ВВЕДЕНИЕ

                      

     Как мы знаем ,теория госудаства и права изучает государство и право как

  явления общественной жизни,закономерности их возникновения,функционирова-

  ния,их классово-политическую и общечеловеческую сущность,содержание и фор-

  мы,юридические отношения и связи,особенности правового сознания и правовой

  культуры.Данная курсовая работа ставит перед собой задачу исследовать и про-

  анализировать лишь очень небольшую часть одного из явлений общественной жиз-

  ни - лоббизма в правотворческой деятельности.

     Построение правового государства в России,произошедшая демократизация по-

  литической жизни требуют глубочайших исследований в области правотворческого

  процесса,как в целом,так и его неотъемлемых слагаемых,одним из которых явля-

  ется лоббизм.

              В либерально-демократическом обществе,каким мы стремимся стать,

  и де юрэ и де факто признано,что самые различные социальные группы,классы ,

  нации имеют свои законные интересы и право их защищать всеми законными спо-

  собами.При рассматриваемом политическом режиме безусловно одним из самых

  действенных способов является право указанных субъектов общественных отноше-

  ний участвовать в формировании государственной власти,приводя к ней,с той

  или иной степенью успеха,своих представителей.За редкими исключениями,эти

  представители интересов,получив должность в государственном аппарате,свя-

  занную с принятием решений и правовых норм стремятся принимать их в пользу

  групп,приведших их к власти.Таким образом, государство и его аппарат высту-

  пают в роли социального арбитра,тенденциозность решений которого складыва-

  ется в процессе демократического формирования власти. В  демократическом

  обществе выше означенный способ является основным,однако существует также

  множество других,нисколько не противоречащих духу демократического закона,

  способов защищать свои интересы,влияя на принимаемые государственной властью

  решения,в том числе и в нормотворческом процессе.Одним из них является про-

  цесс лоббирования,являющийся предметом данной курсовой работы.

     То есть лоббизм как бы дополняет конституционную систему демократического

  представительства ,позволяя участвовать в принятии и реализации политических

  рещений тем группам , которые не имеют другой такой возможности. Поскольку

  парламент формируется по территориальным округам и партийным спискам ,огром

  ное количество самых разнообразных общественных групп ,каждая со своим осо

  бенным интересом , не может его ,свой интерес , артикулировать ,выставляя

  собственных депутатов. Вместе с тем ,ее интерес может быть узко партикуляр

  ным ,так и иметь большое общественное значение. Таким образом , через систе

  му и практику лоббизма получают свое выражение и представительство в общена

  циональном масштабе интересы ,которые в ином случае остались бы невыраженны

  ми. В этом смысле лоббизм соответствует духу демократической политики.

     Определим основные вопросы, которые мы должны будем рассмотреть.Во-первых

  попытаемся с наибольшей степенью точности определить,что можно называть лоб-

  бизмом.Затем выберем модель(государство) из настоящей жизни,наиболее подхо-

  дящее с точки зрения изучения лоббизма.Следующим пунктом нашей работы ста-

  нет рассмотрение методики и форм данного процесса. Изучим также условия и

  структуры лоббирования , весьма детально проанализируем законодательные и

  иные факторы , его регулирующие. Последним пунктом данной работы станет н

  небольшой (ввиду крайней скудости имеющегося материала) обзор прошлого и

  настоящего российского лоббизма.
                        ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЛОББИЗМА
        Если бы у нас были данные обо всех государствах всех времен,мы,веро-

  ятно,обнаружили бы,что лоббизм в той или иной форме - неизбежный спутник

  правительств.Термин возник в американской политической жизни около 1830года.

  Представители различных заинтересованных групп проводили многие часы в кулу-

  арах (lobby - кулуар,холл,вестибюль) залов заседаний законодателтных органов

  Соединенных Штатов,надеясь поговорить с законодателями и,тем самым,попытаться

  повлиять на их решения.Постепенно термин вошел в политический жаргон и при-

  обел более широкий смысл,став тноситься ко всем,кто так или иначе пытается

  повлиять на правительственные решения.Термин часто используется весьма воль-

  но,и,порой,неадекватно) для обозначения всех видов политического влияния.

  Поскольку широко распространена точка зрения,что лоббисты часто используют

  неподходящие,предосудительные методы для достижения своих целей,понятие

  "лоббизм" содержит в себе для многих негативный смысловой оттенок.

