Структура і організація урядів

У конституційній практиці використовуються дві основні моделі структури урядів.

У багатьох країнах до складу уряду входять усі політичні керівни­ки міністерств і відомств із загальнонаціональною компетенцією. У сукуп­ності вони і становлять уряд. Це зумовлює досить велику чисельність уря­ду, що іноді знижує ефективність його роботи. Тому в деяких країнах, де прийнято таку модель, у структурі уряду утворюють вужчу колегію. До неї звичайно входять глава уряду, його заступники, авторитетні міністри. Прикладом може бути Італія, у ст. 95 Конституції якої припускається утворення в межах уряду (ради міністрів) його президії.

В англомовних та в цілому ряді інших країн до складу кабінету входять не всі політичні керівники міністерств та відомств, а лише ті, хто очолює найважливіші з них. Уряду в широкому розумінні цього слова тут просто не існує. Тому поняття уряду і кабінету збігаються. Члени кабіне­ту майже нічим не відрізняються від міністрів, які не мають такого ста­тусу, проте реальні їхні повноваження у вирішенні питань урядової політики суттєво різняться. У США до складу кабінету входять усі особи, які очолюють міністерства. Це не означає, що він є осередком усієї відповідної діяльності. Значна частина функцій у сфері виконавчої влади реалізується іншими органами, керівники яких не входять до складу кабінету. Між кабінетом і такими органами не існує формальних зв'язків, і всі вони діють на основі повноважень, делегованих президентом.

Основною діючою особою уряду, формальним і неформальним цент­ром є його глава — прем'єр-міністр (канцлер, голова). У президентських республіках, як зазначалося, систему виконавчої влади очолює президент, а посада прем'єр-міністра відсутня. У країнах із змішаною республікан­ською формою правління в силу дуалізму виконавчої влади роль центру урядової організації і діяльності розподіляється між главою уряду і прези­дентом. Характер цього розподілу визначається конституційною нормою і державно-політичною практикою кожної конкретної країни. При цьому го­ловні урядові повноваження можуть бути сконцентровані або у президента, або у прем'єр-міністра.

У Франції встановлена основним законом організація виконавчої влади і існуюча практика зумовили перетворення президента на реально­го главу уряду. Положення ст. 5 Конституції про те, що президент сте­жить за виконанням конституції і забезпечує своїм арбітражем нормаль­не функціонування державних органів, формально не визначає його керівної ролі в системі виконавчої влади. Навпаки, згідно зі ст. 21, цю роль виконує прем'єр-міністр. Але конституційне положення щодо надан­ня главі держави права арбітражу дозволяє йому піднестися над всіма іншими державними органами і силою свого авторитету впливати на роз­поділ владних повноважень у державному механізмі.

До цього слід додати, що офіційні засідання уряду Франції звичай­но проходять під головуванням президента. За його дорученням на них може головувати прем'єр-міністр. На засідання ради міністрів виносять найважливіші питання, ведеться спеціальний протокол, а по закінченні приймається комюніке, що вважається документом як уряду, так і пре­зидента. Інші урядові засідання практично мають неформальний харак­тер, оскільки їх проведення не передбачене конституцією. На них розгля­даються різноманітні поточні справи, готуються проекти рішень ради міністрів. На таких засіданнях головує прем'єр-міністр.

Разом з тим прем'єр-міністр у Франції зберігає досить широкі пов­новаження. Він керує діяльністю уряду, відповідає за національну оборо­ну, забезпечує виконання законів, здійснює так звані регламентарні пов­новаження, призначає на військові і цивільні посади. Роль прем'єр-міністра в системі виконавчої влади посилюється у випадках, коли він і президент репрезентують різні партійно-політичні сили.

Подібне становище існує і в деяких інших країнах із змішаною рес­публіканською формою правління. В Росії за змістом ст. 110 Конституції виконавчу владу здійснює уряд, а в ст. 113 записано, що глава уряду «відповідно до Конституції Російської Федерації, федеральних законів і указів президента Російської Федерації визначає основні напрями діяль­ності уряду Російської Федерації та організовує його роботу». З іншого бо­ку, саме президент, як встановлено у ст. 80, визначає основні напрями внутрішньої і зовнішньої політики держави. До того ж у цій самій статті записано, що він «... забезпечує узгоджене функціонування і взаємодію органів державної влади». Тим самим на главу держави покладено роль своєрідного верховного координатора в державному механізмі.

