Наконец, прочие предметы ведения относятся к остаточной компетенции субъектов.
Законодательный и договорный способы регулирования относится главным образом к предметам совместного ведения, т.к. они не могут изменять распределение предметов ведения, которое дано в конституции. Законодательный способ состоит в издании федеральных законов, имеющих приоритет над законодательством субъектов по предметам совместного ведения и в результате этого определяющий пределы полномочий РФ по предметам совместного ведения. Исключительные предметы ведения федерации даже в силу указаний федерального закона могут быть переданы субъектам федерации только в части осуществления исполнительной власти. При этом органы исполнительной власти РФ и субъектов будут составлять в рамках данных полномочий единую вертикаль.
Договорный способ заключается в заключении между РФ и субъектами договоров и соглашений, распределяющих полномочия в рамках предметов совместного ведения. Такие договоры заключаются по предложению высших должностных лиц и с одобрения законодательных органов власти субъектов высшим должностным лицом от имени субъекта РФ и Президентом РФ от имени РФ. Максимальный срок, на который они могут заключаться, – 10 лет.
В числе исключительных предметов ведения РФ можно выделить: государственно-правовой блок, – предметы ведения, относящиеся к устройству государственной власти и правовой системы (пп. «а», «б», «в», «г», «о», «п», «с», «т» ст. 71 Конституции РФ), экономический и социально-культурный блок – предметы ведения, обеспечивающие единую экономическую политику государства и единство экономического пространства (пп. «д», «е», «ж», «з», «л», «р» ст.71 Конституции РФ), блок предметов ведения, связанных с обеспечением обороны и безопасности (пп. «и», «к», «м», «н» ст. 71 Конституции РФ).
В числе предметов совместного ведения РФ и субъектов можно выделить: предметы ведения по обеспечению единой правовой системы (пп. «а», «б», «и», «к» – административное и административно-процессуальное законодательство, «л», «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ), предметы ведения в области использования и охраны природы (пп. «в», «д», «к» – земельное, водное, лесное, законодательство о недрах и о защите окружающей среды– ч.1 ст.72 Конституции РФ), предметы ведения в социальной сфере и области защиты прав человека (пп. «е», «ж», «з», «к» – трудовое, семейное, жилищное законодательство, «м» ч. 1 ст.72 Конституции РФ) и координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов (п. «о» ч.1 ст.72 Конституции РФ).
Осуществление законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляется федеральными органами власти и органами власти субъектов в самостоятельных сферах.
В сфере совместного ведения могут приниматься только федеральные законы, но не подзаконные акты федерального уровня, а также любые нормативные правовые акты субъектов РФ. Однако Конституция РФ не содержит прямого запрета на осуществление исполнительной власти по предметам совместного ведения федеральными органами власти.
При осуществлении законодательной власти на федеральном уровне предусмотрена специальная процедура по учету интересов субъектов РФ: проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с органами законодательной и исполнительной власти [Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ].
В отношении судебной власти субъектам предоставлены полномочия по созданию собственных судов, не входящих в иерархическую систему федеральных – конституционных и уставных судов субъектов.
Взаимоотношения субъектов РФ с федеральными органами власти можно разделить на две группы: имущественные (в том числе финансовые – налоговые и бюджетные) и административные.
Имущественные отношения в первую очередь связаны с разграничением собственности на собственность субъектов РФ и федеральную собственность. Нормативное разграничение было сделано еще в 1991 году [Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1], но фактически этот процесс до сих пор далек от завершения.
Финансовые отношения связанны с обеспечением доходов субъектов, необходимых для эффективного осуществления ими государственной власти в установленных предметах ведения. В настоящее время на законодательном уровне определено, какие полномочия финансируются субъектами РФ самостоятельно [ст.26_3(п.2), Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"]. Помимо нормативного распределения налоговых поступлений (в том числе предоставление федеральным законом права субъектам РФ устанавливать собственные налоги), эти отношения также включают получение финансовой помощи из федерального бюджета.
Наконец, административные отношения складываются по поводу осуществления исполнительной власти. Конституция предусматривает возможность осуществления исполнительной власти по предметам совместного ведения и федеральными органами власти и органами власти субъектов. Последние в случае осуществления таких полномочий составляют единую вертикаль с федеральными органами исполнительной власти. Органы власти субъектов в этом случае могут наделяться правами территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, им могут передаваться полномочия федеральных органов. Возможна и обратная передача полномочий – от органов власти субъектов федеральным органам власти.
§4. Конституционно-правовой статус субъектов и организация
государственной власти субъекта РФ
Субъекты РФ обладают статусом государственно-территориальных образований в составе России. Они обладают свойствами самостоятельного публичного субъекта права – могут своими действиями и от своего имени приобретать и реализовывать права и обязанности. В правовом статусе субъекта можно выделить элементы, позволяющие отличать субъект федерации от административно-территориальной единицы (в том числе автономии) в унитарном государстве. Это права на собственную территорию, собственное население и самостоятельную власть, а также на собственные государственные символы.
Право на собственную территорию. На федеральном уровне после 1993 года не принималось законодательных актов, описывающих территорию субъектов РФ, и границы субъектов определялись их собственными нормативными актами, и изменялись путем принятия соглашений между субъектами РФ, границы которых изменяются.
Население субъекта РФ – избирательный корпус, осуществляющий через создаваемые им органы государственную власть в субъекте, – определяется, как указывалось выше не помощью института гражданства, а с помощью института постоянного либо преимущественного проживания на территории данного субъекта, подтверждаемое (если не доказано иное) с помощью регистрации.
Самостоятельность власти субъекта РФ предполагает установление субъектом собственной системы органов власти самостоятельно в соответствии с принципами, определенными в Конституции РФ и федеральном законе, а также самостоятельное регулирование полномочий в пределах предметов ведения субъекта, определенных нормативно в Конституции РФ. Федеральный закон, определивший принципы организации власти в субъектах, был принят в 1999 году.
Власть в субъекте осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а, следовательно, создание органов всех трех ветвей власти обязательно.
В субъекте должен быть создан законодательный орган власти (наименование выбирается субъектом самостоятельно), который может быть двухпалатным (бикамерализм используется в 4-х субъектах РФ – республиках Адыгея, Кабардино-Балкария и Тыва, а также в Свердловской области). Избирается этот орган населением с использованием пропорциональной избирательной системы (для избрания не менее чем половины депутатов), при этом в подавляющем большинстве регионов копируется система выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, и только в трех субъектах Федерации – Приморском крае, Калужской и Магаданской областях использована система открытых списков. Основы статуса законодательного органа и правовое положение депутата определяются в конституциях и уставах субъектов в соответствии с нормами федерального закона (иммунитет депутата от обычного порядка привлечения к уголовной ответственности регулируется исключительно на федеральном уровне [Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.1995 N 16-П]).
Самостоятельность компетенции законодательного органа заключается в праве его принимать собственные правовые акты субъекта, составляющие его собственную правовую систему – уставы и конституции (которые могут именоваться в соответствии традициями данного региона – например, Основной закон в республике Карелия или Степное уложение в республике Калмыкия, Народный Хурал республики Бурятия), а также законы. Им должны соответствовать правовые акты, издаваемые органами исполнительной власти субъектов.
Федеральный закон предусматривает ответственность законодательного органа в виде возможности его роспуска путем принятия специального федерального закона.
Система органов исполнительной власти субъекта РФ создается во главе с высшим исполнительным органом власти. Возглавляет высший орган исполнительной власти (но не всю систему органов) высшее должностное лицо субъекта или просто председатель высшего органа исполнительной власти. Разница в их статусе по федеральному закону практически не видна. В правовых актах субъектов эти должностные лица отличаются главным образом наименованием (к высшим должностным лицам обычно относятся губернаторы областей и президенты республик). Органы исполнительной власти субъекта осуществляют исполнительную деятельность в пределах предметов ведения субъекта федерации и полномочий, определенных в конституции (уставе) и законах субъекта. Взаимоотношениям между органами законодательной и исполнительной власти в целом повторяют схему взаимоотношений на федеральном уровне – см. [Постановление КС РФ от 18.01.1996 N 2-П] [Постановление КС РФ от 01.02.1996 N 3-П]. Федеральный закон предусматривает также ответственность высшего должностного лица субъекта в форме отрешения его от должности указом Президента РФ [Постановление КС РФ от 09.07.2002 N 12-П].
Помимо высшего, в субъектах могут создаваться иные органы исполнительной власти, в том числе территориальные. Однако при этом не должны ущемляться права органов местного самоуправления, а потому территориальные органы власти субъектов могут создаваться только в административно-территориальных единицах, непосредственно входящих в состав субъекта РФ [Постановление КС РФ от 24.01.1997 N 1-П] [Постановление КС РФ от 15.01.1998 N 3-П].
В части судебной власти субъекты РФ могут создавать конституционные и уставные суды для обеспечения внутренней непротиворечивости системы их собственных правовых актов, а также должны создавать суды общей юрисдикции низшего звена – мировых судей. Однако поскольку мировые судьи рассматривают уголовные и гражданские дела, как и другие суды общей юрисдикции, они главным образом применяют федеральное законодательство. Для полноценной реализации принципа разделения властей в субъекте необходимо создание органа конституционной юстиции, применяющего правовые акты субъекта и обеспечивающего необходимый и правовой баланс полномочий законодательной и судебной власти.
Особенности правового статуса отдельных видов субъектов РФ выделять затруднительно, т.к. не существует какого-то общего и универсального статуса, от которого могли бы отличаться другие субъекты. По сути дела, каждая категория субъектов обладает определенными особенностями правового статуса. Наиболее многочисленной группой являются края, области и города федерального значения, слабо отличающиеся друг от друга. Поэтому главным образом принято указывать на особенности правового статуса республики и автономного округа.
Республика в отличие от других субъектов обладает большим количеством атрибутов государства – имеет собственную конституцию и проч. Помимо церемониальных отличий, статус республики включает право вводить собственные государственные языки (ст. 68 Конституции РФ).
Особенность статуса автономного округа заключается в том, что он одновременно входит непосредственно в состав РФ и в то же время его население и территория является частью другого субъекта. О правовых последствиях этого см. [Постановление КС РФ от 14.07.1997 N 12-П].
Ответственность субъектов
Помимо ответственности отдельных органов возможна ответственность субъекта в целом. Это происходит в случаях применения федеральной интервенции (осуществление полномочий органов власти субъектов федеральными органами власти в связи с обстоятельствами чрезвычайного характера в целях обеспечения прав граждан и безопасности).
§5. Правовые основы образования новых субъектов РФ
Теории федерализма известны такие способы изменения состава субъектов федерации, как акцессия и сецессия. Сецессия в настоящее время в России по Конституции допускается только с согласия федерации. Учитывая принципы целостности и единства государства можно утверждать, что сецессия вообще не допускается, тем более что правовое регулирование порядка сецессии в настоящее время отсутствует.
Акцессия возможна во всех формах – в порядке, установленном законом О порядке приема и образования новых субъектов [Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 N 6-ФКЗ]. См. также [Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 года].
§6. Правовое регулирование языков
Проблема многонациональности народа России отражается в правовом регулировании языков. Выступая с социальной точки зрения как особенность нации, а с правовой точки зрения – как один из символов государства, признание определенного языка государственным отражает национальную природу государственности. Более того, государственный язык указывает на доминирование определенной (чаще всего титульной, т.е. дающей название государству) нации. В государствах с примерно равным представительством различных наций используется два или даже три государственных языка.
Государственно-территориальный статус субъектов, образованных по национальному признаку, требует признания в качестве государственного языка титульной нации субъекта – этим обусловлено право республик вводить второй государственный язык – язык республики.
Правовое регулирование языков в то же время имеет целью обеспечить права нетитульных наций на сохранение собственного языка как части культуры, это обеспечивается рядом правовых гарантий, в том числе признание в установленных законом случаях языка компактно проживающей нации официальным языком. [Федеральный закон от 25.10.1991 N 1807-1]
Использование государственного языка, в отличие от официального, обязательно во всех официальных сферах.

§7. Государственные символы РФ и субъектов. Статус столицы РФ
В структуре конституционного права иногда выделяют раздел публичного ритуального права. Этот раздел включает в себя нормы, регулирующие официальное наименование государства [Белкин А.А. Юридические акты: Обладание силой и действие], государственные символы, отдельные церемонии (например, инаугурация Президента), а также символы государственных органов (штандарт и знак Президента). Ведущую роль в данном разделе занимают нормы о государственных символах.
