Конституционный процесс в Укра­ине в конце 80-х - первой поло­вине 90-х годов

В жизни обществ и государств конституции играют особую роль. Конституция является высшим правовым актом — Основным Законом, законом над законами, фундаментом развития социальных и политических отношений, гарантией обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Уже в конце 80-х годов, в ходе осуществления политики «гор­бачевской перестройки» стало очевидно, что Конституция СССР не отвечает перспективе демократического развития общества. Уже в тот период в нее были внесены отдельные изменения, ка­савшиеся отмены ст. 6, устанавливавшей монопольную власть Коммунистической партии, разрешения выдвигать кандидатов в депутаты на собраниях избирателей, проведения выборов на альтернативной основе. Эти изменения имели большое значе­ние для демократизации украинского общества и впервые в ис­тории позволили избрать в состав высшего законодательного ор­гана страны представителей различных политических сил.

16 июля 1990 г. Верховная Рада приняла Декларацию о го­сударственном суверенитете Украины, которая должна была стать фундаментом новой Конституции. Отдельные депутаты предлагали утвердить Декларацию в качестве «Малой Консти­туции». Однако прокоммунистически настроенное большинст­во Верховной Рады с этим не согласилось.

И все-таки ее положения имели немаловажное значение для Украины. Во-первых, Декларация провозгласила государст­венный суверенитет Украины как «верховенство, самостоятель­ность, полноту и неделимость власти республики в пределах ее территории и независимость и равноправие во внешних сноше­ниях», заложив основы украинской независимости еще во вре­мя пребывания республики в составе СССР. Был закреплен ряд новых положений, касавшихся введения принципа разде­ления власти на законодательную, исполнительную и судеб­ную, исключительного права народа Украины на владение, пользование и распоряжение ее национальным богатством; действия на территории республики законов СССР только в той части, которая не противоречит законодательству Украины.

Декларация определила общую стратегию развития право­вой системы государства, ключевым элементом которой явля­лась Конституция. В октябре 1990 г. Верховная Рада Украины создает Конституционную комиссию, которая должна была раз­работать концепцию новой Конституции.

Это задание было довольно сложным, поскольку Украина имела в то время только ограниченный суверенитет, а союзные структуры продолжали оказывать давление на республику.

Однако уже к ноябрю 1991 г. был подготовлен первый проект Конституции Украины. Но драматические события конца 1991 г. и обретение независимости Украины радикально повли­яли на изменения ряда ее положений. Принятием Акта провоз­глашения независимости Украины 24 августа 1991 г. наше госу­дарство сделало окончательный выбор пути своего развития.

Уже в конце января 1992 г. Конституционная комиссия раз­работала новый проект, который после правовой экспертизы и обсуждения в парламенте решением Верховной Рады Украины был вынесен на всенародное обсуждение.

Обсуждение проекта продолжалось с 15 июля по 1 декабря 1992 г. В нем приняло участие около 200 тыс. граждан Украи­ны. В ходе обсуждения высказывались предложения в отноше­нии четкого закрепления преобладания интересов человека над интересами государства, разграничения полномочий раз­личных ветвей власти и др.

С учетом результатов обсуждения в предложенный проект были внесены соответствующие изменения. 26 октября 1993 г. доработанный вариант постановлением Верховной Рады было решено опубликовать в средствах массовой информации.

В конце 1993 — начале 1994 г. по Украине прокатилась вол­на политических баталий, связанных с выборами в Верховную Раду и выборами Президента. Вопрос о принятии новой Кон­ституции отодвинулся на второй план.

Только в сентябре 1994 г., после обращения Президента Ук­раины о необходимости продолжения конституционного про­цесса, формируется новый состав Комиссии по разработке про­екта Конституции. Руководителями Комиссии стали Прези­дент Украины и Председатель Верховной Рады. Открывая за­седания Комиссии 17 ноября 1994 г., Президент Украины Л. Кучма подчеркнул, что в Украине возобновлен процесс кон­ституционных реформ, который был приостановлен почти на год. Комиссия признала необходимым взять за основу проект Конституции в редакции от 26 октября 1993 г.

Учитывая сложности разработки новой Конституции, отсут­ствие сбалансированности различных ветвей власти, Прези­дент Украины 3 декабря 1994 г. предложил Верховной Раде рассмотреть конституционный законопроект о власти и орга­нах местного самоуправления. Внимание акцентировалось на том, что эффективное функционирование экономики возможно только при условии наличия сильной государственной власти, которая осуществляла бы управление государственным секто­ром экономики, обеспечивала руководство негосударственным сектором, способствовала эффективному проведению привати­зации и структурной перестройки всего хозяйственного ком­плекса. Однако этот документ не был принят.

