Інститут громадянства

Становище індивіда в суспіль­стві, відображене і закріплене в основ­ному законі, визначається як консти­туційний статус особи. Його зміст на­самперед виявляється в інституті гро­мадянства, принципах і власне кон­ституційних правах і свободах.

Сучасне поняття громадянства історично пов'язане з французькою революцією XVIII ст. Політико-правова концепція «вільного громадяни­на» прислужилася обгрунтуванню ліквідації феодального ладу, розвит­ку нових політичних та економічних відносин. Ця концепція заступила категорію підданства, яка за часів феодалізму позначала васальні відно­сини залежності окремого індивіда від держави, персоніфікованої в особі монарха. В наші дні категорія під­данства іноді застосовується в дер­жавно-політичній практиці країн з монархічними формами правління. В розвинутих країнах за своїм юридич­ним значенням вона практично не відрізняється від громадянства і, по суті, лише фіксує відповідну форму правління.

Громадянство є засобом інституціоналізації принципів взаємовідно­син держави і особи. Стан громадян­ства створює взаємні права і обов'яз­ки. Держава поширює свою владу на громадянина як на своїй території, так і поза її межами, і може вимагати від нього виконання певних дій. Вод­ночас громадянин може претендувати на захист своїх законних інтересів з боку держави або на їх захист від протизаконних дій самих державних ор­ганів. Тільки на основі громадянства особа наділяється всією повнотою кон­ституційних прав і свобод. Зокрема, стан громадянства визначає обсяг її правоздатності у сфері відносин владарювання.

Найбільш поширеним у зарубіжній юридичній науці є визначення громадянства як особливого правового зв'язку між особою і державою, що породжує для них взаємні права і обов'язки. Конституційна теорія і прак­тика розрізняє дві сторони громадянства — державно-правову і міжнарод­но-правову. У сфері міжнародно-правових відносин прийнято вживати термін «державна належність», який означає, що між особою і державою існує юридичний зв'язок особливого характеру, але при цьому особа мо­же і не бути громадянином. Особа, зв'язана державною належністю, політичне підвладна відповідній державі і має право на міжнародно-пра­вовий захист з її боку. Але якщо ця особа не є громадянином, держава не зобов'язана гарантувати їй права і свободи у повному обсязі.

Поняття державної належності є ширшим за громадянство. Законо­давство може визначати різні рівні такої належності, віднесені до різних ка­тегорій населення. Це, зокрема, має місце у Великобританії щодо населення її нинішніх і колишніх залежних територій, яке з тих чи інших причин збе­регло відповідний правовий зв'язок. Разом з тим для повноправних громадян державна належність не створює додаткових прав і обов'язків. У цьому ви­падку зміст понять державної належності і громадянства збігається.

Подібний дуалізм стану громадянства відомий праву розвинутих країн, хоч у теорії терміни «громадянство» і «державна належність» розрізняють не завжди. У будь-якому випадку зміст цих термінів пов'яза­ний з юридичне встановленими правами й обов'язками, з певним співвідно­шенням між особою і державою, яке у конкретних випадках може бути різним. Водночас треба підкреслити, що для визначення самого сенсу гро­мадянства важливим є не тільки сполучення прав і обов'язків особи і дер­жави, а й наявність у особи (громадянина) окремих, конкретних прав, яки­ми є політичні права і передусім виборче право. Останнє довгий час взагалі розглядалось як своєрідна ознака наявності стану громадянства.

Характеризуючи поняття громадянства, слід також вказати на сталість відповідного правового зв'язку, що виникає між особою і держа­вою. Така сталість існує у просторі і в часі. У просторі вона насамперед ви­являється в тому, що стан громадянства зберігається за особою і в разі виїзду її за кордон. Разом з тим деякі зумовлені цим станом права і обов'яз­ки особи під час її перебування за кордоном фактично не реалізуються. Це не означає, однак, що особа втратила такі права. Окремі ж права та обов'яз­ки особи реалізуються саме під час її перебування за кордоном.

Сталість громадянства виявляється в його безперервності. Безпе­рервність громадянства означає його наявність з моменту набуття і до мо­менту припинення. Зміст стану громадянства рухливий і залежить від змісту відповідного законодавства, хоча сам стан при цьому залишається незмінним. Разом з тим ця незмінність не означає нерозривності грома­дянства. Сталість громадянства є головною ознакою, яка відрізняє його від правових зв'язків, що виникають між державою та іноземцями, які постійно або тимчасово мешкають на її території.

