ТЕМА
: ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО И ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

П Л А Н

I.                 Введение

Органы местного самоуправления как организационная структура местного сообщества
II.             Правовые основы взаимоотношений представительного и исполнительного  органов местного самоуправления.
1.   Место и функции органов местного самоуправления в системе местного самоуправления Российской Федерации

2.   Современные модели организации аппарата местной власти

3.   Правовые акты местного самоуправления о взаимоотношениях представительного и исполнительного  органов местного самоуправления (на примере муниципального образования город Кола).

III.        Заключение

Особая роль правовых актов муниципальных образований в определении правовых основ взаимоотношений между представительными и исполнительными органами местного самоуправления

I.                 Введение

Органы местного самоуправления как организационная структура местного сообщества
Одним из инструментов, позволяющихнаселению Российской Федерации осуществлять конституционное право на местное самоуправление являются органы местного самоуправления.  Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Эти органы осуществляют два типа функций, объективно присущих каждому муниципальному образованию: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении и разработке в итоге проекта развития муниципального образования, а также в принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов.

Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления, направленной на осуществление проекта.

Этим двум функциям и соответствуют два типа органов – представительные и исполнительные. Речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Ниже будет показано, что возможны совмещение функций представительного и исполнительного органов в одном органе, «сужение» органа до одного должностного лица, расширение органа до всего состава избирателей муниципального образования (сход) и другие модификации систем органов местного самоуправления.

Статья 131 Конституции Российской Федерации, а также пункт 6 статьи 14 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливают, что «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». На практике при формировании структуры органов местного самоуправления специфика муниципального образования не всегда учитывается, что снижает жизнеспособность местного самоуправления.

Целью данной работы является анализ правовых основ взаимоотношений представительного и исполнительного органов местного самоуправления и  установление зависимости этих отношений от структуры органов местного самоуправления.
II.              
Правовые основы взаимоотношений представительного и исполнительного  органов местного самоуправления


1. Место и функции органов местного самоуправления в системе местного самоуправления Российской Федерации
Местное самоуправление – одна из основ конституционного строя Российского государства. Наряду с государственной властью местное самоуправление является формой единой власти народа Российской Федерации. Вместе с тем, местное самоуправление организационно и функционально обособлено в системе управления обществом и государством, и это является принципиально новым положением по сравнению с предшествующим периодом развития.

Систему местного самоуправления допустимо определить как совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций.

Местное сообщество – это объединение людей по месту жительства с многочисленными формальными, безличными и неформальными, личностно окрашенными связями между ними. Местное сообщество реализуя свое право на местное самоуправление, решает вопросы местного значения. Перечень этих вопросов устанавливает п.2 ст.6 Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г.):
 К вопросам местного значения относятся:

1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

10) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, и водоснабжения и канализации;

14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

16) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

17) организация утилизации и переработки бытовых отходов;

18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

19) организация и содержание муниципальных архивов;

20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

24) организация и содержание муниципальной информационной службы;

25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;

27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

29) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Местные сообщества в рамках муниципальных образований[1] проявляют самоуправленческую активность посредством ряда субъектов и институтов. Одним из таких институтов являются органы и должностные лица местного самоуправления. Все они с точки зрения функциональной специализации делятся на две ветви. Первая – выборные представительные органы самоуправления, составляющие их депутаты  и должностные лица (председатель Думы или Совета, его заместители и др.); вторая – исполнительно распорядительные органы, их структурные подразделения, должностные лица (местные администрации, руководители муниципальных органов).

Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью в системе местного самоуправления  исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Вот что говорится об этом в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

Статья 15. Представительный орган местного самоуправления

1. Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

2. Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования.

3. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

4. Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.

5. Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.

6. В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.
Представительный орган не должен рассматриваться как некое монолитное и неделимое образование. Определенные решения принимаются представительным органом в целом, но разнообразие вопросов, решаемых этим органом, вынуждает его выделять в его составе более мелкие структурные единицы и определять роль и место в представительном органе каждой такой единицы. Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, фракции. Их роль и место внутри представительного органа определяются уже их наименованиями.

Принято считать, что структурные подразделения представительного органа осуществляют подготовку решений, принимаемых окончательно представительным органом в полном составе. На самом деле, комиссиям, группам, фракциям может передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов, отнесенных к компетенции представительного органа.