Основная задача государственного символа – олицетворение государства, его исторических и культурных особенностей, целей и задач, которые оно перед собой ставит, государственного суверенитета. Символы используются для указания принадлежности к государству, представления государства (в международном общении). Государственными символами обычно выступают эмблемы и знаки государства – герб, флаг и гимн, государственные праздники и даты, девизы (во Франции – «Свобода, равенство и братство»), иногда – государственная печать и цвета государства. Спорным в науке является отнесение к государственным символам сооружений исторического значения (например, в России – московского Кремля, его наименования и изображения), форменной одежды, государственных наград (например, французский Орден почетного легиона или английский Орден подвязки) и столицы государства.
Правовое регулирование государственных символов заключается в их детальном описании и установлении обязательных случаев их использования. Помимо обязательных случаев, возможно использование символов самим государством (например, на деньгах), а также гражданами для выражения патриотизма. Исходя из правовой природы государственных символов должно ограничиваться их использование в коммерческой деятельности, чтобы не возникало заблуждение об осуществлении этой деятельности от имени государства.



Среди аспектов, определяющих характер и особенности закона, можно выделить два – требование о том, чтобы закон объективно отвечал регулируемым общественным отношениям и устанавливал наиболее оптимальные правила, а также требование о необходимости соблюдения политического компромисса при его принятии. Первый аспект отражает сущность закона как источника правовых норм, второй обусловлен существующим механизмом издания закона.
Закон как выражение права не издается законодательным органом в качестве его волевого властного решения, а является результатом анализа сложившихся общественных отношений, санкционирование государством наиболее справедливых и социально полезных моделей поведения. С этой точки зрения закон должен отвечать требованиям высокой юридической техники – для обеспечения беспробельности устанавливать абстрактные, а не казуистичные нормы, органично вписываться в систему иных правовых актов.
Если анализировать второй аспект, то можно придти к выводу, который плохо согласуется с первой составляющей природы закона. Порядок издания закона позволяет говорить о нем, как о решении, отражающем соотношение политических сил в обществе. Голосование в парламенте как процедура утверждения закона позволяет рассматривать его в качестве политического решения, форму реализации государственной власти. На такое голосование оказывают влияние заинтересованные лица с помощью лоббирования. Закон должен регулировать только самые основные общественные отношения, не вдаваясь в детальное регулирование, поскольку политическое значение имеют лишь принципиальные вопросы, а не механизм исполнения принятых решений.
Акты палат парламента. Помимо законов, парламентом издаются акты палат, которые оформляют волеизъявление этой палаты и служат формой реализации её полномочий. Постановлениями палаты оформляется в том числе и утверждение в каждом чтении проекта закона. Такие постановления следует отличать от постановлений, принимаемых, например, по вопросам организации работы палаты – утверждающих Регламент палаты. Первые являются по природе правоприменительными актами [Определение Конституционного Суда РФ от 27.09.1995], а вторые содержат нормативные предписания, хотя и ограниченного круга действия.
Законодательный процесс.
Законодательный процесс осуществляется в порядке, установленном в соответствии с конституционными положениями регламентами палат парламента [Постановление Государственной Думы Федерального Собрания России от 22.01.1998 N 2134-II ГД], [Постановление Совета Федерации Федерального Собрания России от 30.01.2002 N 33-СФ]. Законодательный процесс можно разделить на следующие стадии: законодательную инициативу, рассмотрение, обсуждение и принятие законопроекта в нижней палате (Государственной Думе), одобрение закона верхней палатой (Советом Федерации), промульгация главой государства (Президентом) [Постановление Конституционного Суда РФ от 20.07.1999 N 12-П], опубликование и вступление в силу [Кокотов А.Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура].
На стадии законодательной инициативы в нижнюю палату вносится проект закона – его текст и сопроводительные документы, в том числе заключение Правительства, если реализация проекта потребует расходов из бюджета. Субъекты права законодательной инициативы (лица, управомоченные вносить законопроекты, которые подлежат обязательному рассмотрению) определены в Конституции [ст. 104].
Рассмотрение, обсуждение и принятие законопроекта в нижней палате состоит в определении его содержания и окончательного утверждения текста. Прохождение проекта через нижнюю палату состоит из трех чтений (за редким исключением, предусмотренным, например, для государственного бюджета, принимаемого в 4-х чтениях). Первое чтение состоит в утверждении концепции проекта (принятие за основу), во втором чтении обсуждаются внесенные субъектами права законодательной инициативы поправки к тексту проекта, в третьем чтении могут быть рассмотрены поправки, направленные на устранение внутренних противоречий, возникших после второго чтения, а также возможные последствия в виде аброгации, и законопроект принимается в окончательной редакции (принятие в целом) [Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 N 10-П].
Ряд законов подлежит обязательному рассмотрению в верхней палате, остальные могут быть рассмотрены в 14-дневный срок [Крестьянинов Е.В. Процеcсуальные особенности рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, подлежащих и не подлежащих его обязательному рассмотрению], [Постановление Конституционного Суда РФ от 23.03.1995 N 1-П]. Затем закон направляется Президенту для промульгации.
В случае неодобрения закона верхней палатой или Президентом (применение права вето), возможно повторное принятие квалифицированным большинством голосов (в случае применения вето Президента – в обеих палатах), что означает обязательность подписания и опубликования.
Затем закон подлежит обязательному опубликованию, которое является условием его вступления в силу [Федеральный закон от 14.06.1994 N 5-ФЗ].
Взаимодействие парламента с президентом и правительством. Счетная палата РФ.
Система разделения властей предполагает взаимодействие всех трех ветвей власти друг с другом. Кроме того, органы всех трех ветвей вступают в конституционно-правовые отношения с главой государства. Разделение властей требует установления правовых форм контроля («сдержек и противовесов») других ветвей.
Взаимодействие законодательной с судебной властью ограничивается участием верхней палаты в формировании состава высших судов. С некоторой долей условности можно относить сюда и законодательное регулирование судоустройства, издание процессуальных и материальных правовых норм, регулирующих деятельность судов.
В отношении правительства организован контроль, позволяющий нижней палате участвовать в назначении председателя правительства, получать информацию о деятельности исполнительной власти и проверять соблюдение издаваемых законодательных норм.
Формами получения информации являются депутатский и парламентский запрос (интерпелляция), а также возможность вызвать на заседание палаты парламента председателя или членов правительства и задать им необходимые вопросы. Порядок реализации этих форм контроля регламентирован Законом о статусе депутата [Федеральный закон от 08.05.1994 N 3-ФЗ] и Регламентами палат [Постановление Государственной Думы Федерального Собрания России от 22.01.1998 N 2134-II ГД], [Постановление Совета Федерации Федерального Собрания России от 30.01.2002 N 33-СФ].
Кроме того, при парламенте создаются специальные органы парламентского контроля – Уполномоченный по правам человека и Счетная палата Российской Федерации. Счетная палата создается исключительно в целях контроля за исполнением законов о бюджете, для чего она наделяется необходимыми полномочиями по получению информации, проведению проверок и т.д. Деятельность Счетной палаты регулируется специальным законом [Федеральный закон от 11.01.1995 N 4-ФЗ].
Взаимодействие парламента с Президентом осуществляется в рамках процедуры формирования правительства – при согласовании кандидатуры на должность Председателя Правительства [Постановление Конституционного Суда РФ от 11.12.1998 N 28-П].
Кроме того, Конституция РФ предусматривает случаи, когда возможен роспуск парламента главой государства, ограничивая эту возможность рядом обстоятельств [ст. 109, Конституция РФ], [Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.1999 N 15-П].
§2. Правовой статус депутата Государственной Думы и члена
Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации, депутата законодательного органа власти субъекта РФ
Правовая природа депутатского мандата
Депутат законодательного органа власти, представляя интересы избирателей, обладает в силу этого положения определенным правовым статусом. Статус депутата отчасти определяется тем, что депутат – это государственная должность, замещаемая в результате выборов. Кроме того, полномочия депутата обуславливаются выполнением им функции представителя. Наконец, депутат – член коллегиального органа государственной власти. Неверно считать, что депутат представляет голосовавших за него избирателей и даже что он является представителем территории того избирательного округа, по которому избран. Депутат является членом коллегиального органа, представляющего народ, однако именно вся коллегия представляет весь избирательный корпус. Каждый депутат представляет не часть, а всех избирателей и обладает правами в качестве члена парламента.
Совокупность полномочий депутата парламента охватывается понятием депутатского мандата. Наиболее сложным вопросом остается, что должен представлять депутат – волю или интересы избирателей. Даже толкование принципа народного суверенитета не дает ответа на этот вопрос. В рамки этого принципа укладывается концепции и императивного и свободного мандата.
При императивном мандате содержание деятельности депутата (решения, за которые он голосует при принятии решений парламентом) определяется желанием избирателей. Избиратели дают наказы или иным образом указывают, как следует голосовать депутату по определенному вопросу, а в случае отклонения от их исполнения могут отозвать депутата. Воля избирателей может выражаться и в общих руководящих указаниях, которые однако не оставляют возможности для их неоднозначного толкования. Вместе с тем во многих случаях предусмотреть такие пожелания оказывается невозможным, принятие решений в коллегиальном органе подразумевает компромиссы и согласование позиций, будучи избран по списку какой-то политической партии, депутат должен руководствоваться её указаниями и т.д. Возможность предоставления самостоятельности депутату находит отражение в понятии свободного мандата. При свободном мандате депутат не связан желаниями избирателей, но обязан действовать в их интересах. Исходя из своих знаний и оценивая доступную ему, а не избирателям информацию, депутат сам определяет, в чем состоят эти интересы при принятии решений в парламенте. При этих условиях отзыв депутата невозможен.
В советском законодательстве был установлен императивный мандат, который считался особенностью социалистической демократии. Современное российское законодательство [Федеральный закон от 08.05.1994 N 3-ФЗ] устанавливает принцип свободного мандата в представительных органах как федерального, так и регионального уровня. Сохраняется возможность в законодательстве субъектов РФ установить процедуру отзыва депутата, но не за несоблюдение наказов избирателей, а за допущенные им правонарушения в ходе осуществления депутатской деятельности.
Сроки полномочий депутатов, порядок их досрочного прекращения
Срок полномочий депутата устанавливается в конституции или законе. Он связан со сроком полномочий однократного избранного органа власти (созывом или легислатурой). Несмотря на то, что парламент является постоянно действующим органом, его функционирование связано с периодическим изменением его персонального состава. Поэтому общим правилом является прекращение полномочий предшествующего состава со дня первого заседания нового созыва. Поскольку полномочия депутата связаны с работой всего органа, момент возникновения его полномочий связан с началом и окончанием срока полномочий того созыва, в который он избран. Формирование палаты в неправомочном составе (если выборы в большинстве округов были признаны несостоявшимися или недействительными) не влечет возникновения полномочий у избранных депутатов. Даже теми правами, которые напрямую не связаны с работой органа в целом (например, прием избирателей), депутат не обладает до формирования всего состава. Исключение составляет порядок возникновения полномочий депутата, избранного на дополнительных выборах. Его полномочия возникают с момента официального опубликования решения об избрании.
Помимо обычного порядка прекращения полномочий (в связи с избранием нового состава или роспуском того, в который депутат был избран), возможно досрочное их прекращение – в случае добровольной отставки, несоблюдение ограничений, связанных со статусом депутата [Постановление Конституционного Суда РФ от 26.02.1993], и объективных причин (смерть, признание недееспособным). В случае появления обстоятельств досрочного прекращения полномочий решение о прекращении полномочий принимается соответствующей палатой.
Полномочия, формы и гарантии деятельности депутата
Элементами правового статуса депутата являются его права (полномочия), а также формы и гарантии депутатской деятельности [Федеральный закон от 08.05.1994 N 3-ФЗ].
Права депутата связаны в первую очередь с получением необходимой для его деятельности информации: право направления писем и запросов в органы исполнительной власти и иные государственные органы (различают депутатский запрос, подаваемый от имени одного депутата, и парламентский запрос, утверждаемый палатой парламента), право задавать вопросы руководителям этих органов, приглашенным на заседание парламента и т.д.
Формы депутатской деятельности включают как участие в работе всего органа (в заседании палаты, комитетов и комиссий, депутатских объединений с правом решающего голоса, депутатских слушаниях), выполнение поручений палаты, подготовка проектов решений (включая право законодательной инициативы).
Гарантии депутатской деятельности складываются из социальных, организационных гарантий, депутатского индемнитета [Постановление Конституционного Суда РФ от 20.02.1996 N 5-П] и иммунитета [Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.1995 N 16-П], [Постановление Конституционного Суда РФ от 12.04.2002 N 9-П].
