответствии с правилами предвыборной агитации са­мостоятельно принимают меры, способствующие их избранию.
Кандидат вправе в любое время снять свою кандидатуру, но не позднее трех дней до дня голосования.
Статус кандидата включает определенные гарантии. Таково вре­мя проведения выборов он не может быть уволен с работы по инициативе администрации (работодателя) или без его согласия переведен на другую работу, привлечен к уголовной ответствен­ности без согласия прокурора, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке.
Предвыборная агитация. Одним из важных, политически зна­чимых этапов избирательной кампании является предвыборная агитация. Государство обеспечивает гражданам, общественным объединениям свободное проведение предвыборной агитации в соответствии с федеральными законами, предоставляет им право в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию «за» или «против» любого кандидата, избирательного объединения.
Зарегистрированным кандидатам и избирательным объедине­ниям гарантируются равные условия доступа к средствам массовой информации. Они имеют право на бесплатное предоставление им эфирного времени на каналах государственных и муниципальных телерадиокомпаний, осуществляющих теле- и радиовещание на территории соответствующего избирательного округа, на равных основаниях. Предвыборная агитация может осуществляться через средства массовой информации путем проведения предвыборных мероприятий, в том числе собраний и встреч с избирателями, пуб­личных предвыборных дебатов и дискуссий, митингов, демонстра­ций, шествий, выпуска и распространения агитационных печатных материалов. Зарегистрированный кандидат, избирательное объеди­нение имеют право самостоятельно определять форму и характер предвыборной агитации через средства массовой информации.
Вместе с тем законодатель выделил категорию организаций и лиц, на которых распространяются запрет или ограничение агита­ционной деятельности. Например, в предвыборной агитации не могут участвовать члены избирательных комиссий с правом ре­шающего голоса, государственные органы, органы местного само­управления, благотворительные организации, религиозные объе­динения, а также лица, замещающие государственные и муници­пальные должности, государственные и муниципальные служащие, военнослужащие при исполнении ими своих должностных и слу­жебных обязанностей.
Предвыборная агитация начинается со дня регистрации кан­дидатов и прекращается в 0 час. за сутки до дня голосования. В день выборов и предшествующий ему день любая предвыборная агитация запрещена. Агитационные печатные материалы, ранее вывешенные в установленном законом порядке, сохраняются в день голосования на прежних местах.
Финансирование муниципальных выборов. В механизме муниципальных выборов большое значение имеет их финансирова­ние. Расходы избирательных комиссий по подготовке и прове­дению муниципальных выборов производятся за счет средств местного бюджета. Кандидаты создают собственные избиратель­ные фонды для финансирования своей предвыборной агитации после письменного уведомления избирательной комиссии о на­чале сбора подписей в свою поддержку. При выборах в органы местного самоуправления по пропорциональной системе изби­рательные объединения обязаны создавать избирательные фонды, которые пополняются за счет: средств, выделенных избиратель­ному объединению или кандидату в равных размерах на предвы­борную агитацию соответствующей избирательной комиссией; собственных средств избирательного объединения или кандида­та, за исключением случаев, когда указанные средства имеют ино­странные источники; средств, выделенных кандидату выдвинув­шим его избирательным объединением, а также добровольных пожертвований физических и юридических лиц.
После опубликования результатов выборов кандидат или из­бирательное объединение не позднее чем через 30 дней обязаны представить в соответствующую избирательную комиссию отчет о размерах и обо всех источниках создания своего избирательного фонда, а также о произведенных затратах. Копии отчетов пере­даются избирательными комиссиями средствам массовой инфор­мации для опубликования не позднее трех дней со дня их по­ступления.
Голосование, подсчет голосов, установление результатов выборов. Это завершающие, самые ответственные стадии избиратель­ного процесса, когда подводится итог всей работы по подготовке к выборам. Голосование на муниципальных выборах проводится в календарный выходной день; о времени и месте голосования муниципальные и участковые избирательные комиссии обязаны оповестить избирателей не позднее 20 дней до дня его проведе­ния через средства массовой информации и иными способами.
Каждый избиратель голосует лично, голосование за других лиц не допускается. Избирательный бюллетень выдается избирателю, включенному в список избирателей, по предъявлении паспорта или иного документа, удостоверяющего его личность. Участковая избирательная комиссия обязана обеспечить всем избирателям возможность участвовать в голосовании, в том числе лицам, кото­рые по состоянию здоровья либо по другим уважительным причи­нам не могут прибыть в помещение для голосования.
Подсчет голосов избирателей осуществляется открыто и гласно членами участковой избирательной комиссии с правом ре­шающего голоса на основе поданных избирателями избиратель­ных бюллетеней. При подсчете голосов участковая избиратель­ная комиссия признает недействительными избирательные бюллетени, по которым невозможно установить волеизъявление избирателей, а также избирательные бюллетени неустановленной формы. Члены участковой избирательной комиссии подсчиты­вают и заносят в протоколы итоги голосования. В день голосо­вания, с момента начала работы участковой избирательной ко­миссии и до подписания ее членами протокола об итогах голо­сования, на избирательных участках вправе присутствовать кан­дидаты или их доверенные лица, наблюдатели, направленные общественными и избирательными объединениями, кандидатами, представители средств массовой информации, а также иностранные (международные) наблюдатели.
В соответствии с законодательством окружная избирательная комиссия выводит результаты выборов по избирательному ок­ругу на основании подлинных протоколов участковых избира­тельных комиссий путем сложения, содержащихся в них данных. О результатах выборов по избирательному округу также составляется протокол, который подписывается всеми присутствующими членами окружной избирательной комиссии с правом решающего голоса.
Окружная избирательная комиссия признает выборы по изби­рательному округу недействительными, если допущенные при про­ведении голосования или установлении итогов голосования нару­шения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей, либо если они признаны недействительными не менее чем на одной четвертой части избирательных участков, либо по решению суда.