Лекция Теоретические и практические основы государственной службы
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-29Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
| | |
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ УКРАИНЫ
Таврический национальный университет им. В.И. Вернадского
Факультет управления
Кафедра государственного и регионального управления
КОНСПЕКТЫ ЛЕКЦИЙ
ПО КУРСУ ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА
Лекция 1. Теоретические и практические основы государственной службы
Необходимость изучения проблем государственной службы, прежде всего, вызвана становлением нового Украинского государства, а вместе с тем – и формированием самого института государственной службы. Так как основной функцией государственной службы является управление, от качества ее работы, в значительной мере, зависит будущее нашего государства.
Исходя из положений Конституции Украины (1995 года), наше государство должно быть демократическим, правовым, социальным и подконтрольным народу. Реальным проводником этих идей в жизнь должна быть государственная служба. Сегодня старые методы руководства отвергнуты, вместе с тем, новые, несмотря на то, что прошел уже значительный период с момента рождения государства – не работают. Отсюда и низкая эффективность работы всех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Именно государственные служащие, как исполнители задач государства, должны обеспечить своему народу соблюдение прав и свобод человека и гражданина, в частности, права на труд, отдых, социальную защиту, жилье, достаточный жизненный уровень, бесплатное медицинское обслуживание и образование, безопасную жизнь и здоровье, правовую помощь, неисполнение преступных заказов и распоряжений, защиту своих прав.
Задачами курса "Государственная служба" в Украине являются:
- изучение основных составляющих элементов теории государственной службы;
- изучение принципов функционирования государственной службы;
- изучение и конституционных и правовых основ государственной службы;
- обоснование концепции и основных направлений реформирования государственной службы;
- анализ законодательных и других нормативно-правовых актов в части государственной службы;
- изучение международного опыта организации и функционирования государственного аппарата.
Основными источниками изучения курса "Государственная служба в Украине" являются: Конституция Украины, другие нормативно-правовые документы, которые регулируют функционирование государственной службы.
Государственная служба является междисциплинарной наукой, проблемы которой изучают такие науки: юридические, философские, политические, социальные, психологические и ряд других. Несмотря на то, что государственная служба является междисциплинарным предметом, ее рассматривают сегодня как самостоятельную науку.
Для того чтобы уяснить современные основы государственной службы, необходимо рассмотреть основные виды общественно-полезного труда. Это:
- производство материальных ценностей и предоставление платных услуг;
- духовная сфера (культура, спорт);
- обучение;
- домашнее хозяйство;
- общественная деятельность;
- предпринимательство;
- служба в государственных, общественных, религиозных, иностранных и международных организациях.
Служба является одним из существенных видов деятельности человечества, которая охватывает: управление, государственную деятельность, ее обеспечение, социально-культурное обслуживание и т.д.
Служба – это деятельность, работа, занятие, связанное с руководством, управлением, контролем, надзором, обменом. Служащие создают духовные ценности или реализуют управленческие функции.
Государственная служба – это профессиональная деятельность лиц, которые занимают должности в государственных органах, их аппарате, в части практической реализации задач и функций государства и получают заработную плату за счет государственных средств.
Государственная служба является основным видом службы. Это сложная, открытая, динамичная, социальная система, которая обеспечивает функционирование всех ветвей власти.
К концептуальным идеям государственной службы принадлежат:
- государственная служба, как система деятельности;
- государственная служба, как социальный институт реализации функций государства.
Государственная служба, выполняя функции управления, сама является объектом управления. Субъектами управления государственной службой являются специально созданные структуры: Главное управление государственной службы Украины, Координационный совет по вопросам государственной службы при Президенте Украины, Центр содействия институциональному развитию государственной службы, кадровые службы органов государственной власти.
В чем заключаются особенности государственной службы?
Общественность через свои организации контролирует деятельность государства и ее органов. Государственная служба как часть общественной структуры, имеет свои особенности, она:
- направлена на обеспечение выполнения полномочий государственных органов;
- призвана защищать права и интересы граждан;
- деятельность государственной службы показывает уровень гуманности, человечности, демократичности в обществе;
- деятельность государственной службы направлена на воплощение в реальность конституционных норм правового, демократического государства;
- государственная службы, ее представители должны быть носителями моральных ценностей и общечеловеческих правил, с тем, чтобы своим примером формировать правовую сознательность граждан.
Определяя цели, задачи и функции государственной службы, необходимо учитывать, что государственная служба это – не просто совокупность служащих и государственных учреждений, а, прежде всего, - система социальных связей и отношений между ними.
Целью государственной службы является формирование общественно-политических и государственно-правовых предпосылок связи жизни с народом, создав объективную систему в части выявления и подбора кадров для работы в государственном аппарате.
Цели государственной службы можно разделить на: экономические, политические, организационные, правовые, социальные (таблица 1).
Функции государственной службы. Государственная службы осуществляет разнообразные функции: организацию жизни граждан (организационная функция), обмен важной информацией (коммуникативная информация), вместе с тем, основная функция государственной службы – это предоставление государственных услуг в важнейших сферах жизни: образование, воспитание, безопасность граждан, культура, правовая защита, медицинское обслуживание и т.д.
Таким образом, функции государственной службы – это направления практической реализации правовых норм институций государственной службы, которые способствуют достижению соответствующих целей правового регулирования государственно-служебных отношений и выполнению государственной службой социальной роли.
Основные функции государственной службы:
- регулирующая – разработка и реализация государственных программ, воплощение государственной политики в различных сферах;
- принуждения – в своей деятельности использует такой рычаг влияния, как принуждение;
- обеспечения – обеспечения прав и свобод человека, повышая тем самым действенность правовой защиты;
- организационная – разработка и принятие нормативно-правовых актов;
- контрольная – контроль должен обеспечивать соблюдение конституционных положений и правовых норм всеми организациями, учреждениями, общественными институтами и гражданами. Важное значение имеет и обратный контроль, социальный контроль, контроль за деятельностью органов государственной власти со стороны общественности;
- воспитательная – государственная служба, государственные служащие утверждают в сознании граждан государства мир, взаимопонимание, добро и справедливость, любовь к отчизне, уважение к демократическим устоям государственности, формирует позитивный имидж государственной службы.
Основные задачи государственной службы. К основным задачам государственной службы относят:
- обеспечение конституционного строя;
- подготовка и исполнение политических решений;
- защита интересов общества, прав и свобод граждан;
- достижение устойчивости и целостности государства. Государственный аппарат наряду с выполнением требований Конституции и законов Украины должен выполнять постановления и решения органов государственно управления, что является главным долгом государственных служащих, которые обеспечивают управление государством;
- обеспечение эффективной деятельности государственных органов путем повышения квалификации государственных служащих, внедрения новых достижений науки и прогрессивных методов управления;
- демократизация деятельности аппарата, искоренение демократизма, протекционизма и коррупции;
- создание социальных, правовых и иных условий для успешной работы как государственных служащих, так и других работников бюджетной сферы.
Это основные задачи государственной службы, реализация которых требует решения многих правовых, организационных, кадровых, научных и других вопросов. Поэтому на повестке дня и стоит вопрос о необходимости формирования госаппарата нового типа.
Виды государственной службы.
Распределение государственной службы на виды обусловлено принципом распределения власти и особенностями сфер государственной деятельности. Классификация видов службы в Украине представлена наглядно в таблице 2.
Учитывая, что законодательное регулирования распределения государственной службы на виде отсутствует, многие ученые делят ее соответственно конституционному принципу распределения власти: служба в исполнительной, судебной и законодательной ветвях власти. Вместе с тем, такое распределение не охватывает всего разнообразия видов государственной службы. В специальной литературе признано распределение государственной службы на два вида:
- гражданскую (служба в государственных органах);
- милитаризированную (военная служба, служба в органах внутренних дел и т.д.).
К видам службы в Украине принадлежат:
публичная, которая, в свою очередь, делится на государственную и муниципальную (служба в органах местного самоуправления);
гражданская – служба в негосударсвенных организациях и учреждениях, служащие которых не имеют статуса публичной службы.
Общефункциональная служба
За функциональными нагрузками в государственной службе выделяют:
- общефункциональную – осуществление деятельности в части реализации общих государственных функций. Эта служба, в свою очередь, делится на административную (реализации функций, которые не имеют отраслевой специфики, например: деятельность персонала в областной государственной администрации, отделах и управлениях министерств и государственных комитетов) и специализированную – реализация специально установленных в нормативных актах полномочий служащих, которые имеют выражено отраслевую компетенцию (например: налоговая служба, таможенная, экологическая и т.д.);
- милитаризированную – служба безопасности, военная, служба в органах внутренних дел. Милитаризированная служба имеет определенные, отличные от общефункциональной службы, признаки, а именно:
- профессиональным долгом таких служащих является защита жизни и здоровья граждан, материальных ценностей, охрана общественного порядка и правопорядка;
- вступление на государственную службу милитаризованного характера осуществляется лицами, которые достигли 18-летнего возраста;
- наличие специальных дисциплинарных уставов;
- особые условия вступления, прохождения, присвоения специальных званий, проведения аттестации и завершения службы;
- особый правовой статус милитаризованных служащих;
- особый порядок привлечения к правовой ответственности.
Развитие нормативно-правового обеспечения функционирования системы государственной службы.
Развитие законодательства по вопросам государственной службы должно осуществляться в соответствии с Конституцией Украины, законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, международных договоров Украины, стандартов Европейского Союза в части организации и функционирования государственной службы, национальных особенностей государственного устройства.
В соответствии с основными положениями Программы развития государственной службы на 2005-2010 гг., утвержденной постановлением Кабинета Министров Украины, разработаны основные направления в части нормативно-правового обеспечения функционирования системы государственной службы, которая призвана обеспечить целостность законодательства по вопросам выполнения задач и функций государства в системе государственного управления.
Указанная программа предусматривает, что к концу 2006 г. разработка нормативно-правового обеспечения функционирования государственной службы должна быть завершена.
Вместе с тем, гармонизация системы государственной службы со стандартами ЕС требует уточнения статуса государственных служащих. В этой связи требуется законодательно урегулировать уровень и объем требований к кандидатам на должности государственных служащих различных категорий, усовершенствовать процедуры принятия и продвижения по службе. Повышение требований к государственным служащим должно сопровождаться и повышением социальной защищенности, в том числе и материальным поощрением. Идеальный вариант – на основе нормативно-правовых актов по вопросам государственной службы принять Кодекс государственной службы Украины.
Выводы
Служба в Украине – это административно-правовая деятельность в части реализации управленческих функций служащих, находящихся на должностях в государственных органах, объединениях граждан, органах местного самоуправления, негосударственных структурах по назначению, избранию, конкурсу, контракту.
Концептуальные идеи государственной службы:
- отдельная сфера деятельности людей;
- социальный институт реализации функций государства.
Цель государственной службы:
формирования общественно-политических и государственно-правовых предпосылок связи с жизнью народа, создав объективную систему поиска и подбора кадров в государственном аппарате.
Цели государственной службы:
экономическая, политическая, организационная, правовая и социальная.
Функции государственной службы:
регулирующая, принудительная, обеспечивающая, организационная, социальная, контролирующая и воспитательная.
Субъекты управления государственной службой:
- Главное управление государственной службы Украины;
- Центр содействия институциональному развитию государственной службы;
- Координационный совет по вопросам государственной службы при Президенте Украины;
- кадровые службы органов государственной власти.
К видам службы в Украине принадлежат:
- публичная, которая делится на государственную и муниципальную;
- гражданская.
Публичная служба – административно-правовая деятельность лиц в части организации и функционирования властных институтов.
Государственная служба в Украине – это профессиональная деятельность лиц, которые занимают должности в государственных органах и их аппарате и выполняют задачи и функции государства и получают заработную плату за счет государственных средств. По функциональной нагрузке государственную службу можно разделить на:
- общефункциональную службу – осуществление деятельности в части реализации государственно-служебных функций (административная и специализированная);
- милитаризированную службу – служба безопасности, военная, служба в органах внутренних дел.
Служба в органах местного самоуправления (муниципальная служба) – это профессиональная, на постоянной основе деятельность лиц, которые занимают должности в органах местного самоуправления и их объединениях, направлена на реализацию задач и функций местного самоуправления, реализацию полномочий их органов и получают заработную плату из местного бюджета.
Гражданская служба – служба в негосударственных организациях и учреждениях, общественных и политических объединениях, а также в государственных организациях и учреждениях, служащие которых не имеют статуса публичной службы.
Лекция 2. Принципы организации и функционирования государственной службы в Украине
Понятие и значение принципов государственной службы.
Принцип – это основное понятие, основополагающая идея, которая пронизывает определенную систему знаний, связанных между собой.
Принципы государственной службы – это основополагающие идеи, которые отражают объективные закономерности, отношения, взаимосвязи между ее элементами и определяют в целом компетенции, задачи и функции как государственных органов, так и государственных служащих в частности.
Конституция Украины непосредственно не определяет статус государственной службы и госслужащих. В положениях этого документа термин "государственный служащий" не используется, хотя идеология действующей Конституции Украины дает основания говорить о потенциальных возможностях функционирования государственной службы на правовых основаниях.
Классификация принципов государственной службы.
Принципы государственной службы определяют наиболее важные закономерности в системе организации и функционирования государственной службы, а их отсутствие – предопределяет неорганизованность, бюрократизм, недисциплинированность, несправедливость, беззаконие и т.п. В зависимости от сути и содержания принципы могут быть:
- основными (общими);
- организационными;
- функциональными (специальными).
Суть принципов государственной службы.
Первым признаком, по которому осуществляется систематизация принципов государственной службы, являются общие особенности, которые свойственны всей системе государственной службы. Это прежде всего, такие принципы как: служение народу, демократизму, законности, приоритету прав и свобод человека и гражданина, разделение власти на исполнительную, законодательную и судебную; равного доступа граждан к службе в органах власти соответственно способностям, образованию, профессионализму, подготовке и т.д.
Ко второй группе принципов принадлежат такие принципы, которые указывают на такие закономерности, особенности, взаимосвязи между элементами государственной службы, которые определяют ее как организационную структуру, институт. К таким принципам можно отнести вертикальную подчиненность между этими структурными элементами, согласованность действий, подчиненность, единство информационной системы и т.п. В зависимости от направления деятельности, цели их можно разделить на: организационно-процессуальные, организационно-технологические, организационно-распорядительные.
Особенности государственной службы в аппарате органов прокуратуры, судов, дипломатической службы, таможенного контроля, службы безопасности, внутренних дел, налоговой службы определяются специальными законами об этих органах и соответственно находят свое проявление в принципах третьей группы – функциональных принципах.
Ряд научных деятелей делит принципы государственной службы на две группы (таблица 3):
- конституционные;
- организационно-функциональные.
Восемь основных принципов государственной службы сформулированы в статье 3 Закона Украины "О государственной службе" и 14 принципов службы в органах местного самоуправления определены в статье 4 Закона Украины "О службе в органах местного самоуправления" (таблица 4).
Из приведенной таблицы видно, что в Законе Украины "О службе в органах местного самоуправления" к тем принципам, которые были определены Законом "О государственной службе" добавились и новые, которые свойственны только местному самоуправлению (п.п. 13, 14), а также те, которые можно было бы указать и в Законе "О госслужбе" (п.п. 2, 5, 7, 11).
Принципы государственной службы в законодательстве зарубежных стран.
Во многих зарубежных странах законодательство выделяет значительно больше принципов государственной службы, в частности, в российском Законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" таких принципов выделено 12, в том числе гласности, верховенства Конституции и федеральных законов, разделения власти на три ветви (исполнительную, законодательную и судебную), а также – один из основных принципов государственной службы – принцип внепартийности государственной службы. Наши отечественные ученые считают необходимым в украинском законодательстве выделить такой принцип как политическая и религиозная нейтральность государственных служащих.
Суть основных принципов государственной службы.
Принцип демократизма и законности.
Определение принципов госслужбы само по себе не играет значительной роли, так как в тех или иных документах написано много всего хорошего, вместе с тем оно не всегда реализуется. Именно поэтому, соблюдение государственными служащими указанных принципов и должно обеспечить стойкость системы государственной службы в целом, а также – ее организации в частности. Недостаточно только написать и знать эти принципы. Необходимо умеючи использовать их в управленческой деятельности.
Так, принцип демократизма и законности ориентирует государственных служащих на безусловное выполнение действующего законодательства государства на основе соблюдения демократических начал. Исходя из этого, определена процедура приема на государственную службу и ее прохождения, регулируются информационные процессы, контроль за их выполнением и т.д.
Принцип верховенства Конституции Украины и законов.
С другой стороны, четкая ориентация, дисциплина являются обязательными условиями реализации общих принципов функционирования государственной службы.
Принцип верховенства Конституции Украины и законов требуют организации правовой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, информирование работников аппарата и всего населения о проектах предложенных законов, практики соблюдения законов должностными лицами, начиная от правящей элиты. Вместе с тем, как показывает практика, в большинстве своем государственные служащие уровня областей, районов имеют низкий уровень знаний в такой важнейшей сфере как право.
Это принцип отражает требования статьи 8 Конституции Украины о том, что Конституция имеет наивысшую юридическую силу. Законы и другие нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции Украины и должны соответствовать ей. Вместе с тем, сегодня в Украине нет комплексного акта – закона, который детально устанавливал бы соподчиненность нормативных актов, определял бы порядок их применения, вступления в юридическую силу, срок действия и утраты силы. Поэтому конституционный принцип верховенства закона, который применяется к государственной службе, заполняет эту брешь в законодательстве.
Анализируя это принцип, естественно возникает вопрос соответствия законодательства Украины нормам международного права. Конституция Украины (1996 года) впервые закрепила общую норму (статья 9), в соответствии с которой действительны международные договоры, согласие на обязательность которых согласована Верховной Радой Украины и является частью национального законодательства Украины.
Принцип равного доступа к службе.
Равное право доступа граждан к государственной службе закреплено статьей 38 Конституции Украины. Это соответствует статье 25 (п. "С") Международного пакта о гражданских и политических правах от 16.12.1966 г. Суть этого права состоит в том, что для вступления на государственную службу не допускаются какие-либо ограничения в зависимости от расы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного состояния, места проживания, языковых и других признаков.
Возможность доступа к государственной службе обусловлена всего лишь украинским гражданством, возрастом, образованием и другими требованиями, которые устанавливает Кабинет Министров Украины к государственным служащим (статья 4 Закона Украины "О государственной службе").
Принцип индивидуальной ответственности за выполнение служебных обязанностей и дисциплины.
Этот принцип дает возможность укрепить дисциплину, сформировать чувство личной ответственности государственных служащих за исполнение ими полномочий, закрепленных в законодательстве.
Это проявление самостоятельности каждого государственного служащего и одновременно персональная ответственность за принятие решения, подготовку служебных документов, а также за те последствия, которые могут быть в результате реализации этих решений на практике.
Этот принцип позволяет укреплять государственную дисциплину, формировать чувство личной ответственности государственных служащих за вверенный им участок работы, невозможность избежания ответственности. Недостатками работы многих государственных структур является безответственность, которая характеризуется отсутствием самостоятельности, бесконтрольностью и безнаказанностью государственных служащих, в частности руководителей, отсутствием гласности и т.д.
Принцип профессионализма, инициативности, компетентности.
Этот принцип имеет особое значение для функционирования и развития государственной службы.
Его значение возрастает в связи с начавшимся процессом реформирования государственной службы, а также в связи с выделением ее в особую разновидность профессионального труда, требующую полного соответствия знаний, опыта и навыков служащих требованиям к должностям государственной службы. Процесс профессионализации охватывает целый перечень социальных институтов, в том числе:
- профессиональная ориентация;
- профессиональный отбор;
- управление персоналом;
- профессиональное образование.
Актуальность реализации принципа профессионализма, компетентности, инициативности повышается еще и тем, что в начале 90-х годов в Украине наблюдалась очень высокая текучесть кадров государственного аппарата.
Многие из тех, кто пришел на государственную службу, не владели необходимыми знаниями и опытом. Что касается опытных в этой области кадров, то у них оказалось недостаточно знаний и навыков государственного управления в новых экономических, политических и социальных условиях. Поэтому 80-90% опрошенных респондентов из числа государственных служащих считают необходимым продлить профессиональное образование. К сожалению, на практике мало руководителей, которые заинтересованы в повышении уровня профессионального образования своих подчиненных. Соответственно, результаты такой недооценки негативно отражаются на имидже государственной службы.
Поэтому особое значение в настоящее время приобретает усовершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. В соответствии с основными положениями Программы развития государственной службы на 2005-2010 гг., утвержденной постановлением Кабинета Министров Украины, приоритетным направлением кадровой политики является создание действенного механизма подготовки и привлечения к работе на государственную службу высококвалифицированных специалистов, обеспечение конкурентоспособности государственной службы на рынке труда.
Профессионализация государственной службы.
Профессионализация государственной службы предусматривает:
- постепенную и планомерную замену пропорций в кадровом составе государственных служащих с целью достижения в перспективе состояния когда преимущественное большинство государственных служащих будет иметь профессиональное образование в отрасли государственного управления;
- целевую подготовку высококвалифицированных специалистов государственного управления, в частности по международному праву, мировой и европейской интеграции;
- обновление содержания государственных стандартов профессионального обучения, соответствующих перспективам развития государственного управления, государственной службы, государства и общества в целом;
- создание эффективной системы формирования и распределения, начиная с 2006 года, государственного заказа на подготовку государственных служащих в образовательной отрасли "Государственное управление";
- увеличение объемов государственного заказа на профессиональное обучение государственных служащих, с учетом специализации, в частности по анализу политики, управления трансформационными процессами;
- организация проведения, начиная с 2006 года, независимой оценки уровня профессиональной подготовленности и деловых качеств кандидатов на должности государственных служащих и государственных служащих при продвижении по службе;
- проведение лицензирования и аккредитации учреждений с целью профессионального обучения государственных служащих с привлечением центрального органа исполнительной власти по вопросам государственной службы;
- повышение квалификации научных и педагогических работников системы профессионального обучения государственных служащих один раз в три года;
- постепенный переход к беспрерывному обучению на протяжении периода пребывания на госслужбе с применением современных информационных технологий.
Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих должна соответствовать современным требованиям. Достойное особое место в этом процессе занимает Национальная академия государственного управления при Президенте Украины и ее институты. Вместе с тем, институтам государственной службы в Украине необходимо адаптироваться к стандартам ЕС, актуализировать содержание обучения путем включения в программу профессиональной подготовки таких модулей:
- право и институция ЕС;
- общая международная политика и политика безопасности;
- европейская экономическая интеграция с акцентом на развитие внутреннего рынка;
- законодательство ЕС и государств-членов ЕС;
- коммуникативные навыки и основы ведения переговоров.
Повышение профессионализма позволит служащим исполнять свои должностные функции в полном объеме и соответствующего качества.
Выводы
Принципы государственной службы – это основополагающие идеи, которые отражают объективные закономерности, отношения, взаимосвязи между ее элементами и определяют в целом компетенции, задачи и функции как государственных органов, так и государственных служащих в частности. В Законе Украины "О государственной службе" определено 8 основных принципов государственной службы:
- служения народу Украины;
- демократизма и законности;
- гуманизма и социальной справедливости;
- приоритета прав гражданина и человека;
- профессионализма, компетентности, инициативности, честности, преданности делу;
- персональной ответственности за выполнение служебных обязанностей и дисциплины;
- соблюдение прав и законных интересов органов местного самоуправления и регионального самоуправления;
- соблюдение прав предприятий, учреждений и организаций, объединений граждан.
