Компетенція урядів. Урядова правотворчість

Реальну вагу уряду в державному механізмі, його справжні владні функції можна визначити тільки на основі аналізу компетенції. Компе­тенція уряду в конституціях визначається по-різному.

У парламентарних монархіях, де діють так звані старі конституції, регламентацію компетенції урядів зведено до формули «виконавча влада на­лежить королю». Ця формула аж ніяк не відповідає реаліям державно-політичного життя. До того ж вона нічого не дає для визначення предмет­ного змісту повноважень урядів. Її можна вважати конституційною фікцією, хоч іноді говорять про «сплячу прерогативу» монарха. У парламентарних монархіях, конституції яких віднесені до новітніх, встановлено, що вико­навчу владу здійснює уряд (Японія), або що уряд здійснює внутрішню політику і керує цивільною та військовою адміністрацією (Іспанія). В дея­ких парламентарних республіках, основні закони яких були прийняті після другої світової війни, немає навіть натяку не тільки на предмет компетенції урядів, а й на їхню роль у здійсненні державної влади. Зокрема, в консти­туціях Греції, Італії і ФРН йдеться тільки про порядок формування урядів, їхню відповідальність та деякі засади урядової організації.

Мало чим відрізняється і визначення компетенції урядів у консти­туціях, прийнятих у країнах із змішаною республіканською формою правління. Так, у ст. 20 Конституції Франції записано, що «уряд визна­чає і здійснює політику нації». Але якщо тут обсяг відповідної регламен­тації цим практично і вичерпується, то в Конституції Португалії є спеціальна глава, де досить докладно висвітлено урядові повноваження. Відносно детально про компетенцію урядів йдеться в конституціях дер­жав Центральної і Східної Європи, а також у конституціях деяких з тих держав, що утворилися на терені колишнього СРСР. Наприклад, у ст. 119 Конституції Словаччини зафіксовані основні повноваження уряду, пе­релік яких поданий у дванадцяти пунктах.

У президентських республіках, зокрема в США, відповідне регулю­вання стосується самого президента. Проте за своїм характером воно мало чим відрізняється від регламентації урядових повноважень в інших країнах. Так, ст. 2 Конституції починається словами: «Виконавча влада здійснюється президентом Сполучених Штатів Америки», далі в загальному вигляді ви­значаються деякі повноваження президента у відповідній сфері.

У цілому слід підкреслити, що основні закони багатьох держав не визначають предметну компетенцію урядів. У конституційних текстах не знайти і положень, на основі яких можна було б визначити фактичний обсяг урядових повноважень. Вони здебільшого містять загальні положення, які іноді мають фіктивний характер. Усе це не є випадковим і аж ніяк не свідчить про недосконалість конституційно-правового регулюван­ня суспільних відносин. Узагальненість і абстрактність конституційної регламентації дає змогу концентрувати саме у органів виконавчої влади основні повноваження при збереженні формальних засад, пропонованих конституційною теорією.

Тому для визначення реальної компетенції урядів потрібно було б розглянути їхню практичну діяльність. Не ставлячи це собі за завдання, слід зазначити, що головним напрямом такої діяльності є реалізація функцій державного управління. Для цього утворюється розгалужений адміністративний апарат, який контролюється урядом і є, по суті, його компонентом. Цей апарат настільки широко охоплює різні сторони суспільного життя, що для багатьох він асоціюється з державним ме­ханізмом, а його діяльність — з державною діяльністю в цілому.

Однією з традиційних функцій уряду вважається виконання за­конів, прийнятих парламентом. Однак уряди активно втручаються в діяльність органів законодавчої влади. Як було показано, уряди мають достатні можливості спрямовувати і контролювати законодавчий процес. Водночас вони самі займаються правотворчістю.

В англосаксонських і континентальних системах права прийняті різні підходи до урядової правотворчості. Зокрема, по-різному сприймається по­няття так званого делегованого законодавства.

У континентальній Європі до актів делегованого законодавства відне­сені лише ті, що мають силу закону. Саме ж парламентське делегування нерідко здійснюється на основі конституційних положень, хоча досить по­ширеною є фактична передача законодавчих повноважень уряду.

