Компетенція парламентів. Статус депутатів

Для завершеного аналізу парламентаризму слід розглянути форми закріплення компетенції представницьких органів, а також зміст відповідних повноважень. Згідно з принципом розподілу влад, парламенти визначаються як носії законодавчої влади. «Всі встановлені тут (у консти­туції. — В. Ш.) законодавчі повноваження належать конгресу Сполучених Штатів», — записано в ст. 1 Конституції США. Ця ідея в тій чи іншій формі викладена в основних законах практично в усіх розвинутих країнах.

Сучасна конституційна теорія та практика не визнає парламенти верховними органами влади. Вони не повновладні, неправомочні розгля­дати і вирішувати будь-яке питання, що належить до відання держави, бо це б суперечило ідеї установчої влади. Всі повноваження парламентів належать їм не з якогось власного права, а завдяки фіксації в консти­туціях, які й наділяють представницькі органи відповідною компе­тенцією. З іншого боку, оцінка парламентів як повновладних органів су­перечила б змісту принципу поділу влад. Як зазначалось, за цим принци­пом влади не тільки поділені і зрівноважують одна одну, а й рівні.

Характеризуючи форму закріплення і зміст парламентської компе­тенції, слід зазначити, що вони певною мірою пов'язані з побудовою пред­ставницьких органів. Зокрема, бікамералізм парламентів зумовлює на­явність повноважень у кожної з двох палат, і, як правило, нижні палати відіграють більшу і навіть домінуючу роль. Разом з тим є парламенти, де повноваження палат в цілому рівні. До них насамперед слід віднести представницькі органи Італії, США та ряду інших держав. Зокрема, обидві палати американського конгресу мають однакові законодавчі пов­новаження, за винятком того, що біллі (законопроекти) з фінансових пи­тань можуть бути спочатку винесені на розгляд палати представників.

Іноді кожна з палат має особливі, притаманні тільки їй повнова­ження. Наприклад, сенат конгресу США має виключне право давати «по­раду і згоду» щодо кандидатур, пропонованих президентом на цілий ряд посад, а також щодо ратифікації міжнародних договорів. Якщо ніхто з кандидатів у президенти за результатами виборів не забезпечить собі більшості голосів вибірників, обрання його здійснюється палатою пред­ставників. За таких самих обставин сенат обирає віце-президента. Пала­та представників має право притягати до відповідальності у порядку імпічменту президента та деяких посадових осіб, а правом розглядати справи, порушені в такому порядку, наділений сенат. Наявність окремих, особливих повноважень у кожної з палат характеризує і деякі парламен­ти, палати яких не можна визнати рівноправними.

Зміст компетенції парламентів зумовлює характер їхніх функцій. До парламентських функцій звичайно відносять законотворчість, прий­няття бюджету і контроль за діяльністю органів виконавчої влади. Серед цих функцій також називають зовнішньополітичну і судову. Останні дві функції парламентів мають, по суті, супутнє значення.

Конституції передбачають лише окремі форми участі представниць­ких органів у зовнішньополітичній діяльності держави. Парламенти, як правило, не беруть участі в оперативному вирішенні проблем зовнішньої політики. Аналізуючи їхні повноваження, слід виділити визнане за ними основними законами багатьох держав право схвалювати укладені міжна­родні договори та угоди. Проте ці повноваження аж ніяк не обмежують міжнародно-договірну практику виконавчої влади, а сама парламентська ухвала в більшості випадків має суто формальний характер. Більш суттєвим є право парламентів на ратифікацію та денонсацію міжнародних договорів або на участь у цьому процесі, закріплене в конституціях ціло­го ряду держав. Відповідні процедури, що застосовуються до найваж­ливіших міжнародних договорів, ставлять діяльність щодо укладення та­ких договорів у залежність від їх сприйняття парламентом.

До зовнішньополітичних повноважень парламентів треба також віднести право оголошувати війну і укладати мир. В цілому ж парламен­ти стоять осторонь активного формування і здійснення зовнішньої політи­ки. Цю діяльність віднесено до повноважень органів виконавчої влади.

До компетенції парламентів деяких держав входять певні судові повноваження. У Великобританії представницький орган у випадках так званих злочинів проти парламенту або порушення парламентських привілеїв та імунітетів (прав, повноважень та пільг депутатів і парламен­ту в цілому) нерідко бере на себе прямі судові функції. Зокрема, палата громад має право притягати до відповідальності як своїх членів, так і сто­ронніх осіб. За її рішенням депутати можуть бути відсторонені на деякий час від роботи в парламенті або взагалі виключені з його складу. Для де­путатів, а також для інших осіб передбачені й такі заходи, як попереджен­ня, догана або навіть позбавлення волі. Але такі покарання застосовують­ся дуже рідко, не кажучи вже про те, що в наш час крайні заходи сприй­маються як нереальні.