Рисою громадянства звичайно вважається також те, що воно грун­тується на фактичному зв'язку особи і держави. Але ця риса не має абсо­лютного значення. Наявність у особи фактичного зв'язку з державою не завжди свідчить про те, що вона має громадянство. З іншого боку, існу­ють випадки, коли громадянин втрачає зв'язок зі своєю державою, але зберігає громадянство.

Зміст конституційно-правового інституту громадянства виявляється при аналізі відповідного законодавства. Закони про громадянство і деякі конституції визначають порядок набуття і припинення громадянства.

Головним і об'єктивно найбільш реальним способом набуття грома­дянства є філіація, або набуття громадянства за народженням. Філіація пов'язана з моментом народження, а її зміст визначається двома принци­пами — «права крові» і «права грунту». Однак у ряді країн Латинської Америки набуття громадянства у порядку філіації не має прямого відно­шення до моменту народження. Тут стан громадянства у відповідних ви­падках виникає з моменту повноліття і пов'язується з наявністю в особи політичних прав, насамперед виборчого права. З моменту народження в цих країнах особа лише набуває державної належності.

Історично першим був прийнятий принцип «права крові». Він ста­новив ще принцип римського права. У феодальну епоху народження на території, підвладній конкретному суверену, призводило до встановлення правового зв'язку підданства. Звідси і виник принцип «права грунту», що домінував у Європі до кінця XVIII ст. «Право крові» знову набуло значен­ня після його закріплення у французькому Цивільному кодексі 1804 p. (кодексі Наполеона).

Сучасне законодавство про громадянство переважної більшості країн встановило змішаний принцип, за яким домінуючим є «право крові», що узгоджується з елементами «права грунту». Так, за «правом грунту» визначається громадянство дітей, батьки яких невідомі. «Право грунту» зберігає домінуюче або рівне з «правом крові» значення в лати­ноамериканських країнах, а також у країнах, право яких історично по­ходить від англійської правової системи.

Наявність у законодавстві різних підходів до визначення громадян­ства за народженням призводить до явища подвійного громадянства (біпатризму). Причинами такого явища також можуть бути розбіжність змісту законодавства різних країн про порядок набуття громадянства за волевиявленням, територіальні зміни тощо. Але нерідко тут головну роль відіграє саме наявність колізій між «правом крові» і «правом грунту».

Наприклад, згідно з чотирнадцятою (XIV) поправкою до Конституції США, філіація відбувається за принципом «права грунту». Цей принцип не поширюється на дітей дипломатів, консулів і деяких інших категорій іно­земців. Однак припускається можливість набуття громадянства на основі «права крові»: американським громадянином е особа, яка народилася за кордоном у батьків, які є американськими громадянами. Характерно, що в такому випадку філіація обмежена тільки одним поколінням народжених за кордоном. Це застереження зумовлене наміром запобігти практиці бі­патризму, але його не можна вважати абсолютно ефективним. Зокрема, громадянин США, який за законом набув цього стану за «правом крові», народившись на території іншої держави, де діє «право грунту», за звичай­них умов буде вважатись і громадянином цієї держави. З іншого боку, осо­ба, яка народилася на території США у громадян іноземної держави, де домінує «право крові», також може стати біпатридом.

У законодавстві більшості країн не визначаються юридичні наслідки подвійного громадянства. Водночас передбачаються різні заходи щодо запобігання цьому явищу. Так, для запобігання випадкам біпатриз­му майже в усіх розвинутих країнах законодавче встановлено, що одру­ження жінки з іноземцем автоматично не впливає на її громадянство. Для ліквідації біпатризму нерідко використовується практика оптації, тобто вибору громадянства. Порядок оптації встановлюється в законо­давстві і міжнародних договорах. Найчастіше оптація має місце у зв'яз­ку з територіальними змінами та укладанням спеціальних міждержавних угод про запобігання подвійному громадянству та усунення його.

Існують, проте, й угоди, які припускають можливість подвійного громадянства. Про це прямо зазначається в конституціях деяких держав. При цьому, як правило, робляться посилання на існуючі між відповідни­ми країнами так звані особливі зв'язки історичного характеру. Прикла­дами таких угод є договори про подвійне громадянство між Іспанією та рядом латиноамериканських держав. У ст. 11 Конституції Іспанії застере­жено, що «в цих країнах, навіть якщо вони не визнають за своїми грома­дянами такого права на взаємній основі, іспанці можуть натуралізуватись без втрати свого громадянства за народженням». У ст. 62 Конституції Росії записано, що «громадянин Російської Федерації може мати громадянство іноземної держави (подвійне громадянство) відповідно до феде­рального закону або міжнародного договору Російської Федерації». Подібний підхід до подвійного громадянства є майже винятком. Біпат-ризм звичайно розглядається як аномалія не тільки в національному, а й у міжнародному праві.

