Компетенция военных вузов как субъектов образовательной деятельности
Так какова же конкретно компетенция военных вузов (в частности вузов Федеральной пограничной службы России) как образовательных учреждений?
К их компетенции, в этом качестве, согласно Закону Российской Федерации «Об образовании» относятся:
- материально-техническое обеспечение и оснащение образовательного процесса, оборудование помещений в соответствии с государственными нормами и требованиями в пределах собственных финансовых средств;
- привлечение для осуществления своей деятельности дополнительных  источников  финансовых  и  материальных средств, в том числе использование банковского кредита;
- предоставление учредителю и общественности ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств;
- подбор, прием на работу и расстановка кадров, ответственность за уровень их квалификации;
- организация и совершенствование методического обеспечения образовательного процесса;
- разработка и утверждение образовательных программ и учебных планов;
- разработка и утверждение рабочих программ учебных курсов и дисциплин;
- разработка и утверждение по согласованию с органами местного самоуправления годовых календарных учебных графиков;
- установление структуры управления деятельностью вуза, штатного расписания, распределение должностных обязанностей;
- установление ставок заработной платы и должностных окладов работников вуза в пределах собственных финансовых средств;
- установление надбавок и доплат к должностным окладам работников, порядка и размеров их премирования;
- разработка и принятие устава вуза;
- разработка и принятие правил внутреннего распорядка вуза, иных локальных актов;
- самостоятельное формирование контингента обучающихся (слушателей) в пределах оговоренной лицензией квоты, если иное не предусмотрено типовым положением вузов Пограничной службы России и настоящим законом;
- самостоятельное осуществление образовательного процесса в соответствии с уставом вуза, лицензией и свидетельством о государственной аккредитации;
- осуществление текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации слушателей в соответствии со своим уставом и требованиями Закона «Об образовании»;
- контроль за своевременным предоставлением отдельным
категориям слушателей дополнительных льгот и видов материального обеспечения, предусмотренных законодательством;
- обеспечение условий содержания слушателей не ниже нормативных;
- создание в вузе необходимых условий для работы и организации общественного питания и медицинских учреждений, контроль их работы в целях охраны и укрепления здоровья слушателей и работников вуза;
- координация деятельности в вузе общественных организаций (объединений) не запрещенных законом;
- осуществление иной деятельности, не запрещенной законодательством России и предусмотренной уставом вуза.[1]
Таким образом, закон определяет достаточно широкую компетенцию вузов в том числе и военных, как образовательных учреждений, охватывая все стороны и аспекты их многогранной жизнедеятельности. Конечно, здесь вполне может возникнуть вопрос. Необходима ли такая детализация; ведь есть Типовое положение о военном образовательном учреждении высшего профессионального образования[2] кроме того каждый вуз имеет свой устав.
Думается, что подобная детализация все-таки оправданна. Конечно, здесь имеет место известное дублирование правосубъектности вуза. Но суть в данном случае не в этом. А в том, что выдержана субординация нормативных правовых актов, которые ее устанавливают: Закон - Положение – Устав. Это является неотъемлемым условием нормального функционирования военных учреждений и организаций. Закон «Об образовании», имеющий высшую юридическую силу, предопределяет содержание подзаконных актов. Устанавливая развернутую компетенцию вуза, законодатель тем самым акцентирует его внимание на все системные элементы организации и технологии образовательной деятельности, санкционируя, в то же время, самоценность и государственную значимость каждого из них.
В то же время нельзя не отметить, что, учитывая специфику образовательной деятельности вуза, закон наделяет его правосубъектностью юридического лица определенной автономией и академическими свободами.
Под автономией высшего учебного заведения понимается его самостоятельность в подборе и расстановке кадров, осуществлении учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности в соответствии с законодательством и уставом вуза.
