Типология подходов к управлению местным развитием

Экономическое развитие муниципального образования охватывает широкий спектр интересов, и это обуславливает существование множества различных трактовок данного понятия.

Для большинства экономистов его смысл заключается в ускорении экономического роста. Так М. Тодаро определяет «развитие» как способность экономики, долгое время находившейся в состоянии относительного статического равновесия, создавать импульсы и поддерживать годовые темпы роста валового национального продукта (ВНП) на уровне 5–7% и более [35].

В понимании бизнес-лидеров экономическое развитие предполагает разумное применение публичной политики. Сторонники более активного государственного вмешательства в экономику, идентифицируют экономическое развитие с промышленной политикой. Защитники окружающей среды представляют его как устойчивое развитие, гармонизирующее естественную и общественную системы. Лидеры профсоюзов видят в экономическом развитии средство повышения заработных плат, стипендий, пенсий, пособий, повышения уровня базового образования и качества подготовки кадров. Для общественных лидеров (community-based leaders) и специалистов в сфере местного самоуправления, экономическое развитие – это способ укрепления городской и сельской экономики в целях сокращения бедности и неравенства [2].

Применительно к муниципальному образованию содержание категории «развитие» приобретает более комплексное содержание. При этом оно охватывает многообразие условий, обеспечивающих их жизнедеятельность. Так, ряд американских авторов, в частности Р. Шаффер, С. Деллер и Д. Маркойлер дают следующее определение развития: «Развитие – это поддерживаемое, прогрессивное изменение, которое достигают индивидуумы или группы индивидуумов через расширенное, усиленное и отрегулированное использование ресурсов» [4, 4].

Следует отметить, что зачастую термины «рост» и «развитие» отождествляются. Рост вообще имеет некоторое отношение к увеличению количества чего-либо, например, увеличение числа рабочих мест, рост доходов населения, рост численности населения и т.д. развитие же в его самом широком контексте одновременно подразумевает социальные и экономические изменения окружающей среды, изменение качества жизни.

Экономическое развитие можно также определить как действия, которые ведут к увеличению производства, расширению возможностей выбора (товаров, услуг, работ, ресурсов) для потребителей и производителей [4].

Главная цель местного экономического развития – человеческое благосостояние. Важно отметить, что экономическое развитие – это, прежде всего человеческое / социальное явление [4]. Это многомерная концепция, которая включает не только определенные рынком ценности, но и благосостояние населения (не только материальное, но и социальное, духовное). Кроме того, это способность местного сообщества адаптироваться к изменяющимся условиям внешней среды.

Рон Шаффер выделяет три основных экономических элемента развития (место / территория, ресурсы, рынки) и три неэкономических элемента (общество, правила, принятие решений).

Место/ территория. Является основным экономическим элементом развития, поскольку именно определенная территория обладает ресурсами. Более того, само местное сообщество как совокупность людей функционирует в пределах определенного места.

Ресурсы. Являются первичными факторами производства. Они включают: землю, труд, капитал и предпринимательскую способность. Ресурсы играют важнейшую роль в функционировании местной экономики.

Рынки. Концентрируют товары и услуги, которые необходимы сообществу для производства и потребления. Местный рынок осуществляет перераспределение ресурсов между домохозяйствами и бизнесом.

Общество. Фактически составляет окружающую среду местной экономики. Любая экономика функционирует в рамках общества, которое основывается на традициях, истории и культуре. Экономика и общество имеет тонкую взаимосвязь. Например, экономическая политика может разрабатываться и изменяться, исходя из социальных целей и норм.

Правила. Управляют взаимосвязями между рынками, ресурсами и местом. Правила игры часто сосредотачиваются на правах и обязанностях собственников. В рыночной экономике понятие права собственности является фундаментальным для функционирования экономики.

Принятие решений. Данный элемент относится к способности сообщества принимать эффективные управленческие решения. Эффективное принятие решения заключается в выявлении возникающих проблем и определении приоритетности их решения.

Экономическое развитие местного сообщества, по мнению Шеффера, содержит различные комбинации этих элементов.