      Несмотря на явную неточность современного использования термина,можно

  очертить некоторые строгие границы этого понятия.

      1)Лоббирование связано лишь с принятием государственных решений.Решения,

  принимаемые частными лицами,организациями или корпорациями, могут также быть

  подвержены влиянию интересов опеделенных заинтересованных групп,однако такое

  влияние не принято называть лоббизмом.

      2)Все виды лоббизма мотивированы желанием оказать влияние.Многие действия

  или события могут воздействовать на процесс принятия правительственных реше-

  ний,но если они не вызванны желанием оказать влияние,то это не лоббизм.

      3)Лоббирование пдразумевает наличие посредника или представителя как

  связующего звена между группой граждан сртаны и государственными официаль-

  ными лицами.Гражданин,который по своей собственной воле и пользуясь доступ-

  ными ему средствами , стремиться повлиять на правительственного чиновника ,

  не может считаться лоббистом.

      4)Всякое лоббирование неизменно связано с установлением контактов для

  передачи сообщений , поскольку это единственный путь , по которому можно

  осуществлять влияние.

    Таким образом , в широком смысле , лоббизм - это установление контактов

  и передача сообщений (лицами , не являющимися гражданами , действующими от

  своего собственного имени),адрессованных представителям власти с намерением

  воздействовать на их решения.

    Хотя большинство лоббистов представляют группы,обладающие особыми интере-

  сами, лоббизм лоббизм не может быть отождествлен с деятельностью и поведе-

  нием таких групп вообще.Во-первых,не только группы,но и отдельные лица мо-

  гут осуществлять лоббирование.Во-вторых ,группы ,преследующие общие интере-

  сы ,могут быть вовлечены во многие другие формы деятельности в дополнение к

  лоббированию;некоторые группы,на самом деле,могут и вовсе не участвовать в

  лоббизме.В-третьих,группы или индивидуумы могут найти способ прямого пред-

  ставительства ,без посредников-ходатаев лоббистов.Лоббирование ,таким обра-

  зом ,лишь один из процессов или способов представления своих интересов ,ко-

  торые могут быть использованы группами или индивидуумами.
                            ИССЛЕДУЕМАЯ МОДЕЛЬ
     Хотя исследования поведения "групп интересов" проводятся в различных

  странах,исследование процесса лоббирования относительно редки и почти всегда

  сосредоточены на Соединенных Штатах.Следовательно,мало известно о том,как

  лоббирование осуществляется вне Соединенных Штатов.Кажется ясным,однако,

  что только в Соединенных Штатах имеется большое число особых политических

  деятелей,занятых тем,что играют роль лоббистов на профессиональной основе,

  посвящая себя целиком этой деятельности.Большинство лиц,осуществляющих функ-

  ции лоббирования в других странах,вероятно делают это лишь в дополнение к

  своей основной работе в качестве официального представителя группы интересов

  или профессионального объединения,работе адвоката или служащего корпорации.

     Ввиду недостатка эмпирического материала,можно только умозрительно порас-

  суждать о причинах большего значения лоббизма в США,чем в других странах.

  Одна из возможных причин заключается в том,что механизм представления инте-

  ресов более четко встроен в систему государственной власти в других западных

  странах,чем в Соединенных Штатах.Группы интересов в этих других странах об-

  ладают местами в консультационных советах,и в других аналогичных органах,на

  основе взаимодействия с которыми министры и другие официальные лица принима-

  ют решения.Кроме того,группы,имеющие общие интересы,часто добиваются избрания

  своих собственных людей в законодательные,а иногда и в исполнительные орга-

  ны.Конечно эти вещи имеют место и американской системе,но все же имеется су-

  щественная разница в акцентах.Американские группы интересов полагают,что они

  должны брать инициативу в свои руки,так как они хотят быть услышанными имен-

  но в момент принятия решения.

     Другая возможная причина для различия в лоббизме между Америкой и други-

  ми западными странами - различия в степени централизации принятия решений в

  правительстве.В большинстве западных стран принятие решений высоко концент-

  рировано в кабинетах исполнительной власти, в то время как в Соединенных

  Штатах оно поделено между исполнительными и законодательными органами,а ино-

  гда и между федеральной властью и властью штатов.Более диффузный процесс

  принятия решений,имеющий много звеньев,где принимаются решения,в большей сте-

  пени требует постоянного контроля и давления со стороны заинтересованных

  групп,чтобы проводить желаемую политическую линию в каждом из таких звеньев.