Педагогическим работникам из числа профессорско-преподавательского состава, научным работникам и студентам (курсантам) вуза предоставляются академические свободы, в том числе свобода педагогического работника излагать учебный предмет по своему усмотрению, выбирать темы для научных исследований и проводить их своими методами, а также свобода студента получать знания согласно своим склонностям и потребностями.[3]
Предоставляемые академические свободы влекут за собой академическую ответственность за создание оптимальных условий свободного поиска истины, ее свободного изложения и распространения.
Категории «академические свободы» и «академическая ответственность» для отечественной вузовской практики являются новыми, впервые вводятся в оборот. Они не могут не вызывать интереса в вузовских кругах. При этом если содержание первой из них в основном раскрывается законодателем, то содержание второй лишь подразумевается.
Что же понимается под академической ответственностью? На этот вопрос в литературе пока четкого и определенного ответа нет. Судя по всему, ключом к его разрешению является содержание понятия «академизм».
В энциклопедической литературе данный термин трактуется как направление в изобразительном искусстве, основанное на догматическом следовании внешним формам классического искусства. В расширительном смысле академизм понимается как «любая канонизация, обращение в непреложную норму идеалов и принципов искусства прошлого».[4]  Данное понятие дополняется также следующими характеристиками:
1. «…традиционализм в науке и образовании»;
2.«…оторванность науки, искусства, образования от жизни, общественной практики».[5]
В пятитомной советской «Философской энциклопедии» - термин   «академизм» отсутствует вообще.
Можно предположить, что академизм в определении интересующего нас понятия здесь продиктован идеологическими соображениями. Академическая основательность,  стабильность, традиционализм в науке, искусстве, образовании плохо увязывался с революционным динамизмом, новаторством эпохи строительства коммунизма.
Теперь, когда Россия стремится обрести экономическую, политическую и духовную стабильность, приобщиться к общечеловеческим ценностям жизни и культуры, понятие академизм для нас обретает свой подлинный смысл. Академизм в образовании и науке – это традиционное, неизменное уважение к учению, знанию, поиску истины.
Исходя из сказанного академическую свободу можно представить себе как возможность беспрепятственного и безграничного приобретения знаний, поиска истины, пропаганды своих теоретических идей, взглядов и представлений.
Свобода всегда сопряжена с ответственностью, которая и здесь может быть представлена в своих двух традиционных формах: позитивной и ретроспективной.
Студент (курсант), ученый в процессе познавательной, научной деятельности, как правило, осведомлены о том, что и как они должны делать, чтобы оправдать ожидания преподавателей, коллег и заранее возлагают на себя, адекватные основным принципам академизма, обязанности и следуют им. В этом суть позитивной академической ответственности. Отсюда, академическую ответственность можно охарактеризовать как разновидность корпоративной (студенты, ученые) нравственной доминанты, определяющей этические параметры образовательной и научной деятельности и охраняемой от нарушений совестью ее участников и силой группового общественного мнения. Конечно, затронутый нами вопрос заслуживает специального исследования.
Совокупность прав и обязанностей современного российского вуза как образовательного учреждения не только дополняется его автономностью, академическими свободами, но и соотносится с определенной правовой ответственностью.
Все высшие учебные заведения России, в том числе, разумеется, и военные вузы, несут в установленном законодательством Российской Федерации порядке ответственность за:
1) невыполнение функций, отнесенных к его компетенции;
2) реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса;
3) качество образования своих выпускников;
4) жизнь и здоровье слушателей и работников вуза во время образовательного процесса;
5) нарушение прав и свобод слушателей и работников вуза;
6) иные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
Контроль за соответствием деятельности вуза целям, определенным его компетенцией и уставом осуществляют в, пределах своих правомочий учредители. Для вуза Пограничной службы России - это Правительство России и государственный орган управления образованием, выдавший лицензию на ведение образовательной деятельности, т.е. Министерство образования России, а также – Пограничная служба Российской Федерации – она осуществляет комплексные и целевые проверки образовательной, финансово-хозяйственной и других видов деятельности подведомственных ему вузов.
Важную организационно-превентивную роль при этом играют процедуры лицензирования, аккредитации и аттестации вуза.