Нарешті, згідно зі ст. 85, президент Росії може використовувати узгоджувальні процедури для розв'язання розбіжностей між органами фе­дерації та її суб'єктів, а також між органами самих суб'єктів. Іншими словами, йому надана роль політичного і юрисдикційного арбітра. Все це свідчить про те, що тут глава держави аж ніяк не усунутий від реалізації повноважень у сфері виконавчої влади. Саме до нього тяжіють у своїй ор­ганізації і діяльності відповідні владні структури.

Про наявність дуалізму виконавчої влади свідчить зміст консти­туцій деяких інших держав, де прийнята відповідна форма державного правління. У Польщі глава уряду інформує президента з головних питань, які є предметом його роботи. З питань «особливого значення» пре­зидент може скликати засідання уряду і головувати на них. Водночас президент може призначати спеціальних, державних міністрів, щоб спри­яти реалізації власних повноважень. У Румунії президент може брати участь у засіданнях уряду, на яких обговорюються проблеми національ­ного значення, а також на пропозицію глави уряду в інших випадках. У Португалії президент головує на засіданнях уряду на прохання його гла­ви, а в Хорватії — на тих урядових засіданнях, де він присутній.

Подібні положення можна знайти і в основних законах ряду дер­жав, що утворилися на терені колишнього СРСР. Він же доповідає парла­менту програму діяльності уряду. В Киргизстані президент здійснює кон­троль за роботою уряду. Він наділений правом головувати на його засідан­нях. В Молдові президент може брати участь у засіданнях уряду і голо­вувати на них. Нарешті, в Узбекистані президент очолює уряд, а посаді прем'єр-міністра кадано адміністративного характеру.

Елементи дуалізму виконавчої влади наявні і у змісті конституцій окремих парламентарних республік. Це підтверджує умовність критеріїв прийнятої класифікації форм державного правління. В Туреччині прези­дент може скликати засідання уряду, коли вважає це за необхідне, і го­ловувати на них. У Словаччині президент має право бути присутнім на засіданнях уряду, головувати на них і вимагати від уряду та його членів звіту. В Латвії президент наділений правом скликати надзвичайні засідання уряду, визначати порядок денний і головувати на них.

Проте в інших країнах із змішаною республіканською і парламен­тарними формами правління саме глави урядів концентрують у своїх ру­ках основні повноваження і, по суті, стоять над урядами. Така цент­ралізація і концентрація повноважень відображає об'єктивні зако­номірності суспільно-політичного розвитку відповідних країн. Прем'єр-міністри реалізують не тільки основні власне урядові повноваження, а й більшість владних повноважень і прерогатив глави держави.

До того ж у деяких республіках глави урядів мають відношення і до прямого здійснення функцій президентів. Зокрема, в Австрії, Казах­стані,, Росії, Словаччині і Фінляндії глава уряду за певних умов заміщує тимчасово главу держави. В Ісландії глава уряду входить до складу спеціальної колегії, що здійснює таке заміщення. У Франції главу держа­ви заміщує голова верхньої палати парламенту, а якщо останній у свою чергу не має змоги виконувати відповідні функції — уряд в цілому.

Конституції більшості держав майже нічого не говорять про якесь особливе призначення прем'єр-міністра в структурі уряду і серед державних інститутів у цілому. Звичайно вони обмежуються тезою про те, що прем'єр-міністр очолює уряд і керує ним. Водночас слід підкреслити, що встановле­ний у конституціях, прийнятих у країнах з парламентарними і змішаною республіканською формами правління, порядок утворення уряду передбачає як першу стадію цього процесу заміщення посади глави уряду. І тільки потім, звичайно, за його безпосередньою участю, заміщуються інші урядові посади. Проте в переважній більшості відповідних країн склад уряду прак­тично визначає його глава, а участь парламенту і глави держави в процесі утворення уряду багато в чому має формальний характер. Вибір глави уря­ду завжди зумовлений передусім розстановкою сил у парламенті і в партії, яку він репрезентує.