  В некотором смысле,лоббирование должно использоваться в диффузной системе

  принятия решений для того,чтобы система не приходила в "вырожденное" состо-

  яние бездействия или тупика.       

     Различия в системах политических партий также,по-видимому,оказывают вли-

  яние на лоббизм.Европейские партии более тесно связаны с группами интересов

  (особенно в многопартийных системах).Вообще говоря они "более ответственны"

  (получив пусть небольшой сектор власти,партия юридически или морально обя-

  зана проводить политику организовавшей ее или лишь финансирующей ее группы

  интересов),чем американские партии,которые настолько неоднородны,что они

  скорее должны искать компромисы для групповых интересов,чем говорить от их

  имени.Кроме того,за американскими партиями нельзя пизнать наличие твердого

  лидерства.Группы интересов в Соединенных Штатах почти полностью отказались

  от проведения работы посредством партий и вместо этого ставят на свою службу

  лоббистов с целью обеспечить политическое представительство.

  Наоборот,европейские заинтересованные группы более склонны,чем амери-

  канские,рассматривать политические партии как полезное средство для пред-

  ставления интересов и зависят от лоббизма в меньшей степени.
                        ФОРМЫ И МЕТОДЫ ЛОББИРОВАНИЯ

                    

     На первоначальных стадиях развития лоббизма в Соединенных Штатах,некото-

  рые группы пытались получить преимущество в процессе конкуренции,засылая

  своих эмиссаров (лоббистов) в стан правительства.Лоббирование на тех стадиях

  было в большей степени функцией прямых личных взаимоотношений между лоббиста-

  ми и официальными лицами,принимающими решения.Группы,обладающе более компе-

  тентными лоббистами,имели больше шансов достичь своих целей,тогда как груп-

  пы,не имеющее данного инструмента,оказывались в невыгодном положении и по-

  лучали заинтересованность в том,чтобы обзавестись собственными профессио-

  нальными лоббистами.Постепенно центры государственной власти в столице и в

  штатах были заполнены толпами лоббистов,ищущих возможности установления лич-

  ных прямых контактов с представителями власти.Легкая возможность для непо-

  средственного контакта,характерная для тех времен,когда лоббистов было мало,

  перестала существовать.(Обратившись к девятистастраничному ежегодному  спра

  вочнику "Вашингтонские представители" ,содержащему информацию о лоббистах ,

  юристах , консультантах и т.п., в издании 1989г. мы найдем сведения о 12-ти

  тысячах лоббистов,а в издании 1993 - уже о 15-ти).Столкнувшись с ситуацией                                                 

  когда каналы для прямых контактов стали перегружены,лоббисты перешли к

  непрямым методам коммуникации.Они стали использовать вторичных посредников,

  которые по их мнению,имели более надежный и частый доступ к соответсвующим

  лицам - родственников или друзей официальных деятелей.Кроме того,они стали

  организовывать массовые кампании по отправке писем и телеграмм с расчетом

  создать впечатление наличия широкого общественного мнения за или против той

  или иной политики.Организовывались массированные кампании в средствах мас-

  совой информации с целью изменить(или поддержать) политические тенденции.

  Эта смена тактики с уклоном на непрямые методы получила название "лоббиро-

  ваие на корню"("lobbing at the grass roots").

     Однако непрямые,косвенные методы также ограничены в своей эффективности.

  Каипании "лоббирования на корню", проводимые сильными конкурирующими груп-

  пами,часто приводили к атвй стуации и сохранению статус кво.Кампании ,орга-

  низуемые лоббистами,часто легко распознаются официальными лицами,на которых

  такие кампании нацелены.Успешные публичные кампании требуют весьма далеких

  обходных путей и аккуратных методов и весьма дороги.В результате трудностей

  такого рода наметилась тенденция отхода от методики "лоббирования на корню"

  -маятник качнулся в обратную сторону.