Найважливішими парламентськими повноваженнями судового ха­рактеру є повноваження, пов'язані з відповідальністю з використанням процедури імпічменту та інших подібних процедур.

Здійснюють парламенти і деякі інші функції. Однак саме законо­давчі повноваження становлять їхнє головне призначення. Відповідна ком­петенція парламентів у різних країнах по-різному фіксується в конституціях. Наприклад, у розділі восьмому ст. 1 Конституції США подано пе­релік напрямів законодавчої діяльності конгресу. Більш-менш предметно про законодавчі повноваження йдеться і в інших основних законах.

Дещо інакше питання парламентських повноважень регламентують­ся в конституціях Австрії, Італії, Польщі, Чехії та деяких інших держав. Зокрема, згідно зі ст. 70 Конституції Італії, «законодавча функція здійснюється спільно обома палатами». Не менш загальний характер мають формулювання, за якими законодавча влада здійснюється спільно монархом (президентом) і парламентом. Такі формулювання містять основні закони Бельгії, Греції, Ісландії, Норвегії і Фінляндії. За змістом вони близькі до тих, якими користуються в конституційній теорії та практиці Великобри­танії та деяких інших англомовних країн, де законодавчий орган позна­чається формулою «король і палати», або «король у парламенті». Це, однак, найчастіше означає лише те, що урядові законопроекти вносяться в парла­мент від імені монарха або що прийнятий палатами законопроект стає зако­ном тільки після підписання його главою держави і обнародування.

Для характеристики компетенції парламентів важливе значення має оцінка змісту конституційно-правового статусу самих парламентаріїв. Як зазначалося, практично в усіх розвинутих країнах депутати не зв'язані юридичними обов'язками щодо своїх виборців. Вони вважаються представ­никами не відповідних виборчих округів, а всього народу (виборчого корпу­су) в цілому, і не можуть бути відкликані виборцями. Тим самим їхній ман­дат не має імперативного характеру, і його прийнято називати вільним. Та­кий характер депутатського мандата звичайно фіксується в конституціях.

Так, у ст. 67 Конституції Італії зазначено: «Кожний член парла­менту представляє націю і виконує свої функції без зобов'язального ман­дата». Ще категоричніше положення ст. 27 Конституції Франції: «Будь-який імперативний мандат є недійсним». Близькі за змістом і формою по­ложення можна знайти практично в усіх основних законах.

Вільний мандат у зарубіжній конституційній теорії розглядається як такий, що найповніше забезпечує для депутатів можливості займати­ся тими справами, які віднесені до компетенції загальнонаціонального представницького органу. Він надає їхній діяльності політичного харак­теру і не зводить її до рівня роботи уповноважених з місцевих справ. З іншого боку, в умовах прийняття імперативного мандата зовні встанов­люється більш тісний зв'язок між парламентаріями та їхніми виборцями.

Проте значення останньої тези не слід переоцінювати. Відсутність імперативного мандата в депутатів парламенту зовсім не означає, що між ними та їхніми безпосередніми виборцями не існує прямих зв'язків. Ці зв'язки мають різноманітний і тривкий характер, а робота з виборцями займає багато часу у парламентаріїв та їхніх помічників. Зрештою від ак­тивності депутата у виборчому окрузі багато в чому залежить його по­дальша парламентська кар'єра.

До умов, що забезпечують ефективність роботи депутатів і визнача­ють їхній статус, слід насамперед віднести індемнітет та імунітет парла­ментаріїв.

Поняття депутатського індемнітету означає, що член парламен­ту не несе юридичної відповідальності за свої висловлювання і голосуван­ня під час виконання обов'язків у представницькому органі. В теорії і практиці англомовних країн термін «індемнітет» замінений поняттям привілею свободи слова.

Принцип депутатського індемнітету прийнятий в усіх країнах. Про­те іноді йому надають дещо звуженого значення. Зокрема, в Латвії та ФРН депутати на загальних підставах несуть відповідальність за наклеп, а в Литві — за наклеп і образу. У Греції подібне звинувачення є підставою для судового переслідування депутатів лише з дозволу самого парламенту.

Що ж до поняття депутатського імунітету, то воно означає, що члени парламенту користуються захистом з боку представницького органу від арешту і деяких інших процесуальних дій, пов'язаних з обмеженням особистих прав і свобод, а також від судового переслідування на підставі порушення кримінальної справи та відповідного звинувачення. Нерідко парламентарії захищені і від порушення проти них таких справ. Зміст і обсяг депутатського імунітету в різних країнах неоднакові, але ніде він не має абсолютного характеру.