Пребывание депутата на государственной должности связано с запретом заниматься иной оплачиваемой деятельностью, поэтому статус депутата связан с предоставлением ряда социальных гарантий. Это должностной оклад, пенсионное, медицинское и прочее обеспечение, обязательное государственное страхование на случай причинения вреда их здоровью и имуществу, заболевания или потери трудоспособности, обеспечение жильем в Москве.
Организационные гарантии обеспечивают необходимые условия работы и предусматривают обязанность органов исполнительной власти предоставлять транспорт, помещения, средства связи и т.д. Для обеспечения деятельности депутата ему предоставляются помощники – государственные служащие соответствующего законодательного органа власти.
§3. Правовые основы организации и деятельности политических
партий в России
Понятие и социальные функции политических партий
Деятельность политических партий обеспечивает работу законодательного органа власти и неразрывно с ним связана. Исторически политические партии возникли как элемент народного представительства. Если при формировании сословного представительного органа само деление на сословие предполагало дифференциацию политических интересов, но в условиях общенародного представительства роль механизма, обеспечивающего выявление, структурирование, оформление и представление в законодательном органе власти политических интересов различных социальных групп, взяла на себя система политических партий. Голосование политическую партию, представляющую определенную программу государственной политики стало способом политической самоидентификации личности и одновременно способом выявления народной поддержки идей и направлений государственной политики.
По правовой форме политическая партия является общественным объединением. Это обуславливает наличие как доктринальных, так и легальных признаков политической партии. К числу и тех, и других можно отнести цель деятельности политической партии (стремление к осуществлению государственной власти для воплощения в жизнь своей политической программы), программа партии (те направления общественного развития, которые партия считает оптимальными и необходимыми, и соответствующие направления деятельности органов государственной власти), определенная организационная структура , позволяющая эффективно выполнять стоящие перед партией задачи. Поскольку деятельность партии связана с осуществлением власти, структура партии обычно соответствует системе представительных органов (подразделения образуются в субъектах РФ и муниципальных образованиях). К числу признаков, закрепленных в законе [Федеральный закон от 11.07.2001 N 95-ФЗ], можно отнести требование о фиксированном членстве (хотя теория и мировая практика партийного строительства не считает это обязательным), минимальное количество членов и т.п.
Порядок создания и внутреннее устройство политической партии. Членство в политических партиях.
Политическая партия создается и организуется в порядке, предусмотренном законом [Федеральный закон от 11.07.2001 N 95-ФЗ]. Этот порядок направлен на то, чтобы под предлогом общественно полезной деятельности вид политических партий не принимали общественные объединения, чья деятельность не выполняет необходимых социальных функций. Это связано, в частности, с установлением минимального количества региональных отделений. Определенные ограничения, устанавливаемые законом для самостоятельности политических партий, связаны также с тем, что при реализации партией своей программы в деятельности какого-то государственного органа должно обеспечиваться соблюдение основ конституционного строя. Это может быть поставлено под сомнение в случае реализации властных полномочий партией вождистского типа, примеры чему можно найти в российской истории ХХ века [Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.1992 N 9-П].



в) Территориальное устройство
По форме территориального устройства Российская Империя была унитарным государством. Административно-территориальными единицами были губернии, делившиеся на уезды, а уезды – на волости. В территориальных единицах существовали органы самоуправления – земские собрания и земские управы и назначавшиеся центральной властью губернаторы. Собственная система самоуправления существовала в крупных городах.
Финляндия была окончательно присоединена к Российской Империи в 1809 г., при этом сохранило силу действовавшее до этого шведское законодательство, в части, в какой это допускалось положением Финляндии в составе России. До 1910 г. Финляндия фактически представляла с Россией унию, причем в самой Финляндии права монарха были сильно ограничены правами Сейма. С 1910 г. Финляндия получила статус автономии, но на её территорию распространялось действие имперского законодательства.
§2. Правовая история конституционного кризиса и революций 1917
года
В результате произошедшей в феврале 1917 г. революции состоялось отречение от престола Императора в пользу брата Михаила, а тот в свою очередь отрекся в пользу Учредительного Собрания. Для подготовки выборов в Учредительное Собрание Государственная Дума сформировала орган исполнительной власти – Временное Правительство, а в сентябре 1917 г. объявило Россию республикой. Временное Правительство утвердило Положение о выборах в Учредительное Собрание, по которому на основе всеобщего (с 20 лет, независимо от пола), равного и прямого избирательного права при тайном голосовании 12 ноября 1917 года прошли выборы в Учредительное Собрание. Однако организацию голосования осуществляли уже исполнительно-распорядительные органы Петроградского совета рабочих и солдатских депутатов (общественного объединения, говоря современным языком, созданного по «классовому» признаку).
25 октября 1917 года исполнительная власть перешла из рук Временного правительства в руки Военно-революционного комитета Петроградского совета. Юридически оформлено это было воззванием «Рабочим, солдатам и крестьянам». Военно-революционный комитет передал власть II Всероссийскому съезду Советов, начавшему работу вечером 25 октября 1917 г. и принявшем на следующий день первые декреты – о мире и о земле. 26 октября было сформировано и временное рабочее и крестьянское правительство – Совет народных комиссаров. Оно должно было действовать до созыва Учредительного Собрания. СНК получил право издавать законодательные акты. Им были утверждены «Декларация прав народов России», декреты о 8-часовом рабочем дне, о народном контроле, об уничтожении сословий и гражданских чинов, затем ограничена свобода печати и предусмотрены санкции за пропаганду против советской власти, провозглашено отделение церкви от государства, проведена реформа правописания, провозглашена независимость Финляндии.
3 января 1918 года Всероссийский центральный исполнительный комитет (также назначенный Съездом Советов) принял «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа»[Конституция РСФСР 1918 года], где были подтверждены принятые ранее законы и провозглашены: власть советов, федеративное устройство, национализация земли, начало национализации промышленности и банков, всеобщая трудовая повинность. Этот документ было предложено утвердить Учредительному Собранию, собравшемуся на первое заседание 5 января 1918 г. Учредительное Собрание отказалось его рассматривать, и на следующий день декретом ВЦИК было распущено. 14 января 1918 г. II Всероссийский съезд Советов утвердил Декларацию, окончательно оформив новый государственный строй.
В Декларации Россия была объявлена республикой советов, были аннулированы займы, разорваны «тайные» договоры царского правительства.
В результате этих юридических действий можно говорить о создании на прежней территории России (за исключением Финляндии) нового государства (континуитет), не являющегося во внутренних и внешних отношениях (за исключением добровольно принятых вновь на себя обязательств) правопреемником Российской Империи.
§3. Конституция РСФСР 1918 г
10 июля 1918 года V Всероссийский съезд Советов (первый в истории развития российских представительных учреждений однопартийный орган) утвердил Конституцию РСФСР. В её состав была включена Декларация прав трудящегося. 19 июля 1918 г. эта Конституция вступила в силу.
В области правового положения личности был провозглашен принцип равенства прав независимо от расы и национальности, но с ограничениями в интересах рабочего класса.
Избирательные права были предоставлены всем трудящимся и потерявшим трудоспособность с 18 лет. В порядке люстрации лишались избирательных прав лица, использовавшие наемный труд, жившие на нетрудовой доход, частные торговцы, представители духовенства, душевнобольные и умалишенные, осужденные за корыстные и порочащие преступления, служащие и агенты царской полиции и царского дома. Свободы собраний, митингов и союзов также предоставлялись только трудящимся, причем независимо от их гражданства.
Провозглашалась свобода совести. Средства для издания печатной продукции передавались в руки рабочего класса и крестьянской бедноты. Предоставление рабочим и беднейшим крестьянам полного, всестороннего и бесплатного образования провозглашалось как цель государства. В целом права на образование, на труд, на отдых и др. социально-экономические права юридически не гарантировались, т.к. их невозможно было обеспечить в реальности.
Вводились всеобщая трудовая повинность (впервые в мировой практике) и всеобщая воинская повинность.
В экономической области была проведена национализация средств производства и другого недвижимого имущества. Государственный бюджет и правила его расходования устанавливались в Конституции.
Устройство государственной власти было осуществлено в соответствии со следующими принципами. По форме территориального устройства была провозглашена национально-территориальная федерация. Власть объявлялась принадлежащей рабочему населению, объединенному в Советах рабочих, солдатских и крестьянских (с января 1918 г.) депутатов. Избиратели могли в любое время отозвать депутата и избрать нового.
Верховная власть принадлежала Всероссийскому съезду Советов (выборы были многоступенчатыми: нижестоящие советы формировали вышестоящие, делегатов на всероссийский съезд направляли губернские советы), а в период между съездами – Всероссийскому центральному исполнительному комитету (ВЦИК), формировавшемуся съездом. Исключительную компетенцию съезда составляло изменение Конституции, а съезда и ВЦИКа – руководство внутренней и внешней политикой, законодательство, утверждение бюджета, налогов, формирование Совета народных комиссаров (СНК). Во всероссийский съезд избиралось по 1 депутату от 25 тыс. городского и 125 тыс. сельского населения путем многоступенчатых выборов. Такой же 5-кратный приоритет отдавался городскому населению и в областных и губернских съездах советов. ВЦИК состоял не более, чем из 200 чел., и занимал место высшего законодательного, исполнительного и контролирующего органа РСФСР, издавая декреты по инициативе СНК или самостоятельно.
На СНК, состоявший из 18 народных комиссаров (каждый возглавлял комиссариат, в управлении которым сочеталось единоличное принятие решений и коллегиальный контроль за ними), было возложено общее управление делами. СНК был наделен правом издавать декреты, распоряжения, инструкции и т.д..
§4. Создание СССР и Конституция СССР 1924 г
С 1919 года началось «победное шествие советской власти» по территории бывшей Российской империи. На территории вновь создаваемых национальных республик провозглашалась власть Советов и принимались собственные конституции Туркестана, Латвии, Белоруссии, Украины (в 1920 г. с ней был заключен мирный договор), Азербайджана, Армении и Грузии. Были созданы республики Бухара и Хорезм, Дальневосточная республика. Их конституции базировались на Конституции РСФСР 1918 г., во многом воспроизводили её положения, но и отличались как некоторыми нормами, так и институтами власти.
В 1922 году Закавказье объединилось в ЗСФСР, а во второй половине 1922 года решения о вхождении в общее союзное государство принимали все советские республики. На I съезде советов 30 декабря 1922 г. были утверждены декларация и договор о создании СССР, которые и составили в доработанном виде Конституцию СССР. В состав СССР вошли РСФСР, УССР, БССР, ЗСФСР (ССР Азербайджан, ССР Грузия и ССР Армения). Конституция была принята ЦИК СССР 6 июля 1923 г., а окончательно утверждена Съездом Советов 31 января 1924 г.
Правовой статус личности в этой конституции не затрагивался. Она была целиком посвящена организации союзной власти во вновь образованном государстве.
В части основ федеративного устройства признавался суверенитет республик в составе СССР, который ограничивался только в части компетенции, переданной союзным органам. Признавалось право выхода (сецессии) союзных республик из состава СССР. Территория республик изменялась только с их согласия. Было установлено единое союзное гражданство. Предметы ведения союзных органов были исчерпывающих образом перечислены. Начиная с 1924 года, на следующий год после принятия союзной конституции принималась новая конституция союзной республики, которая практически дословно воспроизводила положения союзной конституции в части организации власти в республике. Так происходило в 1924-1925, 1936-1937 и 1977-1978 гг.
Организация государственной власти в целом повторяла сложившуюся систему. Высшим органом стал съезд Советов, формировавшийся по многоступенчатой системе с 5-кратным приоритетом представительства городского населения. Выборы в Советы на низовом уровне были организованы по производственно-территориальному принципу – на предприятиях, в колхозах и т.д. и только со второго уровня представительство носило территориальный характер.
Съезд формировал Центральный исполнительный комитет, состоявший из Союзного Совета (избирался съездом пропорционально населению каждой республики) и Совета Национальностей (по 5 представителей союзных и автономных республик и по 1 – от автономных областей). ЦИК издавал кодексы, декреты и распоряжения, собираясь на сессии 3 раза в год. Президиум ЦИК, формировавшийся в составе 21 человека ЦИКом, играл роль высшего законодательного, исполнительного и распорядительного органа в период между сессиями ЦИК, издавая декреты и распоряжения. Исполнительным и распорядительным органом оставался Союзный Совет народных комиссаров. Верховный суд и прокурор Верховного суда назначались Президиумом ЦИК.
§5. Конституция «общенародного государства» 1936 г.: основные
черты
5 декабря 1936 г. после проведения всенародного обсуждения проекта Чрезвычайный VIII Всесоюзном съезде советов утвердил новую Конституцию СССР.