По мнению автора, местное экономическое развитие следует рассматривать с двух точек зрения:

1. как процесс повышения темпов создания благосостояния членов местного сообщества путем мобилизации человеческих, финансовых, материальных и природных ресурсов в целях формирования возможностей производства рыночных товаров и услуг;

2. как деятельность, посредством которой органы местного самоуправления, бизнес и население воздействуют на этот процесс в интересах сообщества в целом.

Отсюда следует, что основными субъектами местного экономического развития являются органы местного самоуправления, бизнес и население муниципального образования.

Прежде чем рассмотреть современные теоретические подходы к развитию, целесообразно проанализировать эволюцию практических представлений о местном экономическом развитии и роли в этом процессе местных властей. Интересным в данной области представляется опыт США.

В эволюции взглядов на местное экономическое развитие в США можно выделить три этапа.

1 этап – 50–60-ые гг. ХХ века

Данный период характеризуется быстрым экономическим ростом национальной экономики США. Экономический рост местных экономик рассматривался как более или менее автоматический и неизбежный. Озабоченность вызывали в основном лишь те территории, которые «выпадали» из общего «потока» экономического развития национальной экономики. С общенациональной точки зрения местное экономическое развитие считалось второстепенной проблемой. Главным было обеспечение экономического роста в масштабах всей страны при стабильных ценах. Такая цель должна была быть достигнута с помощью находящихся в ведении федерального правительства инструментов макроэкономической политики. В эти годы на национальном, штата и местном уровнях под «местным экономическим развитием» понимались попытки помочь депрессивным районам не отставать от роста национальной экономики. Однако не это было главным в экономических интересах федерального правительства, которое сосредоточило свою деятельность на макроэкономической политике, нацеленной на поддержание стабильного роста всей экономики при сохранении стабильных цен. Главным в политике штатов и местных органов было привлечение как можно большего числа частных промышленных фирм из других районов. Привлечение частного промышленного сектора стало доминирующей моделью регионального и местного экономического развития в этот период [1].

2 этап – 60–70-ые гг. ХХ века

Данный этап характеризуется пересмотром подходов к местному экономическому развитию, что было вызвано воздействием глобальной экономической перестройки. Суть новых подходов заключалась в проведении политики, направленной на увеличение доступа к финансовому рынку, коммерциализацию технологии, повышение квалификации рабочей силы, содействие экспорту и улучшение общей экономической инфраструктуры, то есть они были нацелены на внутреннее развитие. Такая политика стала проводиться сначала в Новой Англии, затем на Среднем Западе в период экономического спада начала 80-х годов, а впоследствии – в той или иной форме – во всех штатах [1].

Тем временем и многие местные правительства перешли в своей политике местного экономического развития от узкой ориентации лишь на привлечение бизнеса к более широкой политике обеспечения экономической жизнеспособности своих территорий. При этом привлечение бизнеса остается главным для депрессивных районов, которые не могут обеспечить собственное экономическое развитие и, где имеется значительное число безработных, не желающих искать работу в экономически процветающих регионах. Однако для большинства юрисдикций привлечение бизнеса – это лишь часть более широкой политики, включающей также «удержание» бизнеса, создание новых фирм и модернизацию. Кроме того, процесс привлечения частных фирм стал все больше ориентироваться не на бизнес как таковой или на промышленные фирмы, а на приток экономических ресурсов, которые должны содействовать развитию местной экономической базы, устранив имеющиеся недостатки и использовав преимущества.

Ни одна местная территория не может успешно развиваться только за счет экономической стратегии, осуществляемой в общенациональном масштабе. Следует также учитывать, что во многих случаях общенациональные экономические интересы и интересы многонациональных фирм могут не совпадать с потребностями местного сообщества, его рабочей силы и наиболее отсталых сегментов местной территории. Местные сообщества должны использовать все свои ресурсы для формирования самообеспечивающейся системы. «Местноориентированное» экономическое развитие – это процесс, с помощью которого местное правительство управляет имеющимися ресурсами и заключает новые партнерские соглашения с частными секторами или друг с другом для создания новых рабочих мест и стимулирования активности в четко определенной экономической зоне. Главная черта «местноориентированного» экономического развития – акцент на политике «эндогенного развития» с использованием (местного) потенциала человеческих, институциональных и физических ресурсов. Местные инициативы должны обеспечить создание новых рабочих мест и стимулировать рост экономической активности [1].