Принципы государственной службы увязаны с принципами государственного управления и отражают соответствующие закономерности, отношения и взаимосвязи.
Система принципов государственной службы объединяет две большие группы:
- конституционные (основные);
- организационно-функциональные принципы.
Лекция 3. Институциональное обеспечение управления
государственной службой
Главное управление государственной службы Украины – это центральный орган исполнительной власти со специальным статусом, который обеспечивает проведение единой государственной политики в сфере государственной службы, а также – функциональное управление государственной службой.
Институт государственной службы Украины берет свое начало с момента принятия Закона Украины "О государственной службе", который вступил в силу с 1 января 1994 года. Закон регулирует общественные отношения, которые охватывают деятельность государства по созданию правовых, организационных, экономических, социальных условий для реализации гражданами Украины права на государственную службу, определяет общие принципы деятельности и статус государственных служащих. По состоянию на 1 января 2005 года на государственной службе работало 250 528 человек.
Индекс соотношения количества госслужащих к общему количеству населения Украины составляет ориентировочно 0,5%. Государственная служба – это механизм обеспечения стабильности, надежности конституционного строя, а также придания государственному управлению организованности, компетентности и профессионализма.
В системе властных отношений государственная служба является одним из главных факторов формирования цивилизованной государственности, объединения усилий ветвей власти, создания кадрового потенциала профессионалов для работы в органах государственного управления.
Государственные служащие призваны профессионально выполнять практические задания в части обеспечения социально-политических и правовых предпосылок отношений граждан с государственными институтами.
Для проведения единой государственной политики и функционального управления государственной службой создано Главное управление государственной службой Украины (Главгосслужба Украины). В соответствии с Положением о Главном управлении государственной службы Украины, утвержденным Указом Президента Украины от 2 октября 1999 года Главгосслужба Украины является центральным органом исполнительной власти со специальным статусом, подконтрольным и подотчетным Президенту Украины. В своей деятельности Главгосслужба Украины руководствуется Конституцией Украины, Законом Украины "О государственной службе", другими законами Украины, актами Президента Украины, Кабинета Министров Украины и Положением об этом органе.
Структура Главгосслужбы.
В составе Главгосслужбы Украины кроме руководства, есть 9 структурных подразделений, в которых работает 101 государственный служащий, в т.ч.:
- отдел организационно-аналитического обеспечения работы руководителя;
- кадровый сектор Главгосслужбы;
- юридическое управление;
- управление организационной работы;
- управление персонала государственных органов и органов местного самоуправления;
- управление стратегического развития и эффективности государственной службы;
- информационно-аналитическое управление;
- контрольное управление;
- управление делами.
Возглавляет Главное управление государственной службы Украины Начальник, которого назначает и увольняет с должности Президент Украины в установленном порядке.
Задачи Главгосслужбы.
Основными задачами Главгосслужбы Украины являются:
- прогнозирование и планирование потребности государственных органов и их аппарата в кадрах;
- осуществление методического руководства проведением конкурсного отбора, аттестации государственных служащих и мер, направленных на предотвращение коррупции среди государственных служащих;
- организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;
- координация работы центральных и местных органов исполнительной власти с руководителями государственных предприятий, учреждений, организаций в части заключения с ними контрактов;
- организация и координация мероприятий в части проведения научных исследований по вопросам государственной службы.
В соответствии с Законом Украины "О государственной службе в органах местного самоуправления" на Главгосслужбу возложено также консультативное и методическое обеспечение службы в органах местного самоуправления. Ежегодно в Главгосслужбу Украины поступает более 10 тыс. обращений граждан и учреждений. Около 80 процентов из них – из органов государственной власти и органов местного самоуправления, около 20 процентов – запросы и обращения народных депутатов, граждан, отдельных учреждений и организаций.
Центр содействия институциональному развитию государственной службы Украины является государственным учреждением и находится в сфере управления Главгосслужбы.
Правовой статус центра.
В целях содействия развитию государственной службы и ее приближения к стандартам Европейского Союза, повышения уровня институциональной способности в сфере функционального управления государственной службой, укрепления интеллектуального потенциала для дальнейшего проведения административной реформы, Кабинет Министров Украины утвердил Положение о Центре содействия институциональному развитию государственной службы.
Центр создан для обеспечения научной, информационно-аналитической, экспертной, методической, организационной и другой поддержки развития государственного управления, содействия Главгосслужбе в выполнении ею своих функций, повышения уровня институциональной возможности государственной службы в Украине и ее адаптации к стандартам Европейского Союза.
В своей деятельности Центр руководствуется Конституцией и Законами Украины, актами Президента Украины и Кабинета Министров Украины, другими нормативно-правовыми актами и указанным положением.
Основные задачи Центра.
Основными задачами Центра являются:
- участие в подготовке предложений в части формирования государственной политики и нормотворческой деятельности в сфере государственной службы, административной реформы и развития институций в контексте европейской интеграции;
- научное, экспертное, информационно-аналитическое, методическое, организационное и др. обеспечение подготовки и выполнения программ и мероприятий в сфере государственной службы, административной реформы и развития институций в контексте европейской интеграции;
- повышение профессионального уровня государственных служащих, усовершенствование действующих и содействие внедрению новых стандартов и процедур их работы;
- участие во внедрении современных информационных технологий в практику работы органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- распространение правовой, научной и другой информации по вопросам государственной службы, административной реформы и развития институций в контексте европейской интеграции;
- предоставление консультативной поддержки в сфере деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам государственной службы, административной реформы и развития институций в контексте европейской интеграции;
- информирование общественности в части государственной политики и мер по ее реализации в сфере государственной службы, административной реформы и развития институций в контексте европейской интеграции.
Управление Центром осуществляет директор, который назначается на должность начальником Главгосслужбы. Директор Центра несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Центр задач.
Правовой статус Координационного совета.
Указом Президента Украины от 21 марта 2000 года утверждено Положение о координационном совете по вопросам государственной службы при Президенте Украины. Это постоянно действующий консультационно-совещательный орган, который в своей деятельности руководствуется Конституцией Украины, законами Украины, актами Президента Украины, Кабинета Министров Украины и вышеуказанным Положением.
Координационный совет по вопросам государственной службы при президенте Украины – это постоянно действующий консультационно-совещательный орган, который определяет пути, методы и формы реализации основных направлений государственной политики в сфере государственной службы.
Основными задачами Совета являются:
- определение путей, методов и форм реализации основных направлений государственной политики в сфере государственной службы, объединение усилий государственных органов в части повышения ее эффективности;
- рассмотрение проектов реформирования системы государственной службы и подготовка предложений к плану мероприятий ее внедрения, анализу и возможной корректировке действий;
- рассмотрение проектов законов и других нормативно-правовых актов по вопросам государственной службы, службы в органах местного самоуправления, кадрового обеспечения государственной службы и государственных предприятий, учреждений, организаций;
- анализ взаимодействия центральных и местных органов исполнительной власти в части реализации кадровой политики и по вопросам государственной службы, подготовка предложений по повышению эффективности такой работы;
- рассмотрение вопросов и предложений в части оптимизации и усовершенствования управления государственной службой;
- анализ состояния и эффективности использования интеллектуального и управленческого потенциала государства, разработка мероприятий по вопросам стимулирования труда, усиления правовых гарантий, материальной и моральной защищенности государственных служащих, а также усовершенствование административной культуры, повышение ответственности и предотвращение проявлений коррупции среди государственных служащих, усиление общественного доверия к государственной службе;
- анализ состояния и рассмотрение мероприятий по усовершенствованию системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и руководителей государственных предприятий, учреждений и организаций, а также проведение научных исследований по вопросам государственной службы;
- изучение и разработка предложений в части внедрения отечественного и международного опыта по вопросам государственного управления, государственной службы и кадрового менеджмента.
Организационной формой работы Совета являются заседания, которые проводятся по мере необходимости, не реже одного раза в полугодие. Заседания являются правомочными, если на них присутствуют не менее половины членов Совета.
Решения Совета оформляются в виде протоколов, рекомендаций, которые подписываются председательствующим на заседании. Решения и рекомендации Совета являются обязательным к рассмотрению центральными и местными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, государственными предприятиями, учреждениями и организациями.
Состав Совета. Председателем Совета по должности является Глава Администрации Президента Украины (сейчас это – Глава Секретариата Президента Украины), а его заместителями – Министр Кабинета Министров Украины и Начальник Главного управления государственной службы Украины.
Персональный состав Совета утверждает Президент Украины по представлению Председателя Совета. Лица, который в соответствии с Указом Президента от 11 февраля 2000 года №208, входят в состав Совета по должностям в случае увольнения с этих должностей одновременно выбывают из состава Совета, а вновь назначенные на эти должности лица – вводятся в его состав. О каждом из таких случаев Председатель Совета информирует на очередном заседании Совета и вносится соответствующая запись в протокол.
Совет систематически информирует общественность о своей деятельности и принятых решениях.
Организационное обеспечение деятельности Совета осуществляется Главным управлением организационно-кадровой политики и взаимодействия с регионами Администрации Президента Украины, а также Главным управлением государственной службы Украины, которое выполняет и функции рабочего органа Совета.
Кадровая служба – это орган управления государственной службой, который осуществляет свою деятельность путем обеспечения организации и функционирования государственной службы.
Правовой статус кадровой службы. С целью создания правовых и организационных основ для эффективной деятельности кадровой службы по обеспечению реализации кадровой политики в органах исполнительной власти, Кабинет Министров Украины утвердил Типовое положение о кадровой службе органа исполнительной власти.
В своей деятельности кадровая служба руководствуется Конституцией Украины, законами Украины, постановлениями Верховной Рады Украины, Указами и распоряжениями Президента Украины, декретами, постановлениями и распоряжениями Кабинета Министров Украины, вышеуказанным Положением и другими нормативными актами. В вопросах организации и применения методики проведения кадровой работы и государственной службы кадровая служба руководствуется также соответствующими рекомендациями Главгосслужбы, Минтруда, Минюста и Пенсионного фонда.
Задачи кадровой службы.
Основными задачами кадровой службы являются:
- реализация государственной политики в сфере государственно службы и по вопросам кадровой работы;
- осуществление аналитической и организационной работы по кадровому менеджменту;
- удовлетворение потребности в квалифицированных кадрах и их эффективное использование;
- прогнозирование развития персонала, стимулирования стремления работников к служебному росту (карьерному росту), обеспечение их непрерывного обучения;
- документальное оформление прохождения государственной службы.
Права кадровой службы
Кадровая служба имеет право:
1) проверять и контролировать соблюдение правил внутреннего трудового распорядка, требований законодательства о труде и государственную службу в аппарате органа исполнительной власти и в подчиненных ему учреждениях;
2) получать в установленном порядке от должностных лиц органа исполнительной власти и подчиненных ему учреждений документы, необходимые для исполнения возложенных на кадровую службу функций;
3) принимать участие в совещаниях, других мероприятиях по вопросам кадровой работы, которая проводится в органах исполнительной власти и подчиненных ему учреждениях, собирать совещания по вопросам, входящим в компетенцию кадровой службы;
4) вносить руководителю органа исполнительной власти предложения по вопросам усовершенствования кадровой работы, повышения эффективности государственной службы.
Кадровая служба как объект управления.
Кадровая служба как объект управления подчиняется:
- в министерстве – министру или по решению министра – одному из его заместителей;
- в других центральных органах исполнительной власти – руководителю органа исполнительной власти или по решению руководителя – одному из его заместителей;
- в местных органах исполнительной власти – руководителю органа исполнительной власти или по решению руководителя – одному из его заместителей или руководителю аппарата.
Структура, численность работников и Положение о кадровой службе утверждаются в соответствии с законодательством и должны обеспечивать качественное выполнение возложенных на кадровую службу задач и функций. На должность руководителя кадровой службы, его заместителей и специалистов кадровой службы назначаются лица с соответствующим уровнем квалификации в соответствии со Справочником типовых профессионально-квалификационных характеристик должностей государственных служащих. На работу в кадровую службу привлекаются психологи и социологи.
Кандидатура на должность руководителя кадровой службы министерства, другого центрального органа исполнительной власти предварительно согласовывается с Премьер-министром Украины, Первым вице-премьер-министром, Вице-премьер-министром Украины в соответствии с распределением их функциональных полномочий, Министром Кабинета Министров Украины в порядке, установленном Кабинетом Министров Украины. Назначение на должность и увольнение с должности руководителя кадровой службы происходит при условии наличия выводов Главгосслужбы.
Орган исполнительной власти создает условия для нормальной работы и повышения квалификации работников кадровой службы, обеспечивает их помещениями, телефонной связью, средствами оргтехники, соответствующим образом обустроенными местами хранения документов, а также законодательными и другими нормативными актами и справочными материалами по вопросам кадровой работы и государственной службы.
Выводы
Главное управление государственной службы Украины – центральный орган исполнительной власти со специальным статусом, который обеспечивает проведение единой государственной политики в сфере государственной службы и функциональное управление государственной службой.
Основные задачи Главгосслужбы Украины:
- прогнозирование и планирование потребности государственных органов и их аппарата в кадрах;
- разработка мероприятий в части повышения эффективности государственной службы, координации и контроля за их выполнением;
- осуществление методического руководства проведением конкурсного отбора, аттестации государственных служащих и мероприятий, направленных на предотвращение проявлений коррупции среди государственных служащих;
- координация работы центральных и местных органов исполнительной власти с руководителями государственных предприятий, учреждений, организаций по вопросам заключения с ними контрактов;
- организация и координация мероприятий по проведению научных исследований по вопросам государственной службы.
В соответствии с Законом Украины "О службе в органах местного самоуправления" на Главгосслужбу возложено также консультативное и методическое обеспечение службы в органах местного самоуправления.
Центр содействия институциональному развитию государственной службы Украины является государственным учреждением и находится в сфере управления Главгосслужбы.
Центр создан для обеспечения научной, информационно-аналитической, экспертной, методической, организационной и другой поддержки развития государственного управления, содействия Главгосслужбе в выполнении ею своих функций, повышения уровня институциональной возможности государственной службы в Украине и ее адаптации к стандартам Европейского Союза.
В своей деятельности Центр руководствуется Конституцией и Законами Украины, актами Президента Украины и Кабинета Министров Украины, другими нормативно-правовыми актами и Положением о Центре.
Координационный совет по вопросам государственной службы при президенте Украины – это постоянно действующий консультационно-совещательный орган, который определяет пути, методы и формы реализации основных направлений государственной политики в сфере государственной службы.
Кадровая служба – это орган управления государственной службой, который осуществляет свою деятельность путем обеспечения организации и функционирования государственной службы.
Кадровая служба как объект управления подчиняется:
- в министерстве – министру или по решению министра – одному из его заместителей;
- в других центральных органах исполнительной власти – руководителю органа исполнительной власти или по решению руководителя – одному из его заместителей;
- в местных органах исполнительной власти – руководителю органа исполнительной власти или по решению руководителя – одному из его заместителей или руководителю аппарата.
Лекция 4-5. Правовой статус государственных служащих в государственных органах и их аппарате
Важным элементом службы как юридического института является должность – первичная структурная единица любого органа власти, его аппарата, предприятия, организации, учреждения. Лицо, которое поступило на профессиональную службу в государственный орган или негосударственную организацию занимает соответствующую должность, в отличие от работника, который работает по специальности.
Должность – это определенная структурой и штатным расписанием первичная структурная единица государственного органа (органа государственной власти) и его аппарата, предприятия, учреждения или организации, на которую возложен установленный нормативными актами круг служебных полномочий. Должность обуславливает круг функциональной деятельности работника и его служебный статус.
Составные части понятия "должность".
Можно выделить несколько составных этого понятия:
1) первичная единица государственного органа и его аппарата, предприятия, организации, учреждения;
2) объем полномочий определяется на основе квалификационных характеристик;
3) содержание полномочий, закрепленных за должностью, отражается в должностных положениях и инструкциях.
Должность определяет служебный статус работника. В частности также его аспекты:
- социальный: горизонтальные и вертикальные связи;
- организационный: место должности в структуре органа;
- правовой: круг полномочий, функции, права, обязанности, ответственность.
Взаимосвязь социального и организационного статуса.
Должность – это юридическое описание социального статуса лица, которое занимает ее. Законодатель в правовых формулировках определяет социальную роль лица, которое заняло эту должность. Это дает возможность сделать выводы о том, что организационная структура аппарата управления представляет структуру формализованных "социальных позиций юридически закрепленных ролей". Конкретные лица, которые реализуют должностные полномочия могут меняться, а их роль – нет.
Организационный аспект характеризует то, что должность это – первичный компонент управленческой структуры, простейший элемент в государственном аппарате, который предназначен для одного работника и определяет его место и роль в управленческой структуре. С другой стороны, должность – это определенный комплекс прав и обязанностей, сориентированных на одного человека, который обязан выполнять часть работы, порученной организации.
Создается и ликвидируется каждая должность в административном порядке. Правовыми актами, в частности приказами, распоряжениями, определяется ее название, место в служебной иерархии, порядок замещения. Путем назначения, выборов или утверждения работника на соответствующую должность происходит замещение должности, что подтверждается изданием приказа или распоряжения руководителя органа, предприятия, учреждения или организации соответственно с требованиями трудового законодательства Украины.
Каждая должность является элементом штатного расписания, которые разрабатываются с учетом номенклатуры должностей служащих. Почти каждая должность является одновременно руководящей по отношению к предыдущей и подчиненной к последующей.
Штат – это постоянный, фиксированный состав сотрудников определенного юридического лица, которые находятся в организационно-правовой связи и обеспечивают выполнение возложенных соответствующих функций и задач.
Полномочия – как элемент правового статуса.
Должность является частью структуры органа, проявлением его компетенции в виде его властных полномочий.
Полномочия – это законодательно предоставленное право выполнять (делать) что-либо, а наличие реальной власти обеспечивает возможность их выполнения. Следует отметить, что полномочия делегируются должности, а не индивидууму, и они всегда ограничены определенными рамками. Это означает, что существует такая власть, которая может уменьшить, ограничить или расширить полномочия.
Если должность занимают в соответствии с контрактом, то содержание и характер полномочий "наполняется" в зависимости от достигнутых в этом документе договоренностей. В управленческом аппарате, кроме должностей, предусматривающих реализацию властных полномочий, есть достаточно большая группа должностей, труд на которых обусловлен выполнением функций, которые не отражают волю государства, но являются необходимым, в частности, в части создания материальных, других условий для выполнения властных полномочий. Таким образом, необходимо разграничить два понятия – "служащий" и "лицо, которое пребывает на службе".
Служащий – лицо, которое постоянно или временно осуществляет функции представителя власти или занимает на предприятии, в учреждении, организации, независимо от форм собственности, должность, связанную с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняет также обязанности по специальным полномочиям.
Должностное лицо – руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или другими нормативно-правовыми актами возложено осуществление (выполнение) организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций.
Отличие понятий "служащий", "лицо, которое пребывает на службе" и "должностное лицо".
К категории служащих не принадлежат врачи, адвокаты, учителя, другие специалисты, которые выполняют профессиональные функции (главный, ведущий специалист). Они рассматриваются как лица, которые пребывают на службе. К категориям служащих они принадлежат только лишь в случае реализации служебных полномочий, т.е. когда они будут выполнять организационно-распорядительные либо административно-хозяйственные полномочия, которые порождают соответствующие правоотношения. Например, главный врач больницы, директор школы, руководитель адвокатской конторы.
Такие понятия как "служащий" и "должностное лицо" часто используют как равноуровневые. В Украине правовой статус должностных лиц определяется Законом Украины "О государственной службе" и другими законами, нормативно-правовыми актами. Отдельную группу среди должностных лиц составляют представители органов исполнительной, законодательной и судебной власти.
Эти лица наделены правом в пределах предоставленных им полномочий принимать решения, обязательные к выполнению физическими и юридическими лицами, в том числе и им неподчиненными. В Законе Украины "О борьбе с коррупцией" выделено три группы лиц, уполномоченных выполнять функции государства:
- государственные служащие;
- народные депутаты Украины, депутаты Верховной Рады Автономной Республики Крым, депутаты сельских, поселковых, районных, областных советов;
- должностные лица местного самоуправления.
В Криминальном кодексе Украины термин "должностное лицо" заменено на термин "служащий" в том же значении.
Суть понятия "государственная должность".
Категория "государственная должность" – одна из ключевых составляющих понятия государственной службы. Государственно-служебная должность – это часть организационной структуры государственного органа (организации), выделенная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и т.д.), с соответствующей частью компетенции государственного органа (организации), которая предоставляется лицу – государственному служащему с целью ее практического осуществления. В статье 2 Закона Украины "О государственной службе" закреплено определение понятия "должность".
Организационная структура должностей одновременно является и структурой властных полномочий. Объем каждой из них определяется должностью, за которой административной власти нет. Структура, иерархия должностей отражает в общем структуру, иерархию административной власти органа.
Распределение властных полномочий.
Властные полномочия условно делятся на:
- государственные, которые выражают волю государства и передаются им должностным лицам в соответствии с законом;
- юридические, носящие законный характер (полномочия должностных лиц, общественных организаций, партий, частных предприятий или учреждений).
С помощью должности обеспечивается персонификация управленческих функций и правообязательств. Четкое распределение работы между должностями имеет большое значение для профессионализации аппарата и повышения уровня компетентности его служащих.
Компетенция – совокупность установленных в официальной юридической или неюридической форме прав и обязанностей, т.е. полномочий какого-либо органа или должностного лица, которые определяют возможности этого органа или должностного лица принимать обязательные к выполнению решения, организовывать и контролировать их выполнение, принимать в необходимых случаях меры ответственности.
Распределение работы между должностями – как один из путей повышения уровня компетентности работников.
Если речь идет о компетентности, необходимо иметь полную ясность относительно того, кто, как и какие задачи должен решать.
Те задачи, которые выполняют органы государственной власти являются сложными и многогранными: как по уровням (районная государственная администрация – областная государственная администрация) вертикальной структуры, так и на горизонтальном уровне – между органами власти (местные советы – местные государственные администрации), а также – в функциональной структуре в пределах органа государственной власти (председатель соответствующей местной государственной администрации – управления – отделы). Понятно, что деятельность этих органов пересекается, а поэтому с целью избежания определенных коллизий, повышения уровня ответственности должностных лиц, необходимо точно разделить и четко определить не только задачи, но и компетенцию тех или иных органов и должностных лиц.
Последовательное распределение обязанностей должно быть проведено и в пределах каждого органа власти. В зависимости от сложности структуры должно быть и соответствующее последовательное сплошное распределение обязанностей и задач с целью избежания дублирования и параллелизма в работе, некомпетентности работников, конфликтных ситуаций.
Вместе с тем, понятно, что четкого и однозначного распределения задач недостаточно для эффективной работы органов власти. Тот, кто имеет четко определенный круг задач, должен иметь возможность должным образом их выполнять. Речь идет о том, что как руководитель, так и работники исполнительных органов обязаны владеть знаниями и иметь навыки, необходимые для своевременного и качественного исполнения возложенных на них функций. Другими словами – быть компетентными, хорошо ориентироваться по кругу вопросов, отнесенных к полномочиям как конкретного должностного лица, так и соответствующего органа власти.