Вперше теоретичну конструкцію подібного парламентського деле­гування повноважень було запропоновано ще в XIX ст. Однак характеру постійного явища воно набуло після другої світової війни, коли його мож­ливості були визнані й закріплені в основних законах ряду держав. На сьогодні делегування законодавчих повноважень стало не тільки постійним, а й майже загальним явищем у конституційній практиці більшості країн. При цьому конституції звичайно чітко не розмежовують сфери тих законодавчих повноважень, які за будь-яких умов залишають­ся за парламентом, і тих, які можуть бути делеговані уряду.

Підставою для передают парламентських повноважень є закон. Це може бути спеціальний закон, хоча звичайним є встановлення відповідних застережень у поточному законодавстві. Іноді спеціальні закони про делегу­вання приймаються за тією самою процедурою, що й поправки до консти­туції (Угорщина, Фінляндія). Закони визначають принципи та умови деле­гування, його строки, суб'єктів тощо.

Загальний зміст принципів та умов делегування іноді міститься в самих конституціях. Там, де конституції не передбачають цих принципів і умов, останні формулюються в конституційній теорії. Прикладом можуть бути Данія і Швейцарія, де делегування законодавчих повноважень уряду вважається можливим за умов <. настійливої необхідності». Це, по суті, оз­начає, що делегування може здійснюватися практично довільно. Водночас конституції далеко не завжди встановлюють засоби ефективного контролю з боку представницького органу за відповідною правотворчістю уряду. В теорії нерідко розглядається можливість зловживання урядом наданими йому повноваженнями, а саме делеговане законодавство асоціюється з пев­ною загрозою здійснення парламентом своєї головної функції.

Конституції, що визнали інститут делегованого законодавства, по-різному регламентують порядок передання парламентом своїх повнова­жень. У Франції уряд може звернутися до парламенту з проханням дати йому дозвіл шляхом прийняття спеціальних актів — ордонансів — здійсни­ти заходи, віднесені до сфери законодавчої влади. На практиці їх підписує президент, що підтверджує його сполученість з урядовою діяльністю. Строк дії ордонансів встановлюється законами, що санкціонують їх прийняття.

Ордонанси можуть змінювати законодавство. Протягом строку деле­гування парламент не може їх змінювати. Ордонанси набувають чинності після офіційного опублікування їх і втрачають силу, якщо законопроект про їх затвердження не буде внесений урядом до закінчення визначеного строку або якщо цей законопроект не буде прийнятий парламентом. Після закінчення строку делегування Ордонанси з питань, що віднесені до сфери компетенції законодавчої влади, можуть бути змінені лише законом. Ха­рактерно, що на перехідний період після прийняття Конституції Франції 1958 p. саме Ордонанси були тією правовою формою, на основі якої забез­печувались утворення і діяльність нового державного механізму.

Можливості делегування законодавчих повноважень передбачають і основні закони деяких інших держав. Так, в Італії воно може бути здійсне­не за умов визначення його принципів і критеріїв. Парламент може деле­гувати уряду право законотворчості з будь-яких питань, за винятком тих, які самою конституцією віднесені виключно до його компетенції, а саме:

прийняття конституційних законів, законів щодо затвердження бюджету та фінансового звіту, а також законів, що санкціонують ратифікацію міжнародних договорів. Механізм делегування законодавчих повноважень передбачає, що відповідні акти уряду втрачають силу з моменту їх прий­няття, якщо вони не були затверджені парламентом протягом 60 днів після їх офіційного опублікування. Урядові акти, видані на основі делегованих повноважень, мають назву законодавчих декретів.

В Іспанії акти, які приймає уряд на основі делегування, також нази­вають законодавчими декретами. Парламент не може передавати повнова­ження на правотворчість з питань, які регулюються органічними законами. Це насамперед питання основних прав і свобод, виборчого права, автономії тощо. Конституція визначає принципи, форми і механізм делегування, близькі до встановлених в італійському основному законі. На відміну від Франції, де парламент, передавши певну галузь законодавчого регулювання урядові, безумовно відмовляється від своїх повноважень до закінчення стро­ку відповідного делегування, тут така відмова не визнається. У випадках, коли внесений у парламент законопроект суперечить змісту делегування, можлива відміна або часткова зміна закону, що встановив це делегування.