Конституционный договор 1995 г. и продолжение конституцион­ного процесса

Значительное влияние на общественную жизнь независимой Украины было политиче­ское противостояние Президента Украины и Верховной Рады. Президент стремился к со­зданию сильной исполнительной власти, способной эффективно работать в условиях углубления экономи­ческого кризиса. Верховная Рада, пугая угрозой диктатуры, фак­тически хотела сохранить свои полномочия, в том числе и право вмешиваться в решение конкретных экономических вопросов, в непосредственное управление территориями. Такое противосто­яние серьезно осложняло решение первоочередных проблем жизни страны.

Это вынудило Президента 31 мая 1995 г. принять Указ о проведении опроса общественного мнения по вопросу доверия граждан Украины Президенту и Верховной Раде.

В ответ на это Верховная Рада наложила на указ вето и предложила Президенту до 8 июня 1995 г. подать на рассмотре­ние кандидатуры в состав Кабинета Министров.

Такое развитие событий откладывало на неопределенное время решение жизненно важных для Украины конституционных во­просов. В этих условиях Л. Кучма взял инициативу в свои руки.

2 июня Президент подтвердил свое намерение провести оп­рос. В тот же день состоялась его встреча с лидерами фракций, которые поддержали идею подписания Конституционного дого­вора Президента и Верховной Рады.

Проведение общественного опроса создавало потенциаль­ную угрозу роспуска Верховной Рады, рейтинг которой, по дан­ным социологических опросов, в это время был довольно низ­ким. Одновременно это усиливало политическую напряжен­ность и, следовательно, оказывало негативное воздействие на экономику и общественную жизнь.

В создавшейся ситуации Президент Украины и Председа­тель Верховной Рады проявили политическую мудрость и, от­казавшись от противостояния, 8 июня 1995 г. подписали Кон­ституционный договор.

Заключение договора было важным политическим компро­миссом. Договор должен был действовать до принятия новой Кон­ституции Украины с целью обеспечения дальнейшего развития и успешного завершения конституционного процесса в Украине.

Претворение в жизнь положений Конституционного догово­ра создавало надежную правовую базу для деятельности адми­нистрации Президента и других органов исполнительной вла­сти. Значительно расширялся круг их полномочий и влияние на экономические и общественные процессы. Президент Укра­ины был признан главой государства и руководителем испол­нительной ветви власти. Он лично назначал состав Кабинета Министров и премьер-министра. Уже 8 июня 1995 г. на долж­ность премьер-министра была предложена кандидатура Е. Марчука, который долгое время работал в органах государ­ственной безопасности, а с октября 1994 г. исполнял обязанно­сти вице-премьера.

Продолжалась работа над Конституцией, к которой были привлечены лучшие специалисты. С целью изучения и обобще­ния альтернативных проектов 19 июня была создана рабочая группа Конституционной комиссии, результатом деятельности которой стала подготовка согласованного проекта Конституции Украины.

11 марта 1996 г. сопредседатели Конституционной комиссии — Президент и Председатель Верховной Рады — подписали окончательный проект Основного Закона.

Однако он не стал основой политической консолидации. Не­смотря на предложения Л. Кучмы принять этот документ за ос­нову, Верховная Рада направила его для изучения и анализа в постоянные комиссии.

В начале мая 1996 г. постановлением Верховной Рады была создана депутатская временная специальная комиссия по до­работке проекта Конституции во главе с М. Сиротой. К ее рабо­те были привлечены представители различных депутатских групп и фракций.

Обсуждение доработанного Комиссией проекта в Верховной Раде 17—18 июня было безрезультатным. Возражения вызвали уже первые положения документа: о статусе украинского язы­ка, государственной символике и т.д. Предлагаемые депутата­ми изменения фактически искажали основное содержание до­кумента. По определению многих политиков, конституцион­ный процесс в Украине в это время не просто затягивался, а за­шел в тупик.

В этой ситуации Президент Украины 26 июня 1996 г. обнаро­довал Указ о проведении 25 сентября Всеукраинского референ­дума по вопросу принятия Конституции Украины. На референ­дум предполагалось вынести проект Основного Закона, подго­товленный Конституционной комиссией и принятый за основу большинством депутатов Верховной Рады в марте 1996 г.

Этот шаг Президента, который мог привести к роспуску Вер­ховной Рады, вынудил последнюю искать компромисс и уско­рил конституционный процесс. 28 июня 1996 г. после 2 суток беспрерывной и напряженной работы Верховная Рада Украи­ны приняла Конституцию Украины — Основной Закон нашего суверенного государства.

Новая Конституция Украины

Принятие новой Конституции стало важной вехой новейшей украинской истории. Конституция состоит из преамбулы, 14 разделов, в которых объединена 161 статья, и переходных положений. Новый Основной Закон — это полити­ко-правовой документ, определяющий основы и пути развития украинского общества.