Отличие служащих от других лиц.
Для функционирования любой организации необходим персонал, который состоит из подготовленных служащих. От других категорий лиц служащие отличаются и характеризуются такими особенностями:
1) они занимают должности;
2) характер их труда, как правило, умственный, так как материальных ценностей они самостоятельно не производят, зато служащие работают и в сфере материального производства, выполняя специфические задачи – организационные, маркетинговые, исследовательские и т.п.;
3) они осуществляют властную деятельность и, соответственно, организационно-распорядительные и административно-хозяйственные полномочия: могут применять меры воздействия;
4) служащие реализуют свои функции, как правило, на платной основе, за вознаграждение.
Распределение служащих.
Среди служащих выделяют:
- административно-вспомогательный персонал;
- функциональный (оперативный, основной) состав органа;
- служебных лиц;
- представителей власти.
Первая категория служащих (административно-вспомогательный персонал), выполняя действия материально-технического характера, создает условия для выполнения юридически значимых действий. Именно материально-технические действия (операции) юридических последствий за собой не несут. К этой категории работников принадлежат: секретари, стенографистки, делопроизводители, архивариусы, табельщики, лаборанты и т.п.
К функциональному составу принадлежат служащие, которые самолично реализуют функции, для выполнения которых и создан орган (учреждение). Они лечат, преподают, ведут научные исследования, осуществляют юридическую защиту и т.п., т.е. осуществляют профессиональную деятельность. Такие должности не связаны руководящей, организационной деятельностью, и, таким образом, действия служащих, только в виде исключения могут иметь юридические последствия. Речь идет о преподавателях, которые осуществляют аттестацию или экзаменацию, врачей, которые выдают больничные листы, освобождая от работы, чем создают юридические основания для использования средств фонда социального страхования.
К служебным лицам принадлежат служащие государственных, негосударственных организаций, местного самоуправления, частного сектора, которые своими действиями или создают юридические акты, или могут создавать, изменять, приостанавливать конкретные юридические отношения. Они распоряжаются средствами, издают приказы и распоряжения, создают инструкции и готовят справки, хозяйственные договоры, контракты и акты ревизий, рапорты и служебные записки, исполняют контрольные функции, ведают вопросами кадров, применяют юридические санкции, рассматривают жалобы и т.п.
И, наконец, представители исполнительной (административной) власти и представители органов прокуратуры и судов – это государственные служащие, чьи действия распространяются на так называемых "третьих лиц", т.е. лиц, административно неподчиненных представителям власти.
Таким образом, служащие – это социальная группа людей, состоящая из физических лиц, которые на платной основе осуществляют необходимые функции, выполняют задачи действующих органов, учреждений и организаций.
Государственные служащие – это разновидность служащих, которые составляют многочисленную группу, и их основной задачей является служение государству.
Государственные служащие – это лица, которые на профессиональной основе занимают должности в государственных органах и их аппарате, наделены соответствующими служебными полномочиями для практического выполнения задач и функций государства и получают заработную плату из государственных средств.
Анализ понятия "государственный служащий".
Государственный служащий в широком понимании – это индивидуальный субъект права, который осуществляет государственный функции не только в государственных органах, но и в других государственных организациях, учреждениях, предприятиях.
В узком понимании, государственный служащий – это лицо, которое занимает государственную должность в государственных органах.
Большинство государственных служащих наделены исполнительно-распорядительными полномочиями и заняты в сфере социально-культурной деятельности. И только лишь часть из них занимает специальные государственные посты.
С государственно-правовой точки зрения, государственный служащий – это "слуга" государства, наделенный им полномочиями разного характера и значения.
Государственный служащий представляет государство в его многогранных взаимосвязях как внутренних, так и внешних (во взаимоотношениях с другими государствами, общественными и негосударственными организациями).
С административно-правовой точки зрения, государственный служащий имеет властные организационно-распорядительные полномочия. Он – представитель власти, который использует юриспруденцию и полномочия, применяет административно-правовые санкции.
С криминально-правовой точки зрения, государственный служащий – это особый объект криминальной и административной ответственности.
Особенности государственного служащего.
Понятие "государственный служащий" в соответствии с Законом Украины "О государственной службе" является производным от понятия "государственная служба". В связи с чем, на практике возникает ряд вопросов. Они уже возникли на момент принятия данного закона в 1993 году. Тогда, при Кабинете Министров Украины была создана временная группа по разъяснению положений данного закона, которая дала следующее разъяснение понятия "государственный служащий", согласно которому – это лицо, которое:
1) осуществляет профессиональную деятельность на должности в государственном органе или его аппарате в части практического выполнения задач и функций государства;
2) если это должностное лицо, то на него законами, другими нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций;
3) получает заработную плату за счет государственных средств;
4) на момент введения вышеуказанного закона в действие находится в трудовых отношениях с органами государственной исполнительной власти, аппарата Верховного Совета Украины, Республики Крым, местных советов и их исполнительных органов.
Дополнительные признаки государственного служащего.
Для полной характеристики государственного служащего этих признаков (4-х) не достаточно, а поэтому их следует дополнить такими:
1. Государственный служащий – это физическое лицо, гражданин Украины, который имеет соответствующее образование и профессиональную подготовку, а также прошел в установленном порядке конкурсный отбор, или по другой процедуре, предусмотренной Кабинетом Министров Украины, и зачислен в штат.
2. Между государственным органом и государственным служащим заключается трудовой договор, в соответствии с которым государственный служащий выполняет полномочия государственного органа, решает специальные задачи для достижения определенной цели, а государственный орган в свою очередь имеет обязательства перед служащим: устанавливает и обеспечивает ему право и интересы, социально-правовое гарантии, ответственность, денежное содержание. Государственный служащий является представителем государственной администрации, частью государственной бюрократии, без которой не обходится ни одно общество. Все действия государственного служащего выполняются от имени государства или по его поручению; государство – осуществляет контроль за деятельностью государственного служащего и в отдельных случаях применяет к нему меры принуждения. Государственный служащий занимает государственную должность только лишь в государственном органе.
3. Государственный служащий должен соответствовать требованиям законодательства Украины о государственной службе.
4. Государственный служащий занимает оплачиваемую государством должность государственной службы в установленном порядке. Специальное законодательство определяет содержание деятельности служащего, права, обязанности, ограничения, гарантии, ответственность. Государственные должности могут занимать только лишь государственные служащие.
5. Государственному служащему присваивается в установленном порядке соответственно должности и категории ранг.
6. Государственный служащий выполняет государственные функции, полномочия государственных органов, решает государственные задачи в экономической, социальной, административно-политической сфере.
7. Государственный служащий осуществляет действия, которые вызывают определенные юридические последствия.
8. Деятельность государственных служащих носит, как правило, непроизводственный характер. Она влияет на мировоззрение людей, на экономическую жизнь, организацию и деятельность трудовых коллективов.
Закон Украины "О государственной службе" четко не определяет субъекты государственной службы. По содержанию статьи 9 можно только сделать выводы о том, что к государственным служащим Закон не причисляет Президента Украины, Председателя Верховной Рады Украины, его заместителей, председателей комитетов Верховной Рады Украины и их заместителей, народных депутатов Украины, Премьер-министра Украины, членов Кабинета Министров Украины, Председателя и членов Конституционного суда Украины, Председателя и судей Верховного суда Украины, Председателя и судей Высшего хозяйственного суда Украины, Генерального прокурора и его заместителей.
Деление государственных служащих
По характеру выполняемой работы государственные служащие могут быть гражданские и милитаризованные. По объему полномочий государственные служащие делятся на должностных лиц и других служащих: оперативный и вспомогательный персонал.
Должностными лицами согласно статье 2 Закона Украины "О государственной службе", как уже было сказано ранее, считаются руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или иными нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультационно-совещательных функций. Таким образом, должностные лица имеют право выполнять в пределах своей компетенции властные действия, которые приводят к юридическим последствиям.
К оперативному составу принадлежат государственные служащие – специалисты, характер работы которых обусловлен задачами государственного органа, в котором они работают.
Дополнительный состав – государственные служащие, служебная деятельность которых не предусматривает действий, приводящих к юридическим последствиям, которые влияют на содержание решений органа.
Таким образом, государственных служащих можно квалифицировать на виды (таблица 5) с учетом:
- распределения государственной власти: государственные служащие органов законодательной, исполнительной и судебной власти;
- характера государственной службы: гражданские и милитаризованные государственные служащие;
- объема должностных обязанностей и прав: должностные лица, специалисты, технические исполнители.
Правовой статус государственных служащих
Правовой статус государственных служащих – это совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, ответственности, которые установлены законодательством и гарантированы государством.
Важным является вопрос о начале возникновения правового статуса государственного служащего. По общим правилам он начинается с момента издания приказа о назначении на должность.
Окончание государственно-служебных правовых отношений по каким-либо причинам свидетельствует о потере статуса государственного служащего.
Государственный служащий, вступая в трудовые отношения с государственным органом, с одной стороны, связан с самим процессом труда, с другой – он занимает определенную должность, которая наделена управленческими функциями, т.е. он вступает в административно-правовые отношения.
Административно-правовой статус государственных служащих характеризуется тем, что:
а) их права и обязанности устанавливаются в пределах компетенции органов, в которых они пребывают на государственной службе;
б) деятельность государственных служащих подчинена выполнению задач, возложенных на соответствующий орган, и носит официальный характер;
в) должностные права и обязанности характеризуются единством – права государственных служащих одновременно являются их обязанностями, так как они должны использоваться в интересах службы, а обязанности – правами, в противном случае обязанности невозможно будет осуществлять;
г) выполнение служащими своих прав и обязанностей гарантируется законодательством;
д) законные предписания и требования государственных служащих должны выполняться всеми, кому они адресованы;
е) они имеют право на рост по службе, т.е. на служебную карьеру. Порядок и условия реализации этого права устанавливаются нормативными актами;
ж) предусмотрены ограничения их общегражданских прав в целях эффективной служебной деятельности;
з) для них предусмотрены определенные льготы, а также повышена ответственность за правонарушения.
В Законе Украины "О государственной службе" перечислены основные обязанности и права государственных служащих, однако их перечень нельзя считать исчерпывающим, так они присутствуют и в других статьях этого Закона, а также в типовым квалификационных характеристиках, должностных положениях и инструкциях.
Общегражданские права и обязанности государственных служащих
Государственный служащий реализует конституционное право граждан Украины "принимать участие в управлении государственными делами" (статья 38 Конституции Украины). Данное конституционное положение соответствует статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года, согласно которому каждый гражданин должен иметь без какой-либо дискриминации и без аргументированных ограничений право и возможность принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей.
При приеме на государственную службу не допускается каких-либо ограничений в зависимости от цвета кожи, национальности, языка, пола, социального происхождения, имущественного состояния, места проживания, религиозных убеждений, политических взглядов (статья 4 Закона Украины "О государственной службе").
Конституция Украины регулирует вопросы, связанные с установлением и реализацией правового статуса государственных служащих в плане их общегражданских прав и обязанностей. Кроме того, государственные служащие имеют еще и служебные обязанности и права, которые предоставляются им для успешного осуществления служебной деятельности на государственной должности.
Классификация служебных прав государственных служащих
Права государственных служащих можно выделить в 4 отдельные группы: общие, политические, социально-имущественные и неимущественные.
Существует еще несколько теорий классификации прав госслужащих.
Академик Старилов Ю.М. предлагает разграничить их на три группы:
1) права, которые обеспечивают осознание служащим своего правового статуса и его правовой защищенности;
2) способствуют непосредственному выполнению служащим своих обязанностей;
3) содействуют усилению должностной активности государственного служащего, реализации его конституционных прав и свобод.
К первой группе относятся такие права государственных служащих:
а) ознакомление с документами, которые касаются должности государственного служащего; условия продвижения по службе; критерии оценки качества работы и т.п.;
б) ознакомление со всеми материалами своего личного дела;
в) проведение по требованию служащего служебного расследования;
г) право на обращение государственного служащего в суд, либо другой государственный орган для решения спорных вопросов, которые возникли в ходе проведения квалификационных экзаменов, результатов аттестации, проведения служебного расследования, прохождения государственной службы, увольнения и др. вопросов.
Ко второй группе прав госслужащих принадлежат:
а) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для выполнения должностных обязанностей;
б) посещение в установленном порядке (для выполнения должностных обязанностей) предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;
в) принятие решений и участие в их подготовке соответственно должностным обязанностям;
г) переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации за счет средств государственного бюджета;
д) внесение предложений по усовершенствованию государственной службы в любую инстанцию.
Государственный служащий, своевременно и точно выполняя адресованные ему правовые акты, должен при этом осознавать, является ли этот акт законным, так как наравне с лицом, которое издало такой акт, будет нести ответственность за выполнение предписаний незаконных актов как соучастник.
Государственные служащие имеют право знакомиться с некоторыми материалами, которые составляют государственную или служебную (профессиональную) тайну, вследствие чего на них возложена обязанность сохранить эту информацию в тайне.
Перечень сведений, которые составляют государственную тайну, устанавливается и утверждается в общегосударственном масштабе, сведения, которые представляют служебную тайну – отдельными государственными органами (таможенная, налоговая служба и т.д.). Установлена уголовная ответственность за разглашение государственной тайны или потерю документов, которые содержат государственную тайну.
Третья группа прав государственного служащего охватывает:
а) участие по собственной инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности;
б) продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов работы и стажа, уровня квалификации;
в) пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы;
г) объединением в профессиональные союзы для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;
д) права на денежное содержание, которое состоит из должностного оклада, надбавки к нему за ранг, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премии по результатам работы;
е) право на ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней, на дополнительный отпуск при наличии соответствующего стажа государственной службы;
ж) медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи в государственных медицинских учреждениях;
з) обязательное социальное страхование на случай заболевания и потери трудоспособности за период прохождения государственной службы.
Служебные обязанности государственного служащего
Обязанности государственного служащего характеризуют суть его служебной деятельности, так как государство принимает на работу служащего именно с целью возложения на него служебных обязанностей:
- принятие служебной присяги;
- старательное и творческое выполнение служебных обязанностей;
- защита интересов общества и государства;
- уважение к личности и достоинству граждан, охрана их прав, свобод и законных интересов;
- обеспечение законности;
- соблюдение служебной этики, сохранение служебной тайны;
- повышение уровня управленческой культуры, профессиональных знаний, поддержка и применение современных форм и методов организации управленческого труда;
- соблюдение установленных правил внутреннего трудового распорядка, должностных инструкций, порядка работы со служебной информацией;
- своевременное и правильное выполнение актов государственных органов;
- выполнение приказов, распоряжений в рамках должностных полномочий, за исключением незаконных, и запрет использования служебного положения для достижения корыстных личных целей;
- рассмотрение жалоб, предложений и заявлений граждан;
- поддержка уровня квалификации, достаточного для выполнения должностных обязанностей;
- охрана государственной тайны и неразглашение информации о гражданах, которая стала им известна во время выполнения обязанностей государственной службы, которая согласно законодательству не подлежит разглашению.
Классификация должностей и рангов в публичной службе (таблица 6)
Классификация должностей государственной службы, а именно по категориям и рангам государственных служащих, была введена Законом Украины "О государственной службе", а классификация категорий должностей и рангов должностных лиц органов местного самоуправления – Законом Украины "О службе в органах местного самоуправления". Это было сделано, прежде всего, в интересах формирования штатного расписания государственных органов и органов местного самоуправления, а также для подготовки должностных инструкций.
Виды должностей в публичной службе целесообразно разграничить учитывая:
- вид деятельности: должность в органах законодательной, исполнительной и судебной власти; должность в органах местного самоуправления;
- место соответствующего органа в общей системе государственных органов: типовые и индивидуальные;
- способ вступления в должность: выборная, назначаемая, конкурсная или контрактная.
Последнее время возникла необходимость разграничения государственных должностей на политические и должности государственной службы.
В период реформирования государственного управления, происходит анализ разграничений между политикой и государственным управлением. При советской системе члены "партийной номенклатуры" и наивысшие кадры государственного аппарата управления были взаимосвязаны, а поэтому между политикой и государственным управлением не было разграничения и в состав наивысших органов государственной власти входили как наивысшие чиновники, так и партийное руководство.
Партия играла ключевую роль в принятии политических решений, а органы, ответственные за выработку и принятие решений, имели четко выраженную централизованность. Прием на работу государственных чиновников не регулировался ничем похожим на законодательство о государственной службе, а должностные лица государственного управления рассматривались, скорее всего, как "слуги партии", чем "слуги народа". В результате этого не существовало разницы между политическими и административными должностями.
В соответствии с указом Президента Украины "О стратегическом реформировании системы государственной службы в Украине" в органах государственной власти выделено три типа должностей:
- политические;
- административные;
- патронатные.
Политическая должность – это должность, которую занимает, как правило, представитель партии, которая победила на выборах, или лицо, которое непосредственно избрано народом на определенный срок.
Избрание или назначение на политическую должность производится решением органа законодательной или исполнительной власти в порядки и в срок, установленный законом. То есть, партии расставляют свои кадры на государственные должности.
Для того чтобы действие партии-победителя при распределении и замещении должностей не наносили вреда интересам государства, необходимо:
- установить законодательно приоритет принципа компетентности перед принципом партийности;
- государственный служащий на таких постах должен ставить интересы государства выше интересов партийной дисциплины. Партийные решения, которые законным образом не трансформированы в ранг государственной политики, не должны учитываться.
Закон должен устанавливать систему обязательных требований к уровню компетенции лиц, которые претендуют на политическую должность. Эта система не может быть нарушена при замещении должностей государственной службы представителями партий-победителей.
К политическим должностям в органах исполнительной власти принадлежат должности членов Кабинета Министров Украины и некоторых других, статус которых как политических определяется законодательством Украины. Эти должности не принадлежат к категории должностей государственных служащих. Лица, которые занимают политические должности, сосредотачиваются на определении политики правительства, решении стратегических проблем экономического и социального развития общества и соответствующей сфере управления.
Специфика статуса государственных политических деятелей характеризуется:
- особым порядком назначения на должности, так как назначение имеет политический характер;
- особым порядком осуществления полномочий, так как признаком является срок пребывания на данной должности, а также возможность увольнения по политическим мотивам;
- характером полномочий и способом их реализации.
Сущность административных должностей
Выполнение функций по организации и внедрению решений министров, а также управление персоналом до недавнего времени должны были выполнять государственные секретари министерств. Эти должности были введены указом Президента Украины в 2001 году, принадлежали к административным должностям и были наивысшими среди должностей государственных служащих министерств. Однако, указом Президента Украины в 2003 году, который назывался "О некоторых мерах по оптимизации руководства в системе центральных органов исполнительной власти" ликвидированы должности государственных секретарей министерств, их первых заместителей и заместителей и вновь введены должности первых заместителей и заместителей министров. Поэтому сегодня наивысшими должностями государственной службы в исполнительной ветви власти остаются должности первых заместителей министров.
К административным должностям принадлежат также другие должности руководителей, заместителей руководителей и специалистов, кроме политических и патронатных должностей.
Патронатные должности – это должности советников, консультантов, помощников, пресс-секретарей и другие должности, предусмотренные штатным расписанием для организационного и информационно-аналитического обеспечения деятельности членов Кабинета Министров Украины, руководителей органов государственной власти.
Члены Кабинета Министров Украины, главы местных государственных администраций создают патронатную службу в пределах численности работников Секретариата Кабинета Министров Украины, центрального аппарата министерства, местной государственной администрации и их штатных расписаний.
Структура, численность работников и штатное расписание патронатной службы утверждается Министром Кабинета Министров Украины по согласованию с Премьер-министром Украины, министром, главой местной государственной администрации.
Работники патронатной службы подчиняются непосредственно члену Кабинета Министров Украины, главе местной государственной администрации, при которых создана патронатная служба. Работники патронатной службы являются государственными служащими.
На должности патронатной службы принимаются граждане Украины, которые имеют необходимый опыт работы в органах управления, соответствующей отрасли или сфере деятельности, с учетом направления работы должностного лица, при котором создана патронатная служба. Прием на патронатную службу осуществляется без проведения конкурса в целях приобретения работниками патронатной службы практического опыта, проверки их профессионального уровня и деловых качеств может устанавливаться испытательный срок, а также проводиться стажировка. Работники, которые достигли пенсионного возраста, к стажировке не привлекаются.
Основные задачи патронатной службы:
- подготовка необходимых материалов и документов должностному лицу, учет, анализ корреспонденции, которая поступает на его имя, подготовка соответствующих проектов поручений и т.п.;
- проведение отдельных профессиональных консультаций, а также разъяснение по вопросам деятельности должностного лица или органа (по поручению должностного лица);
- взаимодействие с подразделениями аппарата, органами государственной власти, органами местного самоуправления по разъяснению вопросов, которые возникают в период работы над поручениями должностного лица;
- организация встреч должностного лица с общественностью, представителями средств массовой информации, должностными лицами других органов, приема посетителей и иностранных делегаций.
Основные обязанности и права работников патронатной службы определяются законодательством по вопросам государственной службы. Конкретный перечень обязанностей и прав такой службы определяется должностными положениями и инструкциями, которые утверждаются должностным лицом, при котором создана патронатная служба.
Кроме общих оснований, предусмотренных Кодексом законов о труде Украины, государственные служащие патронатной службы могут быть уволены в случае замены руководителя или состава государственного органа (статья 30 Закона Украины "О государственной службе"). В этом случае в трудовой книжке делается запись со ссылкой на пункт 1 статьи 40 Кодекса законов о труде Украины.
Государственные служащие патронатной службы имеют право на отставку, в соответствии со статьей 31 Закона Украины "О государственной службе" в случае отказа в отставке должны продолжать выполнять служебные обязанности и имеют право на увольнение в порядке, предусмотренном Кодексом законов о труде Украины. Все остальные вопросы пребывания на государственной службе работников патронатной службы регулируются Законом Украины "О государственной службе".
Выводы
Должность – это определенная структурой и штатным расписанием первичная структурная единица государственного органа (органа государственной власти) и его аппарата, предприятия, учреждения или организации, на которую возложен установленный нормативными актами круг служебных полномочий. Должность обуславливает круг функциональной деятельности работника и его служебный статус, в частности, также его аспекты:
- социальный (горизонтальные и вертикальные взаимоотношения);
- организационный (место должности в структуре органа);
- правовой (круг полномочий, функции, права, обязанности, ответственность).
Служащий – лицо, которое постоянно или временно осуществляет функции представителя власти или занимает на предприятии, в учреждении, организации, независимо от форм собственности, должность, связанную с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняет также обязанности по специальным полномочиям.
Должностное лицо – руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или другими нормативно-правовыми актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций.
Компетенция – совокупность официально установленных прав и обязанностей, т.е. полномочий какого-либо органа или должностного лица, которые определяют возможности этого органа или должностного лица принимать обязательные к выполнению решения, организовывать и контролировать их выполнение, принимать в необходимых случаях меры ответственности и т.д.
Государственно-служебная должность – это часть организационной структуры государственного органа (организации), выделенная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и т.д.), с соответствующей частью компетенции государственного органа (организации), которая предоставляется лицу – государственному служащему с целью ее практического осуществления.
Служащие – это социальная группа, состоящая из физических лиц, которые на платной основе осуществляют необходимые функции, выполняют задачи действующих органов, учреждений и организаций.
