Транскордонне співробітництво регіонів України

Стан та перспективи транскордонного співробітництва в Україні стає одним з важливих напрямів європейської інтеграції, що здійснюється на регіональному рівні, і починає посідати провідне місце у процесі формування її регіональної політики. Поглиблення транскордонного співробітництва (ТКС) відкриває нові можливості для активізації господарської діяльності на периферійних територіях й підвищення їх конкурентоспроможності шляхом мобілізації природно-ресурсного потенціалу сусідніх територій. Так, об`єднання зусиль для вирішення спільних та ідентичних проблем найбільш ефективно здійснюється через реалізацію транскордонних проектів у різних сферах суспільного життя. Тому регіональна політика держави у сфері розвитку транскордонного співробітництва повинна бути спрямована на організацію ефективної системи підготовки та забезпечення реалізації транскордонних проектів. Ця система має бути адаптована до європейської, забезпечувати узгодження загальноєвропейських, національних та регіональних інтересів та передбачати здійснення таких кроків:

1. Формування законодавчого середовища для співробітництва.

2. Заохочення співробітництва між територіальними органами влади і суб`єктами господарювання прикордонних територій з обох сторін кордону та створення спільних структур.

3. Виявлення спільних та ідентичних проблем прикордоння і вибір пріоритетів розвитку співробітництва.

4. Організація процесів розробки транскордонних проектів.

5. Організація системи державної підтримки ТКС.

Законодавство України щодо транскордонного співробітництва включає основні закони, європейські конвенції, хартії, ратифіковані Україною, та багатосторонні міжнародні угоди, підписані Україною з іншими державами, зокрема сусідніми.

Безпосередньо транскордонне співробітництво регулюється Законом України «Про транскордонне співробітництво» та низкою нормативних актів, що стосуються зокрема підготовки заявок – проектів у сфері транскордонного співробітництва на отримання фінансової підтримки з державного бюджету. Просторове облаштування транскордонного регіону здійснюється відповідно до основних положень Законів України «Про регіональну схему планування території України» та «Про планування і забудову територій».

Документами, що також регулюють зазначену діяльність, є Європейська конвенція про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними общинами або властями 1980 року; ратифіковані додатковий протокол та Протокол № 2 до цієї Конвенції; «Про ратифікацію Конвенції про оцінку впливу на навколишнє садовищ­ у транскордонному контексті»; «Про приєднання України до Конвенції про охорону та використання транскордонних водотоків та міжнародних озер»; «Про приєднання до Європейської хартії місцевого самоврядування» тощо.

Приєднання до зазначених європейських законодавчих актів розширює правове поле транскордонного співробітництва, дає можливість передбачити нормами законодавства України встановлення відповідальності регіональних органів влади за спільно прийняті рішення, здійснення контролю за виконанням заходів, що випливають з угод про транскордонне співробітництво. Серед інших важливих документів, якими керується Україна як член ради Європи, є Європейська хартія прикордонних і транскордонних регіонів (Гронау 1981, іі редакція 1995); хартія Конгресу місцевих і регіональних органів влади Європи (1994); Європейська хартія регіонального просторового планування (Торремолінос, Іспанія, 1983); «Базові принципи стійкого просторового розвитку європейського континенту» (Ганновер, 2000). специфіка розвитку прикордонних територій враховується у багатьох інших конвенціях і хартіях щодо різноманітних сфер життя, починаючи від Кіотської Конвенції із спрощення та гармонізації митних процедур та Конвенції про комбіновані перевезення й інші угоди, що регулюють відносини у сфері перевезень. до наведених документів належать і Європейська хартія регіональних мов і мов меншин (Страсбург, 1992), зокрема в частині, що стосується транскордонного обміну, та Європейська ландшафтна Конвенція (Флоренція, 2000), у якій згадуються транскордонні ландшафти.

Значну частину законодавчої бази України щодо транскордонного співробітництва формують міждержавні угоди добросусідства і співробітництва, у яких в окремих статтях передбачається розвиток транскордонного співробітництва, або міжурядові угоди про співробітництво між прикордонними областями України та адміністративно-територіальними одиницями сусідніх держав. Нині всі області України мають укладені транскордонні угоди про співпрацю із сусідніми територіями суміжних країн.

Діяльність всіх єврорегіонів, створених за участю областей України, регламентується відповідними статутами. Єврорегіони не є юридичними особами, проте це питання розглядається Комітетом експертів ради Європи з питань транскордонного співробітництва у контексті підготовки третього протоколу рамкової Конвенції щодо транскордонного співробітництва.