У Португалії урядові акти делегованого характеру мають назву дек­ретів-законів. Конституційне визначено, що делегування законодавчих функцій уряду може мати місце тільки один раз. Водночас припускається поетапне використання делегованих повноважень. Декрети-закони втрача­ють силу разом з відставкою уряду, який їх видав, а також по закінченні легіслатури парламенту, що здійснив делегування, або після його достро­кового розпуску. Визначений різний порядок затвердження декретів-за­конів, прийнятих під час роботи парламенту і введених у період парла­ментських канікул або перерв між сесіями.

Відповідні норми можна знайти в основних законах деяких інших держав. Так, у Польщі нижня палата парламенту може надати уряду пов­новаження на видання розпоряджень, що мають силу закону, прийнявши для цього спеціальний закон абсолютною більшістю голосів. Закон про де­легування повноважень має визначати предмет регулювання і строки ре­алізації цих повноважень. Уряду не можуть бути передані повноваження на видання розпоряджень щодо зміни конституції, виборів президента і де­путатів парламенту та представницьких органів місцевого самоврядування, а також прийняття державного бюджету, ратифікації найважливіших міждержавних договорів і регламентації окремих прав громадян. Урядові розпорядження відповідного характеру підписує президент, який може у двотижневий строк повернути їх уряду. Тим самим делегатами парла­ментських повноважень можна вважати як уряд, так і президента.

Ідея парламентського делегування повноважень сприймається од­нозначно далеко не завжди. Зокрема, в державно-правовій теорії ФРН де­леговане законодавство номінальне не визнається. З іншого боку, консти­туційне встановлено, що закон може уповноважити уряд або окремого міністра видавати постанови. При цьому мають бути визначені зміст, цілі і обсяг делегованих повноважень. Конституційна норма уможливлює навіть так зване субделегування: «Якщо законом передбачається подаль­ше передання повноважень, то для цього потрібна постанова» (ст. 80).

Свої особливості має відповідна практика органів законодавчої і ви­конавчої влади у США. Тут делегування теоретично не припускається че­рез те, що передання повноважень суперечило б принципу жорсткого поділу влад. Такий підхід підтриманий і судовою практикою. Але вже з початку XX ст. суди, залишаючись на позиції заперечення делегування законодавчих повноважень конгресом, визнали прийнятним і таким, що не суперечить конституції, передання президенту та іншим органам вико­навчої влади повноважень на видання постанов, правил та інших норма­тивних актів. У конституційній теорії подібні делеговані конгресом пов­новаження називаються квазізаконодавчими.

Надання квазізаконодавчих повноважень органам виконавчої влади США не пов'язується з контролем за реалізацією їх з боку конгресу. Проте закони, які передбачали делегування таких повноважень, іноді містили по­ложення про те, що відповідні акти виконавчої влади ще до набуття ними чинності треба подавати конгресу. Конгрес не міг змінювати ці акти, але во­ни набували чинності лише за умов, якщо палати протягом певного строку не приймали резолюції, які заперечували необхідність подібної правотвор-чості. Така практика довгий час була відома як законодавче вето. Однак на початку 80-х років XX ст. верховний суд визнав її протиконституційною.

Значно різняться теорія і практика парламентського делегування у Великобританії та багатьох інших англомовних країнах з парламентарни­ми формами правління. На відміну від країн континентальної Європи, у Ве­ликобританії для парламенту не існує формальних обмежень у делегуванні своїх повноважень. Водночас передання повноважень зовсім не означає, що відповідне питання виключається з компетенції парламенту. Всі акти, прийняті на основі парламентського делегування, називаються делегова­ним законодавством.

Нині у Великобританії прийнято тезу, за якою всі парламентські акти є законами, але не всі закони є парламентськими актами. За змістом цієї тези поняття закону охоплює і делеговане законодавство.