Той факт, що глава уряду у своїх діях спирається на правлячу партію або коаліцію, зовсім не означає послаблення його позицій у дер­жавному механізмі. Навпаки, враховуючи те, що він звичайно є лідером такої партії, це дозволяє йому не тільки домінувати в уряді, а й контро­лювати більшість у парламенті. Як результат, глава уряду набуває реаль­них можливостей спрямовувати роботу парламенту. Ситуація може дещо ускладнюватися для нього у випадках створення коаліційних урядів.

Прем'єр-міністр не тільки визначає склад уряду, а й звичайно вирішує питання його внутрішньої структури та організації. Досить час­тим є те, що одна особа займає посаду прем'єр-міністра і одну або більше міністерських посад. Прем'єр-міністр не тільки керує засіданнями уряду, у багатьох випадках практично він підміняє уряд. Розходження позицій з важливих питань між главою уряду і окремими його членами майже завжди завершуються не на користь останніх: якщо глава уряду вимагає відставки конкретного міністра, то це, по суті, вважається його правом. Під загальним керівництвом глави уряду нерідко працює державна служ­ба, і він контролює комплектування її верхівки.

Звуження засад колегіальності на урядовому рівні має характер об'єктивної тенденції суспільно-політичного і державно-правового розвит­ку багатьох країн, воно адекватно відображається в науці. Як зазначало­ся, концепція «правління прем'єр-міністра» в політичній і консти­туційній теорії значно потіснила концепцію «правління кабінету», яка, в свою чергу, зайняла місце класичної теорії парламентського правління.

Розглядаючи значення і роль глави уряду у здійсненні урядової влади, його місце в державному механізмі в цілому, слід також зазначи­ти, що навіть у парламентарних за формою правління країнах він іноді набуває якостей політичного лідера харизматичного характеру. Зокрема, це стосується країн, де уряд протягом тривалого часу очолює одна й та са­ма особа, і саме цей час у масовій свідомості ототожнюється з найбільши­ми успіхами в різних сферах зовнішньо- і внутрішньополітичної діяльності. Нерідко такі успіхи певна частина населення сприймає як резуль­тат діяльності відповідного політичного керівника. Це об'єктивно сприяє зростанню його авторитету і посилює позиції у здійсненні влади.

Питання місця і ролі глави уряду в здійсненні виконавчої влади має принципово важливе значення для характеристики всього уряду в цілому. Досить суттєвим е і питання організації самого уряду як ко­легіального органу. Зазначені питання мають бути віднесені до сфери дер­жавного управління у вузькому значенні цього слова, оскільки регламен­туються нормами адміністративного права. Але деякі з них набули пев­ного конституційного значення.

У переважній більшості випадків в основних законах нічого не ска­зано про структуру і чисельний склад урядових колегій. Водночас в окре­мих країнах кількісний склад уряду точно зафіксовано в конституції, в інших визначається мінімум і максимум або тільки мінімум можливої кількості його членів. Номінальна чисельність складу урядів багатьох країн досить невелика, і кількість міністрів у кабінетах або інших вузьких урядових колегіях рідко перевищує двадцять. Однак, як зазначалося, до складу урядів (кабінетів) нерідко офіційно не входять глави відомств, бю­ро, агентств та інших подібних органів виконавчої влади, що мають загаль­нодержавну сферу компетенції. Хоч керівники цих органів формально не є членами урядових колегій, вони у своїй діяльності звичайно підпорядко­вані главі уряду. Компетенція цих органів за змістом і значенням нічим не поступається функціям окремих міністерств.

Існує певний «класичний» перелік міністерств, які обов'язково вхо­дять до складу урядових колегій. Це насамперед міністерства внутрішніх і закордонних справ, оборони, фінансів, юстиції та деякі інші. Керівники відповідних міністерств традиційно формували склад урядової колегії з самого початку розвитку сучасної державності. Проте в процесі цього роз­витку функції держави значно розширилися, і тепер звичайним є перебу­вання в складі уряду міністрів, до компетенції яких віднесені такі питан­ня, як економіка, трудові відносини, освіта, наука і техніка, охорона нав­колишнього середовища тощо.