Конституция закрепляет основные демократические, соци­альные и правовые принципы Украинского государства, в кото­ром человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, безо­пасность признаются высшей ценностью. Одной из основопола­гающих идей новой Конституции является положение о том, что именно государство функционирует для человека, а не на­оборот. Украинский народ является источником власти, кото­рую он реализует через соответствующие органы государствен­ной власти и органы местного самоуправления.

Конституция закрепляет принцип разделения власти на за­конодательную, исполнительную и судебную и независимость их одна от другой. Основой внешней политики Украины, в соот­ветствии с Основным Законом, является обеспечение ее нацио­нальных интересов и безопасности путем поддержания мирного и взаимовыгодного сотрудничества со всеми странами мира.

Конституция базируется на лучших достижениях отечест­венного и зарубежного законодательства, учитывает приобре­тенный исторический опыт и соответствует лучшим конститу­циям европейских стран. Впервые в истории конституционного законодательства Украины в ней подчеркивается, что нормы Конституции являются нормами прямого действия, а обраще­ние в суд для защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина гарантируется непосредственно Конституцией.

Основной Закон Украины регулирует значительно более широкий круг общественных отношений по сравнению с пре­дыдущей Конституцией. 48 из 161 статьи Конституции относит­ся ко второму разделу «Права, свободы и обязанности гражда­нина», который аккумулирует содержание таких важных, при­знанных во всем мире международно-правовых актов, как Все­общая декларация прав человека. Декларация о праве на раз­витие, Концепция о правах ребенка и другие. Это позволило наполнить Конституцию новым демократическим содержани­ем, значительно расширить систему прав и свобод человека и гражданина в Украине, приблизить государство к мировым стандартам в отношении их защиты.

В соответствии с Основным Законом Украина является уни­тарным, соборным государством. Государство является нацио­нальным по своему происхождению, поскольку его образование произошло на основе осуществления украинской нацией, всем украинским народом права на самоопределение.

Основным вопросом любой конституции является вопрос власти. Основной Закон Украины гласит, что единственным источником власти в Украине является ее народ. Это свиде­тельствует о демократическом характере государства, народ ко­торого может свободно высказывать свое отношение к власти на выборах и референдумах.

Единственным законодательным органом власти в Украине является Верховная Рада. Кроме законодательных, она обла­дает рядом полномочий в сфере государственного строительст­ва и назначения на руководящие должности в государстве.

Президент Украины по Конституции является главой госу­дарства и выступает от его имени. Он избирается прямым все­народным голосованием сроком на пять лет. В соответствии с новой Конституцией он имеет значительные полномочия в со­циально-экономической сфере, обеспечивает государственную независимость, национальную безопасность и правопреемственность государства, является гарантом государственного су­веренитета и территориальной целостности, представляет госу­дарство на международной арене.

Главным органом исполнительной власти является Кабинет Министров, который возглавляет премьер-министр. Кабинет Министров, в соответствии с новой Конституцией, имеет более широкие функции и полномочия, связанные с формированием и расходованием Государственного бюджета, обеспечением равных условий развития для всех существующих форм собст­венности. Правительство осуществляет управление объектами государственной собственности, обеспечивает обороноспособ­ность, безопасность и общественный порядок в государстве. Ис­полнительную власть в областях осуществляют областные госу­дарственные администрации.

Судопроизводство в Украине обеспечивается Конституцион­ным Судом Украины и судами общей и отраслевой юрисдик­ции. В соответствии с мировой практикой, полномочия судеб­ной власти были значительно расширены.

Важные функции были возложены на прокуратуру Украи­ны. Конституция закрепила территориальное устройство Укра­ины и определила принципы местного самоуправления.

Существенное влияние на общественно-политические про­цессы в республике оказали «Переходные положения» новой Конституции Украины, главным среди которых стало опреде­ление четких сроков выборов в Верховную Раду (март 1998 г.) и Президента Украины (октябрь 1999 г.).

Принятие новой Конституции Украины поставило ответст­венные задания в сфере государственного строительства, при­ведения в соответствие с Основным Законом действующего за­конодательства и структуры органов власти.

Процесс эффективной реализации конституционных поло­жений сдерживался отсутствием необходимых законодатель­ных актов. К марту 1997 г. из 60 первоочередных конституци­онных законов было принято всего два. Не были приняты важ­нейшие законы о Кабинете Министров, государственных адми­нистрациях и местном самоуправлении. Вместо этого разраба­тывались альтернативные проекты, ставившие целью «подпра­вить», а иногда и перекроить Конституцию.

Однако, несмотря на все сложности, процессы государствен­ного строительства на базе новой Конституции продолжал