Ликвидировался дуализм конституционных текстов – все основные положения (включая правовой статус личности) были закреплены в конституции непосредственно, без дополнения в конституциях союзных республик, которые воспроизводили нормы союзной конституции. В Конституции СССР 1936 г. было закреплено изменение классовой структуры: государство стало общенародным, а Советы – советами трудящихся.
В области прав личности впервые было провозглашено право на труд, право на отдых (хотя вскоре в связи с «приближением войны» вновь ввели 8-часовой рабочий день и 7-дневную рабочую неделю), право на социальную защиту в старости, по болезни и потере трудоспособности, право на образование, неприкосновенность личности (арест – по постановлению суда или с санкции прокурора), неприкосновенность жилища и тайна переписки, свобода совести, печати и собраний. Сохранена трудовая и воинская повинность. Избирательное право стало всеобщим, равным, прямым на выборах в советы всех уровней, и было введено тайное голосование. Выборы проводились по территориальным округам, хотя сохранилось выдвижение кандидатов от предприятий.
В экономической сфере закреплялось две формы собственности: государственная (в том числе собственность на землю) и кооперативно-колхозная (последняя включала собственность на инвентарь), хотя предусматривалось и существование колхозного двора с правом личной собственности на подсобное хозяйство. В масштабе государства вводилось плановое хозяйство.
В области федеративного устройства изменился состав союзных республик – их стало 11, а члены ЗСФСР самостоятельно вошли в состав Союза. Была предусмотрена возможность международной правосубъектности союзных республик.
Система органов власти изменилась незначительно. Вышестоящие Советы перестали быть съездами и стали полноправными органами власти, постоянно функционировавшими. Существенно, однако, было прямое избрание советов всех уровней непосредственно населением. Создавался единый всесоюзный орган власти – Верховный Совет СССР, состоящий из 2-х палат: Совета Союза (избирался гражданами по территориальным одномандатным 300 тыс-м округам) и Совета Национальностей (по 32 депутата от союзной, 11 – от автономной республики, по 5 от каждой автономной области и по 1 от национального округа), издававший законы. Верховным советом из своего состава формировался Президиум Верховного Совета СССР, который издавал указы, толковал законы, руководил Советом народных комиссаров, представлял СССР в международных отношениях и т.д. – выполнял все функции коллективного главы государства. Система разделения властей по-прежнему отрицалась, советы представляли собой единственные органы власти, при которых были органы государственного управления, обеспечивающие исполнение принятых советами решений. Общесоюзным исполнительным и распорядительным органом являлся СНК СССР (с 1946 г. – Совет Министров). Он состоял из министров (общесоюзных и союзно-республиканских министерств), а также руководителей комитетов, которые были перечислены в Конституции.
Впервые закреплен особый механизм изменения конституции – 2/3 в каждой из палат Верховного Совета.
§6. Организация государственной власти и правовой системы по
конституции «развитого социализма» 1977 г
Очередная Конституция СССР была принята Верховным Советом СССР 7 октября 1977 года и в силу изменения лозунгов получила название «конституции развитого социализма».
Основное отличие от предыдущей конституции состояло в существенном увеличении объема за счет большего количества демагогии, политических лозунгов и иного неправового содержания. В Конституции появилась преамбула, которой раньше не было. Увеличение объема произошло также за счет включения в предмет регулирования областей науки, культуры, охраны природы и т.д. Советы депутатов трудящихся стали Советами народных депутатов.
В области закрепления правового статуса личности появились такие права, как право на охрану здоровья, право на жилище, право участвовать в управлении государственными делами и критиковать государственные органы, а также право на доступ к культурным ценностям. Впервые на конституционном уровне было закреплено право граждан обжаловать в суд действия любых должностных лиц. Был увеличен и перечень конституционных обязанностей граждан. Раздел «Государство и личность» занял второе место – после «Основ общественного строя».
В области государственного устройства была закреплена роль КПСС – руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы.
В остальном система органов государственной власти и территориальное устройство не претерпели каких-либо существенных изменений.
§7. Перестройка и начало конституционных реформ. Кризис 1991 г.
и распад СССР. Конституционный кризис 1993 г. и принятие новой
конституции
Фактически до 1988 года система государственного устройства была неизменной. Последние выборы в Верховный Совет СССР в соответствии со сложившимся порядком прошли в 1984 году.
В 1988 году были внесены изменения в Конституцию и предусмотрен дополнительный орган – Съезд народных депутатов СССР, собиравшийся 1 раз в год для формирования Верховного Совета и Президиума Верховного Совета. При сохранении статуса последних двух органов это фактически означало косвенные выборы Верховного Совета. Съезд состоял из 2250 депутатов, 1/3 избиралась по территориальным округам, 1/3 – от национально-территориальных единиц, 1/3 – от общественных организаций (100 представляли КПСС, 100 - государственные профсоюзы, 75 – ВЛКСМ и т.д.).
В 1990 году на основе нового закона о выборах народных депутатов прошли выборы на съезд народных депутатов РСФСР. В отличие от выборов на союзный съезд, в российском не было квоты от общественных организаций.
12 июня 1990 г. – была принята декларация государственного суверенитета РСФСР, а 12 июня 1991 года прошли всенародные выборы Президента (и вице-президента). Президент был избран на 5 лет, выдвижение кандидатов осуществлялось политическими партиями и трудовыми коллективами, а также собраниями по месту жительства при условии сбора 100 000 подписей или поддержки 1/5 депутатов съезда народных депутатов. Все эти обстоятельства (и аналогичные процессы в других союзных республиках) потребовало заключения нового договора о взаимоотношений субъектов СССР, обсуждение и подписание которого было запланировано на 20 августа 1991 г.


7. К принципам правового регулирования и реализации прав человека можно отнести также запрет умаления и отмены, а также те условия ограничения прав и свобод человека, о которых шла речь выше (см. лекцию 4).
Классификации прав человека
Наиболее распространена классификация прав человека (в том числе отраженная и в настоящем курсе) в зависимости от сферы действия прав – личные, политические, социально-экономические, процессуальные и коллективные права.
Известно также деление прав по историческим этапам их правового закрепления (поколениям прав человека). Исторически первые, в течение длительного периода с XIII по XVIII века, закреплялись личные, процессуальные и политические права (1 поколение). Социалистическое движение конца XIX – начала ХХ века привело к правовому закреплению социально-экономических прав (2 поколение), а после второй мировой войны стало актуальным закрепление коллективных (экологических, информационных) и культурных прав (права 3 поколения).
По характеру правовых предписаний иногда разделяют права на первичные (материальные) и вторичные (права-гарантии), обеспечивающие механизм реализации и защиты прав первой группы.
По источнику закрепления можно выделять внутригосударственные (конституционные) и международные права, хотя объем регулирования этих прав в большинстве случаев совпадает.
Источники правового регулирования прав человека
Среди действующих источников правового регулирования прав человека можно выделить международные и внутригосударственные. Международные, в свою очередь, следует разделить на (а) содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права (международный билль о правах – Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. и Международный пакт о социально-экономических и культурных правах 1966 г. и другие), которые выступают как руководящие принципы для всех государств, но не имеют механизма реализации, и (б) международные договоры Российской Федерации. Среди международных договоров ведущая роль принадлежит Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года. Этот документ обязателен для государств, которые являются его участниками, и устанавливает специальный механизм применения своих норм, особый юрисдикционный орган – Европейский суд по правам человека. Российская Федерация присоединилась (ратифицировала) к конвенции в 1998 году и с этого года в России не только обязательно применение норм конвенции, но и признается юрисдикция Европейского суда по правам человека.
Внутригосударственные источники, не отличаясь спецификой от других источников конституционного права, включают Конституцию РФ и федеральные законы.
§2. Средства защиты прав человека
Общая характеристика средств правовой защиты прав человека
Права человека могут защищаться с помощью внутригосударственных и международных средств защиты. Международные (среди них главным является способ защиты в международных судах) используются только после того, как исчерпаны все внутригосударственные средства защиты, а среди внутригосударственных можно выделять средства судебной и внесудебной правовой защиты. Судебная защита возможна независимо от того, прибегал ли гражданин к средствам внесудебной защиты (на основании Закона РФ от 27 апреля 1993 г.), она эффективнее, но требует, как правило, больших запасов времени и терпения.
Среди международных судов следует в первую очередь упомянуть Европейский суд по правам человека, который рассматривает жалобы на нарушения положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод государствами – участниками этой конвенции. В Европейский суд по правам человека возможна подача индивидуальных жалоб. Условиями подачи жалобы выступают: совершение государством действий, нарушающих положения конвенции, применительно к заявителю, исчерпание всех внутригосударственных средств правовой защиты и неистечение 6-месячного срока со дня вынесения национальными органами окончательного решения по делу. (См. ст. 27-46, ст.45-47)
Среди внутригосударственных органов, созданных специально для обеспечения защиты прав граждан, фигурируют, помимо судов, прокуратура и Уполномоченный по правам человека.
Судебная защита прав человека
Судебная защита прав человека осуществляется судами общей юрисдикции, если гражданин оспаривает совершение в отношении него действий или принятие индивидуальных решений, которыми на него незаконно была возложена обязанность, созданы препятствия для реализации его права или он незаконно привлечен к ответственности. Об иных условиях обращения в суд общей юрисдикции см [Закон РФ от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»] и ст.254-258.
Если гражданин считает, что его права, гарантированный Конституцией РФ, нарушены (отменены, умалены или незаконно ограничены) законом, и этот закон применен к нему лично, он вправе обратиться с индивидуальной конституционной жалобой в Конституционный Суд РФ для проверки конституционности закона в порядке конкретного нормоконтроля. Об иных условиях обращения в Конституционный Суд и порядке конституционного судопроизводства см. [Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-фкз "О Конституционном Суде Российской Федерации"]
Понятие, принципы организации, функции и полномочия прокуратуры
Прокуратура как система специализированных органов, осуществляющих надзор за соблюдением законности, появилась при Петре I для контроля за деятельностью администрации. В отличие от Западной Европы и США, где роль прокурора сводится исключительно к поддержке государственного обвинения в суде, а для защиты прав человека в деятельности государственной администрации существует уполномоченный по правам человека, в России прокуратура выполняет функцию общего надзора за законностью. В отличие от Уполномоченного по правам человека, прокуратура не столь очевидно выступает в качестве органа парламентского контроля за исполнительной властью, тем более что в дореволюционной традиции она осуществляла контроль от имени монарха, сосредоточивавшего в своих руках не только законодательную, но и исполнительную власть. Место прокуратуры в системе государственных органов остается неопределенным, и несмотря на помещение статьи о прокуратуре в главу «Судебная власть» действующей конституции, в осуществлении судебной власти прокуратура принимает не больше участия, чем в осуществлении законодательной и исполнительной.
Помимо функции общего надзора за законностью, прокурор осуществляет контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. [ФЗ от 17.01.1992 N 2202-1]
Система прокуратуры централизованная с назначением и подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим.
Средства реагирования прокуратуры на обнаруженные нарушения закона главным образом носят правовой характер. Последствиями такого реагирования может быть возбуждение производства по уголовному делу, делу об административном правонарушении или производства в суде общей юрисдикции по поводу отмены незаконно изданного правового акта.
Уполномоченный по правам человека: правовая природа института, порядок избрания, функции и полномочия. Омбудсмены в регионах России
Уполномоченный по правам человека – относительно новый правовой институт для России. Уполномоченный по правам человека (омбудсмен) первоначально возник в Швеции как орган парламентского контроля за администрацией (исполнительной властью). На эту должность назначались известные и авторитетные граждане, что и обусловило те средства, которые использовал омбудсмен для воздействия на чиновника, нарушающего права человека – средства морального воздействие, общественное мнение, создание плохой репутации. Главной формой деятельности уполномоченного выступала огласка в печати и в докладах, регулярно представляемых парламенту, тех фактов, которые омбудсмену удалось обнаружить.
В России должность Уполномоченного по правам человека впервые была упомянута в Конституции РФ 1993 г. Однако Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [ФЗ от 17.01.1992 N 2202-1], принятия которого требует конституция, был принят только в 1997 году. Особенность российского общества обусловило изменение классической (шведской, упоминавшейся выше) модели. С одной стороны, в Уполномоченном по правам человека сохранились многие черты омбудсмена: он назначается парламентом из числа лиц, имеющих познания в области прав человека и опыт их защиты, представляет ежегодные доклады о положении дел с соблюдением прав и свобод человека. В то же время Уполномоченный по правам человека наделен рядом средств правового реагирования – например, правом обращения в суд. Деятельность Уполномоченного по правам человека регламентирована процессуально, что создает ненужную формализацию его деятельности, и при этом средства, которыми он располагает, весьма ограничены – помимо обращения в суд, это право передать жалобу органу, уполномоченному принять по ней юридически значимое решение.