Слід зазначити, що чинна законодавча база достатньою мірою забезпечує можливість використання потенціалу транскордонного співробітництва для вирішення проблем прикордоння. Хоча на сьогодні потребують подальшого нормативно-правового врегулювання повноваження місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування щодо надання їм більшої самостійності у вирішенні спільних з регіонами сусідніх держав завдань регіонального та місцевого розвитку (значною мірою це стосується формування місцевих бюджетів та їх використання), і адаптації до стандартів ЄС та РЄ, існуючих законодавчих актів України, що забезпечують транскордонне­ співробітництво. Більш значного доопрацювання потребують механізми та інструментарій реалізації співробітництва.

15 березня 2006 р. Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження № 149-р «Про Концепцію державної програми розвитку транскордонного співробітництва на 2007-2010 роки», відповідно до якого Міністерством економіки розробляється проект державної програми розвитку транскордонного співробітництва на 2007-2010 роки. Метою Програми є активізація розвитку соціально-економічних, науково-технічних, екологічних, культурних та інших зв’язків між суб’єктами транскордонного співробітництва.

Основною проблемою у підготовці державної програми є отримання від регіонів заявок-проектів у сфері транскордонного співробітництва

Щодо фінансової підтримки з державного бюджету. цей процес ускладнений відсутністю фахівців з питань транскордонного співробітництва, особливо в регіональних органах державної влади та органах місцевого самоврядування районного та селищного рівнів, а також високим рівнем плинності кадрів. тому основні заходи Програми розраховані на реалізацію протягом 2007-2010 рр., а їх щорічна конкретизація буде формуватися в міру надходження заявок.

Інституційне забезпечення розвитку транскордонного співробітництва передбачає функціонування основних та допоміжних (сприяючих) організацій та структур, що забезпечують координованість дій суміжних прикордонних територій та реалізують завдання їх спільного розвитку як своєрідної територіально-суспільної системи.

Основні структури транскордонного співробітництва охоплюють єврорегіони, міжнародні асоціації прикордонних територій тощо. Узагальнення світового досвіду діяльності таких структур свідчить, що основна їх роль полягає у розробці стратегії, спільного бачення розвитку транскордонного регіону, визначенні пріоритетів та забезпеченні їх фінансування, а також подальшому здійсненні моніторингу реалізації завдань. через такі структури у Польщі, Угорщині, Чехії, Словаччині пройшли значні обсяги фінансової підтримки як з фондів ЄС (наприклад, за програмами PHARE витрачено близько 1 млрд. євро), так і з національних джерел. Програми добросусідства, запропоновані ЄС, також базуються на здійсненні фінансової підтримки через єврорегіони.

На кордонах України та нових держав-членів Євросоюзу на даний час функціонують шість єврорегіонів: «Буг» (Україна, Польща, Білорусь), «Карпатський єврорегіон» (Україна, Польща, Словаччина, Угорщина, Румунія), «Нижній Дунай» (Україна, Молдова, Румунія), «Верхній Прут» (Україна, Молдова, Румунія), «Дніпро» (Україна, Росія, Білорусь) та «Слобожанщина» (Україна, Росія). інші прикордонні області також беруть участь у формуванні нових єврорегіонів, щоб через певний період весь периметр кордону держави був охоплений єврорегіональними структурами.

Це створить умови уніфікації системи управління (координації) транскордонним співробітництвом відповідно до нормативно-методичного забезпечення ЄС та РЄ.

Окрім єврорегіонів, до основних структур ТКС відносяться відповідні підрозділи та структури у центральних і регіональних органах влади, які реалізують державну політику щодо розвитку транскордонного співробітництва.

Для загальної координації транскордонного співробітництва на державному рівні створена Міжвідомча комісія з питань розвитку транскордонного співробітництва та єврорегіонів, діяльність котрої значною мірою залежить від суб’єктивного чинника, і на даний час ця комісія не функціонує. активізація діяльності Міжвідомчої комісії можна досягти шляхом передачі її функцій центру моніторингу транскордонного співробітництва або іншій відокремленій структурі, створеній на засадах державно-приватного партнерства. це зумовлюється також тим, що Законом України «Про транскордонне співробітництво» передбачена фінансова підтримка транскордонного співробітництва коштами з державного бюджету, проте вже два роки за існуючим фінансовим механізмом через державну програму ці кошти не виділялися. Тому доцільно розглянути можливість формування Фонду підтримки транскордонного співробітництва з використанням фінансових механізмів аналогічних європейським структурам, через який буде здійснюватися державне співфінасування транскордонних проектів.