Среди служащих выделяют:
- административно-вспомогательный персонал;
- функциональный (основной) состав органа;
- служебных лиц;
- представителей власти.
Административно-вспомогательный персонал, выполняя действия материально-технического характера, создает условия для осуществления юридически значимых действий.
К функциональному составу принадлежат служащие, которые лично осуществляют функции, для выполнения которых и создан орган (учреждение).
К числу служебных лиц принадлежат служащие государственных, негосударственных организаций, местного самоуправления, частного сектора, которые своими действиями создают юридические акты, способные создавать, изменять, прекращать конкретные юридические отношения.
Представители исполнительной (административной) власти и представители органов прокуратуры и суда – это государственные служащие, чьи действия распространяются на так называемых "третьих лиц", т.е. лиц, административно неподчиненных представителям власти.
Государственные служащие – это лица, которые на профессиональной основе занимают должности в государственных органах и их аппарате, наделены соответствующими служебными полномочиями для практического выполнения задач и функций государства и получают заработную плату из государственных средств. Таким образом, государственных служащих можно классифицировать на виды, учитывая:
- распределение государственной власти;
- характер государственной службы;
- объем должностных обязанностей и прав.
Правовой статус государственных служащих – это совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, ответственности, которые установлены законодательством и гарантированы государством.
Виды должностей в публичной службе целесообразно разграничить исходя из:
- вид деятельности;
- места соответствующего органа в общей системе государственных органов;
- способа вступления в должность.
В соответствии с указом Президента Украины "О стратегическом реформировании системы государственной службы в Украине" в органах государственной власти выделено три типа должностей:
- политические;
- административные;
- патронатные.
Лекция 6. Государственная служба в законодательной и судебной ветвях власти
Законодательная власть – это одна из ветвей государственной власти, основным предназначением которой является осуществление государственной власти путем законотворчества.
Верховная Рада: статус, задачи, деятельность.
Субъектами законодательной власти в разных государствах являются: парламенты, монархи, правительства и т.д.
В Украине единым органом законодательной ветви власти, в соответствии со статьей 75 Конституции, является парламент – Верховная Рада. Действующая Конституция Украины в определении правового статуса Верховной Рады руководствуется современными концепциями парламентаризма, с учетом как национального опыта, так и опыта демократических государств.
Основные задачи Верховной Рады:
- принятие законов и формулирование законодательства в целом;
- осуществление парламентского контроля за выполнением и соблюдением законодательства;
- утверждение Государственного бюджета Украины и контроль за его выполнением;
- парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина через Уполномоченного Верховной Рады по вопросам прав человека.
Специфика законодательной власти состоит в том, что принятые парламентом законы имеют высшую, по сравнению с актами других ветвей власти, юридическую силу.
Закон – это нормативный акт высшей юридической силы, который регулирует важнейшие общественные отношения.
Акты Верховной Рады Украины.
Среди законов, которые принимает Верховная Рада, различают Конституцию Украины (Основной Закон) и конституционные законы, которыми вносятся изменения и дополнения к Конституции. Такие законы называются конституционными и принимаются квалифицированным (конституционным) большинством Верховной Рады (не менее 300 голосов народных депутатов, что составляет 2/3 конституционного состава депутатов парламента).
Для принятия обычных законов достаточно 226 голосов народных депутатов (простое большинство голосов от конституционного состава депутатов Верховной Рады). К категории обычных законов принадлежат:
- органичные законы;
- кодексы;
- основы законодательства;
- текущие законы.
Закон – это нормативный акт, который принимается в особом процессуальном порядке, который называется законодательным процессом.
Структура Верховной Рады Украины представлена в таблице 7.
Народным депутатом Украины может быть гражданин Украины, который:
- достиг 21 года;
- имеет право голоса;
- проживает на территории Украины на протяжении последних 5 лет.
Не могут быть избранными в Верховную Раду Украины граждане, которые имеют не погашенную или не снятую в установленном порядке судимость за злостные преступления.
Полномочия народных депутатов Украины определены Конституцией, Законом Украины "О статусе народного депутата Украины", другими законами.
Народный депутат осуществляет свои полномочия на постоянной основе. Он не имеет право заниматься какой-либо, кроме депутатской, оплачиваемой работой, за исключением преподавательской, научной и творческой деятельности, а также медицинской практики в свободное от выполнения депутатских полномочий время (часть 2 статьи 1 и часть 4 статьи 3 Закона "О статусе народного депутата Украины").
Начинаются полномочия народного депутата после принятия им присяги на верность Украине перед Верховной Радой Украины в момент подписания им присяги личной подписью под ее текстом. Отказ принять и подписать присягу лишает народного депутата депутатского мандата. В соответствии с частью 1 статьи 3 указанного закона народный депутат не имеет права:
- быть членом Кабинета Министров Украины, руководителем центрального органа исполнительной власти;
- иметь другой представительский мандат или одновременно быть на государственной службе;
- занимать должность городского, сельского, поселкового головы;
- привлекаться в качестве эксперта органами досудебного следствия, прокуратуры, суда, а также заниматься адвокатской деятельностью;
- входить в состав руководства предприятия, учреждения, организации, которая имеет целью получение прибыли (правления, наблюдательного совета).
Нормативно-правовое обеспечение правового статуса народных депутатов.
На время выполнения полномочий, деятельность народных депутатов не регулируется законодательством о государственной службе. Их правовой статус, в соответствии со статьей 9 регулируется Конституцией и специальными законами, в частности, Законами Украины "О статусе народного депутата Украины", "О регламенте Верховной Рады Украины" и т.д. Вместе с тем, работа народного депутата в Верховной Раде Украины зачисляется в стаж государственной службы, независимо от того, пребывал ли (или нет) народный депутат на государственной службе до своего избрания (часть 2 статья 20).
В день открытия первого заседания Верховной Рады Украины нового созыва народным депутатам предыдущего созыва присваивается первый ранг государственного служащего, кроме тех народных депутатов, полномочия которых были приостановлены досрочно.
Условия досрочного приостановления депутатских полномочий
Досрочное приостановление депутатских полномочий возможно в случаях:
- личного письменного заявления о сложении депутатских полномочий;
- приобретения законной силы его обвинения;
- приостановления его гражданства или выезда на постоянное место проживания за пределы Украины;
- определение его судом недееспособным или без вести пропавшим;
- смерти;
- нарушения требований части 1 статьи 3 Закона, указанных ранее.
Народному депутату после окончания срока его полномочий, а также в случае досрочного их приостановления по собственному заявлению о сложении им депутатских полномочий, предоставляется предыдущая работа (должность), а если это невозможно – он зачисляется в резерв кадров Главного управления государственной службы Украины.
Каждый народный депутат может иметь до 31 помощника-консультанта, на 4 из которых распространяется действие Закона Украины "О государственной службе". Соответственно им присваивается 9, 8 или 7 ранг государственного служащего IV категории должностей. Для кадрового и финансового обслуживания помощники-консультанты народных депутатов закрепляются за Аппаратом Верховной Рады Украины или исполнительных органов местного самоуправления.
Кроме помощников народных депутатов статус государственных служащих в законодательной ветви власти имеют работники Аппарата Секретариата Верховной Рады Украины, Института законодательства Верховной Рады Украины, Счетной палаты, администраций Уполномоченного по правам человека Верховной Рады Украины и Центральной избирательной комиссии.
В целях реализации парламентского контроля за исполнением бюджет, прежде всего, его расходной части, создана Счетная палата, которая действует от имени Верховной Рады Украины.
Счетная палата – это постоянно действующий орган государственного финансово-экономического контроля, который создается Верховной Радой Украины, подчинен и подотчетен ей.
Организация работы Счетной палаты: задачи, права, формы работы.
Правовой статус этого органа определяется Законом Украины "О Счетной палате Верховной Рады Украины". Свою деятельность Счетная палата осуществляет самостоятельно, независимо от каких-либо других государственных органов.
Задачи Счетной палаты:
- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением расходной части Государственного бюджета Украины, расходованием бюджетных средств, в частности средств общегосударственных целевых фондов по объемам, структуре и их целевому назначению;
- осуществление контроля за образованием и погашением внутреннего и внешнего долга Украины, определение эффективности и целесообразности расходования бюджетных средств, валютных и кредитно-финансовых ресурсов;
- контроль за финансированием общегосударственных программ экономического, научно-технического, социального и национально-культурного развития, охраны окружающей среды;
- контроль за соблюдением законности в части предоставления Украиной займов и экономической помощи иностранным государствам, международным организациям, предусмотренных в Государственном бюджете Украины;
- контроль за законным и своевременным движением средства Государственного бюджета и средств внебюджетных фондов в учреждениях Национального банка и уполномоченных банках;
- анализ выявленных отклонений от показателей Государственного бюджеты Украины и подготовка предложений по их устранению, а также об усовершенствовании бюджетного процесса в целом;
- регулярное информирование Верховной Рады Украины, ее комитетов о выполнении Государственного бюджета Украины, о состоянии погашения внутреннего и внешнего долга Украины, о результатах исполнения других контрольных функций;
- выполнение других задач, предусмотренных Счетной палате действующим законодательством Украины.
Счетная плата имеет право контролировать все центральные органы власти, местные государственные администрации, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, банки, кредитные учреждения, хозяйственные общества, страховые компании, другие финансовые учреждения и их объединения, ассоциации и другие объединения независимо от форм собственности, объединения граждан, негосударственные фонды и другие негосударственные, некоммерческие общественные организации в той части их деятельности, которая касается использования средств Государственного бюджета Украины.
Счетная палата реализует основную контрольную функцию по таким направлениям:
- выполнение Государственного бюджета Украины;
- финансирование общегосударственных программ;
- использование кредитных ресурсов;
- деятельность учреждений банковской системы.
С целью эффективного проведения контроля Счетная палата осуществляет проверки, ревизии, экспертизы и т.д.
Результаты проверок оформляются справкой, а в случае выявления фактов нецелевого использования средств и материальных ценностей, недостач, разбазаривания, хищений, присвоений и других злоупотреблений – актом в трех экземплярах.
Следует еще особо остановиться на институте Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека.
Закон Украины об Уполномоченном предусматривает, что Уполномоченный имеет право:
- немедленного приема Президентом Украины, Председателем Верховной Рады Украины, Премьер-министром Украины, председателями Конституционного суда Украины, Верховного суда Украины, Генеральным прокурором Украины, руководителями других государственных органов, органов местного самоуправления, объединений граждан, предприятий, учреждений, организаций, независимо от форм собственности, их должностными и служебными лицами;
- присутствовать на заседаниях Верховной Рады Украины, Кабинета Министров Украины, Конституционного суда Украины, Верховного суда Украины и высших специализированных судов Украины, коллегии прокуратуры Украины и других коллегиальных органов;
- обращаться в Конституционный суд Украины с представлением: а) о соответствии Конституции Украины: законов Украины и других нормативных актов Верховной Рады Украины, актов Президента Украины, актов Кабинета Министров Украины, правовых актов Верховной Рады Автономной Республики Крым, которые касаются прав и свобод человека и гражданина; б) об официальном толковании Конституции Украины и законов Украины;
- беспрепятственно посещать органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности, присутствовать на их заседаниях;
- ознакомляться с документами, в том числе и секретными, и получать их копии в органах государственной власти, органах местного самоуправления, объединениях граждан, на предприятиях, учреждениях, организациях, независимо от форм собственности, органах прокуратуры, в том числе и теми делами, которые находятся в судах. Доступ к информации, которая представляет служебную или государственную тайну осуществляется в порядке, определенном законодательными актами Украины;
- требовать от должностных и служебных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, независимо от форм собственности, содействия в проведении проверок деятельности подконтрольных и подчиненных им предприятий, учреждений, организаций, выделения специалистов для участия в проведении проверок, экспертиз и предоставления соответствующих выводов;
- приглашать должностных и служебных лиц, граждан Украины, иностранцев и лиц без гражданства для получения от них устных или письменных пояснений в части обстоятельств, которые проверяются, уточняются в деле;
- посещать в любое время места содержания задержанных, предварительного заключения, учреждения отбывания осужденными наказаний и учреждения принудительного лечения и перевоспитания, психиатрические больницы; опрашивать лиц, которые там пребывают, и получать информацию об условиях их содержания;
- присутствовать на заседаниях судов всех инстанций, в частности, на закрытых судебных заседаниях, при условии согласия субъекта права, в интересах которого судебное рассмотрение объявлено закрытым;
- обращаться в суд с заявлением о защите прав и свобод человека и гражданина, которые по состоянию здоровья или другим уважительным причинам не могут этого делать самостоятельно, а также лично или через своего представителя принимать участие в судебном процессе в случаях и порядке, установленных законом;
- направлять в соответствующие органы акты реагирования Уполномоченного в случае выявления нарушений прав и свобод человека и гражданина для принятия этими органами соответствующих мер реагирования;
- проверять состояние соблюдения прав и свобод человека и гражданина соответствующими государственными органами, в частности теми, которые осуществляют оперативно-розыскную деятельность.
Правовой статус Уполномоченного
Уполномоченный – должностное лицо, статус которого определяется статьей 55 и 101 Конституции Украины, законами Украины "Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека" от 23 декабря 1997 г. и "О государственной службе" от 16 декабря 1993 г.
Суть понятия "судебная власть"
Судебная власть – одна из трех ветвей власти, которая является необходимым элементом механизма осуществления государственной власти. В системе сдержек и противовесов, которые блокируют возможность перерастания демократического государства в тоталитарное, судебная власть играет особенную исключительную роль. Так ослабление позиций суда в обществе приведет к усилению злоупотреблений и нарушений законов законодательной и исполнительной властями.
Правовое регулирование организации и деятельности судебной власти регулируется целым рядом законов, в частности Конституцией Украины, законами Украины "О судоустройстве Украины", "О Конституционном суде Украины", "О статусе судей" и другими законодательными актами.
Судебная власть – одна из ветвей государственной власти, основная задача которой – осуществление правосудия.
Структура судебной системы в Украине (таблица 8).
Судебная система Украины – составная правовой системы государства, которая определяет порядок организации и деятельности органов судебной власти и формы осуществления правосудия.
Судебная система Украины состоит из судов общей юрисдикции и Конституционного суда Украины.
Суды общей юрисдикции в Украине – составная часть судебной системы государства, построенная по принципам территориальности и специализации.
Система судов общей юрисдикции согласно законодательству Украины состоит из:
- местных судов;
- апелляционных судов, Апелляционного суда Украины;
- специализированных судов, Высшего специализированного суда Украины;
- Верховного суда Украины.
Единство системы судов общей юрисдикции обеспечивается:
- едиными формами организации и деятельности судов, единым статусом судей, обязательностью для всех судей правил судопроизводства, определенных законом;
- Верховным судом Украины – через обеспечение одинакового применения законов всеми судами общей юрисдикции;
- обязательностью выполнения на территории Украины судебных решений, единым порядком организационного обеспечения деятельности судов;
- финансированием судов исключительно из Государственного бюджета Украины, решением вопросов внутренней деятельности судов органами судейского самоуправления.
Суды общей юрисдикции создаются и ликвидируются Президентом Украины, в соответствии Законом "О судопроизводстве в Украине" по представлению Министра юстиции, согласованному с Председателем Верховного суда Украины.
Местные суды – суды первой инстанции
Местными общими судами являются суды – районные, районные в городах, городские и межрайонные суды. Это суды первой инстанции. К этой категории принадлежат также и местные хозяйственные суды: хозяйственные суды АРК, областей, городов Киева и Севастополя, а местными административными судами являются окружные суды, которые создавались в округах в соответствии с указом Президента Украины.
Суд первой инстанции – это суд, который имеет право вынести решение в гражданском деле и приговор в уголовном деле. Суд первой инстанции уполномочен на непосредственное исследование и выяснение в судебном заседании обстоятельств дела и вынесение соответствующего судебного акта (решения, приговора, постановления).
Формирование местного суда
Председатель местного суда, его заместители назначаются на должность на 5 лет из числа судей и увольняются с должности Президентом Украины по представлению Председателя Верховного суда Украины на основании рекомендации совета судей Украины. Судья может быть уволен с административной должности также по инициативе Высшего совета юстиции. Председатели и заместители председателей местных судов могут быть назначены на эти должности повторно.
Апелляционными общими судами являются апелляционные суды областей, городов Киева и Севастополя, Апелляционный суд АРК, а также Апелляционный суд Украины.
Апелляционными специализированными судами являются апелляционные хозяйственные суды и апелляционные административные суды. Это суды второй инстанции.
В составе каждого апелляционного суда действует Президиум и две судебные коллегии: в гражданских и уголовных делах.
Специализированные суды – это судебные учреждения, которые специализируются на рассмотрении отдельных категорий дел.
Специализированные суды работают по принципу коллегиальности. В состав таких судов входят профессиональные юристы, специалисты определенной отрасли (экономики, торговли, таможенного дела и т.п.) и представители соответствующих ассоциаций (работодателей, наемных работников и т.п.). В разных государствах они по-разному принадлежат к структуре судебной системы. В частности, они могут действовать как самостоятельные учреждения (США, ФРГ), так и при:
- судах общей юрисдикции (суды по делам несовершеннолетних);
- государственных учреждениях (фискальные, налоговые суды);
- негосударственных организациях и т.д.
В Украине к специализированным судам принадлежат хозяйственные, административные и другие суды. В соответствии со статьей 127 Конституции Украины, судьями таких судов могут быть лица, которые имеют соответствующую профессиональную подготовку по вопросам юрисдикции таких судов.
Высшими судебными органами специализированных судов являются Высший хозяйственный суд Украины, Высший административный суд Украины, другие специализированные суды, которые могут создаваться Президентом Украины.
Верховный суд Украины
Это важный судебный орган Украины, в составе которого действуют:
1) Судебная палата по гражданским делам;
2) Судебная палата по уголовным делам;
3) Судебная палата по хозяйственным делам;
4) Судебная палата по административным делам.
Первое назначение на должность профессионального судьи сроком на 5 лет осуществляется Президентом на основании рекомендации соответствующей квалификационной комиссии судей по представлению Высшего совета юстиции. Все остальные судьи избираются бессрочно Верховной Радой Украины на основании рекомендации Высшей квалификационной комиссии судей Украины по представлению Председателя Верховного суда Украины или Председателя соответствующего специализированного суда.
Конституционный суд – единый орган конституционной юрисдикции в Украине, основной задачей которого является гарантия верховенства Конституции Украины на всей территории государства.
Принципы его деятельности:
1) верховенство права;
2) независимость;
3) коллегиальность;
4) равноправность судей;
5) гласность;
6) полнота и всеобъемлемость рассмотрения дел;
7) обоснованность принятых решений.
Состав Конституционного суда состоит из 18 судей, где одну из трех групп по шесть лиц:
1) назначает Верховная Рада Украины, принимая постановления;
2) назначает Президент Украины путем издания указа;
3) избирает съезд судей Украины принимая соответствующее решение.
Судья Конституционного суда назначается на 9 лет без права быть назначенным повторно. Вступает на должность судьи Конституционного суда с момента принятия им присяги на заседании Верховного совета Украины, на котором в обязательном порядке присутствуют Президент, Премьер-министр Украины, Председатель Верховного суда не позже, чем через месяц после его назначения судьей Конституционного суда.
Требования к претенденту на должность судьи Конституционного суда:
- гражданство Украины;
- высшее юридическое образование;
- минимальный возраст – 40 лет на день назначения;
- стаж практической, научной, педагогической работы по специальности должен составлять не менее 10 лет;
- знание государственного языка;
- проживание в Украине не менее 20 лет.
Судьи Конституционного суда не могут:
- принадлежать к политическим партиям и профсоюзам;
- иметь представительский мандат;
- принимать участие в любой политической деятельности;
- занимать какие-либо оплачиваемые должности, кроме научной, преподавательской и творческой работы.
Правовой статус работников суда
В соответствии со статьей 9 Закона Украины "О государственной службе" правовой статус Председателя и членов Конституционного суда Украины, Председателя и судей Верховного суда Украины, Председателя и судей Высшего хозяйственного суда Украины, Председателя и судей Высшего административного суда Украины – регулируется нормами Конституции и специальными законами.
Правовой статус государственных служащих, которые работают в аппаратах судебных органов или в других таких службах, как прокуратура, дипломатическая служба, таможенная служба, служба безопасности, органы внутренних дел и т.п. регулируется Законом Украины "О государственной службе", если иное не предусмотрено законами Украины.
Прием на должности, увольнение, присвоение рангов, поощрение государственных служащих в судах осуществляется председателями судов.
Лекция 7. Прохождение государственной службы
В соответствии с основными положениями Программы развития государственной службы на 2005-2010 гг., среди приоритетных направлений рационализации управления государственной службы соответствующее место должно занять урегулирование процедурных вопросов прохождения государственной службы, в частности:
- подбора кадров с применением механизма ротации, прозрачности продвижения по службе на основе использования института кадрового резерва, внедрения процедуры тестирования при проведении экзаменов в процессе конкурса на должность государственного служащего;
- внедрение механизма предварительного отбора для включения в резерв на должности государственных служащих с привлечением центров оценки персонала, которые созданы в системе управления государственной службой;
- привлечение к государственной службе молодежи и закрепление лиц, которые имеют опыт работы и положительную оценку деятельности;
- адаптации молодых государственных служащих, планирование их карьеры, решение социальных проблем.
Прохождение государственной службы состоит из организации подбора кадров, продвижение (передвижение) по службе и условий прекращения службы. Действующее законодательство Украины определяет порядок приема на государственную службу, прохождения испытательного срока, порядок проведения аттестации, замещения государственных должностей, присвоения рангов, однако эти и целый ряд других вопросов прохождения государственной службы требуют детальной регламентации.
Служебная карьера каждого государственного служащего начинается со вступления на государственную службу. В соответствии с частью 2 статьи 38 Конституции Украины, "граждане пользуются равными правами доступа к государственной службе, а также – к службе в органах местного самоуправления". Законом Украины "О государственной службе" закреплено право на государственную службу граждан Украины независимо от происхождения, социального и имущественного состояния, расовой и национальной принадлежности, пола, политических взглядов, религиозных убеждений, места проживания, которые получили соответствующее образование и профессиональную подготовку, а также прошли в установленном порядке конкурсный отбор или другую процедуру, предусмотренную Кабинетом Министров Украины.
Требования при вступлении и прохождении государственной службы
Статья 13 Закона Украины "О государственной службе" предусматривает, что лицо, которое претендует занять должность государственного служащего 3-7 категории, представляет по месту предстоящей службы декларацию о доходах и финансовых обязательствах, в том числе и за границей, своих и членов своей семьи.
Лица, которые претендуют на должности государственного служащего 1 и 2 категории, должны представить также декларацию о принадлежащем ему и членам его семьи недвижимом и ценном движимом имуществе, о вкладах в банках и ценных бумагах. Указанные декларации впоследствии подаются государственным служащим ежегодно. Непредставление или представление государственным служащим недостоверной информации в части его доходов и имуществе является основанием для прекращения государственной службы. Государственный служащий должен иметь полное высшее образование (специалист или магистр), а на должности специалистов 7 категории государственных служащих допускается использование специалистов с базовым уровнем высшего образования – бакалавр.
Обязательным условием для всех должностей государственных служащих является постоянное повышение квалификации по профессиональным программам. Непрерывный характер обучения способствует постоянному сочетанию теоретических знаний с практическими навыками, освоению передовых методов и способов работы, создает условия для инновационной управленческой деятельности.