В результате этих изменений ответственность за местную экономическую политику переместилась от федерального правительства на уровень штатов и местных органов власти. Сама эта политика перестала ориентироваться лишь на стимулируемое государством привлечение бизнеса и создание рабочих мест, трансформировавшись в совместную деятельность государства и частного сектора по обеспечению процесса местного экономического развития и расширению возможностей местных властей поддерживать этот процесс.

3 этап – 90-ые гг. ХХ века

В отличие от периода, когда экономика США переживала быстрый рост, в этот период озабоченность местным экономическим развитием распространяется не только на отсталые территории. В современных экономических условиях каждый штат и каждая местная администрация должны повышать производительность и конкурировать на мировых рынках. В 90-е годы это становится еще более настоятельной необходимостью, поскольку в последнее десятилетие XX века США вступили в период экономического спада и структурных противоречий. Среди острейших проблем американской экономики – рост дефицита федерального бюджета и государственного долга, хронический торговый дефицит, недостаточно подготовленная рабочая сила, слабость финансовых институтов, неравномерность экономического развития регионов.

Анализ основных этапов эволюции представлений о местном экономическом развитии позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время в США местным властям принадлежит как никогда ранее большая роль в этом процессе. По мнению Р. Фослера, они должны быть, во-первых, экономическими стратегами, во-вторых, лидерами местного сообщества, обеспечивая консенсус и поддержку, необходимую для разработки и осуществления стратегии, в-третьих, представителями своих территорий при решении проблем, находящихся вне компетенции данной местной администрации, в-четвертых, менеджерами ключевых экономических функций местного правительства [1].

Следует отметить, что эволюция практических и теоретических воззрений о местном экономическом развитии происходит и в отечественной науке. Так, одними из первых теоретических подходов в российской науке в начале XX века были муниципальный, инженерный и градоведческий подходы. В середине века широкое распространение и использование получает системный подход, а в конце 1990-х годов начинает развиваться концепция развития местных сообществ [37].

Муниципальный подход. Классиком данного подхода считается Велихов Л.А., который под муниципальным хозяйством понимал деятельность муниципалитета (городского управления). Эта деятельность характеризуется тем, что осуществляется «по уполномочию» населения, «с разрешения» правительства, с целью удовлетворения коллективных потребностей через распоряжение хозяйственными средствами.

Современными представителями данного подхода являются Воронин А.Г., Широков А.Н., Лапин В.А. и др. Под местным экономическим развитием они подразумевают, прежде всего, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, имеющее своей целью достижение определенного уровня развития территории. При этом данный подход достаточно узко рассматривает понятие «муниципальное хозяйство». Под ним понимается совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования, деятельность которых служит удовлетворению коллективных потребностей населения.

Следует отметить, что данный подход достаточно широко распространен в современной российской экономической литературе.

Еще большей узостью отличается так называемый «инженерный» подход (Веселовский Б.Б., Давидович), который трактует коммунальное хозяйство как совершенствование инженерной инфраструктуры, а развитие только как техническое совершенствование инфраструктуры.

Градоведческий подход (Диканский М.Г., Френкель З.Г.) имеет определенные сходства с муниципальным подходом. В частности предмет исследования – совокупность предприятий и учреждений, размещенных на данной территории (в градоведческом подходе – город, в муниципальном – муниципальное образование).

Развитие в данном подходе трактуется очень абстрактно – это развитие, которое соответствует потребностям настоящего без ущерба будущим поколениям. Основной недостаток – отсутствие четких критериев развития.

При системном подходе (Гутнов А.Э., Шмульян Б.Л., Емельянов С.В.) объектом изучения является поселение людей как сложная система, состоящая из элементов и подсистем, связанных между собой различными взаимосвязями. Поселение нельзя изучать иначе как по подсистемам, так как, подчиняясь целостной системе, каждая из подсистем обладает относительной самостоятельностью, внутренней структурой и т.д.

Хозяйство рассматривается как одна из подсистем сложной системы, а процесс развития заключается в возрастании сложности системы. Основной недостаток подхода – механистичность.