Подробнее см. [ФЗ от 17.01.1992 N 2202-1]
Федеральным конституционным законом предусмотрено создание Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, причем во многих субъектах они назначены и успешно действуют. Однако характер их деятельности мало отличается от деятельности федерального Уполномоченного по правам человека. См. [Областной закон Свердловской области «Об уполномоченном по правам человека в Свердловской области»].
§3. Нормативное содержание прав и свобод человека и гражданина
Личные права и свободы
Особенностью личных прав является роль государства в их обеспечении. Государство не только обязано воздерживаться от вмешательства в сферу свободы индивида, но и препятствовать вмешательству со стороны других лиц, предоставляя средства правовой защиты. В то же время, в отличие от социально-экономических прав, личные права не требуют оказания положительных услуг со стороны государства.
Право на жизнь (ст.20 Конституции РФ)
Право на жизнь не подлежит ограничению, в том числе и добровольному, однако по российскому законодательству юридическая ответственность за неудачное самоубийство не устанавливается. Внешнее ограничение права на жизнь (т.е. лишение жизни) возможно в случаях защиты от насилия других лиц, осуществления законного ареста или задержания, для подавления бунта или мятежа. Право на эвтаназию в российском законодательстве не признается [ст. 45, Федеральный закон от 22.07.1993 N 5487-1]. Если следовать буквальному толкованию п. 2 ст. 17 Конституции РФ, возникает право на жизнь в момент рождения, хотя правомерно прерывание беременности только при сроке до 22 недель [ст. 36, Федеральный закон от 22.07.1993 N 5487-1].
Проблема смертной казни в качестве уголовного наказания (отменялась в РСФСР 1917, 1920 и 1947-1950 гг.) продолжает сохранять актуальность, несмотря на присоединение России к Протокол №6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, хотя и не применяется на основании правовой позиции Конституционного Суда РФ (см. [Постановление КС РФ от 02.02.1999 N 3-П], [Указ Президента РФ от 16.05.1996 N 724]).
В ряде случаев обеспечение права на жизнь включает обязательное предоставление средства для существования – еды, пищи, медикаментов, теплого помещения.
Право на достоинство личности (ст.21 Конституции РФ)
Как условие невмешательства в это право выступает гарантия от унижающего человека обращения, в том числе пыток и телесных наказаний, а также наличие минимального набора социальных благ. [Постановление КС РФ от 03.05.1995 N 4-П] [Постановление КС РФ от 16.05.1996 N 12-П]
Право на свободу и личную неприкосновенность (ст.22 Конституции РФ) Право на неприкосновенность частной жизни, охрану личной и семейной тайны, тайну переписки (ст.23-24 Конституции РФ)
Данное право гарантирует сферу неприкосновенности личности, свободную от вмешательства со стороны других граждан и государства (вмешательство может осуществляться (а) уполномоченными органами и должностными лицами, (б) в связи с обеспечением безопасности и другими случаями, указанными в законе и (в) с соблюдением установленной законом процедуры – см. [ФЗ от 12.08.1995 N 144-ФЗ], [гл. 12, ФЗ от 12.08.1995 N 144-ФЗ], [ст. 27.3-27.6, КоАП РФ], [Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-I «О милиции»], [Федеральный закон от 27.05.1996 № 57-ФЗ]. Вмешательство в частную жизнь оправданно, помимо соображений обеспечения безопасности, также защитой общественной нравственности.
Неприкосновенность жилища (ст.25 Конституции РФ)
Данное право следует рассматривать как расширенную сферу неприкосновенности личности. При уголовной охране собственности жилище выступает как дополнительный объект посягательства – кража менее общественно опасна, чем кража с проникновением в жилище.
Право на национальность (ст.26 Конституции РФ)
В современной науке национальность рассматривается исключительно субъективное явление, то, что существует исключительно в сознании личности как принадлежность к нации, в отличие, например, от расы, которая отличается некоторыми антропометрическими и иными особенностями. Право, закрепленное в конституции, предусматривает возможность по своему усмотрению указывать или не указывать свою национальность, а также право указать любую по своему выбору.
Свобода передвижения (ст.27 Конституции РФ)
Эта свобода(2) вступает в столь очевидное противоречие с паспортной системой политической практикой государства, что с начала 1990-х проблемы правового гарантирования этой свободы представляли один из основных вопросов практики Конституционного Суда РФ. Возможны лишь временные и соразмерные ограничения этой свободы.
Для граждан РФ свобода передвижения связана также со свободой покидать территорию РФ и возвращаться без каких-либо препятствий [Федеральный закон от 15.08.1996 N 114-ФЗ], [Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 N 2-П].
Тесно связан со свободой передвижения административный учет по месту жительства (прописка или регистрация), которая сама по себе не имеет правовых последствий, но выступает в качестве основного доказательства и даже презумпции проживания гражданина в том жилом помещении, где он зарегистрирован. Факт проживания (а значит, косвенно и прописка) выступают условием и составной частью механизма реализации некоторых прав. См. [Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 11.10.1991 N 26 (2-1) "О разрешительном порядке прописки граждан"], [Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.1996 N 9-П], [Постановление Конституционного Суда РФ от 02.02.1998 N 4-П].
Свобода совести и вероисповедания (ст.28 Конституции РФ)
Свобода совести – это свобода каждого в определении своих убеждений и осуществлении на их основе правомерного поведения.
Свобода совести включает также право исповедовать свою религию совместно с другими и правом создавать для этого специальные религиозные объединения, при этом запрещается создавать организации для исповедования религий, способных нанести ущерб безопасности или интересам других лиц. Создание религиозных объединений в тех же целях обуславливается сроками существования организации. См. [Федеральный закон от 26.09.1997 N 125-ФЗ] [Постановление Правительства РФ от 03.06.1998 N 565] [Постановление Конституционного Суда РФ от 23.11.1999 N 16-П].
Право гражданина действовать в соответствии со своими убеждениями обеспечивается, в том числе и правом на замены военной службы альтернативной гражданской. См. [Федеральный закон от 25.07.2002 N 113-ФЗ] [Указ Президента РФ от 14.01.2002 N 24] [Определение Конституционного Суда РФ от 22 мая 1996 г.].
Свобода мысли, слова, выражения мнения (ст.29 Конституции РФ)
Свобода выражения мнения ограничивается правами других лиц (право на достоинство личности, охрану частной жизни), которые могут быть нарушены выражением некоторых мнений, однако приоритет все же отдается праву на выражение мнения, особенно в отношении политических деятелей, обсуждение которых связано с публичными интересом. Публичный интерес, обеспечение общества информацией, ставится в качестве основной цели деятельности средств массовой информации (СМИ), и в этих же целях запрещается цензура. [Закон РФ от 27.12.1991 N 2124-1 «О средствах массовой информации»] [Федеральный закон от 13.01.1995 N 7-ФЗ] [Федеральный закон от 01.12.1995 N 191-ФЗ] [Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П]
Право на объединение (ст.30 Конституции РФ)
Общественное объединение представляет собой организацию (не обязательно регистрируемую в качестве юридического лица), создаваемую в общественно полезных целях. О видах общественных организаций и порядке их создания, структуре и деятельности см. [Федеральный закон от 19.05.1995 N 82-ФЗ] [Федеральный закон от 12.01.1996 N 10-ФЗ] [Федеральный закон от 11.07.2001 N 95-ФЗ].
Обширная практика существует в Конституционном Суде РФ относительно добровольности участия в общественных объединениях, в том числе и в профессиональных юридических, таких как коллегии адвокатов и нотариальных палатах. См. [Постановление Конституционного Суда РФ от 28.01.1997 N 2-П] [Определение Конституционного Суда РФ от 19.03.1997 N 56-О] [Постановление Конституционного Суда РФ от 03.04.1998 N 10-П] [Постановление Конституционного Суда РФ от 19.05.1998 N 15-П] [Постановление Конституционного Суда РФ от 25.04.2000 N 7-П] [Постановление Конституционного Суда РФ от 22.07.2002 N 14-П] [Постановление Конституционного Суда РФ от 3 марта 2004 г. N 5-П].
Свобода творчества (ст. 44 Конституции РФ)
Свобода творчества предполагает возможность выступать автором объектов интеллектуальной собственности, однако осуществление этого права достаточно часто входит в противоречие, например, религиозными чувствами других граждан. В этом случае, безусловно, свобода творчества должна быть ограничена, чтобы не наносить ущерб правам других лиц.
К личным правам можно отнести также ряд прав в социально-экономической области, но тех, которые по своей правовой природе и роли государства в их обеспечении носят характер личных.
Право на свободное осуществление предпринимательской деятельности (ст. 34 Конституции РФ)
Это право состоит в возможности осуществления экономической деятельности, направленной на получение прибыли. Законом устанавливаются формы реализации такой деятельности (для осуществления контроля, и в первую очередь фискального) со стороны государства – создание юридического лица или регистрация в качестве индивидуального предпринимателя.
Право собственности, в том числе на землю и другие природные ресурсы (ст. 35 и 36 Конституции РФ)
Исторически право собственности было одним из первых нормативно закрепленных прав человека. Его содержание (правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом) и порядок реализации устанавливается гражданским законодательством.
Юридическими последствиями конституционного закрепления права собственности являются требования о возможности ограничения этого права только на законном основании, и, если закон устанавливает обязательность такой процедуры, только на основании судебного решения. Эти требования распространяются на случаи привлечения к ответственности в виде имущественных санкций [Постановление КС РФ от 21.03.1997 N 5-П] [Постановление КС РФ от 11.03.1998 N 8-П] [Постановление КС РФ от 12.10.1998 N 24-П]
Вместе с тем право собственности не следует рассматривать как абсолютное, а его ограничения могут устанавливаться в общественных интересах, хотя они должны быть обоснованы, необходимы и должны применяться в равной мере ко всем формам собственности [Постановление Конституционного Суда РФ от 16.05.2000 N 8-П]. В общественных интересах возможно изъятие собственности, но с равноценной предварительной компенсацией.
Право собственности на землю и другие природные ресурсы в общественных интересах может ограничиваться еще значительнее [ст.15 Земельный кодекс РФ], исходя из особенностей этих объектов. Тем не менее ограничения не препятствуют юридическому закреплению самого права собственности на землю.
Свобода труда (ст. 37 Конституции РФ )
Вопреки существующему в представлении многих мнению Конституция РФ и международные акты не гарантируют права на труд. Содержание конституционных предписаний сводится к свободе трудится (запрет принудительного труда), свободе выбора рода деятельности и профессии. См. [Постановление Конституционного Суда РФ от 27.12.1999 N 19-П]. В то же время Конституция гарантирует определенные условия труда – безопасность, оплату не ниже установленного уровня (см. [Федеральный закон от 19 июня 2000 г. N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда"]).
Право на защиту от безработицы следует рассматривать не в контексте личных прав, а в качестве формы социального обеспечения. Это право не сводится к обязательному предоставлению рабочего места, но содействие со стороны государства получению работы и денежная компенсация тем, для кого это невозможно [Федеральный закон от 19.04.1991 N 1032-1].
Забастовка гарантируется Конституцией в тех случаях, когда закон считает её допустимым средством разрешения трудового спора. [Постановление Конституционного Суда РФ от 17.05.1995 N 5-П]
Политические права
В отличие от прочих, политические права принадлежат только гражданам Российской Федерации и выступают формой (правовым механизмом) реализации народного суверенитета – гарантиями участия граждан в отправлении политической власти.
Право на манифестации (ст. 31 Конституции РФ )
Административный порядок санкционирования проведения таких мероприятий возможен разрешительный, уведомительный и явочный. В настоящее время установлен уведомительный порядок. Как соблюдение уведомительного порядка, так и другие правила и условия проведения массовых мероприятий (собраний, митингов, шествий, демонстраций и пикетирования) могут ограничиваться только в той мере, в какой этой необходимо для обеспечения безопасности. См. [Федеральный Закон от 19.06.2004 «О митингах, шествиях, демонстрациях и пикетировании»].
Права на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ)
Основной составляющей этих прав являются избирательные права – право формировать органы государственной власти и местного самоуправления. Воля народа должна быть основой власти правительства, она должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, юридический порядок проведения которых должен гарантировать свободу проведения и подлинность их результатов. Порядок проведения выборов составляет отдельный раздел конституционного права – избирательное право.