До складу урядів у зарубіжних країнах можуть входити міністри, які очолюють окремі урядові департаменти (міністерства), і міністри без портфеля. Останні виконують важливі урядові функції постійного або термінового характеру. Вони не пов'язані організаційно з жодним міністерством чи відомством, але нерідко входять до складу уряду. Міністри можуть мати різні офіційні титули, значення яких у різних країнах сприймається неоднаково.

Організація урядів у кожному конкретному випадку має свої особливості. Однак існують і певні загальні риси, серед яких — створення міжміністерських органів і органів при главі уряду. Всі вони звичайно функціонують поза формалізованою структурою уряду і так чи інакше присутні в державному механізмі розвинутих країн з парламентарними і змішаною республіканською формами правління.

У Великобританії сюди мають бути передусім віднесені комітети кабінету — постійні і створювані у конкретному випадку. Діяльність ос­танніх звичайно пов'язана з виникненням гострої політичної ситуації. Історія свідчить, що іноді такі комітети відігравали роль головних урядо­вих центрів у період політичної кризи. Всі комітети кабінету утворюються та ліквідуються за рішенням прем'єр-міністра. Він же є головою найваж­ливіших з них. Інші комітети за його призначенням очолюють міністри — члени кабінету. Структуру і чисельність таких комітетів кабінету також визначає глава уряду.

Особливістю британської системи комітетів кабінету донедавна було і те, що відомості про організацію, персональний склад конкретних комітетів і навіть їх кількість вважалися таємницею. Однак добре відомо, що коміте­ти відіграють суттєву роль у здійсненні урядової політики. Вони не тільки готують проекти рішень кабінету, а й самі приймають важливі політичні рішення на урядовому рівні. Така їхня діяльність свідчить про певне змен­шення ролі кабінету як колегіального органу. Рішення комітетів кабінету завжди несуть на собі відбиток волевиявлення прем'єр-міністра.

Незважаючи на те, що прем'єр-міністр у Великобританії займає ключове положення в системі виконавчої влади, при ньому формально не­має спеціального органу, який би здійснював функцію координації в ме­жах самого уряду. Практично ж ці функції надані секретаріату кабінету, що працює під загальним керівництвом прем'єр-міністра. Секретаріат інформує міністрів, які не є членами кабінету, про рішення останнього, розсилає документи кабінету та комітетів кабінету міністрам, контролює виконання міністерствами рішень кабінету. До завдань секретаріату вхо­дить також підготовка доповідей для прем'єр-міністра, розробка порядку денного засідань кабінету тощо. Працює при прем'єр-міністрі і його осо­бистий секретаріат. Останній займається здебільшого підготовкою ма­теріалів для глави уряду.

Організація урядів у більшості англомовних країн з парламентарни­ми формами правління подібна до британської, але є тут і свої відмінності. Зокрема, в Канаді також існують комітети кабінету, всі вони діють на постійній основі і мають проблемно-галузевий характер. Частина питань, розглянутих на рівні комітетів, кабінетом навіть не зачіпається. Він лише санкціонує відповідні рішення.

Значну роль у здійсненні урядових функцій у Канаді відіграють секретаріати прем'єр-міністра і так званої таємної ради. Вони реалізують певні повноваження адміністративного і навіть політичного характеру. Члени цих секретаріатів займаються довгостроковим плануванням політики уряду, кон­тролюють діяльність міністерств на предмет її відповідності урядовому кур­су, вивчають політичну ситуацію в країні тощо. Персонал обох секретаріатів призначається прем'єр-міністром та його найближчими співробітниками. Склад секретаріату прем'єр-міністра формується звичайно з активістів прав­лячої партії, а склад секретаріату таємної ради — з професійних урядовців. Різниця між цими секретаріатами полягає насамперед у тому, що перший займається суто політичними питаннями, а другий — рештою.