Существуют и организационные модели местного самоуправления, в которых создается не один представительный орган, а несколько органов с заранее определенными полномочиями: бюджетные, контрольные органы, органы, распоряжающиеся муниципальной собственностью. В этих случаях имеет смысл говорить о системе представительных органов местного самоуправления и определять место каждого из них в этой системе.

Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, каждая составляющая которой в свою очередь может быть самостоятельным в пределах определенной компетенции органом, структурным подразделением органа, наконец, должностным лицом. Орган и структурное подразделение при этом различаются в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления.

Местные администрации в этой связи во многих случаях не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и т.п.), который и осуществляет функции местной исполнительной власти. Администрация же при этом  - аппарат управления, обеспечивающий исполнение полномочий высшего должностного лица. Только в том случае, когда администрация принимает решения в коллегиальном порядке, есть основания отнести ее к исполнительным органам местного самоуправления.

Даже при более или менее явном разделении органов местного самоуправления на представительные и исполнительные практически невозможно «в чистом виде» выделить «абсолютно представительные» и «абсолютно исполнительные» органы; органы, ведающие только вопросами местного значения или исполняющие только государственные полномочия; органы полностью самостоятельные в принятии каких-либо решений или только обеспечивающие деятельность других органов и должностных лиц.

В то же время, в тех муниципальных образованиях, где предусмотрены должности глав муниципальных образований, эти должностные лица в своей деятельности, как правило, соединяют и представительные и исполнительные функции.

Таким образом, взаимоотношения между представительными и исполнительными органами местного самоуправления в первую очередь определяются  структурой органов местного самоуправления. Ниже мы рассмотрим модели организационных структур органов местного самоуправления.
2.  
Современные модели организации аппарата местной власти
Современное общероссийское законодательство о местном самоуправлении допускает использование разных моделей организации местной власти. Однако несколько десятилетий отечественной истории ХХ века с их жесткой унификацией местной жизни, предельным централизмом в управлении сказываются и доныне: законодательный потенциал многообразия на практике еще только начинает разворачиваться, реальная жизнь знает лишь несколько не слишком далеко отстоящих друг от друга моделей.

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы муниципального управления – представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица местного самоуправления – основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий местного сообщества, когда все непосредственно делегируемые население полномочия реализуются:

-         в различных пропорциях представительным органом и выборным должностным лицом;

-         представительным органом;

-         выборным высшим должностным лицом (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов).
Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества других факторов
Этим вариантам соответствуют следующие модели организационных структур (при их описании в отношении структурных единиц будут использоваться наименования «мэр», «совет», «администрация»).
Модель «сильный мэр – совет». Отметим характерные особенности модели (Рис. 1). Мэр и Совет избираются всем населением. «Сильным» мэр называется в силу ряда присущих ему в этой модели полномочий: мэр обладает правом отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от нее сотрудников администрации; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета; председательствует на его заседаниях; подписывает акты, принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Досрочное прекращение полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей происходит по решению местного референдума.




Рис. 1
Модель «слабый мэр – совет». В этой модели мэр избирается из числа депутатов совета (рис.2). «Слабость» его заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование администрации, назначение на должность и освобождение от нее сотрудников администрации производится им с согласия совета; пределы его права руководства администрацией ограничены решениями совета. Досрочное прекращение полномочий осуществляется советом по собственной инициативе или по инициативе населения.

Должностные лица администрации города (кроме главы администрации) назначаются на должность и освобождаются от должности главой администрации в порядке, предусмотренном действующим законодательством и настоящим Уставом.               

Руководители структурных подразделений администрации города издают приказы, которые вступают в силу с момента их подписания, если иное не установлено самим приказом.

В случае прекращения полномочий главы администрации заместители главы администрации  исполняют свои обязанности до назначения нового главы администрации
Приведенные выдержки из Устава муниципального образования город Кола свидетельствуют о том, что структура органов местного самоуправления в городе Кола соответствует модели «совет – управляющий». Глава администрации – «управляющий» нанимается Советом депутатов на конкурсной основе (в МО г. Кола существуют положения «О конкурсе на должность главы администрации муниципального образования город Кола», «О конкурсной комиссии для проведения конкурса на должность главы администрации муниципального образования город Кола»). Отношения главы администрации с Советом определяются условиями контракта.

В то же время, глава администрации МО г. Кола имеет возможность отклонить  решение Совета депутатов. Процедура отклонения решения подробно описана в Регламенте Совета депутатов МО г. Кола второго созыва (принят 17 мая 2001 года):
Статья 67

1.     Решение, принятое Советом, в течение 7 дней передается председателем Совета или лицом, его замещающим, главе администрации муниципального образования.