Обязательные требования к государственным служащим разных категорий
В соответствии с пунктом 2.7 Справочника типовых профессиональных характеристик должностей государственных служащих, государственный служащий должен владеть:
- знаниями права, политологии, экономики, администрирования, финансов, кадрового менеджмента, экологии, социальных и гуманитарных наук;
- умением свободно ориентироваться в социально-политическом пространстве, отбирать, анализировать и обобщать информацию;
- аналитическим мышлением, пониманием современных проблем менеджмента, технологией административной работы, способностью выдавать новые идеи, управленческие решения, социальные технологии.
Государственный служащий обязан в совершенстве владеть государственным языком. Кроме того, государственные служащие, которые за характером своей работы решают вопросы, связанные с формированием и осуществлением межгосударственных связей, должен владеть на уровне бытового и профессионального общения одним из иностранных языков.
Кроме того, обязательными для государственных служащих разных категорий являются также общие требования.
Для руководителей органов государственной власти и органов самоуправления:
- глубокое знаний теоретических вопросов рыночной экономики и умение применять их на практике.
Для руководителей структурных подразделений органов государственной власти и органов самоуправления:
- умение реализовывать планы работы своего подразделения, анализировать и обобщать информацию по направлениям его деятельности в целях определения достижений этого подразделения в части устранения недостатков в его работе;
- способность определять сроки, порядок и последовательность выполнения работ.
Для специалистов разных категорий:
- умение реализовывать планы деятельности по функциональному направлению, систематизировать, обрабатывать, анализировать и обобщать информацию в части своей деятельности с целью определения достижений и мер по устранению недостатков в такой деятельности.
Лицо, принятое на государственную службу, приобретает статус государственного служащего и субъекта государственно-служебных отношений, особенность которых состоит в том, что они возникают между государством в лице ее органов и государственным служащим.
Назначение на государственную должность – это юридический акт компетентного государственного органа и должностного лица (приказ или распоряжение), который определяет момент официального разрешения на осуществление конкретным субъектом функций, обязанностей и прав, определенных конкретной должности.
Процедура назначения
Назначение проводится органами государственной власти и должностными лицами в пределах их компетенции с соблюдением установленного порядка. На службу в государственный орган гражданин может вступать по достижении 16 лет, т.е. возраста ограничения гражданской дееспособности.
Это общее правило, однако специальными законодательными и другими нормативными актами не установлены другие возрастные ограничения. Например, судьям и районным прокурорам – 25 лет, областным прокурорам – 30 лет, для избранных должностных лиц органов местного самоуправления – 18 лет, для депутатов Верховной Рады Украины – 21 год, для службы в Вооруженных силах Украины, МВД – 18 лет. Действующим законодательством предусматривается занятие определенных должностей на государственной службе только лицам со специальным образованием.
Условием занятия отдельных должностей государственной службы является пригодность к выполнению определенных обязанностей по состоянию здоровья. Это должности командного состава морских суден, органов внутренних дел, вооруженных сил.
Кроме того, статьей 23 Закона Украины "О государственной службе" установлен граничный возраст пребывания на государственной службе – 60 лет для мужчин и 55 – для женщин.
Граждане Украины, которые впервые зачисляются на государственную службу, принимают присягу такого содержания: "Полностью осознавая свою высокую ответственность, торжественно присягаю, что буду верно служить народу Украины, строго соблюдать Конституцию и Законы Украины, содействовать воплощению их в жизнь, укреплять их авторитет, охранять права, свободы и законные интересы граждан, с честью нести высокое звание государственного служащего, добросовестно выполнять свои обязанности." Текст присяги подписывается государственным служащим и сохраняется в его личном деле по месту работы. О принятии присяги производится запись в трудовой книжке.
Для выполнения неотложной и непрогнозируемой работы, по распоряжению руководителя, государственный служащий должен явиться на работу в выходные, праздничные и нерабочие дни, может быть отозван из отпуска.
Достижение предельного возраста, если не продлен в установленном порядке срок пребывания на государственной службе, отказ от принятия или нарушение Присяги, непредставление или представление заведомо ложной информации о доходах является основанием для увольнения государственного служащего с должности.
Назначение на должности руководителей центральных и местных органов исполнительной власти
В целях обеспечения эффективной кадровой политики, качественного подбора кандидатур на должности руководителей центральных и местных органов исполнительной власти нормативно-правовыми актами утвержден порядок рассмотрения вопросов, связанных с назначением на должности и увольнения с должностей, в частности:
- руководителей, заместителей руководителей центральных органов исполнительной власти, а также глав местных государственных администраций;
- первых заместителей и заместителей глав местных государственных администраций;
- руководителей управлений, отделов, других структурных подразделений местных государственных администраций.
В этих документах определены требования соблюдения сроков, перечень, содержание и порядок рассмотрения документов, которые готовятся для рассмотрения вопроса о назначении на должности. Они должны отражать уровень квалификационной и профессиональной подготовки, сведения о пребывании в кадровом резерве, возможность выполнения порученной работы, деловые и другие качества претендента.
При внесении предложений об увольнении с должности обосновываются причины невозможности пребывания лица на данной должности, прилагается заявление лица, которое увольняется, при необходимости – материалы служебного расследования, медицинская справка, другие документы, которые имеют непосредственное отношение к этому делу.
Конкурс, как форма и способ замещения вакантных должностей
Конкурс – соревнование, которое имеет целью выявить лучших из участников (кандидатов, претендентов); организационно-правовая форма замещения должностей.
Это – принципиально новый институт государственной службы в части принятия на должности в государственные органы. Статьей 4 Закона Украины "О государственной службе" предусмотрено, что право на государственную службу имеют лица, которые прошли в установленном порядке конкурсный отбор или другую процедуру, предусмотренную Кабинетом Министров Украины.
Конкурсный прием на работу – это тот фактор, который должен гарантировать объективность оценки деловых качеств работника, и, как следствие, – эффективность его работы.
При конкурсном отборе должно быть соблюдено:
- равноправие, которое исключает дискриминацию по происхождению, полу, вероисповеданию или политическим взглядам;
- соответствие способностей и профессионального уровня требованиям конкретного вида деятельности в системе государственной службы;
- гласность – обеспечение гласности при проведении конкурсов.
Условия проведения конкурса
Условия проведения конкурса в отдельном государственном органе в соответствии с действующим порядком определяются его руководителем, который назначает на должность и увольняет с должностей государственных служащих. Решения о проведении конкурса принимаются руководителем органа при наличии вакантной должности государственного служащего.
К участию в конкурсе не допускаются лица, которые:
- достигли установленного законодательством граничного возраста пребывания на государственной службе;
- признаны в установленном порядке недееспособными;
- имеют судимость, которая несовместима с должностью государственного служащего;
- при условии принятия на службу будут непосредственно подчинены лицам, которые являются близкими родственниками;
- лишены права занимать соответствующие должности в установленном законом порядке на определенный срок;
- других случаях, определенных законом.
Этапы конкурсного отбора
Лица, которые подали необходимые документы в государственный орган для участия в конкурсе, являются кандидатами на занятие вакантной должности государственного служащего. Конкурс проводится поэтапно:
- публикация объявления государственного органа о проведении конкурса в прессе или распространение его через другие средства массовой информации;
- прием документов от лиц, которые желают принять участие в конкурсе, их предварительно рассмотрение на соответствие квалификационным требованиям уровню должности;
- проведение экзамена для отбора кандидатов.
Процедура отбора кандидатов на должность
Конкурсная комиссия на основании рассмотрения поданных документов, результатов экзамена и собеседования с кандидатами, которые успешно сдали экзамен, на своем заседании осуществляет отбор лиц для занятия вакантных должностей государственных служащих.
Другие кандидаты, которые успешно сдали экзамен, но не были отобраны для назначения на должности, по их согласию, по решению конкурсной комиссии могут быть рекомендованы для включения в кадровый резерв в данном государственном органе и на протяжении года приняты на вакантную равноценную (или ниже) должность без повторного конкурса.
Если по результатам конкурса не отобран ни один из кандидатов для назначения на должность, конкурсная комиссия не может рекомендовать этих кандидатов в кадровый резерв.
Если ни один из кандидатов не рекомендован конкурсной комиссией для назначения на вакантную должность государственного служащего, объявляется повторный конкурс.
Заседание конкурсной комиссии считается правомочным, если на нем присутствовали не менее 2/3 ее состава. Решение принимается простым большинством голосов присутствующих на ее заседании членов конкурсной комиссии. При условии равного разделения голосов решающим является голос председателя комиссии.
Решение о назначении на должность государственного служащего и зачислении в кадровый резерв принимает руководитель государственного органа на основании предложений конкурсной комиссии на протяжении месяца со дня принятия решения конкурсной комиссией.
Закон Украины "О государственной службе" допускает случаи принятия на работу государственного служащего без конкурсного отбора и стажировка.
Таким образом могут приниматься на работу государственные служащие на должности:
- руководителей, которые согласно законодательству избираются или утверждаются коллегиальным органом;
- руководителей, которые назначаются министрами, руководителями других центральных органов исполнительной власти по согласованию с руководителями местных органов исполнительной власти;
- специалистов при перемещении их в пределах одного государственного органа на равнозначную (или ниже) должность с соблюдением требования законодательства о труде.
Кроме того, без конкурса на должности могут быть назначены:
- государственные служащие, которые пребывали на соответствующих должностях в государственных органах и исполнительных органах советов, в частности тех, которые ликвидируются, во вновь созданные органы исполнительной власти и местного самоуправления;
- выпускники Украинской Академии государственного управления при Президенте Украины и ее филиалов в государственные органы, которые направляли их на учебу.
Прохождение стажировки в государственных органах
С целью приобретения практического опыта, проверки профессионального уровня и деловых качеств работников, которые претендуют на должность государственного служащего, может проводиться их стажировка в соответствующем государственном органе сроком до двух месяцев.
Стажировку могут проходить как лица, которые впервые претендуют на должность государственного служащего, так и государственные служащие, которые хотят занять более высокую должность.
Зачисление на стажировку определяется приказом руководителя государственного органа, где проходит стажировка.
На период стажировки в государственном органе за стажером закрепляется государственный служащий, ответственный за стажировку.
Стажер за время прохождения стажировки должен выполнить индивидуальный план стажировки. А в конце – готовит служебную записку о стажировке на имя руководителя органа с выводами ответственного за стажировку о возможности использования стажера на государственной службе.
Лицо (негосударственный служащий), которое после успешного окончания стажировки изъявило желание работать в данном государственном органе, проходит конкурсный отбор в соответствии с действующим Положением, с преимущественным правом на занятие вакантной должности.
Государственный служащий после успешного завершения стажировки может быть переведен на должность по решению руководителя данного органа без конкурсного отбора.
Испытания во время принятия на государственную службу
При принятии на государственную службу (статья 18 Закона Украины "О государственной службе") может устанавливаться дополнительное условие – испытание сроком до 6 месяцев.
Испытание – это проверка соответствия работника работе, которую он должен выполнить по трудовому договору.
Если на протяжении срока испытания установлено несоответствие работника работе, на которую он принят (по выводам руководителя подразделения), руководитель органа издает приказ об увольнении работника с должности, что соответствует действующему законодательству о труде.
Если стажировка закончилась успешно, на основании мотивированного вывода руководителя структурного подразделения, на должность в котором зачислен работник, приказом руководителя органа присваивает ранг государственного служащего такому работнику.
Перемещение по службе
Исключительно важным вопросом является перемещение государственного служащего по службе, которое может осуществляться:
- на высшую должность с целью продвижения работника по службе;
- на равнозначную должность с целью более эффективного использования деловых качеств служащего;
- на низшую должность в случаях сокращения штатов, по состоянию здоровья, по собственному желанию, по результатам проведения аттестации.
Преимущественным правом на перемещение по службе пользуются государственные служащие, которые достигли наилучших результатов в работе, проявляли инициативность, постоянно повышали свой профессиональный уровень и зачислены в кадровый резерв.
Кадровый резерв государственной службы создается для занятия вакантных должностей государственных служащих, а также для продвижения их по службе.
В кадровый резерв зачисляются профессионально подготовленные работники, которые успешно справляются с выполнением служебных обязанностей, проявляют инициативу, владеют навыками работы на компьютере, имеют организаторские способности, необходимые для выполнения должностных обязанностей.
Зачисление работника в кадровый резерв производится по его согласию. На каждую должность государственного служащего кадровый резерв формируется из такого расчета: на должность руководителя – не менее двух лиц, на должности специалистов – составляются списки лиц, зачисленных в кадровый резерв, с учетом фактической потребности. Список лиц, зачисленных в кадровый резерв, пересматривается ежегодно в декабре.
Работа с работниками, зачисленными в кадровый резерв
С такими работниками осуществляется работа согласно утвержденным личным годовым планам, в которых предусматривается:
- изучение и анализ выполнения законов Украины, актов Президента Украины и Кабинета Министров Украины;
- систематическое обучение путем самообразования;
- периодическое обучение и повышение квалификации в соответствующих учреждениях (в частности, зарубежных);
- участие в работе семинаров, совещаний, конференций по проблемам и вопросам деятельности государственных органов;
- стажировка сроком до двух месяцев в государственном органе, в кадровый резерв которого зачислен работник;
- выполнение обязанностей государственного служащего, на должность которого зачислен работник в кадровый резерв;
- участие в подготовке проектов законодательных актов, других нормативных документов.
Если должность, в кадровый резерв на которую зачислен работник, становится вакантной, он имеет преимущественное право на ее замещение при проведении конкурса.
Руководитель государственного органа несет ответственность за эффективную подготовку и использование кадрового резерва. В случае замещения вакантной должности, руководитель государственного органа в представлении на назначение кандидата на эту должность должен отметить на протяжении какого периода он находился в кадровом резерве, как проявил себя, а если не был в кадровом резерве – представить обоснованные пояснения причин неиспользования кадрового резерва. Пребывание работника в кадровом резерве может быть приостановлено по собственной инициативе или по мотивированным предложениям руководителя соответствующего государственного органа. Исключение из списков кадрового резерва оформляется приказом или распоряжением руководителя.
Лекция 8. Оценка профессиональной деятельности государственных служащих
Должностная инструкция – это документ, который определяет подчиненность государственного служащего, его конкретные задачи и обязанности, права и ответственность.
Должностная инструкция разрабатывается, как правило, на должности заместителей руководителей подразделений и специалистов, которые предусмотрены штатным расписанием соответствующего органа исполнительной власти. Организационно-правовой статус, права, обязанности и ответственность руководителей подразделений определяется в соответствующих положениях об этих подразделениях.
Подготовка и периодическое уточнение должностных инструкций должно обеспечивать рациональное распределение и необходимую кооперацию труда государственных служащих при выполнении задач и функций соответствующего подразделения. Должностные инструкции утверждаются руководителями органа исполнительной власти или по его поручению, его заместителями. В должностной инструкции должны быть четко определены место и роль государственного служащего в деятельности подразделения, границы его полномочий и ответственности.
Должностная инструкция имеет следующую структуру:
- общая часть;
- задачи и обязанности;
- права;
- ответственность.
Общая часть инструкции определяет:
- основную цель деятельности служащего;
- порядок назначения на должность и приостановления исполнения должностных обязанностей;
- квалификационные требования к государственному служащему (уровень образовательной подготовки, уровень квалификации, специальность, необходимый стаж работы по специальности, соответствующий стаж государственной службы и др.);
- подчиненность государственного служащего (указывается должностное лицо, которому непосредственно подчиняется служащий);
- наличие подчиненных;
- перечень основных законодательных актов, других документов, которыми руководствуется в работе служащий.
Функциональная часть должностной инструкции – "задачи и обязанности" – характеризует содержание деятельности государственного служащего. В ней определяется:
- насколько самостоятельный участок работы будет вести государственный служащий на данной должности. Участок работы может определяться либо тематически, либо путем выделения группы вопросов по соответствующим направлениям, либо закрепляется за работником перечень объектов управления, или как перечень относительно самостоятельных вопросов;
- перечень видов работ, из которых состоят функции данной должности. При определении видов работ необходимо определить их по организационно-юридическим признакам (руководит, утверждает, осуществляет, организует, рассматривает, выполняет, обеспечивает, контролирует, принимает участие, готовит что-либо).
Задачи и обязанности служащего должны соответствовать задачам и функциям подразделения и требованиям профессионально-квалификационной характеристики соответствующей должности.
В разделе "Права" определяется методы, с помощью которых служащий должен обеспечивать в процессе своей деятельности выполнение возложенных на него задач и обязанностей.
В разделе "Ответственность" определяются показатели оценки работы государственного служащего и границы его персональной ответственности. Такими показателями оценки работы являются качество и своевременность выполнения задач и обязанностей, этика поведения и соблюдение ограничений, предусмотренных законодательством о госслужбе.
Государственный служащий несет ответственность за некачественное или несвоевременное выполнение должностных задач и обязанностей, бездеятельность или неиспользование предоставленных ему прав, нарушение норм этики поведения государственного служащего и ограничений, связанных с принятием на государственную службу и ее прохождением.
В должностных инструкциях рекомендуется иметь пункт о том, кого этот служащий замещает на время отсутствия (отпуск, болезнь и др.), а также кто замещает его в таких же случаях.
Должностные инструкции пересматриваются в случае изменения функций работников или структуры соответствующего государственного органа. Один экземпляр должностной инструкции находится у руководителя структурного подразделения, один – в кадровой службе государственного органа. Должностная инструкция выдается государственному служащему под расписку.
Аттестация государственных служащих
Одним из важнейших моментов перемещения по службе является прохождение государственным служащим аттестации, которая проводится с целью повышения эффективности деятельности государственных служащих и ответственности за вверенное дело, в государственных органах один раз в три года. Во время аттестации оцениваются результаты работы, деловые профессиональные качества, проявленные работниками при выполнении служебных обязанностей.
Аттестация выполняет следующие функции: оценочную, контролирующую, политическую, мотивирующую, экономическую, организационную, коммуникативную, информационную.
Аттестация решает следующие задачи:
- обеспечивает законность в системе функционирования государственной службы;
- помогает выявлять потенциальные возможности государственного служащего с целью продвижения его по службе;
- стимулирует повышение квалификации и профессионализма государственных служащих.
Аттестации подлежат государственные служащие всех уровней, в частности те, которые вследствие организационных изменений занимают должности менее одного года, если их должностные обязанности не изменились. Лица, назначенные на должность на определенный срок, беременные женщины могут проходить аттестацию по собственному желанию.
Не подлежат аттестации:
- государственные служащие патронатной службы;
- государственные служащие, которые пребывают на должности менее одного года;
- женщины, которые находятся в декретном отпуске и отпуске по уходу за ребенком. Они проходят аттестация не ранее, чем через год после выходы на работу.
Для организации и проведения аттестации приказом руководителя создается аттестационная комиссия. Если коллектив большой могут создаваться несколько комиссий; количество и персональный состав комиссии утверждает руководителем.
Сроки и график проведения аттестации также утверждается приказом руководителя и доводится до сведения государственных служащих не позже, чем за месяц до проведения аттестации.
На каждого работника, который подлежит аттестации, составляется служебная характеристика, которая подписывается его непосредственным руководителем, утверждается руководителем высшего ранга и представляется в комиссию не позже, чем за неделю до проведения аттестации. Государственный служащий до аттестации ознакомляется со служебной характеристикой.
Во время аттестации в комиссию подаются ежегодные оценки выполнения государственным служащим возложенных на него задач и обязанностей за период, который прошел после предыдущей аттестации. На заседание комиссии приглашается работник, который аттестуется, и его непосредственный руководитель. Если государственный служащий не явился на заседание комиссии без уважительной причины, комиссия имеет право провести аттестацию без его присутствия.
Аттестованными считаются государственные служащие, признанные комиссией соответствующими занимаемой должности или соответствующими занимаемой должности при определенных условиях.
В случае принятия решения о соответствии работника занимаемой должности, комиссия может рекомендовать руководителю зачислить его в кадровый резерв, разрешить пройти стажировку на более высокой должности, присвоить очередной ранг государственного служащего, установить надбавку, предусмотренную законодательством или изменить ее размер и т.д.
В случае принятия решения о соответствии занимаемой должности при определенных условиях, комиссия рекомендует руководителю назначить через год повторную аттестацию, если государственный служащий согласится выполнять данные ему рекомендации.
В случае принятия решения о несоответствии государственного служащего занимаемой должности, комиссия рекомендует руководителю перевести этого государственного служащего по его согласию на другую должность, которая соответствует его профессиональному уровню или уволить его с должности.
Заседание комиссии считается правомерным, если на нем присутствовали не менее ¾ ее состава. Решение комиссии принимается по каждому государственному служащему, который аттестуется, простым большинством голосов членов комиссии.
Голосование проводится в отсутствии аттестуемого лица. При условии одинакового количества голосов членов комиссии "за" и "против" принимается решение в пользу государственного служащего.
Результаты аттестации вносятся в протокол заседания комиссии и аттестационный лист, составленный по определенному образцу. Результаты аттестации сообщаются государственному служащему сразу после аттестации. Государственный служащий ознакомляется с содержанием аттестационного листа под роспись. Результаты аттестации прикладываются к личному делу государственного служащего.
Результаты каждого заседания комиссии сообщаются ее председателем руководителю. По результатам аттестации руководитель издает соответствующий приказ. Решение о переводе государственного служащего с его согласия на другую должность или об увольнении с должности принимается руководителем в двухмесячный срок со дня аттестации. Принятие такого решения после окончания указанного срока не допускается.
Государственный служащий, признанный по результатам аттестации не соответствующим занимаемой должности увольняется с работы в соответствии с пунктом 2 статьи 40 Кодекса законов о труде Украины.
Проведение ежегодной аттестации
В период между аттестациями с целью осуществления регулярного контроля за прохождение государственной службы и профессиональными достижениями государственных служащих, ежегодно проводится оценка выполнения государственными служащими возложенных на них задач и обязанностей.
Такая оценка осуществляется непосредственно руководителями в январе-феврале по результатам прошедшего года.
Не подлежат ежегодной оценке: беременные женщины, государственные служащие патронатной службы, государственные служащие, назначенные на должность в отчетном периоде.
Ежегодная оценка проводится соответственно критериям и показателям качества работы государственных служащих, которые разделяются на:
- общие, характерные для всех государственных служащих;
- специальные – те, которые зависят от особенностей работы каждого государственного органа.
Примерный перечень критериев и показателей качества работы государственного служащего приведены в Приложении.
Кадровые службы должны ознакомить всех государственных служащих с порядком проведения ежегодной оценки, критериями и показателям качества работы, а также обеспечить формой бланка ежегодной оценки выполнения государственным служащим должностных обязанностей и задач, образец которой приведен в Приложении.
Этапы ежегодной оценки
Процедура проведения ежегодной оценки состоит из таких этапов:
- подготовительный период;
- оценивание;
- собеседование;
- подписание результатов обсуждения;
- утверждение руководителем высшего уровня результатов оценки;
- заключительный этап.
Подготовительный период содержит анализ непосредственным руководителем и государственным служащим выполнения задач и обязанностей, определенных в должностных инструкциях, положениях о структурных подразделениях, личных планах работы, полученных в отдельных поручениях на протяжении отчетного периода.