Особливістю організації урядів у Великобританії та в інших англо­мовних країнах, що сприйняли засади її конституційної системи, є номінальне існування таємної ради. Традиція визнає таємну раду центром здійснення виконавчої влади. Сам уряд (кабінет) вважається одним з комітетів цієї ради. Найважливішим урядовим актам у Великобританії часто надають форми наказів короля (королеви) в таємній раді. Проте процедура прийняття таких актів не передбачає якоїсь практичної діяль­ності таємної ради і участі в ній монарха.

В Канаді таємна рада є структурою декоративного характеру. Офіційно вважається, що вона допомагає генерал-губернатору в управлінні країною. До її складу призначають колишніх членів федерального уряду, прем'єр-міністрів урядів провінцій, членів верховного суду та деяких інших осіб, діяльність яких була пов'язана із здійсненням різних держав­них функцій. Як і у Великобританії, кабінет міністрів формально є коміте­том таємної ради. Сама ж рада за всю історію свого існування у повному складі збиралася лише кілька разів, приводом для чого були найголовніші офіційні урочистості.

У ФРН так звані урядові комітети формуються на основі рішення фе­дерального уряду. До їхнього складу входять міністри за профілем проб­лем, які розглядаються в конкретних комітетах. Головою кожного такого комітету є канцлер. Головним урядовим комітетом вважається федеральна рада з питань безпеки. До неї входять канцлер і найвпливовіші міністри — оборони, закордонних справ, внутрішніх справ, фінансів, економіки. Рада може приймати самостійні рішення, якщо це не пов'язане з виданням уря­дових постанов.

Формою відповідної урядової діяльності у ФРН є і міжміністерські комітети. Вони утворюються за рішенням уряду або за домовленістю міністерств. Керівництво такими комітетами здійснюють міністри. Голов­на їхня функція полягає в координації діяльності міністерств. Урядові і міжміністерські комітети, утворення яких не передбачено законодавством, виносять за межі кабінету міністрів значну частину урядової роботи.

Існує у ФРН і спеціальний орган — відомство федерального канц­лера, яке безпосередньо пов'язане з главою уряду і сприяє концентрації в його руках головних повноважень. Цей орган координує діяльність усіх міністерств і займається узгодженням її з позицією канцлера. Важливу роль відомство федерального канцлера відіграє і в законодавчому процесі. Зокрема, в його структурах відбувається основна робота з підготовки уря­дових законопроектів. Очолює відомство особа у ранзі міністра.

У Франції конституція передбачає створення спеціальних органів ви­конавчої влади поза офіційною урядовою структурою. «Президент очолює збройні сили. Він головує в радах і вищих комітетах оборони» (ст. 15). У разі необхідності засіданнями цих рад і комітетів може керувати прем'єр-міністр.

Крім оборонних рад і комітетів, у Франції існує ціла система міжміністерських рад і комітетів. Відповідні ради очолює президент, ро­ботою комітетів керує прем'єр-міністр. До їхнього складу входять також міністри і державні секретарі. І хоч утворення таких органів консти­туцією не передбачено, вони відіграють важливу роль у сфері державно­го управління. Міжміністерські ради і комітети не тільки готують відповідні проекти рішень уряду Франції, а й у межах своєї компетенції приймають самостійні управлінські рішення. Ці ради і комітети можна розглядати не тільки як робочі органи уряду, а й як допоміжні структу­ри при президенті та прем'єр-міністрі. В деяких випадках вони своєю діяльністю можуть навіть підміняти уряд.

Важливу роль у здійсненні виконавчої влади відіграють так звані служби Єлисейського палацу, назва яких пов'язана з офіційною рези­денцією президента. Ці служби є штатом його особистих співробітників. Частина з них наділена політичними функціями і можливостями впливу на урядову діяльність. За своїм характером служби Єлисейського палацу являють собою своєрідний канал зв'язку президента й уряду та один з ва­желів у руках глави держави для реалізації його власних повноважень. Спеціальний апарат існує і при прем'єр-міністрі.