Кроме того, данное право включает возможность занимать государственные должности, а также участвовать в осуществлении правосудия в качестве присяжного заседателя.
Право петиций (ст. 33 Конституции РФ )
Право на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления предполагает возможность установления законных требований к таким обращениям, а также обязанность соответствующих органов и должностных лиц отвечать на обращения в установленный срок. Регулирование этого права в настоящее время достаточно архаично – см. [Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 N 2534-VII].
Социально-экономические права
Анализируя буквальные формулировки конституционных положений, можно сделать вывод, что социально-экономические права гарантируются каждому человеку, находящемуся в Российской Федерации.
Однако природа этих прав не позволяет говорить об их естественном и неотчуждаемом характере. Данные права могут обеспечиваться государством только при определенном уровне экономического развития, адекватно которому и должны предусматриваться гарантии этих прав. Таким образом, их защита в судебном порядке весьма затруднительна.
Оценивая действующее российское законодательство в области социально-экономических прав, можно сделать вывод, что фактически эти права гарантируются только гражданам РФ, а механизм их реализации связан с проживанием на определенной территории (см. право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства). Единственное условие, которое должно соблюдаться при правовом регулировании этих прав – соблюдение формального равенства. В то же время в тех пределах, в которых эти права гарантируются законом, на государстве лежит обязанность по их соблюдению, т.е. их можно рассматривать как юридическое самообязывание государства. - см. Решение ЕСПЧ Бурдов против России.
Защита семьи, материнства и детства (ст. 38 Конституции РФ)
Нормативное содержание этой статьи установить достаточно сложно. Её реализация связана с государственной политикой в области поддержки семьи, материнства и детства – комплексе экономических, организационных и прочих мер. Рассматривать в рамках данной статьи ни трудовые и прочие права женщин, ни право на создание семьи (тем более, что данное понятие в действующем российском законодательстве остается неопределенным) не следует, так как конституционная формулировка не позволяет говорить о наличии какого-то субъективного права в данной области.
Право на социальное обеспечение (ст. 39 Конституции РФ)
Право на социальное обеспечение включает гарантирование со стороны государства минимального объема материальных средств. Минимум должно определять государство исходя из объективных показателей развития экономики. Социальное обеспечение может осуществляться либо с помощью системы обязательного и добровольного страхования, либо за счет средств бюджета. Конституционное право на социальное обеспечение не предполагает обязанности государства использовать тот или иной механизм. Важно, чтобы государство обеспечивало социальную защиту (в любом случае это происходит за счет средств населения). В современном правоведении область норм социального обеспечения выделяется в отдельный элемент структуры правовой системы. Социальное обеспечение включает пенсии (за счет системы страховых и государственных пенсий) и пособия. См. [Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 N 2534-VII] [Федеральный закон от 17.12.2001 N 173-ФЗ] [Федеральный закон от 15.12.2001 N 167-ФЗ] [Федеральный закон от 15.12.2001 N 166-ФЗ] [Федеральный закон от 16.07.1999 N 165-ФЗ] [Федеральный закон от 19.05.1995 N 81-ФЗ] [Федеральный закон от 15.05.1991 N 1244-1] [Постановление Конституционного Суда РФ от 16.10.1995 N 11-П] [Постановление Конституционного Суда РФ от 15.06.1998 N 18-П] [Постановление Конституционного Суда РФ от 16.12.1997 N 20-П].
Право на жилище (ст. 40 Конституции РФ)
В свете общего замечания, сделанного по поводу природы социально-экономических прав, следует отметить, что предоставление жилища государством должно гарантироваться в законе в том объеме, в котором это возможно, но установленные законом гарантии должны обеспечиваться.
Право на охрану здоровья (ст. 41 Конституции РФ)
Медицинская помощь оказывается за счет средств обязательного (в соответствии с программой, устанавливающей перечень медицинских услуг) и добровольного медицинского страхования, а также за счет средств государственного бюджета. – [Федеральный закон от 28.06.1991 N 1499-1], [Федеральный закон от 22.07.1993 N 5487-1]
Право на образование (ст. 43 Конституции РФ)
Право на образование состоит в возможности получения знаний, умений, навыков, которые необходимы для жизни в современном обществе (общее образование) или для работы по какой-то профессии или специальности (профессиональное образование). [Федеральный закон от 10.07.1992 N 3266-16]
Процессуальные права и права-гарантии.
Права-гарантии обеспечиваются государством и с правовой и с организационной точки зрения в качестве средства защиты личных, политических, социально-экономических и коллективных прав. Права гарантии принадлежат любому человеку, независимо от его гражданства
Право на судебную (ст. 46 Конституции РФ) и иную государственную защиту прав и свобод (ст. 45 и 52 Конституции РФ)
Право на судебную защиту включает (а) право обращения в суд (отказ возможен только по формальным основаниям, установленным в законе, которые делают невозможным вынесение решения по делу), (б) право на объективное и беспристрастное рассмотрение дела компетентным судьей в разумный срок, (в) право на участие в судебном разбирательстве, представлении своей позиции и доказательств в её обоснование (г) право на получение решение суда, принятое в соответствии с действующими нормативными актами, учитывая их юридическую силу (это распространяется как на материальные, так и процессуальные нормы), (д) право на обжалование решения суда в вышестоящем суде и (е) право на реальное исполнение судебного решения, а также действительное восстановление прав в разумный срок. Право на судебную защиту включает также право на решение в суде спора с государственными органами по поводу правомерности их действий, и даже оспаривания правомерности принятия закона как в национальных, так и в международных судах (если гражданин не считает свои права восстановленными после вынесения окончательного решения последней судебной инстанцией). Компетентность суда обеспечивается распределением категорий дел законом между специализированными судами. Право на судебную защиту связано также и с тем, что ограничение прав граждан должно осуществляться только в судебном порядке. Право на судебную защиту не подлежит ограничению [Постановление Конституционного Суда РФ от 28.05.1999 N 9-П].
Помимо права на судебную защиту, государство должно обеспечивать защиту прав человека всеми зависящими от него экономическими, организационными и иными способами. Деятельность органов государственной власти должна быть направлена на обеспечение эффективной защиты прав человека как административными, так и юрисдикционными способами. Чтобы обеспечить защиту прав и свобод, государственные органы должны в первую очередь действовать в рамках своих полномочий, установленных законом. Однако если такого закона нет, и государственный орган встает перед выбором – или соблюсти закон, или отказать в защите права, он должен непосредственно обращаться к конституционной норме о государственной обязанности защиты прав. Задача законодательной власти в данных условиях – предоставлять необходимые полномочия исполнительной и судебной власти, оставляя возможность их усмотрения только для более эффективной защиты прав.
Право на законного судью (ст. 47 Конституции РФ)
Статья 47 Конституции устанавливает гарантию от произвольного изменения подсудности. В совокупности с независимостью судей эта гарантия призвана обеспечить независимость и беспристрастность суда. Процессуальным законодательством устанавливается территориальная и инстанционная подсудность. Вышестоящий суд не вправе без ходатайства или согласия сторон принять к своему производству в качестве суда первой инстанции дело, подсудное нижестоящему суду.
Вместе с тем возможно изменение подсудности в случаях, когда рассмотрение дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых дело отнесено законом, невозможно, например, ввиду недопустимости повторного участия судьи в рассмотрении дела; наличием обстоятельства, устраняющих судью от участия в рассмотрении дела. Вместе с тем следует отметить, что фактически нормативное (законное) определение подсудности относится только к определению компетенции суда, но не судьи, т.к. между судьями дела распределяет председатель соответствующего суда. Что же касается определения законом подсудности судьи, это следует понимать исключительно в отношении мировых судей.
Указанное право включает, в том числе и право на рассмотрение составом суда, который сформирован в установленном законом порядке. [Постановление Конституционного Суда РФ от 16.03.1998 N 9-П] Постановление КС РФ от 02.02.1999 N 3-П] [Постановление Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2004 г. N 4-П]
Право на квалифицированную юридическую помощь (ст. 48 Конституции РФ)
В случае, если у гражданина в силу его материального положения нет средств на получение юридической помощи, государство обязано предоставить её бесплатно. Однако это право вместе с социально-экономическими правами не имеет абсолютного характера. Государство создает условия для предоставления квалифицированной юридической помощи, однако бесплатно предоставляет её только в случаях, указанных в законе, т.е. на основании принятого на себя обязательства.
Презумпция невиновности (ст. 49 Конституции РФ)
Это одна из важнейших гарантий прав человека в рамках судебного разбирательства. Её юридическое значение состоит в распределении бремени доказывания при обвинении гражданина в совершении какого-либо правонарушения. Действующее законодательство распространяет презумпцию невиновности не только на уголовное преследование, но и на производство по делам об административных правонарушениях *. Вместе с тем презумпция невиновности связана не только с невозможностью применения к обвиняемому правовых последствий совершения им правонарушения, но и с отношением к нему окружающих, распространение информации, которая может причинить ущерб его чести и деловой репутации. Прекращение дела по нереабилитирующим основаниям (например, по амнистии) не означает признания лица виновным. [Постановление Конституционного Суда РФ от 28.10.1996 N 18-П].
Правовые последствия в виде ограничения прав, связанные с признанием лица виновным в совершении преступления, могут применяться только с момента вступления решения суда в законную силу. Кроме того, обязательным условием признания лица виновным является соблюдение всех процессуальных правил и норм.
Право на однократную ответственность, законные доказательства вины и пересмотр приговора (ст. 50 Конституции РФ)
Общеправовой принцип non bis in idem Конституция формулирует как относящийся исключительно к сфере уголовного преследования. Речь идет, разумеется, о невозможности повторного назначения наказания за один и тот же факт нарушения закона, но не за неоднократное совершение однотипных правонарушений.
Из данного принципа выкает невозможность применения к лицу двух видов ответственности, каждая из которых носит карательный характер.
Доказательства, полученные с нарушением процессуальных правил их получения и оформления, не могут быть положены в основу обвинительного приговора, даже если нарушения процедуры носят несущественный характер и не связаны с характером тех обстоятельств, которые подтверждаются данными доказательствами [Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 N 8].
Свидетельский иммунитет (ст. 51 Конституции РФ)
Помимо указанного в конституции права не свидетельствовать против себя и своих близких родственников, в действующем законодательстве установлена возможность отказа от дачи свидетельских показаний представителей тех профессий, которые предполагают доверительные отношения при осуществлении профессиональной деятельности – священников, адвокатов, врачей, депутатов, и только по сведениям, ставшим им известными в связи с такой деятельностью [Постановление Конституционного Суда РФ от 20.02.1996 N 5-П].
Запрет обратной силы закона (ст. 54 Конституции РФ)
Даная гарантия из числа общеправовых принципов привлечения к ответственности обеспечивает каждому человеку определенность в вопросе о том, чего он не вправе делать. Запрет обратной силы закона предполагает возможность привлечения к ответственности за действия, которые в момент их совершения были оценены законом как преступные. Отражением этого является общеизвестное правило, что незнание закона не освобождает от ответственности. Вытекающим из указанного общего правила определенности правовой ответственности для гражданина является также и то, что закон не может вступать в силу до момента своего официального опубликования. Закон, который непосредственно не влечет правовой ответственности, и не вводит новых налогов (ст.57 Конституции РФ) под действие данного правила не подпадает. [Федеральный закон от 14.06.1994 N 5-ФЗ] [Постановление КС РФ от 24.10.1996 N 17-П][Постановление КС РФ от 24.02.1998 N 7-П]
Право на возмещение ущерба от незаконных действий органов государственной власти и должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ )
Возмещение ущерба осуществляется в порядке гражданско-правовой ответственности государства. С одной стороны, предполагается ответственность государства на тех же условиях, что и других лиц. Гражданское законодательство РФ в настоящее время закрепляет правило «генерального деликта», согласно которому причинение любого вреда является противоправным. С другой стороны, специфика деятельности государства заключается в возможности ограничения прав граждан и юридических лиц (в том числе причинение им вреда) в процессе реализации власти. Поэтому государственно-властная деятельность влечет обязанность государства по возмещению вреда только в тех случаях, когда действия государственных органов были осуществлены вне надлежащей правовой процедуры или при осуществлении этих действий орган вышел за пределы установленных полномочий, и если причинение вреда не являлось необходимым, обоснованным и соразмерным тем целям, ради которых оно состоялось. Противоправность в данном случае складывается из двух аспектов: частно-правового и публично-правового.