Оценка осуществляется государственным служащим через самооценку и оценку непосредственным руководителем, результаты которой вносятся в форму бланка ежегодной оценки и дополнения к нему. Государственный служащий должен высказать свою точку зрения, очертить проблемные вопросы, а также установить для себя конкретную цель в усовершенствовании профессионализма.
Непосредственный руководитель оценивает выполнение государственным служащим должностной инструкции, личного плана работы, намеченного вначале отчетного периода, отдельных поручений, заданий, проверяет своевременность, качество, результативность их выполнения, выясняет причины продления сроков выполнения заданий, изменений к плану и т.п.
По результатам оценки и самооценки руководителем выставляется итоговая оценка, которая может быть:
- низкая – государственный служащий должен улучшать свою работу, чтобы уйти от постоянного вмешательства руководителя для коррекции результатов его работы;
- удовлетворительная – государственный служащий достиг определенных результатов, владеет определенным объемом навыков, необходимых для выполнения должностных обязанностей и должен направить свою деятельность на те составляющие, которые вынуждают иногда вносить коррективы в результаты работы;
- хорошая - государственный служащий достиг результатов владения навыками и умениями, исключил вмешательство руководителя в результаты работы, направил усилия на внедрение инновационного стиля поисков решения;
- высокая - государственный служащий превысил ожидаемые результаты, проявил фундаментальные знания и навыки, применял инновационный стиль выполнения своих обязанностей и поручений.
Заполненную форму бланка ежегодной оценки непосредственный руководитель в недельный срок передает государственному служащему для ознакомления.
Собеседование непосредственного руководителя с государственным служащим проводится с целью обсуждения результатов оценки его работы за минувший год и достижения договоренностей на предстоящий год в части выполнения заданий, определения необходимости повышения квалификации, подготовки личных планов работы на предстоящий год с учетом приоритетов в деятельности структурного подразделения или органа в целом.
Обсуждение должно быть структурированным, неформальным, носить рекомендательный и разъяснительный характер с учетом самооценки государственного служащего. Во время собеседования следует придерживаться баланса между положительной оценкой работы и критикой отдельных направлений с соответствующей аргументацией.
Собеседование должно закончиться подписанием непосредственным руководителем и государственным служащим формы бланка ежегодной оценки в подтверждение того, что результаты оценивания обсуждены и составлен личный план работы на предстоящий год, образец которого приведен (Приложение).
Утверждение руководителем высшего уровня результатов ежегодной оценки осуществляет после ознакомления с результатами оценивания. Руководитель высшего уровня, при этом, может высказать свои замечания и предложения, а также провести, при необходимости, собеседование.
Заключительный этап содержит проверку кадровой службой государственного органа полноты заполнения формы бланка ежегодной оценки и приложение ее к личному делу государственного служащего. Кадровая служба анализирует и обобщает результаты ежегодной оценки и готовит проекты соответствующих решений по вопросам кадрового менеджмента.
Результаты ежегодной оценки должны учитываться при аттестации государственных служащих, рассмотрении вопросов продвижения по службе, присвоении очередного ранга, установлении предусмотренного законодательством денежного вознаграждения, надбавок, премий или изменения их размера, при решении вопроса о продлении срока пребывания на государственной службе, формировании кадрового резерва и других вопросов прохождения госслужбы.
В случае не соглашения с оценкой руководителя госслужащий в десятидневный срок может обратиться с заявлением к руководителю высшего уровню, высказав замечания и аргументацию к ним.
Порядок присвоения ранга государственным служащим, впервые зачисленным на государственную службу.
Ранг – ступенька, различие, показатель уровня значимости должностного (служебного) лица, чин, звание, разряд, категория, класс и т.д.
Процедура присвоения рангов определена в Положении о рангах государственных служащих, утвержденном постановлением Кабинета Министров Украины от 19.06.1996 г.
Ранги присваиваются государственным служащим в индивидуальном порядке в соответствии с занимаемой должностью, уровнем профессиональной квалификации и результатом работы. Лицам, которые впервые зачислены на государственную службу, присваивается обычно низший ранг, предусмотренный для соответствующей категории должностей. Ранги, которые соответствуют должностям:
- первой категории присваиваются Президентом Украины;
- второй категории – Кабинетом Министров Украины. Предложения по присвоению рангов, которые соответствуют должностям первой и второй категории, вносит Главгосслужба по представлению соответсвующих государственных органов;
- третьей-пятой категории (руководители местных органов государственной исполнительной власти) – руководителем органа государственной исполнительной власти;
- третьей-седьмой категории (другие руководители и специалисты органов государственной исполнительной власти) присваиваются по месту работы руководителями этих органов.
Ранги присваиваются госслужащим одновременно с принятием их на госслужбу или назначением на более высокую должность. Лицам, назначенным на должности государственных служащих с установлением испытания ранги присваиваются с учетом его результатов.
Порядок присвоения ранга госслужащим во время прохождения госслужбы и лишения его.
Для присвоения очередного ранга в пределах соответствующей категории должностей, госслужащий должен успешно отработать на должности, которую занимает, 2 года. В этом случае руководитель государственного органа по ходатайству непосредственного руководителя рассматривает вопрос о возможности присвоения государственному служащему очередного ранга. Положительное решение принимается при условии успешной работы госслужащих. Очередной ранг не может быть присвоен госслужащему, если на протяжении последнего года к нему применялись дисциплинарные взыскания, а также в период проведения служебного расследования или пребывания под следствием.
Задержка с присвоением очередного ранга до 1 года может применяться к госслужащему как мера дисциплинарного влияния.
За выполнением особо ответственных заданий госслужащему может быть присвоен очередной ранг досрочно в рамках соответствующих категорий должностей.
В случае назначения госслужащих на должности боле высокой категории им присваивается ранг в рамках категории должностей, которые они заняли. Вместе с тем, если госслужащий занял более высокую должность в рамках категории должностей, на которой он пребывал, ему может быть оставлен предыдущий или присвоен более высший ранг в пределах данной категории.
При условии, что госслужащему оставлен предыдущий ранг, следующий ранг ему присваивается с учетом времени присвоения предыдущего ранга.
За добросовестный труд госслужащему при увольнении с госслужбы в связи с выходом на пенсию может быть присвоен очередной ранг за рамками соответствующей категории должностей, если он уже имел наивысший ранг в этой категории должностей.
Присвоенный ранг сохраняется за служащим и в том случае, когда он перешел на должность низшей категории или оставил госслужбу, на которую потом вернулся.
Лишение госслужащего присвоенного ему ранга допускается только лишь по приговору суда. Присвоение, изменение, лишение ранга по приговору суда оформляется приказом или распоряжением руководителя государственного органа, о чем делается соответствующая запись в трудовой книжке госслужащего.
Надбавка за ранг.
Надбавка за ранг осуществляется со дня его присвоения. Государственному служащему, который работает неполный рабочий день (неделю) надбавка за ранг выплачивается пропорционально отработанному времени. Лицам, которые назначены на должности госслужащих с испытательным сроком и имеют ранги, присвоенные по предыдущему месту работы, надбавка за ранг в период испытания осуществляется соответственного этому рангу. Размеры надбавок за ранги госслужащих установлены постановлениями КМУ от 21.12.1994 №855 и от 25.12.1995 №1043.
Установление классификации должностей и рангов для госслужащих способствует реализации права и возможностей на продвижение по службе, к тому же появляется возможность получать дополнительной вознаграждение, оставаясь на той же должности. Такой подход обеспечивает большую степень объективности в оценке способностей госслужащих.
Лекция 9. Государственные служащие: моральные основы деятельности и этикет
Суть понятия "имидж"
Начиная с Конституции Украины и заканчивая Законами Украины "О государственной службе" и "О службе в органах местного самоуправления" и другими нормативными актами, такими как "Общие правила поведения государственного служащего", определено, что государственному служащему необходимо действовать на началах: честности, справедливости, ответственности, открытости, прозрачности. Возникает двойственность: как бы все понятно, вместе с тем не всегда выполняется. Что для этого необходимо? Вроде бы и не много, вместе с тем, необходимо: воспитывать не просто государственного служащего, а высоко моральную личность в человеке, которого в народе не называли бы пренебрежительно "бюрократом", "ментом", "казнокрадом" или "взяточником".
Для Украины существование административной системы не прошло бесследно. С учетом этого моральное состояние государственных служащих является актуальной проблемой нынешнего времени поскольку зрелость общества определяется тем, насколько укоренились в его жизнедеятельности высшие моральные ценности.
Казалось, совсем недавно в украинском лексиконе появилось понятие "имидж". Вместе с тем, не единожды можно было услышать об элементах негативного имиджа государственной службы, о необходимости гармонизировать отношения чиновников и граждан, что государственный служащий должен быть честным и справедливым, патриотом своего государства, неуклонным исполнителем законов и этических норм, своего рода – профессионалом в государственной службе.
Что же такое "имидж"? В переводе с французского – это "образ", "публичное я человека". Имидж – наиболее эффектная подача материала, информации о человеке, государстве, нации. Имидж политика, государственного служащего, управленца строится соответственно реально присущим ему характеристикам и действиям представителей широкого круга общественности.
Имидж – это обобщенный образ, репутация, оценка потребителей, партнеров и конкурентов о субъекте, его продукции и услугах.
Имидж государства
Не так давно вышла в свет книга Андре Вилсона, британца по происхождению, "Украина – непредсказуемая нация или опасная Украина", где описан имидж Украины глазами Европы. В частности, акцентируется, что Украины из всех стран СНГ находится в наихудшем состоянии. На его взгляд имидж Украины имеет некоторые позитивные черты: характер украинского народа, стабильность, географическое расположение государства, черноземы, спортивные успехи звезд. Вместе с тем, руководство государства к этому не приложило никаких усилий. Негативные черты свойственные имиджу нашего государства: экономическое и социальное состояние, коррупция, проблемы свободы слова. Все это свидетельствует о негативных действиях властных структур. Необходимо добавить, что Украина заняла I место среди всех государства по количеству обращений к Европейскому суду в 2004 году (700). В предыдущие годы это место принадлежало Словакии, а перед ней – Болгарии. Специалисты считают, что на формирование международного имиджа Украины влияют:
- руководители государства (80%);
- дипломатические связи (51%);
- граждане Украины (50%).
О чем это свидетельствует? Скорее всего, о том, что для многих государственных служащих, руководителей разных ветвей и органов власти не свойственны позитивные качества, что соответственно и формирует негативный имидж государственной службы в целом. Казалось бы, понятно, что имидж какого-либо учреждения, организации, прежде всего, зависит от руководителя, а если точнее – от выбора того или иного стиля руководства.
Стиль руководства - система управленческих влияний руководителя на подчиненных, обусловленная спецификой поставленных перед коллективом задач, взаимоотношениями руководителя с подчиненными и объемом его должностных полномочий, личными характеристиками всех членов коллектива.
Стиль руководства
Выделяются несколько индивидуальных стилей руководства: авторитарный (директивный), демократичный (коллегиальный) и либеральный; иногда еще выделяют смешанный стиль. Их характеристика дана в таблице 9. На практике приходится сталкиваться с разными его модификациями, которые характеризуют индивидуальный стиль деятельности руководителя как индивидуума.
Индивидуальный стиль деятельности – обобщенная характеристика индивидуально-психологических особенностей человека, которые складываются и проявляются в его деятельности. Индивидуальный стиль деятельности указывает на его зависимость от специфики воспитания, психологических качеств индивидуума, обусловленных свойствами нервной системы.
Формирование имиджа государственного служащего
Имидж госслужащего выражается совокупностью действий и поступков, в том числе:
- умением выражать, реализовывать задачи и интересы государственного органа;
- безупречностью на службе;
- владением специфическими знаниями, умениями и навыками;
- профессионализмом, культурой общения, этичностью, внешним видом.
К тому же, позитивный имидж государственного служащего формируется путем:
- повышения квалификации;
- усовершенствования профессионального подбора кадров;
- соблюдения законодательства и Правил поведения;
- изучения общественного мнения о работе определенного органа, организации или отдельного служащего;
- планирования служебной карьеры;
- соответствующей оценки его труда;
- организации труда;
- привлечения средств массовой информации к освещению деятельности госслужащих, распространения опыта и т.д.
С целью формирования позитивного имиджа государственных служащих необходимо четко определить позитивные и негативные его качества (таблица 10).
Последнее время популярной стала такая профессия как имиджмейкер – специалист по технологии создания привлекательного образа (имиджа) политика, служащего, общественного деятеля или организации в целом. С помощью различных способов влияния на общественное сознание, руководствуясь законами психологии и социологии имиджмейкер помогает создавать образ определенного индивидуума или организации, что вызывает симпатии граждан, их готовность поддерживать его, отдавать свои голоса на выборах и т.д. Имиджмейкер подчеркивает лучшие черты политика и, наоборот,- прячет (скрывает) от общественности то, что может навредить успеху или просто сглаживает определенные недостатки. Именно имиджмейкер учит своего клиента, при необходимости, эффективному общению, владению языками, мимикой, манерами и т.д.
Политическая культура
Бернард Шоу писал "здравый смысл и работоспособность компенсируют у Вас недостаток таланта, в итоге – время. Вы можете быть сверхгениальным, однако, попусту потеряете свою жизнь".
Политическая культура, как и духовность, формируется социальной средой, Обществом, его ценностными ориентирами, принципами и нормами. Все это – составные уровня развития гражданского общества.
Политическая культура – это степень реализации возможностей и таланта государственного служащего, его потенциала в государственно-управленческой деятельности. Политическая культура государственного служащего развивается вместе с моралью и правовой культурой. Потеря моральных ценностей государственным служащим приводит, в конце концов, и к потере политической культуры. Одним из весомых ее элементов является совокупность знаний государственного служащего о конкретном объекте государственного управления, о способах и методах влияния на него.
Политическая культура госслужащих невозможна также без надлежащих управленческих талантов, опыта практического государственного управления, без желания принимать оптимальные решения и выполнять их.
Этикет – система правил поведения и соответствующих действий, предназначение которых – упорядочить человеческие взаимоотношения через строго согласование форм поведения в той или иной ситуации. Определенную целостность совокупности правил и приемов этикету придает их связь с формами моральных отношений (уважение, почитание, тактичность, деликатность и т.п.), а через них – с основами моральных ценностей (человеческое достоинство, общее взаимопонимание).
Служебный этикет – это общепринятые правила социального поведения в профессиональном общении в конкретной организации, учреждении. Служебный этикет обязан обеспечивать процесс общения партнеров, которые имеют другой служебный статус, с целью соблюдения надлежащей субординации и дисциплины.
Как строить взаимоотношения с подчиненными? Сегодня этот вопрос беспокоит многих руководителей, отсюда их практический интерес к знаниям, которые помогают определить состояние нравственности каждого сотрудника и трудового коллектива; освоить широкий спектр средств и методов стимулирования труда, так как уметь общаться с людьми – одно из наиболее важных качеств руководителя.
Зарубежная теория и практика управления придают особое значение проблеме моральности государственных служащих и этичности их поведения. Например, реформа государственной службы Канады включает изменения в законодательстве на 10%, новшеств в структуре и функциях государственных органов – на 20 процентов, улучшение культуры взаимоотношений и моральной атмосферы в государственных учреждениях – на 70%. По этому пути идет и Россия, где в основу государственной службы положено по мировому опыту – систему заслуг и честности.
Власть должна всегда ощущать, что ее контролируют. Идя на государственную службу работник делает осознанный выбор и соглашается на строгое ограничение как в публичной, так и в личной жизни и деятельности. Чем выше должность, тем больше ограничений. В статье 5 Закона Украины "О государственной службе" определены основные требования этики поведения государственных служащих:
- добросовестное выполнение своих служебных обязанностей;
- уважительно относится к гражданам, руководителям и сотрудникам, придерживаться высокой культуры общения;
- не допускать действий и поступков, которые могут навредить интересам государственной службы или негативно повлиять на репутацию государственного служащего.
Этика государственного служащего
Общие правила поведения государственного служащего являются обобщением стандартов их поведения и добросовестности. Правила базируются на Конституции Украины и определенных законами Украины принципах государственной службы, направлены на создание условий для повышения авторитета государственной службы и укрепления репутации государственных служащих, а также информирование о поведении, которое они должны ожидать от государственных служащих. При принятии на государственную службу, лицо знакомиться с этими правилами, о чем производится письменная запись в его личном деле.
Общие правила поведения устанавливают основные требования к этике работников органов государственной власти, которые занимают должности, отнесенные к соответствующим категориям должностей государственных служащих.
Государственный служащий должен заботиться о позитивном имидже и авторитете органов государственной власти и государственной службы в целом, дорожить своим именем и статусом. Госслужащие, с учетом конституционных прав, могут принимать участие в политической или иной общественной деятельности только лишь за пределами их служебных обязанностей и во внерабочее время, чтобы не подорвать веру общественности в безусловное выполнение ими своих функций. Собственные политические взгляды они не могут использовать при выполнении своих должностных обязанностей. Госслужащий, как и любой другой гражданин, имеет право на личную жизнь и должен уважать личную жизнь других государственных служащих, сохранять конфиденциальность по этим вопросам.
Требования к поведению госслужащих
Госслужащий должен выполнять свои должностные обязанности честно, добросовестно, не предоставлять каких-либо преимуществ и не выявлять симпатий к отдельным физическим и юридическим лицам, политическим партиям, решительно выступать против антигосударственных проявлений и сил, которые угрожают порядку в обществе или безопасности граждан. Госслужащий должен уважительно относиться к гражданам, руководителям и сотрудникам, придерживаться высокой культуры общения, не допускать действий и поступков, которые могут навредить интересам государственной службы.
Государственный служащий с надлежащим уважением должен относиться к правам, обязанностям и законным интересам граждан, их объединений, а также юридических лиц, не должен проявлять своеволие и равнодушие к их правомерным действиям и требованиям, допускать проявлений бюрократизма, местничества, несдержанности в выражениях или другим образом, что дискредитировало бы орган государственной власти или позорило бы репутацию госслужащего. Госслужащий должен проявлять толерантность и уважение к различным религиозным организациям, уважать и соблюдать народные обычаи и национальные традиции установленного протокола во взаимоотношениях с представителями международных организаций, иностранных учреждений и иностранцев.
При исполнении своих обязанностей госслужащий обязан обеспечивать рациональное, эффективное и экономное использование вверенных ему материальных и финансовых ресурсов. Госслужащий должен постоянно повышать свой профессиональный, интеллектуальный и культурный уровень.
Госслужащий обязан строго соблюдать ограничения и запреты, предусмотренные антикоррупционным законодательством и Законами Украины "О государственной службе" и "О борьбе с коррупцией", не допускать действий, которые могут быть восприняты как основание к подозрению его в коррупции. Своим поведением он должен демонстрировать свое нетерпение к коррупционным проявлениям, отметать предложения о незаконных услугах, четко разграничивать службу и личную жизнь.
Госслужащие, которые осуществляют руководство другими госслужащими или контролируют их работу обязаны принять меры по соблюдению ими общих правил поведения соответственно законам и в рамках полномочий.
Настойчивость в повышении профессионального мастерства, стремление практическими действиями показать свои лучшие стороны и преимущества – основа здорового карьеризма, продвижения по государственной службе.
Взаимозависимость этики государственного управления и юридической ответственности
Этика государственного управления и юридическая ответственность – это две неразрывно связанные категории, о них говорят тогда, когда нарушаются правила этикета, воплощенные в правовых нормах, и неэтичное поведение имеет общественный резонанс. Так как это касается государственной службы, а нарушения допускают должностные лица, то такие поступки одновременно вызывают острую общественную реакцию и соответствующие юридические последствия.
Этика, как носитель моральных правил, имеет отношение к вопросу о том, что или кто является источником аморального поведения, когда принимаются решения сложного политического выбора или выполняются административные указания. Некоторые государственные служащие не видят разницы между этикой и властью, или, точнее, между этикой и осуществлением властных полномочий. По их мнению, последние всегда этичны (властные полномочия). К сожалению, это стало принципом повседневного поведения государственных служащих, который не всегда оценивается с позиции морали и социальной справедливости. Для многих из них моральность является чем-то второстепенным; таким, что мешает "эффективно" работать. Характеристики "хороший организатор", "удачный бизнесмен" являются иногда более важными, чем "порядочный человек". Подобными действиями или бездеятельностью должностные лица государственного аппарата стимулируют формирование аморальной среды в обществе.
Группы и партии, приникающие в государственные структуры, в большинстве своем имеют тенденцию служить только себе и защищать лишь свои групповые интересы, утверждая свою мораль и этику. Это подтверждает то, что государственная и общественная жизнь в значительной мере зависит от моральности общественных отношений, от этики отношений государства и гражданина, общественной самодисциплины, социальной справедливости, нетерпимости к моральным отклонениям как личности, так и государственных институций.
Выводы
Имидж – наиболее эффективная подача материала-информации о человеке, государстве, нации. Имидж политика, государственного служащего, управленца строится соответственно реально присущим ему характеристикам и действиям представителей широкого круга общественности.
Имидж – общий образ, репутация, мнение потребителей, партнеров и конкурентов о субъекте, его продукции и услугах.
Стиль руководителя - система управленческих влияний руководителя на подчиненных, обусловленная спецификой поставленных перед коллективом задач, взаимоотношениями руководителя с подчиненными и объемом его должностных полномочий, личными характеристиками всех членов коллектива. Различают авторитарный (директивный), демократичный (коллегиальный), либеральный и смешанный стиль руководства.
Индивидуальный стиль деятельности – обобщенная характеристика индивидуально-психологических особенностей человека. Индивидуальный стиль деятельности указывает на его зависимость от специфики воспитания, психологических качеств индивидуума, обусловленных свойствами нервной системы. Изучение индивидуального стиля деятельности позволяет с большей долей вероятности прогнозировать эффективность деятельности субъекта.
Имидж госслужащего выражается совокупностью действий и поступков, в том числе:
- умением формулировать, реализовывать задачи и интересы государственного органа;
- безупречностью на службе;
- владением специфическими знаниями, умениями и навыками;
- профессионализмом, культурой общения, этичностью, внешним видом.
Позитивный имидж государственного служащего формируется путем:
- повышения квалификации;
- усовершенствования профессионального подбора кадров;
- соблюдения законодательства и Правил поведения;
- изучения общественного мнения о работе определенного органа, организации или отдельного служащего;
- планирования служебной карьеры;
- соответствующей оценки его труда;
- организации труда;
- привлечения средств массовой информации к освещению деятельности госслужащих, распространения опыта и т.д.
Политическая культура – это степень реализации возможностей и способностей государственного служащего, его потенциала в государственно-управленческой деятельности. Политическая культура государственного служащего развивается вместе с моралью и правовой культурой.
Служебный этикет – это общепринятые правила социального поведения в профессиональном общении в конкретной организации, учреждении. Служебный этикет должен обеспечивать процесс общения партнеров, которые имеют другой служебный статус, с целью соблюдения соответствующей субординации и дисциплины.
Понятие "деловая этика" в общем означает и отображает мораль и моральность в профессиональной деятельности. Основные требования этики поведения государственных служащих:
- старательно выполнять свои служебные обязанности;
- уважительно относится к гражданам, руководителям и сотрудникам, соблюдать высокую культуру общения;
- не допускать действий и поступков, которые могут навредить интересам государственной службы или негативно повлиять на репутацию государственного служащего.
Этика государственного служащего – это система норм поведения, порядок действий и правил, взаимоотношений и принципов в государственно-служебных отношениях, которые представляют совокупность наиболее приемлемых, глубоко осознанных и конкретизированных действий, которые соответствуют сложившемуся обществу и являются нормами общечеловеческой морали.