Лицензия на право ведения образовательной деятельности выдается государственным органом управления образованием или по его поручению органом местного самоуправления по месту нахождения образовательного учреждения на основании заключения экспертной комиссии. Лицензия может быть выдана при наличии соответствия условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых образовательным учреждением установленным государственным и местным требованиям. Эти   требования   относятся   к   материально-технической базе, санитарно-гигиеническим нормам, укомплектованности необходимыми кадрами и т.д. В лицензии фиксируются контрольные нормативы, предельная численность контингента обучающихся, срок действия лицензии. Получение лицензии означает признание за претендентом права ведения образовательной деятельности в сфере среднего, высшего, послевузовского и соответствующего дополнительного образования независимо от ведомственной подчиненности и организационно-правовых форм. А право именоваться вузом и выдавать выпускникам документы об образовании государственного образца возникает с момента государственной аккредитации, подтвержденной свидетельством, выдаваемым, в свою очередь, на основании аттестации и аккредитационного обследования.
Аккредитация означает юридическое признание прав и способности образовательного учреждения осуществлять свою деятельность на уровне, не ниже официально признанной норм. С момента государственной аккредитации, подтвержденной свидетельством о государственной аккредитации, образовательное учреждение приобретает определенные права, в том числе на вьщачу своим вьшускникам документа об образовании государственного образца.
Государственная аккредитация проводится уполномоченными органами государственного управления на основании заявления образовательного учреждения и заключения по его аттестации. Аттестация образовательных учреждений имеет целью установление; соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов.[6]
В 2000 году государственная инспекция при Министерстве образования совместно с Главным управлением вузов Пограничной службы России провела государственную аттестацию Московского военного института Федеральной пограничной службы России - аттестационной оценке были подвергнуты:    учебный    процесс,    организация    научно-исследовательской работы, уровень и состояние материально-технической базы и ряд других параметров. Основное внимание при этом уделялось изучению качества подготовки специалистов. Анализировались результаты за последние три года, а также показатели контрольных работ и тестирования, проводимых во время экспертизы.
Анализ результатов показал, что количество удовлетворительных оценок значительно больше по гуманитарным дисциплинам. Затем следуют оценки по гражданскому праву, по истории государства и права. В Московском военном институте ФПС России эти оценки составили соответственно 3,1 и 3,5 балла, т.е. намного ниже, чем в гражданских юридических вузах. Большое количество слушателей (9-10%) не справились с тестированием по трудовому праву.
Однако, инспекция отметила и целый ряд позитивных явлений в образовательной деятельности проверяемого вуза.
Систематически подвергаются государственной экспертизе гражданские вузы. Для некоторых из них она далеко не всегда заканчивается благополучно. Все это свидетельствует о том, что ответственность вузов, за качество подготавливаемых ими кадров не декларация, а реальность.
В научной литературе активно обсуждается вопрос о позитивной юридической ответственности, которая, по мнению некоторых авторов, якобы органически входит в структуру правового статуса субъекта наряду с юридическими правами и обязанностями. «Юридическая ответственность, - пишет А.С. Мордовец, - это единый по содержанию и форме институт права, который реализуется в двух аспектах:   поощрительном   (позитивном),   принудительном (негативном)».[7] В принципе с этим можно согласиться, если учитывать, что содержание юридической ответственности можно рассматривать в разных аспектах, например, социальном, нравственно-психологическом.
В этом смысле, на наш взгляд, следует поддержать тезис Е.А. Агеевой о том, что «с точки зрения социального механизма ответственность основана на формировании и нормативном закреплении определенных действий субъектов общественных отношений (должное поведение) и на возможности применения социального принуждения (в различных формах) в случае невыполнения этих обязанностей.[8] Данная позиция согласуется  с нашим,  изложенным выше, обоснованием «статусного» подхода к государственному управлению образовательным процессом в современной России.
Усиливают правомерность данной инновации и целесообразность введения в научный оборот понятия «статусный метод» государственного управления положения, сформулированные в ходе рассматриваемой дискуссии и такими известными учеными-юристами, как О.Э. Лейст и Н.И. Матузов.