      Современная практика лоббирования в Вашингтоне представляет собой смесь

  прямых и непрямых методов.Прямые методы,такие как личное изложение точки

  зрения,предпочитаются большинством лоббистов,но на них не всегда можно поло-

  житься: никогда нельзя гарантировать легкий доступ к официальным лицам в

  нужный момент.Лоббисты обращаются к косвенным методам,когда прямые перестают

  быть дейтсвенными.Вдобавок лоббисты уделяют массу внимания тому,чтобы их

  коммуникационные каналы оставались стабильно открытыми и действенными.Они

  применяют разнообразные средства,чтобы снискать расположение государственных

  чиновников,втереться к ним в доверие,чтобы обеспечить быстрый и эффективный

  канал в необходимый момент.Развлечения,угощение и взяточничество не так ши-

  роко применяются для этих целей,как принято считать.Они не рассматриваются

  как услуги или блага многими официальными лицами.А главное - взяточничество

  весьма опасно для карьеры как государственных деятелей,так и для самих лоб-

  бистов.

          

                 УСЛОВИЯ И СТРУКТУРЫ ЛОББИРОВАНИЯ
      Необходимо отметить , что специфичность конкретной группы интересов 

  непосредственно проявляется , во-первых ,  в том , что именно  конкретный

  интерес отличает эту группу от всех остальных субъектов хозяйственной дея

  тельности , во-вторых тем ,  что именно этот интерес может не вписываться

  в действующие нормы , правила или даже законы , в-третьих , тем , что эти 

  группы должны иметь возможность представить свои устремления государствен

  ным структурам. Это очень важно при разработке государственной политики в

  области экономики. Специфичность интереса является одним из базовых приз

  наков группы. Другой признак - возможность реализовать свой игтерес или ,

  по крайней мере , донести его до лица или структуры , принимающей решение.

  Термин" группа давления" фиксирует внимание на действии , но вкладывает

  отрицательный эмоциональный смысл. На самом деле в данном случае мы

  попадаем в сферу психолого-философских обоснований действий , которые

  проистекают благодаря таким качествам,как настойчивость ,

  целеустремленность , активность , и меру их согласованности с интересами

  и мнениями других субъектов , действующих в этом же поле. Вероятность

  реализации интереса группы зависит от комплекса возможностей , которыми

  эта группа и члены группы обладают.

            В число наиболее существенных возможностей входят:

               -близость к лицу или организации , принимающей решение (этот

  признак  обсуждается в прессе чаще всего , основываясь на карьере и

  местах работы тех или иных членов правительства , депутатов парламента ,

  работников аппарата правительства или Президента);

               -наличиек средств , достаточных для всего комплекса действий ,

  обеспечивающих реализацию интереса( вне зависимости от степени легитимно

  сти этих действий , в том числе , например , финансирование предвыборной

  кампании и т.п.);

              - возможность оказания политического давления в самом широком

  смысле ( от угроз забастовок до голосов в парламенте);

              - возможность оказания экономического давления (в наиболее

  явном виде проявляется в отношениях федеральных и региональных органов

  власти в виде угроз о прекращении перечисления налогов , требований

  экономического отделения , самостоятельности в выдаче квот , лицензий ,

  самостоятельности заключения экономических договоров и соглашений без

  согласования с федеральными органами);

            - информационные возможности ( близость контактов и возможность

  оказания влияния на средства массовой информации) с целью формирования

  общественного мнения.

        В этот перечень не включена такая возможность представления

  и " проталкивания" собственных специфических интересов , как использова

  нии силовых методов воздействия , но не учитывать это тоже нельзя. Особым

  элементом , характеризующим возможности лоббистской структуры , является 

  ее сплоченность или согласованность действий отдельных элементов структуры.

  Совпадение интересов отдельных субъектов на том или ином этапе может

  способствовать созданию временных коалиционных групп , что резко расширяет

  возможности лоббистской структуры при решении конкретного вопроса. Но в да

  льнейшем это может приводить к противоречиям и даже распаду лоббистской

  структуры , снижению ее возможностей по сравнению с другими группами.

  Таким образом , группа интереса , действующая как лоббистская структура

  в сфере экономики , представляет собой довольно сложное образование ,

все тонкости функционирования аппарата , системы принятия решений ,психоло

   гические особенности того или иного руководителя , степень влияния на него

   ближайшего окружения. Например , самый простой способ утопить любое решение

   - направить его на согласование не менее чем в пять различных министерств

   и ведомств , назначив головным ведомство ,явно перегруженное работой или не

   имеющее должного веса.