Общие правила поведения государственного служащего были одобрены решением Координационного совета по вопросам государственной службы при Президенте Украины от 18.09.2000 г. №2/2000-3 и утверждены приказом Главгосслужбы от 23.10.2000 г. Указанными правилами предусмотрено, в частности, что поведение государственного служащего должно отвечать ожиданиям общественности и обеспечивать доверие общества и граждан к государственной службе, содействовать реализации прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных Конституцией и законами Украины.
Должностные лица должны действовать исключительно в рамках соответствующих правовых норм, неукоснительно исполнять требования закона, ни при каких обстоятельствах не допускать нанесения вреда конкретному лицу, обществу и государству.
Лекция 10. Социальная защита и материальное обеспечение государственных служащих
Стимулирование как важный принцип социального управления
В сфере государственной службы особое место занимает такой важный принцип социального управления, как стимулирование, то есть влияние на нужды и интересы, а через них – на волю и поведение государственных служащих. Выделяются три группы стимулов:
- льготы;
- меры поощрения;
- меры правовой ответственности.
И хотя понятия "льготы и привилегии" в Законе Украины "О государственной службе" не используются, отдельные преимущества и гарантии государственных служащих изложены в разделе VII данного Закона ("материальное и социально-бытовое обеспечение государственных служащих").
Сегодня, между социальной защитой государственных служащих и социальной защитой других трудоспособных граждан есть принципиальное различие. Вызвано оно тем, что работающий гражданин работает на себя, в то время как государственный служащий не только продает свой труд, но и, выполняя функции государства, реализует его волю, а не свою. Кроме того, в отличие от других граждан, ограничиваются его конституционные и личные права (право принимать участие в митингах, забастовках и т.п.). Такие ограничения прав и свобод во имя интересов общества требуют соответствующей социальной компенсации.
Проблема льгот и привилегий государственных служащих
Привилегии – исключительное положение индивидуума или социальной группы, связанное с особыми возможностями и условиями жизнедеятельности, что выделяет их из общества, ставит над ним.
Льготы – установленные законодательством преимущества, которые предоставляются лицу или группе лиц по отношению к другим лицам.
Привилегии считаются отклонениями в праве, основная цель которых – улучшение положения, повышение или отличие статуса одних лиц от других, например, госслужащих от обычных служащих, служащих органов местного самоуправления. Различают привилегии:
- функциональные (связанные с властью, осуществлением государственных и других функций);
- личные (возраст, знания, профессионализм, звания, должности и т.п.);
- формальные;
- неформальные.
Одной из причин негативного отношения населения к государственной службе была и остается проблема льгот и привилегий. Очень важно, чтобы привилегии, которые государство предоставило людям, находящимся на руководящих должностях, были четко выписаны в законе и не превышали минимума, необходимого для их нормальной работы, т.е. необходимого для функционирования, осуществления предоставленных им полномочий на надлежащем уровне. Несмотря на то, что привилегии являются объективной необходимостью любой управленческой структуры и свойственны всем государствам, в демократических – они минимизированы до разумных границ, поскольку привилегии не совместимы с такими ценностями как равенство, справедливость, свобода.
Льготы предоставляются на равных условиях всем гражданам, которые имеют на них право. По содержанию они делятся на льготы имущественного (дополнительные выплаты, освобождение от платежей) и неимущественного характера (предоставление дополнительных отпусков, сокращение рабочего времени и т.п.). Льготы государственных служащих разные по своему характеру. Основные их виды перечислены в статьях 33, 35 и 36 Закона Украины "О государственной службе", в частности, это:
- предоставление дополнительных оплачиваемых отпусков продолжительностью до 15 календарных дней для государственных служащих, которые имеют стаж работы свыше 10 лет;
- льготные условия предоставления кредита на индивидуальное или кооперативное жилищное строительство;
- предусмотренные надбавки к должностным окладам за выслугу лет, ранг, выполнение особо важной работы (до 50%), почетное звание, знание иностранного языка и т.д.
Оплата труда
Законодательством Украины установлены специальные условия оплаты труда государственных служащих. Закрепление таких условий на законодательном уровне направлено на достижение таких целей:
- обеспечение достойных материальных условий для независимого выполнения возложенных на государственных служащих обязанностей;
- содействие укомплектованию аппарата государственных органов компетентными и опытными кадрами;
- стимулирование их добросовестного и инициативного труда.
Заработная плата государственных служащих состоит из должностных окладов, премий, доплат за ранги, надбавки за выслугу лет на государственной службе и других надбавок, предусмотренных законом (таблица 11).
Размер должностных окладов государственных служащих находится в пропорциональной зависимости от двух характеристик выполняемых государственным служащим обязательств, а именно, сложности и уровня ответственности служебных обязанностей.
Доплата за ранг производится соответственно установленному рангу, присвоенному государственному служащему.
Надбавка за выслугу лет выплачивается государственным служащим ежемесячно. Размер такой надбавки определяется в процентах к должностному окладу с учетом доплаты за ранг и зависит от стажа государственной службы в таких размерах:
свыше 3-х лет – 10%;
свыше 5-ти лет – 15%;
свыше 10-ти лет – 20%;
свыше 15-ти лет – 25%;
свыше 20-ти лет – 30%;
свыше 25-ти лет – 40%.
В соответствии с действующим законодательством государственным служащим также могут устанавливаться надбавки доплаты и помощь:
- надбавки за высокие достижения в труде и выполнение особо важной работы;
- доплаты за выполнение обязанностей временно-отсутствующих работников;
- другие надбавки и доплаты;
- материальная помощь для решения социально-бытовых вопросов.
Источником для формирования фонда оплаты труда государственных служащих в соответствии с Законом Украины "О государственной службе" является Госбюджет Украины и другие источники, предусмотренные для этой цели положениями об органах государственной исполнительной власти, утвержденными Указами Президента Украины и постановлениями Кабинета Министров Украины. Важной законодательной гарантией является то, что сокращение бюджетных ассигнований не может быть основанием для уменьшения должностных окладов, надбавок к ним и финансирования других, предусмотренных законом, гарантий, льгот и компенсаций.
Стратегией реформирования системы государственной службы в Украине, о которой мы уже вели речь, намечено продолжить работы по усовершенствованию системы оплаты труда с целью:
- повышения престижа госслужбы;
- повышения заинтересованности государственных служащих в производительной и эффективной работе;
- предотвращение проявлений коррупции и других правонарушений.
Поощрение за добросовестный труд
Меры поощрения за добросовестный труд делятся на общие, которые установлены нормами законодательства о труде, а также статьей 34 Закона Украины "О государственной службе", где, в частности, определено, что за добросовестный и беспрерывный труд в государственных органах, образцовое выполнение трудовых обязанностей государственным служащим выдается денежное вознаграждение в размере и порядке, который устанавливается Кабинетом Министров Украины.
За особые трудовые достижения государственные служащие представляются к государственным наградам и присвоению почетных званий, а также к досрочному присвоению очередного ранга в рамках соответствующей категории должностей.
Меры поощрения направлены на повышение эффективности государственных служащих.
Ежегодные и дополнительные отпуска государственных служащих
Законодательством урегулирован вопрос продолжительности ежегодных и дополнительных отпусков государственных служащих. Так, по общей норме, государственным служащим предоставляется ежегодный отпуск продолжительностью 30 календарных дней, если законодательством не предусмотрен более продолжительный отпуск, с выплатой помощи на оздоровление в размере должностного оклада.
Государственным служащим, которые имеют стаж работы в государственных органах свыше 10 лет, предоставляется дополнительный оплачиваемый отпуск продолжительностью до 15 календарных дней. Эта норма Закона Украины "О государственной службе" более четко конкретизирована в постановлении Кабинета Министров Украины от 27.04.1994 г. №250 "О порядке и условиях предоставления государственным служащим, должностным лицам местного самоуправления дополнительных оплачиваемых отпусков", в котором, в частности, определено, что государственным служащим, которые имеют стаж работы на государственной службе свыше 10 лет, предоставляется дополнительный оплачиваемый отпуск продолжительностью 5 календарных дней, а начиная с 11-го года этот отпуск увеличивается на два календарных дня за каждый последующий год. К тому же общая продолжительность дополнительного оплачиваемого отпуска не может превышать 15 календарных дней. Дополнительные оплачиваемые отпуска государственным служащим предоставляются одновременно с ежегодным отпуском, в соответствии с установленным графиком или по согласованию сторон – отдельно от него.
К комплексу гарантий трудовых прав входит нормированная продолжительность рабочего времени служащего (40-часовая рабочая неделя при двух выходных). Категории служащих с ненормированным рабочим дней увеличен отпуск за ненормированность.
Социально-бытовое обеспечение государственных служащих
Вопрос социально-бытового обеспечения государственных служащих также регламентирован законодательными актами. В частности, можно выделить такие базовые элементы такого обеспечения:
- обеспечение жильем в установленном порядке из государственного фонда;
- право первоочередной установки квартирных телефонов имеют служащие, которые занимают должности I-IV категории;
- предоставление земельных участков и беспроцентных кредитов на срок до 20 лет на индивидуальное и кооперативное жилищное строительство или для приобретения квартир или индивидуальных жилых домов государственным служащим, которые нуждаются, в соответствии с действующим законодательством, в улучшении жилищных условий. Определяет условия предоставления такого кредита Кабинет Министров Украины;
- бесплатное медицинское обслуживание в государственных медицинских учреждениях государственных служащих и членов их семей. Эти же учреждения обслуживают их после выхода на пенсию.
Пенсионное обеспечение
В части пенсионного обеспечения государственных служащих следует отметить, что законодательные нормы устанавливают специальные размеры пенсий по прогрессивной шкале их начисления. На получение пенсии государственных служащих имеют право лица, которые достигли установленного законодательством пенсионного возраста, т.е. для мужчин – 60 лет, для женщин – 55 лет, при наличии общего трудового стажа: для мужчин – не менее 25 лет, для женщин – не менее 20 лет, в том числе стажа государственной службы – не менее 20 лет, и которые на момент достижения пенсионного возраста работали на должностях государственных служащих, а также лица, которые имеют не менее 20 лет стажа работы на должностях отнесенных к категориям должностей государственных служащих – независимо от места работы на время достижения пенсионного возраста. Пенсия государственным служащим назначается в размере 80% от суммы их заработной платы, на которую начисляется сбор на обязательное государственное пенсионное страхование, без ограничения предельного размера пенсии (до 2006 года). Законом Украины "О государственном бюджете Украины на 2006 год" такие ограничения установлены – это не более 12 минимальных заработных плат. Лица, которые в момент обращения за назначением пенсии не являются государственными служащими – в размере 80% заработной платы работающего государственного служащего соответствующей должности и ранга по последнему месту работы на государственной службе.
Таким образом, законодательно установлены не только особые размеры пенсий, но и гарантия заботы государства о государственных служащих после прекращения ими выполнения задач и функций государства. Установлен также увеличенный размер пенсий в зависимости от специального стажа. Так, за каждый полный год работы свыше 10 лет на государственной службе пенсии увеличиваются на 1%, но не более 90 процентов заработной платы.
Своеобразным стимулом ответственного отношения госслужащего к выполнению своих обязанностей является норма о лишении их привилегированного положения в сфере пенсионного обеспечения, поскольку четко определены причины для назначения пенсии государственному служащему на общих основаниях. Такими причинами являются:
- осуждение за умышленное правонарушение, допущенное с использованием своего служебного положения;
- осуществление коррупционного деяния.
Таким образом, законодательное урегулирование вопроса льгот и привилегий для госслужащих характеризуется объективной необходимостью, так отказ от них там, где для этого не сложились необходимые условия, будет "толкать" людей действовать незаконными способами, добиваясь преимуществ себе и своему окружению.
Лекция 11. Ответственность за нарушение законодательства о государственной службе
Государственные служащие несут ответственность в случае нарушения ими Конституции, законов Украины и подзаконных нормативных актов.
Юридическая ответственность – закрепленная в законодательстве и обеспечиваемая государством юридическая обязанность правонарушителя понести принудительное избавление определенных ценностей, которые ему принадлежали.
Необходимым условием наступления реальной юридической ответственности является наличие трех обстоятельств:
- фактический состав правонарушения;
- правовая норма ответственности;
- акт, свидетельствующий о нарушении.
Фактическим основанием юридической ответственности является совершение государственным служащим конкретного правонарушения.
Правонарушение – общественно опасное или вредное деяние (или бездеятельность), которое нарушает норму права.
Составляющими элементами правонарушения являются: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.
Объект – это общественные отношения, на которые посягает правонарушитель.
Объективная сторона – состоит из противоправного поведения (активного или пассивного), негативных последствий, которые наступают вследствие правонарушения и причиной связи между поведением и негативными последствиями.
Субъект – это физическое или юридическое лицо, допустившее правонарушение.
Субъективная сторона – психологическое отношение правонарушителя к своему противоправному поведению и негативным последствиям. Такое отношение может проявляться в двух формах – умысла или неосторожности.
Установление всех составных элементов правонарушения является необходимым предисловием привлечения лица к ответственности, для правильной квалификации совершенного деяния и определения лицу наказания.
Нормативным основанием юридической ответственности государственного служащего является невыполнение установленного государством обязательства, которое закреплено юридической нормой, следствием чего и есть применение к лицу соответствующих санкций.
Процессуальным основанием является акт применения правовой нормы, то есть способ внешнего проявления формального обязательного правила поведения индивидуального характера, которое подтверждает, устанавливает, изменяет или отменяет юридические права и обязанности, персонифицированных субъектов в конкретной жизненной ситуации. Такой акт принимается органом, к компетенции которого принадлежит право привлечения правонарушителя к ответственности и наложения на него взысканий за допущенное им правонарушение (например – приговор суда в уголовном деле).
Виды юридической ответственности
В зависимости от вида правонарушения выделяют такие виды юридической ответственности:
- административная;
- дисциплинарная;
- конституционно-правовая;
- уголовная;
- материальная;
- гражданская.
По уровню общественной опасности все правонарушения можно поделить на два вида: преступление и проступок.
Преступление – это предусмотренное Уголовным кодексом Украины (УКУ) общественно опасное деяние (действие или бездействие), допущенное субъектом преступления. Преступлением не считается действие или бездействие, которое хотя формально и содержит признаки каких-либо деяний, предусмотренных УКУ, но из-за его незначительности не является общественно опасным, то есть не нанесло и не могло нанести существенного вреда физическому или юридическому лицу, обществу, государству.
Проступок – это вредное деяние (действие или бездействие), содеянное лицом. За совершенное государственным служащим преступление следует уголовная ответственность, за совершение проступка государственного служащего можно будет привлечь к административной, конституциональной, дисциплинарной, материальной и гражданско-правовой ответственности в зависимости от вида проступка.
Уголовная ответственность – это вид юридической ответственности, суть которого состоит в применении судом от имени государства к лицу, которое совершило преступление, государственного принуждения в форме наказания.
Уголовная ответственность за преступления, совершенные специальными субъектами-государственными служащими предусмотрена Разделом XVII Уголовного кодекса Украины – "преступления в сфере служебной деятельности", к которым принадлежат:
- злоупотребление властью или служебным положением (ст. 364 УКУ);
- превышение власти или служебных полномочий (ст. 365 УКУ);
- служебный подлог (ст. 366 УКУ);
- служебная халатность (ст. 367 УКУ);
- получение взятки (ст. 368 УКУ);
- вымогательство взятки (ст. 369 УКУ).
Административная ответственность – это вид юридической ответственности, содержание которой состоит в принудительном, с соблюдением установленной процедуры, применении правомочным субъектом предусмотренных законодательством, за совершение административного проступка, методов влияния на правонарушителя.
Признаки административного правонарушения.
Во-первых, это исключительно деяния, т.е. действие или бездействие, а не мысли, стремления или другие проявления психической деятельности.
Во-вторых, к признакам административного правонарушения принадлежит его противоправность, т.е. запрет административно-правовыми нормами соответствующего деяния как такового, которое наносит вред или угрожает опасностью.
В третьих, важным признаком административного правонарушения является виновность, которая предусматривает наличие у лица соответствующего собственного психического отношения к своему деянию и его последствиям. Это – умыслы, небрежность. Умысел может быть прямым и непрямым. Небрежность проявляется в форме самоуверенности или небрежности.
В четвертых, обязательным признаком административного правонарушения является административная наказуемость.
В пятых, юридическим признаком административного правонарушения является объект посягательства. Это деяние, которые посягают на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления.
Должностные лица несут административную ответственность за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности.
Несоблюдение должностным лицом установленных правил является, одновременно, административным и дисциплинарным проступком, что и предопределяет применение во многих случаях как административной, так и дисциплинарной ответственности.
Конституционно-правовая ответственность – это разновидность юридической ответственности, имеющей сложный политико-правовой характер. Субъектами такой ответственности могут быть органы государственной власти (прежде всего, высшие органы государства и их должностные лица), а также физические лица.
Большинство конституционно-правовых норм не содержит санкций и при условии их нарушения наступает юридическая ответственность, предусмотренная другими отраслями права (уголовным, административным, трудовым и т.д.).
Конституционно-правовая ответственность государственных служащих наступает не только за нарушение норм Конституции Украины, но и других законов. Так, в соответствии с частью 1 статьи 7 Закона Украины "О борьбе с коррупцией", совершение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, какого-либо коррупционного деяния, если оно не содержит состава преступления влечет за собой административную ответственность в виде штрафа от 25 до 50 необлагаемых минимумов доходов граждан и освобождение с должности или другое устранение от выполнения функций государства. Таким лицам запрещается занимать должности в госорганах в течение трех лет со дня их увольнения.
Дисциплинарная ответственность – это вид юридической ответственности, которая состоит в обязанности работника отвечать перед работодателем за дисциплинарный проступок и подвергаться дисциплинарным санкциям, предусмотренным законодательством о труде.
По трудовому праву содержание дисциплинарной ответственности состоит в обязанности работника ответить за совершение им нарушения трудовой дисциплины перед работодателем и понести дисциплинарные наказания, предусмотренные нормами трудового права.
В соответствии со статьей 3 Закона Украины "О государственной службе" одним из основных принципов государственной службы является принцип персональной ответственности за выполнение служебных обязанностей и дисциплины. Статьей 14 этого же Закона предусмотрено, что дисциплинарные взыскания к государственным служащим применяются за невыполнение или ненадлежащее выполнение служебных обязанностей, превышение своих полномочий, нарушение ограничений, связанных с прохождением государственной службы, также за поступок, который дискредитирует его как госслужащего или дискредитирует государственный орган, в котором он работает.
Трудовое правонарушение (дисциплинарный проступок) как повод дисциплинарной ответственности – это виновное, противоправное невыполнение или ненадлежащее выполнение работником трудовых обязанностей, предусмотренных законодательством о труде, коллективным и трудовым договорами, что порождает нарушение внутреннего трудового распорядка в государственном органе. В соответствии с действующим законодательством конкретные права и обязанности государственного служащего определяются на основе Справочника типовых профессионально-квалификационных характеристик должностей государственных служащих, который утвержден Приказом Главного управления государственной службы Украины от 1.09.1999 г. №65 и отражены в должностных положениях, которые утверждаются руководителями соответствующих государственных органов.
Содержание трудовой функции государственных служащих охватывает также соблюдение требований морального характера. Несоблюдение ими таких норм, их аморальное поведение не только во время работы, но и в быту, является основанием для привлечения таких работников к дисциплинарной ответственности вплоть до увольнения с должности.
Материальная ответственность – это вид юридической ответственности, которая определяется как обязанность каждой из сторон трудовых правоотношений (работника и работодателя) компенсировать вред, нанесенный другой стороне, вследствие невыполнения или ненадлежащего выполнения трудовых обязанностей в установленном законом размере и порядке.
Материальная ответственность выполняет правовосстанавливающую функцию и наступает за дисциплинарный проступок, которым нанесен материальный ущерб государственному органу.
Материальная ответственность госслужащего и материальная ответственность работодателя отличаются размером компенсации ущерба, порядком удержания и характером правовых норм, которые их регулируют.
В соответствии со ст. 132 КЗоТ за ущерб, нанесенный государственному органу во время выполнения трудовых обязанностей, государственные служащие, по вине которых нанесен ущерб, несут материальную ответственность в размере прямого ущерба, но не более своего среднемесячного заработка.
Ст. 134 КЗоТ устанавливает исчерпывающий перечень оснований полной материальной ответственности работника (в случае несения полной материальной ответственности в размере свыше среднемесячной заработной платы).
Государственные служащий привлекаются также к материальной ответственности за совершение коррупционных деяний, которые не содержат состава преступления и не тянут за собой уголовной ответственности (например: ущерб, нанесенный государству, предприятию, учреждению, организации незаконным использованием помещений, транспорта, связи, другого государственного имущества или денежных средств, подлежит возмещению виновными лицами, уполномоченными выполнять функции государства, на общих основаниях и условиях материальной ответственности работников и военнослужащих).
Руководители государственного органа, в соответствии с действующим законодательством, несут полную материальную ответственность в случаях:
1) незаконного увольнения или перевода работника на другую работу;
2) если руководитель виновен в несвоевременной выплате заработной платы свыше 1 месяца;
3) если нарушение законных прав работника привело к моральным страданиям, потере нормальных жизненных связей и требует от него дополнительных усилий для организации своей жизни;
4) задержки выполнения решения органа, который рассматривал трудовой спор о восстановлении на работу незаконно уволенного или переведенного на другую работу.
Гражданская ответственность – это вид юридической ответственности, содержание которой состоит в наступлении предусмотренных гражданско-правовой нормой негативных имущественных последствий, которые всегда для правонарушителя являются дополнительными имущественными тяготами (дополнительными имущественными потерями или имущественными обязательствами).
В соответствии со ст. 56 Конституции Украины, статьями 1173 и 1174 Гражданского кодекса Украины, ущерб, нанесенный физическому или юридическому лицу незаконными решениями, действиями и бездействием органа государственной власти, должностным или служебным лицом органу государственной власти в течение осуществления ими своих полномочий, возмещаются государством независимо от вины этих органов. Государство также несет ответственность в случае принятия органов государственной власти нормативно-правового акта, который был признан незаконным и ликвидирован.
Основанием возникновения права на возмещение причиненного ущерба является как неправомерно принятые решения и действия органа государственной власти и ее должностных лиц, так и их бездеятельность.
В соответствии с частью 2 ст. 19 Конституции Украины, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только лишь на основе, в пределах полномочий и способами, предусмотренными Конституцией и законами Украины. Незаконными являются действия и решения, если они нарушают законы, другие нормативные акты или решены вопросы, которые не отнесены к компетенции соответствующего органа или его должностных лиц. Это могут быть коллегиальные решения или единоличные действия должностных лиц, вследствие которых физические или юридические лица были лишены возможности полностью или частично осуществлять право, предоставленное им законом или другими нормативными актами.
Бездеятельность органов или должностных лиц имеет место, когда они не осуществляют действий, которые должны были выполнять в соответствии с законом или нормативными актами.
Компенсация ущерба производится за счет средств Государственного бюджета. Имущество возвращается в натуре, а в случае невозможности возвращения в натуре его стоимость компенсируется за счет тех предприятий, учреждений, организаций, которым оно передано безоплатно. Стоимость жилых домов, квартир, других сооружений компенсируется только лишь в случаях несохранения в натуре этого имущества и граждане отказались от предоставления им равноценного жилого помещения с безоплатной передачей в их собственность. Стоимость утраченного жилья компенсируется, исходя из рыночных цен, действующих на момент обращения гражданина о компенсации ущерба.