2.     Глава администрации муниципального образования обязан в течение 7 дней с момента поступления решения исполнить его, либо мотивированно отклонить.
Статья 68

1.     При отклонении  решения глава администрации муниципального образования предлагает свою редакцию решения в целом, либо отдельных разделов, глав, статей и их частей и пунктов, либо мотивированно сообщает в своем послании о нецелесообразности или незаконности принятии данного решения.

2.     Если глава администрации муниципального образования в течение 7 дней с момента поступления решения отклоняет его, Совет рассматривает данное решение повторно.
Статья 69

1.     Решение, возвращенное главой администрации муниципального образования для повторного рассмотрения, направляется председателем Совета на заключение комиссии, ответственной за разработку данного решения или специально созданной для этого комиссии Совета, которая рассматривает его в течение 7 дней.

2.     По итогам рассмотрения комиссия может рекомендовать Совету:

-         одобрить решение в ранее принятой редакции;

-         одобрить решение в редакции, предложенной главой администрации муниципального образования;

-         согласиться с отдельными изменениями, предложенными главой администрации муниципального образования;

-         согласиться с предложением главы администрации муниципального образования о нецелесообразности принятия данного решения.

3.     Председатель Совета при получении заключения комиссии включает в первоочередном порядке вопрос о повторном рассмотрении решения в проект повестки дня очередного заседания Совета.

4.     О времени проведения заседания не позднее, чем за 3 дня до его проведения, сообщается главе администрации муниципального образования.
Статья 70

1.     Повторное обсуждение решения начинается с выступления главы администрации муниципального образования или его полномочного представителя, затем заслушивается заключение комиссии.

2.     По окончании обсуждения заключительное слово предоставляется полномочному представителю администрации муниципального образования и председателю постоянной комиссии, ответственной за разработку проекта решения.
Статья 71

1.     По окончании обсуждения на голосование ставится вопрос о повторном принятии решения в редакции, ранее принятой Советом.

2.     Если при повторном рассмотрении решение будет принято в прежней редакции не менее чем двумя третями от числа избранных депутатов Совета, оно подлежит исполнению администрацией муниципального образования в течение 7 дней.

  

Регламент Совета депутатов МО г. Кола также более подробно описывает порядок назначения на должность главы администрации муниципального образования и согласования его заместителей:
Статья 77

Глава администрации города Кола назначается по конкурсу в соответствии с Уставом МО г. Кола и Положением «О конкурсе на замещение должности главы администрации муниципального образования город Кола».
Статья 78

1.     Конкурс на замещение должности главы администрации муниципального образования город Кола объявляется:

-         в течение месяца со дня начала работы Совета нового созыва;

-         в течение двух недель со дня досрочного расторжения контракта с предыдущим главой.

2.     Условия досрочного расторжения контракта с предыдущим главой администрации муниципального образования город Кола определяются законодательством Российской Федерации, Мурманской области, Уставом МО г. Кола.
Статья 79

1.     Для разработки контракта, заключаемого с главой администрации муниципального образования город Кола, создается комиссия из числа депутатов Совета.

2.     Контракт с главой администрации подписывает председатель Совета.
Статья 80

1.     Глава администрации муниципального образования город Кола согласовывает с Советом назначение и освобождение от должности своих заместителей в соответствии со ст. 25 Устава МО г. Кола.

2.     Глава администрации муниципального образования вносит на рассмотрение Совета предложения о кандидатурах своих заместителей не позднее двухнедельного срока:

-         после своего вступления в должность;

-         после расторжения контракта со своими заместителями по основаниям, предусмотренным этими контрактами;

-         после добровольной отставки заместителей

-         после отклонения кандидатуры заместителя Советом.
Статья 81

1.     Представляя кандидатуру на должность заместителя главы администрации муниципального образования город Кола, глава администрации направляет в Совет представление на должность заместителя.

2.     Совет рассматривает представленную главой администрации кандидатуру заместителя в течение семи дней со дня внесения предложения о кандидатуре.

3.     Председатель Совета по вопросу согласования кандидатуры на должность заместителя главы администрации муниципального образования город Кола вправе созвать внеочередное заседание Совета.
Статья 82

1.     Глава администрации муниципального образования официально представляет кандидатуру на должность заместителя главы администрации.