Так О.Э Лейст пишет: «Объем позитивной ответственности (степени спроса за достигнутые результаты) зависит не столько от строгости санкции, сколько от наличия правомочий, необходимых для достижения требуемого результата».[9] Точнее было бы, на наш взгляд, сказать - не от наличия, а от достаточности, полноты или оптимальности этих правомочий. Как уже отмечалось, государство или его органы, принимая те или иные управленческие решения, всегда наделяют управляемого субъекта определенными правомочиями. Однако далеко не всегда они бывают достаточными, оптимальными для достижения требуемого (ответственного) результата.
Последовательно защищает статусный аспект правовой ответственности Н.И. Матузов. В полемике с В.А. Кучинским и его сторонниками, недооценивающими правовые побуждения к законопослушному, должному поведению, Н.И Матузов пишет: «юридическая ответственность со всеми ее разновидностями - важнейший элемент правового статуса. Это – ответственность за надлежащее выполнение своих обязанностей, морально-правового долга, которая вытекает из общего состояния субъекта, и поэтому может обоснованно называться статусной.[10]
Несомненно, позитивная, статусная правовая личностная или групповая (коллективная) ответственность проявляется и действует в конкретных правоотношениях в связи с правомерным и добросовестным исполнением субъектом возложенных на него обязанностей. Однако ее ценностные императивы вырабатываются сознанием и хранятся в нем. Уместен вопрос, о какой форме сознания преимущественно идет речь? Казалось бы, что о правовом, или политическом и правовом сознании. Между тем, большинство участников дискуссии отдают предпочтение нравственному сознанию, подчеркивая при этом взаимопроникновение, взаимообогащение нравственного и правового сознания в условиях формирования гражданского общества и правового государства.[11]
Утверждению этой тенденции послужило бы, справедливо отмечает Цветанов В.К., распространение принципа юридической ответственности (во всех ее аспектах) на статус высших должностных лиц государства и его органов и создание конституционного механизма ее реализации. Ведь власть в демократическом обществе называется государственной не потому, что принадлежит государству, а потому что народ пользуется государством для осуществления своей власти. Но это тема для особого, специального рассмотрения.
Отсюда следует вывод о том, что в связи с деформацией научных воззрений на проблемы развития современного образования, по мере демократизации системы государственной власти и управления складываются новые методы государственного управления общественными процессами (статусный подход), а традиционное понятие правового статуса подвергается качественному обновлению его структуры (права и обязанности), обогащается дополнительным компонентом – позитивной юридической ответственностью. Наиболее полное, развернутое выражение правовой статус того или иного субъекта права получает в легитимно установленной ему компетенции. Статусный подход к управлению образованием, как и любой другой деятельностью, предполагает глубокое системное исследование и учет корреляции связей между задачами (обязанностями) и полномочиями (правами) субъекта образовательной деятельности (вуза), интегрируемых в его правовом статусе (компетенции). На эмпирическом уровне эти связи можно исследовать в разных аспектах: генетическом, функциональном, субординационном и др.
Цель, задачи (обязанности) субъекта деятельности берутся как причина, порождающая, обусловливающая соответствующие правомочия. Идеальным вариантом является случай, когда права и обязанности субъекта не занижены и не завышены, когда, упрощенно говоря, себестоимость задач (работа) оценивается адекватно.
Конечно, государству как учредителю образовательного учреждения в нынешних сложных экономических условиях крайне трудно этого добиться, но стремиться к этому надо.[12]
Функциональные связи между задачами (обязанностями) вуза как субъекта образовательной деятельности основаны на учете законодателем объективной полфункциональности этой деятельности и не равноценности решаемых вузом задач. Поэтому объем и характер его правосубъектности, как правило, страдает однобокостью, не бывает оптимальным. В последнее время чаще всего урезаются, например, финансирование науки, ассигнования на учебно-методическую работу, стажировку и т.д.