      В исключительных случаях использются методы воздействия посредством ор

   ганизации кампаний в средствах массовой информации. Причем , в условиях се

   годняшней России расчет идет не на влияние через общественное мнение , ко

   торое уже давно никто не принимает в расчет и не боятся ,а как канал дове

   дения информации до руководителя и создания у него впечатления большой об

   щественной значимости проблемы.

      Также большое значение имеет организация выездных посещений регионов и

   предприятий руководителями , когда во время хорошо организованных "шоу"

   можно добиться значительных результатов в решении тех или иных проблем.

      Анализ принимаемых Указов Президента и постановлений Правительства, их

   распоряжений и кадровых назначений может быть ярким примером работы лобби

   стских групп. В превую очередь обращает на себя внимание , что основные ин

   тересы лоббистских структур концентрируются вокруг таможенных льгот , раз

   решения на приватизацию предприятий по специальной схеме и на выделение го

   сударственного льготного кредита и государственных инвестиций.

      Во-вторых ,чаще всего для решения данных вопросов используются непрора

   ботанность или отсутсвие необходимых законодательных актов , которые позво

   ляют принимать решения с последующим рассмотрением Указа в Федеральном Соб

   рании или до принятия того или иного закона. В Государственной Думе еще ни

   одного такого рассмотрения за время ее работы не произошло.

      В-третьих , надежды на бюджетное выделение средств при отсутствии денег

   в бюджете в последнее время стали весьма призрачными , поэтому у дверей

   Минфина не иссякает волна ходоков с бумагами ,подписанных на самом высоком

   уровне и недовольных стандартным ответом об отсутствии денег. Похоже , что

   подобное независимое поведение Дубинина и явилось одной из возможных причин

   его отставки. Практически ни одно лоббистское формирование , а также сило

   вые структуры он не удовлетворял , да еще пытался потребовать наведения по

   рядка в финансовых делах Министерства обороны.

      Поэтому центр тяжести льгот переносится на налоговые льготы , так как их

   реальные размеры и расходование практически неконтролируемы. По оценкам экс

   пертов Государственной Думы , объем таких льгот составил в 1994 году более

   6 триллионов рублей. Таможенные льготы в сочетании с выделением квот и ли

   цензий на экспорт стратегических ресурсов составляет сегодня весьма значи

   тельную привилегию , которая чаще всего дается только Указом Президента.
       Чисто аналитически попытаемся спрогнозировать ситуацию применительно к

   проблематике российского лоббизма. По мнению автора возможно два пути:

       А) Лоббистские структуры , понимая ,что в нынешней ситуации именно они

   оказываются выразителями интересов довольно значительных групп людей (дей

   ствительно, за автомашиностроительным лобби стоят работники крупнейших пред

   приятий , жилые районы многих городов , за нефтяным и газовым - практически

   большинство жителей Севера России) ,начнут действовать в их интересах ,

   установив определенные рамки своих действий ,стараясь найти возможные пути

   для согласования интересов отдельных отраслей и регионов. Видимо , такой

   путь ознаменует собой принятие законодательных актов о лоббизме , о финан

   сировании избирательных кампаний , ограничения на руководство и владение

   средствами массовой информации. Наивно было бы думать , что эти законода

   тельные акты в случае их принятия будут неукоснительно соблюдаться. Но да

   же установление каких-то рамок влияния лоббистских групп и открытость дан

   ного процесса могли бы стать основой для создания цивилизованной системы

   плюралистического лоббирования. Если получит развитие этот вариант , то

   он может привести к оформлению действительных , а не мнимых политических

   партий , а скорее всего к изменению содержания и руководства уже имеющих

   ся.

       Б) Ограниченность ресурсов и политическая нестабильность делают неиз

   бежной борьбу лоббистских группировок , имеющихся в том или ином секторе

   экономики и общества ,за право монопольно представительствовать от имени

   определенной категории интересов. В свою очередь , власть ,побуждамая

   необходимостью преодоления кризиса государственности , будет предостав

   лять такую монополию взамен на политическую поддержку.

       Наиболее мощные группы давления превратятся в полноправных партнеров

   власти, Возможно , что , сформировавшись , такая структура может получить

   даже юридическое , вплоть до конституционного , оформление (какой-нибудь

   партнерский договор , вроде нынешнего , совершенно , впрочем , бессильно

   го "Договора об общественном согласии" ,положение о котором может быть

   включено в Конституцию).Такое "государство монополий" станет надежной опо

   рой умеренно автоританого , но стабильного политического режима.