Як допоміжні чи сприяючі структури виступають міжнародні регіональні організації, агенції регіонального розвитку, громадські організації, консалтингові та інформаційні центри. Серед організацій, які підтримують ТКС в Європі, є лише дві структури, що діють як повноважні органи ради Європи та країн – членів ЄС. Органом ради Європи є Конгрес місцевих та регіональних влад Європи (КМРВЄ), а Європейського союзу – Комітет регіонів (КР). Обидві структури функціонують як консультаційні органи і питання транскордонного співробітництва постійно в центрі їхньої уваги.

Відповідно до указу Президента України від 19.03 1997 р. за № 243/97 загальну координацію, організаційно-методичне та інформаційне забезпечення участі українських представників у Конгресі місцевих та регіональних влад Європи та його робочих органах забезпечує Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України.

Практично на всіх сесіях КМРВЄ приймаються резолюції та рекомендації з питань транскордонного співробітництва для урядів, регіональних органів влади, єврорегіонів. На жаль, про такі ухвали в Україні не повідомляється, особливо керівникам районного та селищного рівнів. На офіційному веб-сайті Верховної ради України з 2005 р. було започатковано інформування щодо вказаних вище рекомендацій та резолюцій, які стосуються України, проте далеко не всі керівники володіють цією інформацією і керуються нею у своїй діяльності.

Вагому роль у сфері транскордонного співробітництва в Європі також відіграють асоціація європейських прикордонних регіонів та асамблея європейських регіонів. діяльність цих структур спрямована на підтримку транскордонного співробітництва, сприяння його поширенню та ефективному вирішенню проблем у транскордонних регіонах. Їх рекомендації враховуються при прийнятті рішень у раді Європи та ЄС.

Україна є членом Конгресу місцевих та регіональних органів влади Європи, бере участь у Комітеті експертів з транскордонного співробітництва (експерт від МЗС України), дві області – одеська, львівська – беруть участь у асамблеї європейських регіонів, а також «Карпатський єврорегіон», єврорегіони «Буг» та «Дніпро» – у асоціації європейських прикордонних регіонів. Проте це занадто мало для представлення інтересів України у європейських структурах. особливо якщо врахувати, що конкретні особи, які беруть участь у засіданнях зазначених структур, щоразу змінюються і не можуть повноцінно працювати. тому було б доцільно активізувати представництво України у європейських структурах передусім шляхом забезпечення державних та місцевих органів влади відповідними інформаційними матеріалами, підготовленими кадрами, та змінити підходи до такого представництва.

Особливої ваги транскордонне співробітництво набуває у контексті розширення Європейського союзу та у зв’язку з поширеними у 2003 р. Європейською Комісією Комунікацією «Прокладаючи шлях для запровадження нового інструменту регулювання відносин з країнами-сусідами» та Зверненням «Розбудова шляху для Нового інструменту сусідства».

Першим кроком у створенні умов для нового інструменту є впровадження програм сусідства Угорщина – Словаччина - Україна, Польща – Білорусь - Україна, Румунія - Україна на зовнішніх кордонах. Головною метою цих програм є покращання соціально-економічної ситуації у прикордонних областях та здійснення ефективнішої координації між різними інструментами фінансування проектів в існуючих правових і фінансових рамках.

На сьогодні закінчено формування спільних органів управління кожною програмою, зокрема моніторингових та наглядових комітетів. Розпочали роботу спільні технічні секретаріати за участі українського представника, які розташовані відповідно у Варшаві та Будапешті. розпочали діяльність інформаційні бюро у прикордонних областях України, зокрема у Львові, Чернівцях та Ужгороді. Були оголошені парші спільні конкурси та відібрані проекти. Однак повноцінна імплементація програм в Україні дещо гальмується представництвом ЄК в Україні, спостерігається значне відхилення від запланованих термінів реалізації програм.

Для підвищення ефективності реалізації проектів у сфері транскордонного співробітництва доцільно на офіційних веб-сторінках обласних державних адміністрацій розмістити відповідні Програми технічної допомоги ЄС, паралельно державну програму транскордонного співробітництва України та власну регіональну стратегію розвитку транскордонного співробітництва, щоб можна було взаємопов’язати проекти з регіональними, державними та загальноєвропейськими пріоритетами, досягнути взаємоузгодженості реалізації проектів у різні часові періоди і з різними джерелами фінансування.