Связи субординационные по своей сущности близки функциональным, но имеют свою природу. Они проистекают из присущей субъектам власти и управления, учреждающим и регулирующим сложные и многозначные виды деятельности подвластных и управляемых субъектов (занятых, например, образовательной деятельностью) склонности к аналитическому сопоставлению, соподчиненности элементов сложных социальных технологий с целью выбора главного элемента, субординирующего, т.е. соподчиняющего себе все другие элементы.
Практика показывает, что реальное соотношение задач (обязанностей) и правомочий (прав) вузов как субъектов образовательной деятельности, строится, сознательно или интуитивно, с учетом всех трех разновидностей выше названных связей.
Нельзя не обратить внимание на то, что сделанные инновационные теоретические выводы далеко не всегда адекватны практике. Полномочия вузов, фиксируемые в их правовом статусе в значительной мере декларативны, не подкрепляются должным образом материально и оказываются явно недостаточными (неоптимальными) для добросовестного и успешного выполнения ими  своих институциальных задач (обязанностей).
По этой причине не всегда срабатывает и новый структурный элемент правового статуса вуза - осознанная позитивная юридическая ответственность его коллектива. Это касается, конечно, хотя и в меньшей степени, и вузов. Поэтому организации новых высших учебных заведений и расширении существующих здесь не смогли в 1993-95 годах обеспечить вузы соответствующими научно-педагогическими кадрами, а также учебными аудиториями, специализированными лабораториями, библиотеками. В результате уровень обучения в ряде недавно созданных вузов немногим отличается от уровня подготовки в средних специальных учебных заведениях. В вузы не поступает современная спецтехника, которая используется в оперативных службах, а имеющаяся техника физически и морально устарела. Не хватает и технических средств обучения - кодоскопов, телевизоров, проекторов, наглядных пособий, требует замены аудиторная мебель. Причина - отсутствие денежных средств. В 1999 году, например, на строительство и укрепление учебно-материальной базы учебных заведений Пограничной службы России требовалось 300 млрд. рублей, но из этой суммы была выделена государством только третья часть. В последующие годы положение с финансированием вузов ФПС не изменилось. Если к этому добавить, что по несколько месяцев не выплачивается денежное довольствие преподавателям, слушателям и зарплата вспомогательному персоналу, то станет ясным: вести подготовку профессионалов-специалистов в этих условиях невероятно сложно.
Кризисное состояние отечественной экономики, неплатежи бюджетный дефицит, - тема, требующая особого исследования. Здесь мы ограничимся лишь указанием на то, что в литературе при обсуждении путей преодоления сложившейся ситуации все чаще поднимается вопрос о необходимости разграничения объективных и субъективных причин ее возникновения с целью отстранения некомпетентных руководителей от должности и привлечения их к правовой ответственности. В принципе с этим нельзя не согласиться. Продолжая анализ компетенции и ответственности современного военного вуза, остановимся еще на одном вопросе, затрагивающем осуществление компетенции.
Образовательная компетенция, как отмечалось, представляет собой сушностную характеристику правосубъектности вуза как субъекта образовательной деятельности. Иными словами, она обозначает его целевую способность быть активным обладателем соответствующих (связанных с образовательной деятельностью) прав и обязанностей.
Однако, как известно, нормы права становятся реальной силой лишь тогда, когда люди руководствуются ими в процессе своего поведения, своей деятельности. Социальное действие права означает сначала перевод потребностей и интересов общества на правовой язык, затем правовых предписаний - в поведение физических и юридических лиц. Поэтому в литературе различаются понятия «установление компетенции» и «осуществление компетенции».
Осуществление компетенции образовательного учреждения это уже иная его правосубъектная форма, относящаяся к приобретению, изменению, прекращению, реализации и защите субъективных прав и обязанностей данного учреждения. Такое понимание образовательной компетенции и ее осуществления позволят выявить специфическое в пределах общего понятия образовательного учреждения, обосновать возможность и параметры осуществления компетенции не только администрацией (руководством) вуза, но и его структурными подразделениями (факультетами, кафедрами, отделами, службами, коллективами и т.д.).