2.     Кандидат на должность заместителя главы администрации доводит до депутатов Совета свое видение решения вопросов при работе на данной должности, основных направлений деятельности в должности заместителя главы администрации, отвечает на вопросы депутатов в течение времени, определенного Советом.

3.     По окончании ответов на вопросы депутаты высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее.
Статья 83

1.     Решение Совета о согласовании кандидатуры на должность заместителя главы администрации муниципального образования город Кола принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней.

2.     Согласование считается полученным, если  за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от установленного числа депутатов Совета.

3.     Результат голосования о согласовании кандидатуры на должность заместителя главы администрации муниципального образования город Кола оформляется решением Совета.

В случае отклонения представленной кандидатуры на должность заместителя главы администрации муниципального образования город Кола глава администрации предлагает для рассмотрения иную кандидатуру, либо повторно ранее предложенную кандидатуру. Одна и та же кандидатура не может быть представлена на одну и ту же должность более двух раз
Выводом о правовых основах взаимоотношений между администрацией и Советом депутатов МО г. Кола могут стать еще две статьи из Устава этого муниципального образования:

31. Взаимодействие администрации города и Совета депутатов города

Администрация  и  Совет  депутатов города  взаимодействуют исходя  из интересов населения муниципального образования, единства  целей и  задач в  решении проблем города.

 

Статья 32. Разрешение споров между администрацией и Советом депутатов

Споры между администрацией и Советом депутатов города, возникающие по вопросам осуществления их полномочий, принятым актам и иным вопросам, решаются путем создания на паритетной основе согласительных комиссий на срок не более двух месяцев. При отсутствии согласия в решении возникающих проблем по истечении установленного срока рассмотрение спора может быть передано в суд.
Последнее положение Устава МО г. Кола расширяет правовую основу взаимоотношений между представительным и исполнительным органами власти до всего правового поля Российской Федерации.

III.        Заключение

Особая роль правовых актов муниципальных образований в определении правовых основ взаимоотношений между представительными и исполнительными органами местного самоуправления
Итак, правовой основой во взаимоотношениях представительных и исполнительных органов местного самоуправления выступают Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство о местном самоуправлении, законодательство субъекта Федерации, а также правовые акты  муниципальных образований, которым от водится совершенно особая роль.

Во-первых, в главном правовом документе любого муниципального образования – уставе – определяется структура органов местного самоуправления, принципы их формирования и взаимодействия. Таким образом закладываются основные нормы взаимоотношений между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

Во-вторых, муниципальные образования создают правовые акты, которые более подробным образом регламентируют эти взаимоотношения.

Таким образом, правовые основы взаимоотношений между представительным и исполнительным органами местного самоуправления определяются населением в момент утверждения структуры органов местного самоуправления муниципального образования. Поэтому при разработке структуры органов местного самоуправления муниципального образования необходимо учитывать специфику муниципального образования: площадь его территории, численность населения, объем предметов ведения, наличие или отсутствие муниципальных округов внутри муниципального образования, количество имеющихся муниципальных предприятий, другие факторы.

В то же время, законодательство Российской Федерации не устанавливает никакой типологии моделей структуры органов местного самоуправления, то есть, в данном случае имеется законодательная база для внедрения совершенно новых, возможно, гораздо более эффективных моделей структуры органов местного самоуправления, которые разовьют совершенно новые для России варианты взаимоотношений между органами местного самоуправления. 
Л И Т Е Р А Т У Р А
1.     Конституция Российской Федерации. – СПб.: Издательский торговый Дом «Герда», 2001г.
2.     Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г.)
3.     Закон Мурманской области от 08 июля 1996 г. N 32-02-ЗМО «О местном самоуправлении в Мурманской области» (Принят Мурманской областной Думой 27 июня 1996 г.) (с изменениями от 30 декабря 1997 г., от 15 февраля 1999 г.,05 июля, 28 декабря 2000 г.)
4.     Устав муниципального образования город Кола. Принят Советом депутатов МО г. Кола 28.01.97г. (С изменениями и дополнениями от 21.02.97г. и 15.09.2000г.)
5.     Регламент Совета депутатов МО г. Кола второго созыва. Принят Советом депутатов МО г. Кола 17.05.2001г.
6.     Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов. – М.: Издательская группа НОРМА – ИНФРАžМ, 1999.
7.     Воронин А.Г, Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. Учебное пособие. – М.: Дело, 1998.

---