Відмінність між парламентськими актами й актами делегованого законодавства вбачається насамперед у тому, що перші не можуть бути предметом ревізії в суді, суд лише тлумачить їх. Другі ж застосовуються тільки тоді, коли суд визнає їх такими, що не суперечать відповідним парламентським актам щодо делегування. Тому делеговане законодавство нерідко називають підпорядкованим законодавством.

Суб'єктами делегування визнаються насамперед монарх та окремі члени уряду. Найбільш авторитетними актами делегованого законодавст­ва вважаються накази короля (королеви) в таємній раді. Формально деле­гатом у таких випадках виступає глава держави, хоч, як зазначалося, відповідні акти розробляє уряд, і вони по суті є формою його правотворчості. Значно більше різних за назвами актів, які на основі делегованих повноважень видають безпосередньо члени уряду.

Важливим елементом парламентського делегування є контроль за відповідними актами з боку парламенту. Реально у Великобританії існує дві форми такого контролю. По-перше, на контроль до палат парламенту передаються акти делегованого законодавства, що вже набули чинності. Протягом 40 днів з моменту представлення такого акта в парламенті кож­на з палат може його відмінити. Проте всі дії, вчинені на основі цього ак­та до його скасування, вважаються законними. По-друге, акт делеговано­го законодавства передається до палат парламенту у вигляді проекту, і во­ни затверджують його шляхом прийняття спеціальних резолюцій. До де­легованого законодавства, прийнятого членами уряду, звичайно застосо­вується перша з названих форм парламентського контролю.

Не менш поширеним різновидом урядової правотворчості є різного роду нормативні акти, введені на основі і на виконання законів. Вва­жається, що ці акти приймаються за власними повноваженнями органів виконавчої влади, зокрема уряду, і є за своїм характером підзаконними актами. Відповідна практика відома як здійснення регламентарної влади, а подібні акти, незалежно від їхніх конкретних назв, визначаються як регламентарні акти, або регламенти.

Концепція регламентарної влади вперше була сформульована в XIX ст. у Франції. З часом вона знайшла відображення в державно-пра­вовій теорії і практиці багатьох країн. З позицій змісту цієї концепції регламентарні акти є не законодавчими, а адміністративними норматив­но-правовими актами. Вони не можуть змінювати або відміняти закони. З іншого боку, регламентарні акти покликані забезпечити застосування законів. Вони приймаються органами виконавчої влади для розвитку за­конодавчих актів, доповнюють і конкретизують їх.

Досить типовою є практика прийняття регламентарних актів у Франції. Основний закон цієї держави визначає сферу таких актів лише в загальному вигляді. Найзначнішими серед них є декрети. Вони можуть навіть змінювати закони, прийняті з питань, не віднесених до сфери за­конодавства, для чого потрібний висновок органу конституційного конт­ролю — конституційної ради.

Компетенція видавати декрети належить прем'єр-міністру. Саме він, згідно зі ст. 21 Конституції Франції, «забезпечує виконання законів, здійснює регламентарні повноваження». Однак глава уряду реалізує регламентарну владу із застереженнями, встановленими в ст. 13, де сказано, що президент підписує декрети, які були обговорені в уряді. Поряд з цим хоч зовні вона не узгоджується з прийнятою тут концепцією делегованого законодавства. Відповідній діяльності уряду служить так звана королівська прерогатива — сукупність правомочностей, які формально належать монар­ху, а фактично реалізуються урядом. Прерогатива є своєрідним рудимен­том широких владних правомочностей монархів феодальних часів. Нині во­на майже повністю втратила своє первісне значення і позначає повноважен­ня, що належать і здійснюються урядом. Акти, прийняті на основі ко­ролівської прерогативи, звичайно мають ті самі назви, що й акти делегова­ного законодавства. Всі вони підлягають судовому контролю.

Отже, нормативно-правові акти органів виконавчої влади, незалеж­но від їх формального походження та методів і засобів введення, майже завжди приймаються з ініціативи урядів. Роль парламентів навіть у ситу­ації з делегованим законодавством в цілому пасивна. Все це підтверджує загальний висновок про те, що уряд займає домінуюче місце в державно­му механізмі і реалізує найважливіші владні функції.