В случае ликвидации предприятий, учреждений, организаций, которым имущество было передано безоплатно или, при недостатке у них средств для компенсации вреда, стоимость имущества компенсируется за счет Государственного бюджета.
Компенсация морального ущерба производится тогда, когда незаконные действия органов дознания, досудебного следствия, прокуратуры и суда привели к моральным потерям гражданина, привели к нарушениям его нормальных жизненных связей, требуют от него дополнительных усилий для организации своей жизни.
Моральным ущербом считаются страдания, нанесенные гражданину вследствие физического или психического влияния, что привело к ухудшению или лишению возможности реализации ими своих привычек и желаний, ухудшению отношений с окружающими людьми, другим негативным последствиям морального характера.
Для обеспечения надлежащего уровня ответственности целесообразно создать, начиная с 2007 года, единую систему планирования, оценивания и поощрения государственных служащих, которая предусматривает:
- установление ответственности госслужащих за результаты их деятельности;
- определение количественных и качественных показателей для определения уровня достижения результатов деятельности каждого государственного органа и установления соответствия между ними и результатами работы госслужащего;
- усовершенствование порядка проведения ежегодной оценки деятельности госслужащих на основе внедрения методики учета результатов их работы для оценки результатов работы органа в целом;
- установление прозрачного механизма поощрения госслужащих за достижения установленных плановых показателей деятельности и их превышение;
- разработку методов организационно-методического обеспечения внедрения указанной системы в государственных органах.
Усилению ответственности государственных служащих будет способствовать:
- направление деятельности каждого государственного органа на улучшение благосостояния населения, развитие общества, сохранение окружающей природной среды;
- отчет государственных органов и их руководителей о результатах деятельности;
- сравнительный анализ результатов деятельности государственных органов;
- информированность общества об ответственности государственных органов и других предоставляемых услугах;
- установление дисциплинарной ответственности за нарушение правил поведения государственных служащих;
- законодательное урегулирование процедуры дисциплинарного расследования относительно государственных служащих, в частности путем создания апелляционных комиссий при государственных органах.
СПИСОК РЕКОМЕНДОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Основная литература
- Варламов К.І., Карпічєв В.С. Личная тектология (самоменеджмент). -М.: Луч, 1993.
- Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку. За заг. ред. проф. В.Б. Авер'янова. - К.: Вид. дім "Ін-Юре", 1999. -272 с.
- Дубенко С.Д. Державна служба в Україні: Навч. посібник. – К.: УАДУ, 1998. – 168 с.
- Лазор О.Д., Лазор О.Я. Державна служба в Україні: Навчальний посібник. (Публічна служба). – К. Дакор, КНТ, 2005. – 472 с.
- Малиновський В. Я. Державна служба: теорія і практика. Навч. по-сіб. - К.: Атіка, 2003. - 160 с.
- Нижник Н.Р. Україна – державне управління, шляхи реформування. – К., 1997. – 71 с.
- Оболенський О. Державна служба: Навч. посібник. - К.: КНЕУ, 2003.-344 с
Вспомогательная (дополнительная) литература
- Авер'янов В. Б., Крупчан О. Д. Виконавча влада: конституційні засади і шляхи реформування. - X.: Право, 1998. - 36 с.
- Административное право зарубежных стран. - М.: Спарк, 1996. -229 с.
- Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред С. В. Ківалова. - Одеса: Юридична література, 2003.
- Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. - М: ТЕИС, 1995.
- Андрушко А. Конкурсні начала прийому на державну службу // Вісник УАДУ. - 2001. - №2. - Ч. 1.
- Арановский К. В. Государственное право зарубежных стран. - М.: Издат. группа "Форум"; Инфра. - М., 1999. - 448 с.
- Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.: Юрид. лит., 1997. - 400 с.
- Баймуратов М. А., Григорьев В. А. Муниципальная власть: актуальные проблемы становления и развития в Украине. - Одесса: Юридическая литература, 2003. - 248 с.
- Балюк 3. Вимоги до особистості державного службовця в контексті розвитку системи державного управління // Вісник УАДУ. - 2001. -№2.-4. 1.-С. 374-375.
- Бедний О. І. Інституціоналізація служби в органах місцевого самоврядування в контексті адміністративної реформи в Україні // Юридичний вісник. - 2003. - №1. - С. 89-92.
- Бернард Г. Державне управління / пер. с фр. В. Шовкуна. – К.: Основи, 1993. – 165 с.
- Битяк Ю. П. Державні службовці. // Адміністративне право України. / За ред. Ю.П. Битяка. - Харків, 2001. - С.85-98.
- Біла Л. Р. Основні етапи проходження державної служби та їх правове забезпечення // 36. наукових праць "Актуальні проблеми держави і права". Вип. 11.- Одеса: Юрид. літ., 2001. - С 358-363.
- Бугерко А. Проблеми фахової підготовки та підвищення кваліфікації працівників місцевих державних адміністрацій // Вісник УАДУ. -2001.-№2.-Ч. 1.-С. 338-341.
- Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 2002.
- Воронько О. Державна кадрова політика України: її формування та принципи // Вісник УАДУ. - 1999. - №4. - С 60-68.
- Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации: Кадроведение: Курс лекций. - Изд. 2-е, доп. и перераб. - М.: Изд-во РАГС, 1998.-468 с.
- Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие. / Под. ред. А. В. Оболенского. - М.: Дело, 1999. - 440 с.
- Денищик О. І. Професійно-кваліфікаційні характеристики державних службовців // Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування: Моногр. / Кол. авт. за заг. ред. проф. О. Ю. Оболенського. Хмельницький: Поділля, 1999. - С. 248-275.
- Державне будівництво: Збірник нормативно-правових актів / За ред. М. І. Пайова. - Харків: Гриф, 2002. - Книга перша. - 576 с.
- Державне будівництво: Збірник нормативно-правових актів / За ред. М.І. Пайова. - Харків: Гриф, 2002. - Книга друга. - 416 с.
- Державне управління в Україні: централізація та децентралізація. Моногр. / Кол. авт.; відп. ред. проф. Н.Р. Нижник. - К.: УАДУ при Президентові України, 1997. -448 с.
- Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування: Моногр. / Кол. авт. за заг. ред. О. Ю. Оболенського. - Хмельницький: Поділля, 1999. - 568 с
- Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. проф. В. Б. Авер'янова. -К.: Юрінком Інтер, 1998. -432 с.
- Державний службовець в Україні (пошук моделі) / Нижник Н. Р., Цветков В. В., Леліков Г. І., Крупчан О.Д., Дубенко С.Д. - К.: Ін-Юре, 1998.
- Дубенко С. Д. Державна служба в Україні: Навч. посіб. - К.: УАДУ, 1998.-168 с
- Зайверт Л. Ваше время - в ваших руках: Советы руководителям, как эффективно использовать рабочее время. - М., 1991.
- Картузова I. О. Поводи до збудження дисциплінарного провадження відносно державних службовців //36. наукових праць "Актуальні проблеми держави і права". Вип. 12. - Одеса: Юрид. літ. - 2002. - С. 122-126.
- Ківалов С. В. Служба в таможенных органах как вид государственной службы Украины // Юридичний вісник. - Одеса, 1996. - №6.
- Ківалов С. В., Біла Л. Р. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. Вид. друге, перероб. і доп. - Одеса: Юрид. літ., 2002.
- Ківалов С. В., Біла Л. Р. Організація державної служби в Україні: Навчально-методичний посібник. — Одеса: Юрид. літ., 2002.
- Ківалов С. В., Додин Е. В., Кузнецов С. А. Таможенная система Украины: Учебно-методическое пособие. - Одесса, 2001.
- Колодій А. М., Олійник А. Ю. Державне будівництво і місцеве самоврядування: Навч. посібник. - К: Юрінком Інтер, 2000. - 304 с
- Конституційне право України / За ред. В.Ф.Погорілка. - К.: Наукова думка, 1999. - 735 с.
- Коцемір В. Професійно-кваліфікаційна характеристика, посадова інструкція як основа роботи з державними службовцями // Вісник УАДУ.-2001.-№2.- Ч. 1.- С. 376-383.
- Кравченко В. В. Конституційне право України. - К.: Атіка, 2002. -С 26.
- Кульбашна О. Співвідношення понять "службовець" і "державний службовець" у законодавстві України // Право України. - 1999. - №4.-С 97-101.
- Луговий В. І. Інституційні перетворення в Україні // Інституційна політика в Україні: Збірник / В.М.Геєць, М.Г.Чумаченко, В.І.Луговий та ін; Ін-т екон. прогнозування НАН України. - К., 2000.-С 25-28.
- Луговий В. І., Князев В. М. Підготовка кадрів для регіонального управління та місцевого самоврядування в Українській Академії державного управління при Президентові України // Актуальні проблеми державного управління: 36. наук. праць. -Вип. 5. - Львів, 2001. -С 8-22.
- Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: Правовое регулирование. - М.: Юрист, 1997.
- Методичні матеріали до семінару з контролінгу в системі державної служби // Т.П. Репецька, О.Е. Мужаровський; / За ред. Й. Фіша. -Луганськ, 2000. - 68 с.
- Мостовий Г.І. Кадрова політика і державна служба: Опорний конспект лекцій / Г.І.Мостовий, О.М.Ястремська; УАДУ. - X.: ХарРІДУ УАДУ, 2001.-48 с.
- Муніципальне право України: Підручник / В.Ф.Погорілко, О.Ф.Фрицький, М.О. Баймуратов та ін.; За ред. В.Ф.Погорілка, О.Ф.Фрицького. - К.: Юрінком Інтер, 2001. - 352 с.
- Нинюк М. Особливості формування моральної культури державних службовців як різновиду професійної етики // Вісник УАДУ. - 2001. -№4.-С 395-399.
- Озірська С.М., Полянський Ю.Д. Системи державної служби європейських країн: Велика Британія, Російська Федерація, Україна, Французька Республіка. - К.: УАДУ, 1999. – 168 с.
- Протасова Н. Г. Теоретичні основи навчання державних службовців у системі підготовки та підвищення кваліфікації: Навч. посіб. -К.: УАДУ, 2000.-159 с.
- Рудакевич М. Кодекс етики як засіб регулювання професійної підготовки державних службовців // Вісн. УАДУ. - 2002. - №1. - С. 291-297.
- Цветков В. В. Державне управління: Основні фактори ефективності (політико-правовий аспект). -X.: Право, 1996. - 164 с.
- Ярмиш О. Н., Серьогін В. О. Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні: Навч. посібник / За заг. ред. Ю.М.Тодики. -Харків: Нац. ун-т внутр. справ, 2002. - 672 с.
- Яцуба В. Роль підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців в удосконаленні державного управління // Вісник державної служби України. - 1997. - №4 - С. 54-59.
- Яцюк В. Принципи підвищення кваліфікації державних службовців в Україні // Вісник УАДУ. - 2001. - №4. - С 29-37.
Законодательные акты
- Декларація про державний суверенітет України. Постанова ВР УРСР від 16 липня 1990 р.
- Кодекс законів про працю України - К., 2000.
- Кодекс України про Адміністративні правопорушення. - К., 2000.
- Комплексна програма підготовки державних службовців: Указ Президента України від 9 листопада 2000 року № 1212.
- Конституція України: прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. - К.: Преса України, 1997.
- Кримінальний кодекс України // Офіційний вісник України. - 2001. -№21. - Ст. 920.
- Положення про Головне управління державної служби України: Указ Президента України від 2 жовтня 1999 року // Офіційний вісник України. - 1999. -№ 40. - Ст. 1985.
- Положення про Комісію з питань формування кадрового резерву на керівні посади державних службовців: Указ Президента України від 4 червня 2004 року № 614/2004.
- Положення про Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України: Указ Президента України від 21 березня 2000 року № 473/2000 із змінами, внесеними згідно з Указами Президента №1/2003 (1/2003) від 04.01.2003 р., № 280/2004 від 05.03.2004 р.
- Положення про порядок стажування у державних органах: Постанова Кабінету Міністрів України від 1 грудня 1994 р. № 804.
- Положення про Постійного представника Президента України у Верховній Раді України: Указ Президента України від 24 грудня 1999 р. // Офіційний вісник України. - 1999. - №52. - Ст. 14.
- Положення про Постійного представника Президента України у Кабінеті Міністрів України: Указ Президента України від 15 березня 2000 р. // Офіційний вісник України. - 2000. - № 11. - Ст. 418.
- Положення про Постійного представника Президента України у Конституційному Суді України: Указ Президента України від 22 травня 1998 р. // Офіційний вісник України. - 1998. - № 21. - Ст. 1.
- Положення про ранги державних службовців: Постанова Кабінету Міністрів України від 19 червня 1996 р. №658.
- Про боротьбу з корупцією: Закон України №356/95-ВР зі змінами та доповненнями згідно із Законом від 11.07.2002 №90-ІV (90-15).
- Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів: Закон України від 14 січня 1998 р. // ВВР. - 1998. - № 3. - Ст. 15 (з наступними змінами та доповненнями).
- Про вибори народних депутатів України: Закон України від 18 жовтня 2001 р. // ВВР. - 2001. - №51-52. - Ст. 265 (з наступними змінами та доповненнями).
- Про винесення на всенародне обговорення проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України": Указ Президента України від 6 березня 2003 р. // Урядовий кур'єр. - 2003. - 7 березня.
- Про відпустки: Закон України від 15 листопада 1996 р. № 504/96-ВР.
- Про внесення змін до деяких законів України з питань пенсійного забезпечення посадових осіб місцевого самоврядування: Закон України від 2 жовтня 2003 року №1215-ІV.
- Про внесення змін до Довідника типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців: Наказ Головного управління державної служби №95 від 29.11.2002.
- Про впорядкування умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів: Постанова Кабінету Міністрів України від 13 грудня 1999 р. № 2288 із змінами внесеними постановами Кабінету Міністрів України №2358 від 22.12.99 р., № 2338 від 21.12.99 р., № 853 від 29.05.2000 р.
- Про декларування доходів державних службовців: Роз'яснення Головдержслужби від 01.03.99 р.
- Про державну податкову службу України: Закон України від 4 грудня 1990р. // ВВР. - 1991. - № 6. - Ст. 37 (з наступними змінами та доповненнями).
- Про державну службу: Закон України від 16 грудня 1993 р. // ВВР. -1993. - Ст. 490 (з наступними змінами та доповненнями).
- Про державну таємницю: Закон України від 21 вересня 1999 р. // Офіційний вісник України. - 1999. - №42. - Ст. 2075.
- Про Довідник типових професійних характеристик посад державних службовців (випуск 76): Наказ Головного управління державної служби України №65 від 01.09. 99 р.
- Про загальні правила поведінки державного службовця: Наказ Головдержслужби України від 23 жовтня 2000 року №58.
- Про застосування статей 4 та 15 Закону України "Про державну службу" щодо порядку прийняття на посади державних службовців: Роз'яснення Головдержслужби від 01.10.99 р.
- Про затвердження Загального порядку проведення щорічної оцінки виконання державними службовцями покладених на них обов'язків і завдань: Наказ Головдержслужби №122 від 31.10.2003 р.
- Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців: Постанова Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2000 р. №1922.
- Про затвердження Положення про роботу з кадрами в центральних і місцевих органах державної виконавчої влади: Постанова Кабінету Міністрів України від 20 вересня 1995 р. №747 (Із змінами, внесеними згідно з Постановою КМ №2019 від 26.12.2003).
- Про затвердження Положення про формування кадрового резерву для державної служби: Постанова Кабінету Міністрів України від 28.02.2001р. №199.
- Про затвердження Порядку призначення на посади та звільнення з посад керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій: Постанова Кабінету Міністрів України від 29 липня 1999 р. №1374 із змінами.
- Про затвердження Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців: Постанова Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 р. №169.
- Про затвердження Порядку розгляду питань, пов'язаних з призначенням на посади та звільненням з посад керівників, заступників керівників центральних органів виконавчої влади, урядових органів державного управління, державних підприємств та їх об'єднань, а також голів місцевих державних адміністрацій: Постанова Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2001 р. №1658 із змінами.
- Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення: Указ Президента України від 19 березня 1997р. // Офіційний вісник України. - 1997. - №12. - Ст. 111.
- Про заходи щодо підготовки проектів актів Президента України та Кабінету Міністрів України: Розпорядження Президента України від 9 жовтня 1995 р. // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. - 1999. - №8. - С 74.
- Про заходи щодо подальшого забезпечення відкритості у діяльності органів виконавчої влади: Постанова Кабінету Міністрів України від 29 серпня 2002 р. // Офіційний вісник України. - 2002. - №36. -Ст. 1700.
- Про звернення громадян: Закон України від 2 жовтня 1996 р. // ВВР. - №47. - Ст. 256 (з наступними змінами та доповненнями).
- Про комітети Верховної Ради України: Закон України від 4 квітня 1995 р. // ВВР. - 1995. - №19. - Ст. 134 (з наступними змінами та доповненнями).
- Про Конституційний Суд України: Закон України від 16 жовтня 1996 р. // ВВР. - 1996. - №49. - Ст. 272 (з наступними змінами та доповненнями).
- Про концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу: Указ Президента України від 5 березня 2004 р. №278.
- Про міліцію: Закон України від 20 грудня 1990 р. // ВВР. - 1991. -№4. - Ст. 20 (з наступними змінами та доповненнями).
- Про Міністра Кабінету Міністрів України: Указ Президента України від 3 червня 2003 р. // Офіційний вісник України. - 2003. - №23. -Ст. 1035.
- Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 р. // Офіційний вісник України. - 1997. - №25. - Ст. 20 (з наступними змінами та доповненнями).
- Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 9 квітня 1999 р. // ВВР. - 1999. - №20-21. - Ст. 190 (з наступними змінами та доповненнями).
- Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації: Закон України від 23 вересня 1997 р. // ВВР. - 1997. - №49. - Ст. 229 (з наступними змінами та доповненнями).
- Про порядок і умови надання державним службовцям, посадовим особам місцевого самоврядування додаткових оплачуваних відпусток: Постанова Кабінету Міністрів України від 27 квітня 1994 р. №250 із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України №1396 від 26.10.2001р.
- Про порядок перебування на державній службі працівників патронатної служби членів Кабінету Міністрів України та голів місцевих державних адміністрацій: Постанова Кабінету Міністрів України від 19 травня 1999 р. №851 зі змінами, внесеними згідно з Постановами КМ №962 (962-2001-п) від 09.08.2001 р., №1106 (1106-2003-п) від 17.07.2003 р.
- Про порядок погодження продовження терміну перебування на державній службі: постанова Кабінету Міністрів України від 26 грудня 2003 р. №2020.
- Про порядок призначення на посади та звільнення з посад перших заступників, заступників голів та керівників апарату обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій: Постанова Кабінету Міністрів України від 29 липня 1999 р. №1369 із змінами.
- Про прийняття на державну службу: огляд нормативно-правових документів: Роз'яснення Головдержслужби від 01.03.98 р. №10/2631.
- Про прокуратуру: Закон України від 5 листопада 1991 р. // ВВР. -1991.-№51.- Ст. 793 (з наступними змінами та доповненнями).
- Про Рахункову палату: Закон України від 11 липня 1996 р. // ВВР. -1996. - №43. - Ст. 212 (з наступними змінами та доповненнями).
- Про систему центральних органів виконавчої влади: Указ Президента України від 15 грудня 1999 р. // Урядовий кур'єр. - 1999. -17 грудня (з наступними змінами та доповненнями).
- Про склад Кабінету Міністрів України: Указ Президента України від 15 грудня 1999 р. // Урядовий кур'єр. - 1999. - 17 грудня (з наступними змінами та доповненнями).
- Про Службу безпеки України: Закон України від 25 березня 1992 р. // ВВР. - 1992. - №27. - Ст. 382 (з наступними змінами та доповненнями).
- Про службу в органах місцевого самоврядування: Закон України від 7 червня 2001 р. // Офіційний вісник України. - 2001. - №26. - Ст. 1151.
- Про статус депутатів місцевих рад: Закон України від 11 липня 2002 р. //Офіційний вісник України. -2002. -№31. -Ст. 1459.
- Про статус народного депутата України: Закон України в редакції від 22 березня 2001 р. // Офіційний вісник України. - 2001. — №31. — Ст. 1382.
- Про статус суддів: Закон України від 15 грудня 1992 р. // ВВР. -1993. - №8. - Ст. 56 (з наступними змінами та доповненнями).
- Про Стратегію реформування системи державної служби в Україні: Указ Президента України від 14. 04. 2004 р. №599/2000.
- Про судоустрій України: Закон України від 7 лютого 2002 р. // ВВР. - 2002.-№27-28.-Ст. 180.
- Про Уповноваженого Верховної Ради з прав людини: Закон України від 23 грудня 1997 р. // ВВР. - 1998. - №20. - Ст. 99.
- Про упорядкування структури місцевих державних адміністрацій: Постанова Кабінету Міністрів України від 18 травня 2000 р. №821 // Офіційний вісник України. - 2000. - №20. - Ст. 835 (з наступними змінами та доповненнями)
- Про утворення Центру сприяння інституційному розвитку державної служби: Постанова Кабінету Міністрів України від 14 квітня 2004 р. №485.
- Про функціональні повноваження Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра і віце-прем'єр-міністрів України: Постанова Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2002 р. №1904 // Офіційний вісник України. - 2002. - №51.- Ст. 2321 (з наступними змінами та доповненнями).
- Програма розвитку державної служби на 2005-2010 рр.: Постанова Кабінету Міністрів України від 8 червня 2004 р. №746.
- Регламент Верховної Ради України: Затверджений постановою Верховної Ради України від 27 липня 1994 р. // ВВР. - 1994. - №35. -Ст. 338 (з наступними змінами та доповненнями).
- Регламент Конституційного Суду України: Затверджено Рішенням Конституційного Суду України від 5 березня 1997 р. // Вісник Конституційного Суду України. - 1997. - №1. - С. 66-96 (з наступними змінами та доповненнями)
- Стратегія реформування системи державної служби в Україні: Затверджена Указом Президента України від 14 квітня 2000 р. №599/2000 // Офіційний вісник України. - №16. - Ст. 665.
- Тимчасове положення про Секретаріат Кабінету Міністрів України та Тимчасове положення про Службу Прем'єр-міністра України: Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 6 травня 2000 р. №761 // Офіційний вісник України. - 2000. - №19. - Ст. 782.
- Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України: Затверджений : постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000р. // Офіційний вісник України. - 2000. - №24. - Ст. 994 (з наступними змінами та доповненнями).
- Типове положення про кадрову службу органу виконавчої влади: Постанова Кабінету Міністрів України від 2 серпня 1996 р. №912 зі змінами та доповненнями.
- Типовий регламент місцевої державної адміністрації: Затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 11 грудня 1999 р. №2263 // Офіційний вісник України. - 1999. - №50. - Ст. 2456 (з наступними змінами та доповненнями).
- Цивільний кодекс України // Голос України. 2003. - №45-48.
- Цивільний процесуальний кодекс України: Офіційний текст - К.: Парламентське видавництво, Ужгород: Інформаційно-аналітичне агентство, 1997. - 192 с.
