Бюрократизация государственного аппарата проходила на разных уровнях в течении длительного периода. Объективно она совпала с процессом дальнейшей централизации властных структур. Уже во второй половине 17в исчезают остатки феодальных привилегий и последние частновладельческие города. Центральные органы управления , такие как Боярская Дума и Приказы, прежде чем трансформироваться в новые структуры проделали значительную эволюцию. Боярская Дума, из органа устанавливающего, превращается в контрольный орган, наблюдающий за деятельностью исполнительных органов ( приказов) и органов местного управления.

Сложный путь проделала система центральных отраслевых органов управления - приказов. В 1б77г насчитывалось 60, в 1682г - 53, в 1684 - 38 приказов. При сокращении числа центральных приказов возрастала численность приказных губ местных органов приказного управления, - к 1682 г она достигла 300. В конце 18 в было произведено укрупнение/объединение отраслевых и территориальных приказов. Во главе каждого из них стал один из важных бояр или аристократов, это усиливало авторитет и влиятельность органа. Параллельно происходило создание специальных приказов, осуществляющих контрольную деятельность по отношению к большой группе других приказов (например. Сытный приказ), соподчиняя их единому направлению государственной деятельности, что несомненно, способствовало дальнейшей централизации управления. В ходе этого процесса число приказов уменьшалось. но общая численность штата чиновников возрастала: если в 40е годы приказной аппарат составлял приблизительно 1600 чел, то уже в 90е годы возрос до 4600чел.

При этом значительно возрастало число младших чиновников, что было связано с дальнейшей специализацией в деятельности приказов и их ведомственным разграничением

Перестройка приказной системы управления произошла в 1718-1720гг. Большинство приказов было ликвидировано, а на их месте учреждены новые центральные органы отраслевого управления - коллегии.

Реформы высших органов власти и управления, прошедшие в первой четверти XVIII в., принято подразделять на 3 этапа:

1. 1699-1710 — характерны лишь частичные преобразования в системе высших государственных органов, в структуре местного самоуправления, военная реформа

2. 1710-1719 - ликвидация прежних центральных органов власти и управления, создание новой столицы. Сената, проведение первой областной реформ

3. 1719-1725 образование новых органов отраслевого управления для коллегий, проведение второй областной реформы, реформы центрального управления, финансово-налоговой реформы, создание правовой основы для всех учреждений и нового порядка прохождения службы.

Сенат был образован в 1711г как чрезвычайный орган орган во время нахождения Петра в военном походе.

Реформа 1722г превратила Сенат в высший орган центрального управления. вставший над всем государственным аппаратом( коллегиями и канцеляриями).

В 1б89г был создан особый, не вписывающийся в систему других приказов, Преображенский приказ.

В конце 1717г началась складываться система коллегий: назначены сенатом президенты и вице-президенты, определены штаты и порядок работы. Кроме руководителей в состав коллегий входили четыре советника, четыре ассесора (заседателя), секретарь, актариус, регистратор, переводчик и подъячие. Специальным указом предписывалось с 1720г начать производство дел новым порядком. Уже в декабре 1718г был принят реестр коллегий:

1. Иностранных дел

2. Казенных сборов

3. Юстиции

4. Ревизионная (бюджетная)

5. Военная

6. Адмиралтейская

7. Коммерц (торговля)

8. Штатс-контора( ведение государственных расходов)

9. Берг-коллегии и мануфактур коллегии (промышленная и горнодобывающая)

В 1721 была учреждена Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ, в 1722 году из единой Берг-коллегии и мануфактур коллегии выделилась мануфактур-коллегия, на которой кроме функций управления промышленностью, были возложены задачи экономической политики и финансирования. За берг-коллегией остались функции горно-добычи и горного дела.

Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720), объединявший большое число норм и правил, детально расписывающих порядок работы учреждения.

Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата.

Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.