Процедурно возмещение вреда осуществляется после признания в установленном порядке действий государственных органов и должностных лиц незаконными. Вред подлежит возмещению за счет государства в целом, т.е. за счет средств казны. [Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18.05.1981 N 4892-X] [Постановление Конституционного Суда РФ от 25.01.2001 N 1-П] [Определение Конституционного Суда РФ от 20.02.2002 N 22-О]
Коллективные права
Спецификой коллективных прав, или прав третьего поколения, является развитие после второй мировой войны совершенно новых отношений, которые предполагают правовое закрепление прав, нереализуемых в индивидуальном порядке. В какой-то мере эти права принадлежат человеку как члену определенного сообщества, хотя важное значение здесь имеет главным образом факт невозможности нарушения таких прав у отдельной личности. В отличие от, например, права на объединение, которое может реализовываться отдельными гражданами, создающими новое или входящими в состав уже существующего объединения, права третьего поколения, например, право на благоприятную окружающую среду, не может быть реализовано отдельным гражданином: создать лично себе благоприятную окружающую среду невозможно. О разнице коллективных и индивидуальных прав см. Пост КС 23.11.1999.
Информационные права (ст.29 Конституции РФ )
В числе новейших прав фигурируют информационные права, в том числе свобода информации. Обширность регулирования данной области позволяет говорить о появлении в последние годы даже отрасли или подотрасли информационного права. Основным принципом его правого регулирования является общее правило о доступности всей информации, кроме ограниченной в доступе, которая предоставляется при наличии специального разрешения (тайны). Получение информации возможно и в индивидуальном порядке, но современный характер отношений в обществе предполагает открытость каналов передачи информации, общедоступности информации, поскольку зачастую гражданин не может получить какие-то сведения, просто не зная об их существовании. К информационным правам следует относить и право, гарантированное ст.42 Конституции в части информации о состоянии окружающей среды. См. [Федеральный закон от 20.02.1995 N 24-ФЗ] [Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне"]
Право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ )
Право на благоприятную окружающую среду отражает право на охрану здоровья. Нормативное содержание этого права установить весьма затруднительно. Едва ли это можно рассматривать как позитивную обязанность государства, однако в целях обеспечения этого права государство устанавливает контроль за хозяйственной деятельностью, в том числе прогнозирование результатов воздействия такой деятельности на охрану окружающей природной среды. В то же время в практике Конституционного Суда РФ фактически это право расширяется до обязанности государства компенсировать, по крайней мере частично, вред причиненный воздействием неблагоприятной окружающей среды[Постановление Конституционного Суда РФ от 11.03.1996 N 7-П].
Право на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям (ст. 44 Конституции РФ)
Это право предполагает доступность музейных, библиотечных, архивных фондов. На индивидуальном уровне его реализация затруднительна, т.к. неизбежно вступает в противоречие с имущественными правами на объекты культурного наследия. Точно также, как в области информационных прав, культурные права следует рассматривать как нормативное закрепление обязанности государства обеспечивать режим общественной доступности культурных ценностей, хотя едва ли из него можно выводить обязанность государства устанавливать законом ограничения имущественных прав.
Конституционные обязанности человека и гражданина
Не рассматривая подробно те конституционные обязанности, которые носят скорее морально-этический, нежели правовой характер, вроде обязанности заботиться о детях и родителях (ст. 38 Конституции РФ), заботиться о сохранении культурного наследия (ст. 44 Конституции РФ), обязательность основного общего образования (ст.43 Конституции РФ), а также общеправовой обязанности соблюдать Конституцию и законы (ст.15 Конституции РФ), рассмотрим обязанности, имеющими более определенное нормативное содержание.
Обязанность платить законно установленные налоги и сборы (ст.57 Конституции РФ)
Выполнение публичных функций государства с материальной стороны обеспечивается обязанностью каждого гражданина предоставлять средства на эти цели. Налог для каждого гражданина носит безвозмездный характер, т.е. за все платимые налоги гражданин пользуется всей совокупностью благ, обеспечиваемых государством. Исходя из природы налоговых платежей, государство (конституционная норма ст.57 не требует введения налогов только законом, но должна соблюдаться законодательно установленная процедура, хотя из принципов защиты собственности налог как ограничение прав собственника должен вводиться законом) должно взимать столько, сколько необходимо для выполнения своих публичных функций.
Обязанность сохранять природу (ст.58 Конституции РФ)
Эта конституционная обязанность вытекает из прав других лиц, да и самого человека, на благоприятную окружающую среду. Эти права обеспечиваются государством путем упоминавшихся выше ограничений хозяйственной деятельности.
Обязанность защищать Отечество (ст.59 Конституции РФ)
Данную обязанность сложно рассматривать с точки зрения индивидуального статуса, прав и свобод гражданина. С индивидуальной точки зрения военная служба, которую можно заменить гражданской (уже никак не связанной с долгом по защите Отечества), представляет, таким образом, определенную обязанность личности перед государством (фактически – перед обществом). Эта обязанность состоит в трудовой повинности, реализуемой в натуральной форме. Нельзя в свете этого не вспомнить, что в декрете СНК РСФСР 1919 г. была предусмотрена возможность замены в судебном порядке военной службы на «иную общеполезную работу», что в контексте всеобщей трудовой повинности было весьма логично и обосновано. Принудительным трудом, правда, такую обязанность традиционно в практике Европейского суда по правам человека не считают.
Конституционная формулировка, подчеркивающая не только правовой, но и этический характер обязанности, заставляет оценивать военную и альтернативную гражданскую службу не как простую субъективную правовую обязанность, а как особый социальный институт. Из самой обязанности защищать Отечество не вытекает ни всеобщая воинская повинность (может реализована методом жребия), ни определенный возраст. Тот механизм, который используется для реализации этой обязанности, если оценивать его с антропологической точки зрения, исторически связанный с защитой коллектива, постепенно приобрел характер формы социализации.
Порядок реализации «права» на замену военной службы гражданской реализуется в настоящее время на основании специального федерального закона, который устанавливает порядок доказывания убеждений и вероисповедания, а также механизм и сроки прохождения альтернативной гражданской службы. [Федеральный закон от 28.03.1998 N 53-ФЗ] [Федеральный закон от 27.05.1998 N 76-ФЗ] [Федеральный закон от 26.02.1997 N 31-ФЗ] [Федеральный закон от 31.05.1996 N 61-ФЗ] [Федеральный закон от 25.07.2002 N 113-ФЗ] [Постановление Правительства РФ от 11 декабря 2003 г. N 750]
§4. Особые правовые режимы
Основания и порядок введения военного и чрезвычайного положения
Под особыми правовыми режимами понимается специальный порядок деятельности органов власти, а также реализации прав и свобод в связи с особыми обстоятельствами. Для чрезвычайного положения такими обстоятельствами являются: насильственные противоправные действия, представляющие угрозу конституционному строю и общественной безопасности, и природные катаклизмы, а также техногенные аварии и катастрофы. Военное положение вводится в результате внешней агрессии по отношению к Российской Федерации или её угрозы. [Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 N 1-ФКЗ] [Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 N 3-ФКЗ]
Чрезвычайное и военное положение вводятся указом Президента РФ с утверждением этого указа Советом Федерации Федерального Собрания на срок не более 30 дней на всей территории РФ и не более 60 на отдельных территориях.
Система управления в условиях военного и чрезвычайного положения
Полномочия действующих органов государственной власти и органов местного самоуправления могут приостанавливаться, взамен них в условиях чрезвычайного положения может создаваться специальная система управления – комендант территории и оперативный штаб.
Ограничения прав человека в условиях военного и чрезвычайного положения
Перечень прав, которые не могут ограничиваться, определен в ст.56 Конституции РФ. Это право на жизнь, право на достоинство личности, право на неприкосновенность частной жизни (в том числе запрет на сбор информации о частной жизни лица без его согласия), право на свободное использование имущества для предпринимательской и иной незапрещенной экономической деятельности, право на жилище, а также все процессуальные права и права-гарантии.
Меры, которые могут предприниматься в условиях чрезвычайного положения – это ограничения свободы передвижения (в том числе комендантский час), запрет на реализацию политических прав и свобод (в случае угрозы конституционному строю), ограничение свободы СМИ, применение административных принудительных мер (проверка документов, досмотр, административное выдворение, карантин).
§5. Российское гражданство
Понятие, правовая природа и значение гражданства.
Действующий закон «О гражданстве РФ» определяет гражданство как устойчивую правовую связь лица с государством, выражающуюся в их взаимных правах и обязанностях. Вопрос о том, каков характер этой связи, в науке остается одним из наиболее дискуссионных [Мещеряков Институт гражданства: возникновение, содержание, типы]. Споры возникают в результате того, что принадлежность лица к гражданству значительно отражается на объеме его конституционно-правового статуса: он приобретает политические, а иногда и некоторые другие (например, трудовые или иные социально-экономические) права. В связи со спецификой конституционных прав не возникает, однако, оснований считать, что индивидуальный правовой статус лица изменяется (принадлежность к гражданству не влечет автоматически приобретение прав и обязанностей, связанных, например, со статусом государственного служащего, но предусматривает само право стать государственным служащим). На указанных обстоятельствах заостряется внимание в литературе, и в результате гражданство рассматривается как правоотношение, предпосылка возможности иметь определенные права и обязанности (предпосылка правосубъектности) и как сама правосубъектность.
Исторически гражданство пришло на смену институту подданства. Последнее появилось вместе с возникновением государства, но в зависимости от типа государства носило различный характер. В Древнем Риме, где гражданство означало принадлежность к определенной социальной общности, было установлено личное наследование гражданства. Граждане наделялись правами «политическими» (правом участия в народном собрании, правом занимать государственные должности) и «гражданскими» (правом на заключение брака, правом собственности). С развитием государства в Средние века и затем в Новое время с определением государственной территории (сферы юрисдикции государства), подданство возникало в силу проживания на определенной территории. Территориальное верховенство одновременно означало господство над проживающими на этой территории людьми, а поскольку носителем государственной власти считался монарх, подданство выражало связь не с абстрактным государством, а с личностью правителя.
Наконец в современном государстве сочетаются территориальный и социальный признаки: гражданство означает принадлежность лица к народу и в то же время очерчивает правовые границы народа как носителя государственного суверенитета – верховной власти, распространяющейся на определенную территорию. В большинстве случаев гражданство возникает в результате филиации независимо от воли государства – в силу рождения на территории государства или в силу принадлежности родителей к гражданству этого государства. Поскольку государство возникает в первую очередь для защиты и обеспечения безопасности своих граждан, количество обязанностей государства больше, чем перед любым человеком, находящимся на его территории, и включает защиту и покровительство за границей самого государства [Белкин А.А. О некоторых доктринальных вопросах института гражданства] [Федеральный закон от 24.05.1999 N 99-ФЗ].
Принципы российского гражданства.
Правовое регулирование российского гражданства основывается на принципах единого и равного гражданства, запрета лишения гражданства или создание препятствий для его изменения, а также высылки гражданина за пределы территории государства, допустимости двойного гражданства. Эти принципы закреплены нормативно – в Конституции РФ (ст. 6, 61 и 62 ). Кроме того, необходимо упомянуть принципы сокращения безгражданства (закреплен в международных актах о гражданстве) и следования гражданства детей и недееспособных гражданству родителей или опекунов при изменении последнего (может быть обнаружен как особенность законодательства о гражданства при его анализе).
Единое гражданство – особенность гражданства в федеративных государствах. В регулировании гражданства в федерации возможен приоритет гражданства субъектов (швейцарская модель: приобретая гражданство субъекта по его решению, лицо получает также и федеральное гражданство) и приоритет федерального гражданства (модель США: гражданин федерации признается одновременно гражданином того субъекта, где он проживает). В Российской Федерации приоритет имеет федеральное гражданство. Гражданин России пользуется на всей её территории равным объемом прав. При этом, однако, факт проживания на территории какого-то субъекта влечет, например, право избирать региональные органы власти. Однако эти права предоставляются федеральным законодательством и лишь механизм их реализации связан с местом жительства. В то же время возможность предоставления дополнительных прав законодательством субъекта не допускается (в том числе не должна допускаться и при предоставлении, например, прав на условиях «почетного» гражданства). Это отличает гражданство субъектов от федерального в способе его формального закрепления (с помощью регистрации по месту жительства) и в приобретении независимо от воли самого субъекта. Особенности столь существенны, что возникают сомнения о возможности вообще говорить о гражданстве субъектов РФ.
Принцип равного гражданства заключается в том, что равный статус предоставляется всем гражданам, независимо от того, когда и по каким основаниям они приобрели гражданство. Не может быть установлена возможность, например, занимать пост президента страны только для граждан России по рождению (как это установлено в законодательстве США).
Право на изменение гражданства представляет собой гарантию от препятствий со стороны государства для выхода из гражданства. Если решающей для получения гражданства является воля государства, то решающей для выхода из гражданства – воля самого гражданина.