Значними особливостями відзначається організація виконавчої вла­ди в США. Конституція не встановлює поділу компетенції у сфері вико­навчої влади між президентом, членами кабінету, іншими посадовими особами. Ця влада повністю належить президентові. Більше того, саме існування кабінету конституцією навіть не передбачене. Вважається, що він створений і діє на основі конституційних звичаїв. Аналогічна ситу­ація має місце у Великобританії. Тут кабінет також існує ніби поза сфе­рою конституційно-правового регулювання. В юридичних джерелах кон­ституції немає навіть згадки про цей найважливіший державний орган.

Однак якщо у Великобританії кабінет є, по суті, вищим органом виконавчої влади, то у США відповідний орган виконує допоміжні функції при президенті. Як зазначалося, міністри вважаються помічниками прези­дента у здійсненні ним своєї компетенції. Склад кабінету і повноваження його окремих членів визначаються президентом. У засіданнях кабінету США, які проходять під головуванням президента, беруть участь керівни­ки міністерств, а також звичайно віце-президент та деякі інші особи, що мають статус члена кабінету. Крім цього на засідання кабінету можуть бу­ти запрошені різні посадові особи адміністрації. Порядок роботи кабінету повністю залежить від президента. Кабінет не приймає офіційних рішень, і президент вільний сприймати або не сприймати міркування його членів.

До системи федеральної виконавчої влади, ключовою фігурою якої є президент США, входять інші, не зв'язані між собою і з кабінетом структу­ри. Однією з них є виконавчий апарат при президенті. На відміну від кабіне­ту, цей апарат має офіційний юридичний статус. Він був утворений у 1939 р. на основі спеціального закону, за яким постійно діючі органи, керів­ники яких не входили до складу кабінету, були зведені в єдину систему.

Склад виконавчого апарату при президенті досить рухомий: за різних часів до нього входило від 4 до 20 органів. Найважливішими серед них є адміністративно-бюджетне управління, рада національної безпеки (один з головних центрів розробки і прийняття політичних рішень), центральне розвідувальне управління, рада з питань якості навколишнього середовища, національна рада з аеронавтики і дослідження космічного простору (НАСА), рада економічних консультантів тощо. Але називати виконавчий апарат при президенті єдиним органом колегіального характеру було б неправильно. Керівники органів, що входять до його складу, ніколи спільно не засідають. Самі ж ці органи, як і міністерства, виконують допоміжні функції при пре­зиденті. Останнє слово у прийнятті рішень і в здійсненні заходів у сфері ви­конавчої влади завжди належить президенту.

Визначаючи місце і роль у державному механізмі виконавчого апа­рату при президенті США, треба також враховувати, що для призначен­ня керівників відповідних органів не завжди застосовується консти­туційна процедура надання «поради і згоди» сенату. Остання, як було за­значено, є обов'язковою при призначенні членів кабінету.

Нарешті, аналізуючи особливості організації виконавчої влади в США, треба згадати про різноманітні й численні органи, які не входять до назва­них структур, самі не становлять єдиної структури і діють самостійно під за­гальним керівництвом президента. Це адміністративні, регулюючі агентства тощо. Частина з них утворюється на основі актів конгресу, а їхні керівники відіграють не менш важливу роль, ніж міністри. Про це свідчить хоча б той факт, що їх запрошують на засідання кабінету. Важливе місце у системі виконавчої влади займають і так звані президентські комісії, які звичайно утворюють на підставі акта глави держави. У багатьох випадках керівників таких комісій призначають з «поради і згоди» сенату. Ці органи виконують різноманітні функції за дорученням президента.

Президент як носій виконавчої влади має і свій особистий до­поміжний апарат. До штату останнього входять помічники глави держа­ви, які працюють на постійній основі. Вони займаються різними питання­ми за дорученням президента, в тому числі й питаннями урядової значи­мості. Зокрема, доручення президента, які виконують його помічники, стосуються взаємовідносин із засобами масової інформації, з конгресом, керівниками міністерств та інших органів виконавчої влади. Сам прези­дент персоніфікує всю систему відповідних органів. На ньому замикається їхня компетенція і діяльність.