Особливості такого способу набуття громадянства, як філіація, вияв­ляються у розв'язанні питань громадянства дітей, народжених у так званих змішаних шлюбах, тобто коли їхні батьки є громадянами різних держав. За­конодавство цілого ряду розвинутих країн для таких випадків передбачає філіацію за принципом «права крові» батька (Бельгія, Греція, Іспанія, Японія тощо). Іншими словами, дитина стає громадянином держави грома­дянства батька. У більшості країн у цьому відношенні визнано рівність ста­тей, і громадянство дитини встановлюється за узгодженням між батьками.

Іншим способом набуття громадянства є натуралізація, або набут­тя громадянства за волевиявленням особи. Водночас натуралізація — це процедура, яка здійснюється компетентним органом від імені держави і виявляється в наданні громадянства цієї держави особі на її прохання або за її згодою.

Натуралізоване громадянство, як правило, надається особі, яка не є громадянином іншої держави. В деяких країнах набуття громадянства за волевиявленням означає автоматичну втрату попереднього громадян­ства. У більшості ж країн втрата попереднього громадянства настає лише за рішенням компетентних органів. Надання натуралізованого громадян­ства звичайно здійснюється в індивідуальному порядку, хоча трапляють­ся випадки колективної натуралізації. Останні насамперед пов'язані з оп­тацією громадянства. Щодо цього саму оптацію слід розглядати як різно­вид натуралізації.

Надання громадянства в порядку натуралізації звичайно потребує чітко вираженого (у формі відповідної заяви) волевиявлення особи, яка бажає його набути. Але за певних обставин таке волевиявлення практич­но відсутнє, і лише домислюється згода на натуралізоване громадянство. Це має місце при набутті натуралізованого громадянства неповнолітніми. Загальноприйнятим є принцип, за яким діти до досягнення певного віку автоматично змінюють своє громадянство разом із своїми батьками (довільна натуралізація).

Індивідуальна натуралізація практично завжди пов'язана з певними умовами, або вимогами. Ці вимоги можуть як обмежувати можливості на­туралізації, так і полегшувати її. Головною умовою натуралізації є так зва­не укорінення. Згідно з цією умовою, особа, яка претендує на здобуття гро­мадянства конкретної держави, повинна до подання відповідної заяви протягом певного часу проживати на її території. Встановлення відповідного строку має на меті надання іноземцеві можливості інтегруватись у нове для нього суспільне середовище і належним чином проявити себе.

Конституції і законодавство про громадянство встановлюють різні строки укорінення. Звичайним є п'ятирічний строк, хоча в деяких країнах він сягає десяти років (Бельгія, Іспанія). У Скандинавських країнах строк укорінення визначений у сім років. З іншого боку, в латиноамериканських країнах цей строк дорівнює двом рокам. Водночас у більшості країн при­пускається можливість скорочення періоду укорінення. Наприклад, в Іспанії він може бути зменшений до п'яти років і навіть до двох років для осіб, які претендують на натуралізоване громадянство і зробили «значні по­слуги» цій державі. У Франції п'ятирічний строк укорінення може бути скорочений до двох років для тих, хто протягом цих двох років провчився у французькому університеті або іншому вищому навчальному закладі, «зробив або може зробити важливі послуги своїми талантом або здібностя­ми». В Норвегії припускається можливість скорочення строку укорінення для громадян інших Скандинавських держав та Фінляндії.

З юридичної точки зору, умова укорінення пов'язується з так зва­ним доміцилієм, який у даному випадку означає факт постійного прожи­вання особи у відповідній країні, а також намір обрати її місцем свого постійного проживання, одруження і, як наслідок, натуралізації.

Законодавство й адміністративна практика визначають також інші умови, що обмежують можливості натуралізації. Серед них слід назвати на­явність певного рівня матеріального добробуту, кваліфікації та професійної підготовки, повагу до закону, відсутність заборгованості щодо сплати по­датків тощо. Звичайною є вимога знання державної мови.

З іншого боку, порядок натуралізації може бути спрощений. Спро­щеним є порядок реінтеграції, тобто поновлення в громадянстві. У дея­ких країнах полегшена процедура натуралізації встановлена для осіб корінної національності (Болгарія, Греція, Ізраїль, ФРН та інші). Майже завжди зазначена процедура вимагає прийняття присяги на вірність.