Концепция местных сообществ (Р. Шаффер, С. Деллер, кубанская школа местных сообществ) имеет наиболее широкий объект исследования, включающий в себя частичные компоненты всех перечисленных подходов – местное сообщество.

Особенностью данного подхода является учет факторов среды. Все процессы, происходящие в местном сообществе, происходят в пределах среды обитания, которую характеризует множество факторов, влияющих на процесс развития.

Кроме того, данный подход отличает понимание сущности развития как процесса взаимодействия и объединения усилий населения и власти.

В XXI веке в современной науке преобладают подходы, основанные на широком участии населения.

1. Подход на основе отраслевой децентрализации заключается в опоре на местные организации, которым в порядке децентрализации или передачи полномочий предоставлена функциональная автономия.

2. В рамках подхода, основанного на развитии органов местного самоуправления, оказывается содействие развитию политических и административных учреждений, организованных по территориальному принципу и получивших функциональную и политическую самостоятельность в результате передачи полномочий из центра на места.

3. Подходы, основанные на непосредственной поддержке местных сообществ, например, те, что часто связываются с развитием силами самих местных сообществ, направлены на осуществление стратегий передачи ресурсов и расширения прав и возможностей гражданского общества, в рамках которых на первый план выдвигаются организации третьего сектора (НКО) как институты коллективных действий и посредники между населением и поставщиками общественных услуг.

Вышеназванные подходы основываются на одних и тех же принципах, таких как:

– расширение прав и возможностей населения;

– ориентация на потребности;

– развитие местного потенциала.

В данных подходах проводится мысль о том, что ответственность за местное развитие несут в первую очередь заинтересованные стороны на местном уровне. Устойчивое развитие зависит от понимания и практических шагов на местном уровне, которые в свою очередь зависят от готовности заинтересованных сторон взять на себя ответственность за повышение своего собственного благосостояния.

В число внутренних аспектов местного развития входят расширение полномочий, местное самоуправление и оказание услуг. Внешние факторы включают создание благоприятной среды и оказание внешней поддержки местному развитию. В совокупности все эти факторы представляют собой институциональную основу достижения устойчивых результатов развития на местном уровне.

Целесообразным представляется детальное рассмотрение перечисленных компонентов местного развития, представленных на рисунке 1.

Расширение полномочий заключается в повышении возможностей и способности населения делать свой выбор, воплощать его в конкретные действия и достигать желаемых результатов. Способность населения участвовать в местном управлении и оказании услуг на местном уровне определяется не только предоставлением конкретных ресурсов (финансовых средств, информации, навыков и т.п.), но также и социальным капиталом, создающим основу для коллективных действий по решению общих проблем.

Местное самоуправление означает способ организации, легитимизации и использования органов управления местным населением и от его имени посредством планирования, принятия решений и отчетности. К сфере местного управления относятся не только органы местного самоуправления и иные государственные учреждения, но также и разнообразные организации сообществ и институты гражданского общества, создаваемые населением в порядке самоорганизации для коллективных действий.

Система предоставления услуг на местном уровне включает организации общественного и частного секторов, неправительственные организации и организации на базе сообществ (ОБС), привлекающие ресурсы, управляющие ими и производящие общественные блага и услуги. Некоторые ресурсы, необходимые для предоставления услуг, привлекаются на местном уровне, в то время как прочие поступают в виде трансфертов местным организациям – как государственным, так и негосударственным. Мобилизация местных доходов для финансирования местного развития является важной основой устойчивого расширения полномочий, устойчивого управления, а также предоставления услуг.

Создание благоприятных условий для местного развития включает формирование официальной институциональной базы, в том числе законодательства, политики и организационных систем, а также системы неофициальных институтов, оказывающих влияние на решения и поведение граждан, в том числе формирование ценностей, норм и общественной практики.

Внешняя поддержка местного развития включает в себя предоставление местным заинтересованным сторонам, в том числе государственным, неправительственным и организациям на базе сообществ, таких ресурсов, как финансовые средства, обучение, техническое содействие и информация [17].