Спільні дії учасників транскордонного співробітництва сприяли здійснено низки вагомих проектів та програм у галузі освіти й науки, охорони здоров’я та навколишнього середовища, у сільському господарстві, в облаштуванні прикордонної інфраструктури, розвитку сектору малого і середнього підприємництва.

Так, за підсумками 2005 року на території Волинської та Івано-Франківської областей за підтримки програми TACIS реалізовано проект «Покращання середовища для розвитку малого та середнього підприємництва», що сприяло розвитку малого та середнього бізнесу (проведення бізнес-консультацій щодо розвитку ринку послуг та регуляторної реформи, налагодження співпраці з банківськими та іншими фінансовими інституціями щодо кредитування малих та середніх підприємств, підготовка та поширення інформації).

У даний час на Волині реалізується 11 транскордонних проектів, 5 з яких запроваджується за рахунок коштів технічної допомоги Європейського Союзу, а 4 – коштів агентства США з міжнародного розвитку та по 1 – агенції з міжнародного розвитку уряду Канади і уряду Швейцарської Конфедерації.

Нині у стадії запровадження перебувають ще 5 транскордонних проектів, спрямованих на створення транскордонної стратегії запобігання повеням у басейні р. Західний Буг, розвиток підприємництва й інновацій у прикордонних регіонах Польщі, України та Білорусі та ресоціацію наркозалежної молоді.

В Івано-Франківській області у першому півріччі 2006 р. за підтримки Канадської агенції міжнародного розвитку реалізовано проект «МБЕРІФ (малий бізнес та економічний розвиток Івано-Франківщини) – регіональна мережа» на загальну суму 3,6 млн. канадських доларів, що забезпечило створення районних бізнес-центрів. Нині реалізуються 4 транскордонні проекти українсько-польської співпраці щодо сприяння місцевому та регіональному розвитку, розвитку музейної справи у Карпатському регіоні та туризму. Зокрема проект «Партнери туризму в Європі» сприятиме­ розвитку туристичної галузі та співпраці між прикордонними територіями п’яти країн: Польщі, Словаччини, Чехії, Німеччини та України.

У Львівській області в рамках «Карпатського єврорегіону» за підтримки Європейської Комісії у 2005 р., серед інших, реалізовано проект «агротуристика – шанс для працевлаштування поляків і українців».

Впроваджуються у життя 3 транскордонні проекти розвитку та використання зелених насаджень та парків Львова.

В єврорегіоні «Слобожанщина» з метою удосконалення механізмів управління водними об’єктами ріки Сіверський Донець за допомогою данської агенції з охорони навколишнього середовища реалізується проект «Прикордонний білорусько-російсько-український університетський консорціум» та «Міжрегіональна екологічна програма з охорони та використання вод басейну ріки Сіверський Донець».

Реалізація спільних зусиль органів виконавчої влади та місцевого самоврядування прикордонних областей і органів влади інших країн сприяла розвитку прикордонної інфраструктури. Нині існує 240 пунктів пропуску через державний кордон України, проте їхня кількість не відповідає європейським нормам, де відстань між пунктами пропуску не більша ніж 25 км. Слабо розбудована ділянка кордону з Польщею та Румунією (90,4 та 87,7 км між пунктами пропуску), недостатньо з Росією (67,5 км), більш-менш розбудований українсько-молдавський кордон (28,4 км). На кордоні з Словаччиною ситуація поліпшилася після відкриття ще двох автомобільних пунктів пропуску (24,5 км). На даний час ведеться модернізація технічного стану пунктів пропуску, у тому числі за підтримки з фондів ЄС, і планується відкриття нових, зокрема туристичних, переходів у природоохоронних зонах – Розточчя та Шацького Національного природного парку, а також Бещадського Національного парку. реалізація цих ініціатив дозволить повніше використовувати практично необмежений рекреаційно-оздоровчий потенціал цих територій, сприятиме розвитку індустрії міжнародного екологічного туризму та відпочинку. Відкриття нових пунктів пропуску різного статусу, технічне переоснащення існуючих, удосконалення митних та прикордонних процедур постійно перебувають у центрі уваги міжурядових комісій з питань транскордонного співробітництва, спільних робочих груп єврорегіонів.

За результатами співпраці спостерігаються позитивні тенденції зовнішньоекономічної діяльності прикордонних областей, збільшення кількості спільних підприємств та обсягів інвестицій в економіку України із сусідніх територій.