У цілому ряді країн депутати користуються імунітетом лише під час парламентських сесій. У Бельгії і Люксембурзі розгляд кримінальної справи депутата може бути припинений на період сесії за вимогою пала­ти, а сам депутат тимчасово звільнений. В Японії депутат, заарештований у канікулярний період, повинен бути безумовно звільнений за рішенням палати. У Франції депутат, переслідуваний за вчинення злочину у період між сесіями, може бути заарештований лише з санкції бюро палати.

Практично в усіх країнах депутат позбавляється імунітету у випад­ку затримання його на місці злочину. Арешт депутата в такому випадку здійснюється без санкції парламенту. У Фінляндії арешт депутата і пору­шення проти нього кримінальної справи без санкції парламенту можливі у випадку, коли його дії кваліфікують як злочин, за вчинення якого передба­чено позбавлення волі на строк не менше, ніж шість місяців. У Швеції доз­волу парламенту на арешт і переслідування депутата не потрібно, якщо відповідна міра покарання визначена у два роки, а в Македонії, Словенії, Хорватії та Югославії — п'ять років позбавлення волі. Проте і в таких випадках парламенти можуть до винесення судом вироку вимагати звільнен­ня депутатів, посилаючись на наявність у них імунітету.

В англомовних країнах статус депутата щодо цього мало чим від­різняється від юридичного становища звичайних громадян. У Великобри­танії депутат не може бути позбавлений волі без санкції палати громад у зв'язку з цивільним процесом у суді (відомо, що в деяких країнах закон припускає позбавлення волі банкрутів та боржників) у період сесії і соро­ка днів до її початку та після її закінчення. Однак він не користується імунітетом проти арешту у зв'язку з порушенням і розслідуванням кримінальної справи. Зокрема, для арешту парламентарія тут достатньо формальної згоди голови палати. Аналогічні або близькі за змістом поло­ження містяться в праві інших країн, що сприйняли засади британської конституційної системи.

У США депутатський імунітет зафіксовано в розділі шостому ст. 1 Конституції. Тут, зокрема, записано, що ^сенатори і представники... в усіх випадках, крім зради, тяжкого кримінального злочину і порушення миру, не можуть бути заарештовані під час присутності на сесії відповідної па­лати, а також на шляху до палати і під час повернення з неї». Проте про­голошений конституцією імунітет є абстракцією і на практиці не сприй­мається через те, що її положення, по суті, охоплюють будь-який випадок протиправної поведінки. В цілому можна зазначити, що тут, як і в інших англомовних країнах, недоторканності депутатів у сфері кримінально-пра­вових відносин, по суті, не існує.

Суттєвим елементом статусу депутата е винагорода. В наш час принцип неоплачуваної депутатської діяльності відкинутий практично в усіх розвинутих країнах. У деяких з них необхідність винагороди депу­татів за їхню діяльність у представницькому органі визнається в консти­туціях. Депутатська діяльність розглядається як покликання, почесна політична служба, а не спосіб здобуття матеріальних благ. У зв'язку з цим винагорода сприймається як часткова компенсація тих доходів, які б депутат мав, працюючи за фахом або займаючись бізнесом як приватна особа. Однак її призначенням практично є не тільки компенсація витрат парламентарія на представницьку діяльність, а й забезпечення йому пев­ного добробуту. Це має важливе значення у зв'язку з тим, що обрана до парламенту особа нерідко не може виконувати свою попередню роботу. Особливо це стосується тих випадків, коли за законом колишня професія депутата несумісна з членством у парламенті.

Депутатська винагорода встановлюється як фіксована грошова сума, звичайно сплачувана щомісяця. За розміром вона відповідає заробітній платі вищих категорій державних службовців. У багатьох країнах до фіксованої суми, що визначена на рік або місяць, додаються добові, що, як правило, сплачуються тільки в разі присутності депутата на засіданні палати або її органів. Тим самим встановлюється прямий зв'язок між пар­ламентською активністю депутата і розмірами його винагороди.

Іноді цей зв'язок набуває ще більш спрямованого характеру. Зокре­ма, згідно з регламентом національних зборів Франції, участь депутата менше, ніж у 2/3 загальної кількості голосувань, що мали місце на засідан­нях під час сесії, є підставою для вирахування відповідної частини винаго­роди. Якщо ж депутат брав участь менше, ніж у половині таких голосу­вань, то вирахування подвоюється. Проте слід зауважити, що в більшості країн члени парламенту одержують винагороду незалежно від їхньої при­сутності на засіданнях або їхньої роботи в парламентських органах.