Недопустимость лишения гражданства, сохранение гражданства независимо от места проживания. Как и предыдущий, данный принцип предусматривает, что выход из гражданства возможен только при условии волеизъявления самого гражданина.
Недопустимость высылки гражданина за пределы территории государства его гражданской принадлежности и выдачи его другому государству. Принадлежность лица к гражданству какого-то государства влечет, помимо политических прав, право проживать на территории государства и право на защиту и покровительство своего государства перед другими государствами. Распространение юрисдикции государства на его граждан в самом существенном аспекте сводится к ответственности лишь за те деяния, которые именно в этом государстве считаются преступлениями.
Возможность двойного гражданства . Провозглашение этой возможности в Конституции тем не менее оговаривается условиями наличия федерального закона и международного договора. В то же время правовое регулирование порядка получения гражданства и выхода из гражданства РФ стремится сократить количество бипатридов. Общим условием обращения с ходатайством о получении гражданства РФ является подача заявления об отказе от имеющегося гражданства [ст. 13 (п.1 подп. "г"), Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"]. Вместе с тем закон допускает приобретения гражданами РФ другого гражданства, хотя это не влияет на объем его прав и обязанностей по отношению к Российской Федерации, если само государство не установит иного в международном договоре.
Сокращение безгражданства. Как и другие государства, Российская Федерация поощряет сокращение количества апатридов в силу норм международного права. Эти нормы исходят в первую очередь из необходимости обеспечить гарантии прав человека: реализации многих прав связана с деятельностью государства. Для обеспечения полного объема прав гражданину необходимо быть связанным гражданством с каким-нибудь государством. Принцип сокращения безгражданства столь важен, что при изменении гражданства он имеет приоритет перед принципом следования гражданства детей и недееспособных гражданству родителей и опекунов.
Следование гражданства детей и недееспособных гражданству родителей или опекунов при изменении последнего имеет целью обеспечение прав, поскольку изменение гражданства в первую очередь связано с изменением места жительства.
Основания и порядок приобретения гражданства.
Среди способов приобретения гражданства можно выделить филиацию, натурализацию, декларативное вступление в гражданство, а также разновидности последнего способа – оптацию и восстановление в гражданстве. Кроме того, к способам приобретения гражданства относится способ, не используемый в настоящее время в российском законодательстве, – признание гражданства.
Филиация. Данный способ приобретения гражданства предполагает установление в законе оснований для приобретения гражданства. Выражение какой-либо воли со стороны государства не требуется; при наличии указанных в законе обстоятельств лицо становится гражданином РФ. Помимо закрепления общих принципов – права почвы и права крови – необходимо урегулировать их соотношение, а также случаи, когда использование и того, и другого принципа возможно лишь частично. Особенностью действующего российского законодательства является условие, что российское гражданство предоставляется в случае иного гражданства кого-нибудь из родителей или рождения на территории другого государства, только если эти государства свое гражданство не предоставляют, и в результате ребенок станет лицом без гражданства.
Натурализация именуется в действующем законодательстве приемом в гражданство РФ в общем порядке. Обязательным условием является решение государственного органа, принимаемое от имени РФ, о предоставлении российского гражданства. Обязанности государства принять лицо в гражданство нет даже при наличии необходимых по закону обстоятельств. Государственный суверенитет предполагает не только право государства допускать проживание на своей территории иностранцев, но и право государства самостоятельно решать, с кем для него возможно установить отношения гражданства.
В отличие от натурализации, декларативное вступление в гражданство (в законодательстве именуемое упрощенным порядком приема в гражданство) не предполагает какое-либо усмотрение государства. В законе устанавливаются обстоятельства, при наличии которых и при условии выражения воли самого лица это лицо принимается в гражданство.
Оптация представляет собой способ, как приобретения, так и утраты гражданства, и по природе своей является разновидностью декларативного вступления в гражданство, так же, как и восстановление в гражданстве. Оптация осуществляется не только в соответствии с национальным законодательством, но и международным договором, оформляющим изменение границы.
Восстановление в гражданстве возможно при наличии одностороннего волеизъявления лица, ранее состоявшего в гражданстве.
Наконец способ, который используется, как правило, при правопреемстве и континуитете государств, т.е. при возникновении нового государства (продолжателя или правопреемника) – признание гражданства. В российском законодательстве этот способ использовался в Законе РФ «О гражданстве РФ» от 28 ноября 1991 г.: все граждане СССР, проживавшие на определенную дату на территории России, признавались гражданами России. В настоящее время, после завершения переходного периода и оформления гражданства большинством лиц, постоянно проживающих в России, этот способ приобретения гражданства в законодательстве РФ не используется. [Постановление КС РФ от 16.05.1996 N 12-П]
В качестве порядка приобретения гражданства Российской Федерации следует рассматривать те условия, которые необходимы для обращения с заявлением о получении гражданства (при филиации и декларативном вступлении) либо с ходатайством о приеме в гражданство (при натурализации). Такими условиями является срок проживания в России, а также иные обстоятельства, в том числе имеющие значение для выбора возможного способа приобретения гражданства. К порядку относится также выбор органа, принимающего решение по вопросу о приобретении гражданства, и процедура рассмотрения вопросов о гражданстве этим органом. [Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ] [Указ Президента РФ от 14.11.2002 N 1325]
Основания и порядок прекращения гражданства.
К числу способов прекращения гражданства относится выход из гражданства и оптация.
Выход из гражданства предполагает волеизъявление гражданина. Это может быть заявление о выходе из гражданства, а также в случаях, если государством не признается двойное гражданство (принципами российского гражданства оно допускается) – натурализация в другом государстве или репудиация (декларативное вступление в гражданство другого государства). Препятствия, которые могут влечь отказ со стороны государства, должны носить нормативный характер. Это должны быть какие-то неисполненные обязательства или привлечение в качестве обвиняемого по уголовному делу. Выход из гражданства также не допускается, если в результате гражданин окажется лицом без гражданства. при отсутствии возражений со стороны государства, основанных на объективном неисполнении обязательств перед государством.
Оптация также предполагает выражение воли самого гражданина. Действующим законом оптация не оговаривается такими же условиями, что и выход из гражданства.
Порядок прекращения гражданства, также как и порядок приобретения, состоит в условиях, необходимых для его прекращения и административной процедуры в уполномоченных органах [Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ] [Указ Президента РФ от 14.11.2002 N 1325].
Органы, ведающие вопросами гражданства.
Решение вопросов гражданства традиционно составляет компетенцию главы государства, так как требуется принятие решения от имени государства в целом. Президент принимает решение в том случае, когда необходимо выражение воли со стороны государства – при натурализации. Реализацию полномочий главы государства обеспечивает входящая в состав президентской администрации комиссия по вопросам гражданства.
В иных случаях, когда отсутствует возможность государственного усмотрения и гражданство предоставляется или прекращается по основаниям, нормативно установленным в законе, все необходимые действия по оформлению изменения гражданства осуществляют органы исполнительной власти. Как правило, это органы внутренних и органы иностранных дел – в зависимости от того, где находится лицо, в отношении которого принимается решения (в России или за рубежом). [Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ] [Указ Президента РФ от 14.11.2002 N 1325]
§6. Лица с особым статусом
Понятие и принципы правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.
Под иностранными гражданами и лицами без гражданства понимаются находящиеся на территории России лица, не имеющие российского гражданства [Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ]. Они могут иметь доказательства принадлежности к гражданству другого государства (иностранные граждане) или не иметь таких доказательств (лица без гражданства). Общим для обеих категорий является термин «иностранец». Разница в их статусе заключается в том, что иностранные граждане находятся под защитой и покровительством государств своей гражданской принадлежности, а в отношении лиц без гражданства Россия поощряет приобретение ими гражданства России, но в отношении объема прав и обязанностей в России они обладают равным статусом [Басик В.П. Правовые режимы граждан и иностранцев в России и мире].
По общему правилу (исключения могут устанавливаться федеральным законом) иностранные граждане и лица без гражданства обладают всеми правами и несут все обязанности, что и граждане России, за исключением политических прав (эти права по своему характеру могут относиться только к гражданам). Ограничения по природе должны относится к социально-экономическим правам (в части, обеспечиваемой бюджетом государства) и личным (в части обеспечения безопасности государства и защиты прав других граждан). Однако основаниями ограничения трудовых прав эти принципы выступать не могут. Для таких ограничений основания лежат скорее в неправовой плоскости.
Политика в отношении иностранных граждан основывается на общих принципах, составляющих основы конституционного строя. В соответствии с этими принципами Россия обеспечивает защиту прав человека для всех людей, которые прибегают к такой защите, если они подвергаются дискриминации или преследованию, несовместимому с демократическими принципами статуса личности. В связи с этим возможно предоставление иностранным гражданам политического убежища [Указ Президента РФ от 21.07.1997 N 746].
Особый статус в соответствии с международными договорами РФ имеют дипломатические представители иностранных государств. Их права и обязанности отличаются от прав и обязанностей других иностранцев в части иммунитета от юридической ответственности (на территории РФ они остаются в области юрисдикции своего государства) и в сфере налогообложения.
Правовые режимы пребывания и проживания иностранцев в России.
В зависимости от того, какова предполагаемая длительность пребывания иностранца в России. Различается временное пребывание, а также временное и постоянное проживание.
Временное пребывание иностранцев допускается на основании визы или в течение определенного срока для граждан тех стран, с которыми существует безвизовый режим. Виза предоставляется по ходатайству российских граждан и юридических лиц, а также органов государственной власти и органов местного самоуправления в целях туризма, получения образования или трудовой деятельности иностранца.
Временное проживание предполагает более длительное нахождение иностранца в Российской Федерации и предусматривает, как и постоянное проживание, нахождение преимущественного места жительства иностранца в России.
Постоянное проживание осуществляется на основании вида на жительство и позволяет иностранному гражданину по истечении определенного срока ходатайствовать о приобретении гражданства России путем натурализации или заявить о желании вступить в гражданство в декларативном порядке.
Законодательство предусматривает нормативные условия отказа в выдаче разрешения на временное либо постоянное проживание. Они связаны главным образом с противоправной деятельностью гражданина, его недостаточной материальной обеспеченностью и наличием опасных заболеваний.
Выдачу разрешений на пребывание и проживание иностранца в России осуществляют органы иностранных и органы внутренних дел, а административный контроль – органы внутренних дел.
Особенности правового статуса иностранцев.
Законом специально оговаривается отсутствие у иностранных граждан избирательных прав (за исключением случая выборов в органы местного самоуправления, на которых эти права могут предоставляться в соответствии с федеральным законом и международным договором Российской Федерации) и права находится на государственной службе. В отношении других политических прав их изъятие из правового статуса иностранца не оговаривается, следовательно, они принадлежат иностранцам наравне с гражданами России.
Трудовые права граждан могут быть реализованы только при наличии специального разрешения – и у самого иностранного гражданина и у работодателя, а в ряде специфических видов деятельности иностранный гражданин трудовую деятельность осуществлять не вправе.
В части регулирования свободы передвижения нельзя не увидеть в действующем законодательстве пережиток советских представлений о том, что в каждом иностранце нужно подозревать шпиона, и поэтому необходим строгий административный контроль за всеми иностранцами. Личное право, закрепленное в ряде международно-правовых актов и в Конституции России – право на выбор места жительства – для иностранных граждан ограничивается разрешением административных органов, и едва ли можно найти необходимые основания обоснованности, необходимости и соразмерности ограничения этого права. В отношении свободы передвижения права иностранцев ограничены по принципу – все, что прямо не запрещено или не ограничено для посещения, открыто для иностранных граждан [Постановление Правительства РФ от 04.07.1992 N 470] [Постановление Правительства РФ от 11.10.2002 N 754] [Постановление Правительства РФ от 11.10.2002 N 755].
Определенные особенности реализации прав иностранных граждан установлены: (1) в арбитражном процессе – [гл.23 АпК РФ], (2) в сфере налогообложения (основное значение имеет не гражданство, а основное, более 183 дней в течение календарного года, место жительства гражданина) – [ст. 215 НК РФ], (3) в области семейных отношений – [раздел VII АпК], (4) права на образование – [Федеральный закон от 10.07.1992 N 3266-16] [Постановление Правительства РФ от 4 ноября 2003 г. N 668], (5) права на охрану здоровья – [Федеральный закон от 28.06.1991 N 1499-1] [Постановление Правительства РФ от 11 декабря 1998 г. N 1488]. В последних двух случаях сами особенности регламентируются в подзаконных нормативных актах, а закон устанавливает лишь возможность их установления.