Співробітництво здійснюється у всіх сферах життєдіяльності. Значні результати отримані у сферах охорони довкілля, екологічної безпеки, науково-освітній та культурній. Проведення спільних конференцій, семінарів, «круглих столів» та нарад представників прикордонних регіонів та учасників єврорегіонів з питань ТКС є постійним і дієвим інформаційним джерелом щодо розвитку єврорегіонального співробітництва та вирішення питань регіонального розвитку.

Перспективи розвитку транскордонного співробітництва визначаються загальноєвропейськими, національними та регіональними інтересами. Відповідно до Європейської політики сусідства (ENP), починаючи з 2007 р. ЄК змінює підходи до надання технічної допомоги. Замість програми TACIS допомога сусіднім країнам, зокрема Україні, надаватиметься в рамках Європейського інструменту сусідства та партнерства (ENPI).

Європейська Комісія планує такі заходи: прийняття стратегії з прикордонного співробітництва на 2007-2013 рр.; прийняття регламенту для ENPI; прийняття правил впровадження; розробка нових спільних програм сусідства.

Транскордонне співробітництво буде спрямоване на досягнення таких цілей:

1) сприяння економічному та соціальному розвитку;

2) вирішення спільних проблем;

3) забезпечення «ефективними та безпечними кордонами»;

4) сприяння співробітництву між людьми (people to people).

Україна братиме участь у програмах Польща – Білорусь – Україна; Угорщина – Словаччина – Румунія –Україна; Румунія – Молдова – Україна; Чорне море (включаючи також басейн азовського моря).

Відповідно до цих бачень європейських перспектив Україні доцільно планувати свою регіональну політику розвитку транскордонного співробітництва.

Для цього узагальнимо існуючі проблеми у сфері транскордонного співробітництва, серед яких можна зазначити:

— існуюче­ інституційне­ забезпечення ТКС не формує сьогодні цілісну багаторівневу систему управління (координації) транскордонним співробітництвом, окремі її елементи працюють не узгоджено, не мають спадковості у вирішенні завдань; це стосується організаційної структури єврорегіонів; участі у роботі структур ради Європи та міжнародних регіональних організацій; системи інформування населення, всіх зацікавлених та причетних до розвитку ТКС структур;

— система формування регіональної політики щодо розвитку ТКС на державному та регіональному рівнях не є завершеною для всіх прикордонних областей; потребує подальшої розробки концепція спільного розвитку транскордонних регіонів, як це рекомендується ЄС та передбачено генеральною схемою планування території України;

— використання можливостей транскордонного співробітництва та природно-ресурсного потенціалу транскордонного регіону для вирішення спільних та ідентичних проблем неефективне; спостерігається недостатній рівень розвитку виробничої кооперації між підприємствами сусідніх держав, що зумовлює необхідність втілення нових моделей співпраці, серед яких – формування та підтримка транскордонних кластерів;

— механізм державної фінансової підтримки програм та проектів ТКС та розвитку єврорегіонів потребує удосконалення;

— брак досвіду з розробки конкретних проектів у сфері транскордонного співробітництва, їх подальшого просування у структури ЄС, міжнародні фінансові інституції, інституції з менеджменту на етапі реалізації цих проектів, незабезпеченість кваліфікованими кадрами, особливо районного та селищного рівнів;

— недостатній рівень інформаційного забезпечення ТКС, відсутність за окремими винятками достовірної та порівняльної транскордонної статистичної інформації, у тому числі щодо діяльності єврорегіонів.

Існуючі розбіжності в системах прикордонного і митного контролю, оподаткування, ускладненість процедур взаємної сертифікації товарів і послуг можуть бути усунені при прискореному впровадженні комунікаційно-інформаційних технологій у діяльність прикордонних і митних служб та підприємств України; необхідно забезпечити можливість функціонування у транскордонних регіонах материнських та дочірніх компаній, які знаходяться в межах юрисдикції різних держав.

Неадекватність повноважень органів місцевої влади та самоврядування зумовлює доцільність впровадження у регіональну політику принципу субсидіарності. Для прийняття обґрунтованих управлінських рішень на державному та регіональному рівнях доцільно впровадити систему моніторингу транскордонного співробітництва.

Вирішення цих проблемних питань у системі реалізації регіональної політики в контексті європейського бачення визначає перспективи розвитку транскордонного співробітництва України.