В окремих випадках добові є єдиною формою винагороди депутатів. Така практика існує в палаті лордів парламенту Великобританії. До цих добових також додаються кошти для компенсації витрат членів палати на дорогу до місця розташування палати і на наймання квартири під час парламентської сесії тощо. Різні доплати введені і в інших країнах. Зок­рема, парламентарії безкоштовно здійснюють деякі поштові відправлення або отримують відповідну компенсацію. Іноді враховуються їхні витрати на наймання допоміжних приміщень для роботи секретарів або помічників, а також на утримання самих цих осіб.

У більшості розвинутих країн встановлені спеціальні депутатські пенсії. Практично кожний депутат, який засідав у парламенті протягом встановленого періоду (звичайно 8—10 років), з часом має право на таку пенсію. Пенсійний вік при цьому звичайно нижчий, ніж при встанов­ленні пенсії на загальних підставах.

Зміст конституційно-правового статусу парламентаріїв визначає та­кож принцип несумісності депутатського мандата і певних посад. Згідно з цим принципом, депутат протягом усього строку своїх повноважень не може займати визначені законом посади, що повинно сприяти його неза­лежності під час роботи у представницькому органі. Цей принцип допов­нює умови дискваліфікації на виборах кандидатів у депутати (принцип не-виборності). На відміну від таких умов, несумісність мандата і певних по­сад стосується не кандидата, а вже обраного депутата, який мусить відмо­витися від своєї попередньої посади аби посісти місце в парламенті.

Принцип несумісності в різних країнах визнається у різному об­сязі. Іноді до змісту цього принципу відносять заборону сумісництва членства у двох палатах парламенту. З принципом несумісності пов'язу­ють неприпустимість поєднання депутатського мандата з постом прези­дента та посадами поза парламентом, крім урядових. Несумісними завжди є мандат депутата і судові посади. Однак звичайно принцип не­сумісності віднесений до державної служби.

У багатьох країнах депутатам парламенту заборонено займати не­виборні посади на державній службі і навіть посади в установах, що кон­тролюються державою або певним чином співвідносяться з нею. У Кон­ституції США записано, що жоден член конгресу на період його мандата не може займати «публічну посаду на службі Сполучених Штатів», яка була утворена або платня на якій була збільшена у відповідний період (розділ шостий, ст. 1).

Звичайно за особами, обраними в парламент, попередні місця робо­ти на державній службі не зберігаються. Тим самим підкреслюється про­фесійний характер діяльності депутатів. Разом з тим є немало винятків з такого правила. Наприклад, в Італії державні службовці на період обран­ня їх депутатами зараховуються в тимчасовий запас. По закінченні стро­ку мандата депутати можуть повернутись на попередні місця роботи. У ФРН, Франції державні службовці на період обрання і діяльності в пар­ламенті можуть бути тимчасово звільнені від виконання своїх обов'язків. Для цього вони оформляють відпустку або відрядження і таким чином за ними зберігаються відповідні права, зокрема, на просування по службі та пенсію. Однак юридичних гарантій повернення саме на свою колишню посаду депутати не мають. У Швеції депутати, які займають посади на державній службі, повинні на час засідань парламенту йти у відпустку.

Принцип несумісності депутатського мандата і посад на державній службі у ряді країн визначений більш вузько. Наприклад, в Австрії дер­жавному службовцю, якщо він обраний у парламент, надається час для депутатської діяльності і водночас зменшується посадовий оклад на 25 %. У разі практичної неможливості суміщення він звільняється з відповідної посади. В окремих країнах робляться винятки з принципу несумісності для посад вчителів і викладачів вузів. Іноді для зайняття парламен­таріями посад на державній службі потрібний дозвіл самого представ­ницького органу. Існує і практика зайняття таких посад лише на обмеже­ний, визначений законом строк.

В Іспанії, Люксембурзі, Фінляндії тощо несумісність стосується лише окремих, найвищих посад, перелік яких звичайно обмежений. Наприклад, у ст. 70 Конституції Іспанії до кола відповідних посад віднесені: 1) посади суддів конституційного суду; 2) вищі посади членів державної адміністрації, визначені спеціальним законом; 3) посада народного заступника — спеціального парламентського уповноваженого, який здійснює контроль за додержанням прав громадян; 4) посади суддів та інших членів судів, а та­кож прокурорів; 5) посади професійних військових дійсної служби, а також посади кадрових співробітників поліції та служби безпеки; 6) посади членів виборчих комісій.