Однак навіть виконання всіх формальних вимог процедури нату­ралізації не гарантує набуття громадянства. Законодавство зарубіжних країн не визнає за особою права на натуралізацію. Натуралізація є дозвільною за своїм характером процедурою, пов'язаною з принципом дер­жавного суверенітету. В різних країнах цю процедуру здійснюють різні ор­гани. Звичайно відповідні повноваження належать міністерству внутрішніх справ, але іноді вони віднесені до судових органів або до глави держави.

Існують також і інші способи набуття громадянства, однак голов­ними є філіація і натуралізація.

Для характеристики інституту громадянства важливими є питання припинення громадянства, а саме: вихід із громадянства, власне втрата громадянства і позбавлення громадянства.

Вихід із громадянства здійснюється у вільному або дозвільному порядку. У більшості країн прийнята дозвільна процедура виходу з гро­мадянства. Заяву про вихід розглядають компетентні органи. Вони врахо­вують юридичні й фактичні обставини, що склалися у зв'язку з цією за­явою, і за певних умов можуть відмовити. Проте в жодній з розвинутих країн можливість виходу з громадянства не заперечується.

У США, Великобританії та в деяких інших країнах визнаний прин­цип вільного виходу з громадянства. Він здійснюється у формі односторон­ньої відмови особи від свого громадянства і не потребує дозволу державної влади. У деяких країнах, де встановлений цей принцип, свобода виходу з громадянства обмежена для окремих категорій осіб. Наприклад, у ФРН такі обмеження визначені для суддів, державних службовців та інших. Практич­но завжди не припускається або суворо обмежується можливість виходу з громадянства в той час, коли відповідна країна перебуває у стані війни.

Законодавством окремих країн передбачено власне втрату грома­дянства, тобто автоматичну втрату громадянства за певних умов. Най­частіше умовою такої втрати громадянства є натуралізація в іншій дер­жаві. Звичайно, в країнах, де встановлений дозвільний порядок виходу з громадянства, не припускається його автоматична втрата. У країнах, де визнаний принцип вільного виходу з громадянства, автоматична втрата його є звичайною процедурою.

Однією з форм припинення громадянства є його позбавлення. Позбав­лення громадянства, набутого в порядку філіації, називається де­націоналізацією, а позбавлення натуралізованого громадянства — денату­ралізацією. Денатуралізація є досить звичайною процедурою. Вона нерідко пов'язана з різного роду протиправними діями, зокрема з набуттям особою громадянства з порушенням закону. Відносно ординарний характер денату­ралізації зумовлений тим, що в зарубіжній політико-правовій теорії пошире­на концепція, за якою юридичний зв'язок між державою і натуралізованим громадянином вужчий за обсягом встановлених прав і обов'язків і менш стійкий, ніж зв'язок між державою та її природженим громадянином.

Що ж стосується денаціоналізації, то її можливість пов'язується з державним суверенітетом. Зокрема, згідно зі ст. 89 Кодексу законів про громадянство Франції, особа може бути позбавлена французького грома­дянства у разі засудження її за злочини проти безпеки держави, за ухи­лення від обов'язків, встановлених законом про військову повинність, за дії на користь іншої держави, що завдають шкоди інтересам Франції, та в деяких інших випадках. Тим самим має місце сполучення криміналь­но-правової і конституційно-правової відповідальності. Проте законодав­ство переважної більшості країн не припускає денаціоналізацію, пов'язу­ючи це з тим, що громадянство за народженням є одним з невідчужуваних, природних прав людини.

Відмінність у регламентації питань громадянства в різних країнах іноді призводить до виникнення такого явища, як відсутність громадян­ства (апатризм). Як і подвійне громадянство, апатризм з позицій національного і міжнародного права сприймається негативно.

З інститутом громадянства пов'язані інститути політичного при­тулку та екстрадиції (видачі). Вони також співвіднесені як з національ­ним, так і з міжнародним правом.

Конституції багатьох держав встановлюють основи правової регла­ментації притулку. «Іноземець, позбавлений у своїй країні можливості ре­ально користуватися демократичними свободами, гарантованими італій­ською Конституцією, має право притулку на території Республіки», — запи­сано в ст. 10 Конституції Італії. У ст. 27 Конституції Болгарії зазначено, що «Республіка Болгарія надає притулок іноземцям, переслідуваним за їхні пе­реконання або діяльність на захист міжнародне визнаних прав і свобод». Водночас у деяких конституціях прямо забороняється видача іноземців, які переслідуються за політичну діяльність. Нерідко в основних законах також забороняється видача іноземним державам своїх громадян. Окремі консти­туції встановлюють загальні засади правового режиму іноземних громадян.