И это чрезвычайно важно в условиях нынешней демократизации жизнедеятельности образовательных учреждений. В недавнем прошлом правосубъектность участника гражданского оборота сводилась к правам юридического лица, а осуществление ее - к действиям органа юридического лица (ст. 28 ГК РСФСР). Нынешнее наделение вуза статусом юридического лица (ст. Закона «Об образовании») сопровождается расширением правомочий его структурных подразделений вплоть до создания по доверенности вуза в его структуре самостоятельных субъектов образовательной деятельности. А Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» содержит специальную главу о субъектах учебной и научной деятельности в системе высшего и послевузовского профессионального образования, их правах и обязанностях. Студенты, слушатели, аспиранты, соискатели и докторанты представлены как активные участники осуществления вузом его компетенции.[13]
Так что, современное законодательство отнюдь не сводит осуществление правосубъектности вуза, как образовательного учреждения, к действиям лишь его руководства, а требует от этого руководства активного включения в процесс создания соответствующих образовательных прав и обязанностей всего коллектива учебного заведения.
В последние годы идея коллективизма не пользуется должным вниманием со стороны как теоретиков, так и практиков. Между тем, в свое время известный ученый-цивилист С.Н. Братусь писал, что «юридическое лицо имеет волю, потому что органы его волеспособны, т.е. могут совершать действия, имеющие юридическое значение»[14]. И применительно к своему времени, ученый был прав. Но в наше время воля коллективного субъекта права уже не может быть сведена к действиям отдельного руководителя или небольшой группы руководителей. Коллективная воля выражается не только руководителями и должностными лицами, выступающими как руководство, но и структурными подразделениями вуза, всем коллективом.
Однако здесь следует обратить внимание на одно, весьма   существенное обстоятельство: утверждая, что «волеизъявление» - не только прерогатива лиц, относящихся к категории органа вуза, как юридического лица, но и его работников, если они сообразуют свои действия в соответствии с кругом их служебных и образовательных обязанностей и не выходят за их пределы.
Проблема выявления и актуализации потенциальных возможностей вузовского коллектива в осуществлении его образовательной компетенции достаточно сложна и нуждается в специальном исследовании.
Подобно тому, как компетенция вуза, при всей ее потенциальной динамичности и обогащенности позитивной ответственностью, не реализуется сама по себе, автоматически, а предполагает создание для этого социального механизма осуществления компетенции, так и ответственность вуза не сводится к своему позитивному варианту (ответственности наперед) и не действует в режиме нравственного императива, она имеет и свой ретроспективный вариант (ответственность за результат – деятельности), реализация которого предполагает наличие соответствующего процессуально-правового механизма.
И такие механизмы в российском государстве существуют: и действуют в рамках установленной законом юрисдикции органов суда, арбитража, административных, управленческих органов. В предусмотренном законом порядке они правомочны давать оценку действию физических и юридических лиц, их официальных руководителей как правомерному или не правомерному, разрешать спорные вопросы, применять юридические санкции к лицу, не выполняющему своих служебных обязанностей или совершившему правонарушение.
Таким образом, создавая современные организационно-правовые формы и методы государственного управления образовательной деятельностью российских высших учебных заведений, в том числе и военных вузов, законодатель не ограничивается традиционными подходами (хотя и не отказывается от некоторых из них) , а вводит новые, адекватные потребностям широкой демократизации жизнедеятельности нашего общества. Центральное место среди них занимает статусный метод - метод предоставления образовательным учреждениям широких полномочий в форме развернутой и всеобъемлющей компетенции, сопрягаемой с соответствующей ответственностью.
Высшим учебным заведениям предоставляются законом автономия и академические свободы, стимулируется их позитивная юридическая ответственность как структурный элемент компетенции. Одновременно резко повышаются требования к качеству подготавливаемых вузами специалистов, усиливается государственный контроль за качеством образования. В этих условиях возрастает роль и общественного контроля за осуществлением вузом его компетенции, роль коллектива и его малых групп в активизации образовательной деятельности.

---