У розвинутих країнах практично повсюдно визнано несумісність депутатського мандата і професійної служби в армії, поліції та службі безпеки. З іншого боку, принцип несумісності звичайно припускає обран­ня депутата парламенту членом місцевого представницького органу -муніципалітету. Виняток становить законодавство і політична практика Бельгії, Італії, Казахстану, Росії та деяких інших країн.

Питання про несумісність має ще один аспект, який безпосередньо стосується членів уряду. В президентських республіках несумісність депу­татського мандата та членства в уряді і взагалі в системі органів виконав­чої влади є однією з основ державного ладу, побудованого на засадах жор­сткого поділу влад. У парламентарних за формою правління країнах, на­впаки, більш-менш послідовно діє правило, за яким міністри повинні бути членами парламенту (звичайно нижніх палат). Вважається, що тим самим створюються умови для реалізації принципу політичної відповідальності уряду та окремих його членів перед представницьким органом. Це саме правило прийняте і в багатьох країнах з так званою змішаною рес­публіканською формою правління.

Проте існують і винятки з такого правила. Зокрема, в Казахстані, Люксембурзі, Македонії, Нідерландах, Словаччині, Франції та Швейцарії членство в парламенті визнається абсолютно несумісним з міністерським портфелем. В Австрії така несумісність стосується тільки членства в нижній палаті. Все це не означає, що депутат не може бути призначений членом уря­ду, але у випадку такого призначення він повинен відразу або у визначений строк звільнити своє місце в палаті. В Болгарії, Естонії і Португалії в таких випадках депутати тимчасово припиняють свої повноваження. В Люксем­бурзі і Нідерландах передбачено заповнення вакансій у парламентах за раху­нок так званих заступників депутатів (у Нідерландах - надзвичайних членів). Заступників обирають на тих самих виборах, що й депутатів. В Ес­тонії повноваження резервних членів парламенту припиняються після по­новлення депутатських повноважень тих, хто тимчасово був членом уряду.

Інститут заступників депутатів існує також у Норвегії, Швеції та де­яких інших країнах, але має тут дещо інше призначення. Наприклад, у Швеції заступник депутата тимчасово займає місце в палаті, коли депутат з поважних причин не може брати участь у роботі сесійних засідань, постійних комісій чи інших парламентських структур більше місяця. Рішення про та­ку заміну приймає парламент. В Австрії існує інститут запасних депутатів, яких обирають понад визначене число членів нижньої палати. Місце в палаті вони займають лише після появи там вакансії і користуються звичайним ста­тусом депутата аж до закінчення строку легіслатури.

Розглянемо питання припинення повноважень депутатів. Крім зви­чайної ситуації, коли повноваження парламентаріїв припиняються у зв'яз­ку з закінченням строку скликання представницького органу або його до­строкового розпуску чи саморозпуску, можливі й інші, наприклад, у разі несумісності депутатського мандата і певних позапарламентських посад. Практично в усіх країнах депутат сам може відмовитись від свого мандата. Лише в Норвегії така відмова не припускається. В деяких країнах ця відмо­ва має бути формально прийнята самим парламентом (палатою) або його керівним органом (Італія, Туреччина, Фінляндія, Швеція і Японія). У Вели­кобританії відповідне бажання депутата може бути реалізоване шляхом при­значення його на одну з номінальних посад на «королівській службі». Усі відповідні посади вважаються несумісними з членством у парламенті, і тим самим питання вирішується з урахуванням бажання депутата.

Припинення повноважень може відбуватись і у зв'язку з позбавлен­ням депутата його мандата. В більшості випадків це має місце, коли де­путат обраний з порушенням норм права. Підставою є рішення суду. В Португалії і Туреччині депутат втрачає свій мандат, якщо він не бере участі в роботі парламенту або перебільшив кількість неявок туди без по­важних причин, встановлену конституцією або регламентом, або вступив до партії, від якої не балотувався на виборах.

Існує також практика тимчасового усунення депутата, застосову­вана як дисциплінарна санкція за грубі порушення регламенту і порядку в палаті. Звичайно строк такого усунення обмежений і не перевищує двох тижнів. Однак у будь-якому разі застосування таких санкцій і позбавлен­ня депутатських мандатів нетипове для державно-правового життя розви­нутих країн. По-перше, депутати звичайно дотримуються вимог культу­ри політичної поведінки, визначених парламентськими регламентами і традиціями. З іншого боку, згадані заходи застосовуються обережно, з урахуванням того, що вони не повинні заперечувати принципи парламен­таризму, саму ідею народного представництва.