Мультипликативный эффект местного развития представляет собой не только повышение благосостояния населения, рост местной экономики, развитие гражданского общества, но и накопление местного человеческого, социального и экономического капитала.

Объединение этих подходов может позволить извлечь максимальную выгоду из сравнительных преимуществ каждого из них и дополнить их методами, позаимствованными из других подходов.

Эффективную комплексную стратегию местного развития можно выстроить на основе сочетания различных методов расширения полномочий, совершенствования управления и оказания услуг, предусматриваемых в рамках подходов, основанных на отраслевой децентрализации, развитии органов местного самоуправления или непосредственной поддержке сообществ. При этом следует отметить, что выбор тех или иных методов построения стратегии местного развития зависит от конкретной ситуации. В зависимости от изменений внешних и внутренних условий местного развития могут меняться и те, методы, которые используются для формирования и реализации стратегии.

В последнее время все чаще применяются подходы к поддержке местного развития на основе увязки интересов местных сообществ, органов местного самоуправления и отраслевых ведомств. Во многих странах организации, содействующие развитию местного сообщества выступают своего рода связующим звеном между местным сообществом и общественным сектором, участвуют в процессе выработки экономической и налогово-бюджетной политики, влияют на организацию системы оказания услуг.

В целях реализации комплексного подхода к местному развитию последовательно выстраивается система взаимоотношений между организациями на базе местных сообществ, органами местного самоуправления и бизнесом. Подход, опирающийся на определенные пространственные рамки и обеспечивающий объединение таких местных организаций на основе понимания их роли и взаимоотношений на уровне органов местного самоуправления и сообществ, способен повысить координацию, синергизм, эффективность и гибкость процессов местного развития.

В то время как основные элементы местной институциональной системы (общественные организации, органы местного самоуправления, децентрализованные подразделения отраслевых ведомств и организации – поставщики услуг) составляют часть любой институциональной схемы местного развития, их роли и взаимоотношения будут меняться в зависимости от ситуации. В некоторых случаях наиболее легитимным центром принятия решений и управления ресурсами на местном уровне будут местные сообщества; в других более существенную роль станут играть органы местного самоуправления. В некоторых случаях практически все услуги будут оказывать децентрализованные подразделения отраслевых ведомств; в других важная роль будет также принадлежать НКО и частным фирмам. Это разнообразие возможных институциональных схем местного развития объясняется большими различиями в легитимности и потенциале местных заинтересованных сторон, с чьим непосредственным участием организуется управление и оказание услуг, в различных странах и даже в различных регионах одной и той же страны [17].

Для местного развития необходима институциональная среда, благоприятная для местных инициатив. Условия, способствующие либо препятствующие передаче ответственности на места, наращиванию местного потенциала, коллективным действиям на местном уровне и подотчетности органов местного самоуправления, формируются как официальной системой государственного управления, так и неформальными институтами в рамках всего общества.

Такие благоприятные условия включают как официальную институциональную базу в общественном и частном секторах, так и неформальные общественные установки и практику, оказывающие влияние на поведение граждан и организаций. Эти факторы способны существенно усилить или ограничить предпринимаемые на местах усилия по дальнейшему расширению прав и возможностей, совершенствованию управления и предоставления услуг на местном уровне.

Следует отметить, что внедрение комплексного подхода к местному развитию имеет ряд сложностей. В процессе интеграции различных аспектов местного развития и систематического содействия расширению прав и возможностей, совершенствованию управления и повышению эффективности оказания услуг на местах, по всей вероятности, могут возникнуть существенные проблемы, в том числе:

1. проблема изменения взглядов, установок и практики, как в организациях публичного сектора, так и в гражданском обществе с целью узаконить такие ценности, как справедливость, гибкое реагирование, подотчетность и ответственность;

2. проблема управления сложными процессами с участием многих заинтересованных организаций, как правительственных, так и неправительственных, на различных уровнях;

3. проблема преодоления институциональных границ, разделяющих отраслевые ведомства, органы местного самоуправления и общественные организации в силу различий в их интересах и ценностях;

4. проблема перераспределения властных полномочий в пользу местных, а не государственных институтов и оказания предпочтения скорее сообществам и гражданскому обществу, нежели чиновникам.