Реферат на тему Конституційна реформа в Україні
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-01-01Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Зміст
Вступ
1) Конституційна реформа: основні негативи та упущення
2) Забезпечення виконання Конституції: загальні проблеми
3) „Євроінтеграційна” складова конституційного реформування
4) Способи подальшого удосконалення Конституції
5) Напрями поглиблення конституційної реформи
Висновки
Література
Вступ
8 грудня 2004 року, в результаті компромісу між політичними силами, командою майбутнього президента Ющенка (тоді ще кандидата, право в президенти, чесне обрання якого, захищали самі ж виборці, вийшовши на головну площу країни – майдан Незалежності. Ці події отримали назву Помаранчевої революції) та Віктора Януковича, Верховна Рада України внесла зміни до Основного Закону, перетворивши Україну з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську державу. Цифри №4180 (номер законопроекту) чи №2222-4(Закон України “Про внесення змін до конституції України”) до болі знайомі кожному, хто перебував у контексті тих подій. Але на хвилі народного піднесення це сприйнялося як необхідна прикрість, яка не тягнутиме за собою аж надто серйозних наслідків, адже кінець кінцем – ми виявилися сильнішими, наша правда перемагала. За законопроект проголосувало 402 депутати із 442, зареєстрованих у залі. Проти – 21, не голосувало – 19. Ідеологом і “натхненником” змін до Основного Закону був Олександр Мороз. Лунали прекрасні фрази про необхідність демократизації влади та держави, про заміну президентсько-парламентської на парламентсько-президентську форму правління, що має вдосконалити нашу систему влади. демократичнішою?
Набуття чинності Законом „Про внесення змін до Конституції України” та проведення парламентських виборів за пропорційною системою створили передумови для посилення ролі парламенту та уряду у здійсненні публічної влади. Парламент став більш політично структурованим, суттєво зменшилась (у порівнянні з парламентами минулих скликань) кількість міжфракційних переходів, розширились контрольні повноваження Рахункової палати, яка отримала право контролювати не лише використання, але і надходження коштів до Державного бюджету України, Верховна Рада України отримала право призначати на посади та звільняти з посад більшу частину членів уряду, а уряд – призначати на посади та звільняти з посад керівників центральних органів виконавчої влади (крім керівників міністерств).
1) Конституційна реформа: основні негативи та упущення
У той же час, головного завдання – розмежування політичної відповідальності між главою держави та урядом – конституційна реформа не досягла. Дуалізм виконавчої влади зберігся, причому – в досить незбалансованій формі. Основний Закон і нині зберігає за Президентом вагомі важелі впливу на виконавчу вертикаль, зокрема – право призначати та звільняти з посад голів місцевих державних адміністрацій, функції керівництва у сферах зовнішньої політики, національної безпеки та оборони, право зупиняти дію актів уряду тощо. Показовим є і те, що на відміну від Конституції України 1996 року, за якою найбільш важливі акти глави держави підлягали контрасигнуванню Прем’єр-міністром України та міністром, відповідальним за акт і його виконання (що значною мірою могло обмежувати дискреційні повноваження Президента), Закон „Про внесення змін до Конституції України” суттєво розширив межі дискреційних повноважень глави держави – лише деякі його акти відтепер мають підлягати контрасигнації. З огляду на це, твердження багатьох політиків про те, що Президент України „став британською королевою”, а тим більше про те, що потреби в інституції Президента вже не існує, позбавлені належних підстав. Більше того, на сьогодні досить складно дати відповідь на питання про те, до яких саме наслідків в частині президентських повноважень призвела конституційна реформа – до їх розширення, чи, навпаки, звуження. Адже за наявності відповідного бажання Президент навіть за умови т.зв. „парламентсько-президентської” форми правління може паралізувати роботу Кабінету Міністрів України і парламенту, зокрема – зупиняючи акти Кабінету Міністрів та ветуючи закони, ініційовані урядом. Таким чином, ключовим недоліком конституційної реформи стало те, що вона не створила збалансованої ефективним розмежуванням повноважень і відповідальності системи влади.
До інших негативів (упущень) конституційної реформи слід віднести відновлення прокурорського нагляду за дотриманням законності (інститут загального прокурорського нагляду є пережитком радянської доби і не відповідає демократичним стандартам), а також те, що в ході конституційного реформування ті положення Конституції України, які об’єктивно потребували змін, не були переглянуті. Зокрема – в частині процедури імпічменту Президента (існуюча процедура звільнення глави держави з посади в порядку імпічменту унеможливлює усунення президента з посади навіть за наявності встановлених фактів вчинення ним діянь, що містять ознаки злочину), системи адміністративно територіального поділу та місцевого самоврядування (які не відповідають стандартам Європейської хартії місцевого самоврядування), доступу громадян до Конституційного Суду України (на відміну від багатьох європейських країн, де громадяни мають право безпосереднього звернення до органу конституційної юрисдикції з питань конституційності законів та інших нормативних актів, в Україні відповідне право може бути реалізовано лише опосередковано, через суб’єктів, визначених частиною другою статті 150 Конституції, або самим Конституційним Судом під час розгляду справ, пов’язаних з офіційним тлумаченням законів), системи судочинства (яка перешкоджає ратифікації Римського статуту Міжнародного кримінального суду, на необхідності якої свого часу наполягала ПАРЄ), запровадження імперативного мандату, який існує лише в країнах з авторитарною формою правління (Куба, Лаос, В’єтнам тощо), а з-поміж відносно демократичних країн – лише в Індії. В ході реалізації конституційної реформи також не було переглянуто обсяг депутатського імунітету, який в Україні має абсолютний характер. Принагідно варто відзначити, що у більшості країн світу депутатський імунітет є обмеженим, його дія не поширюється на випадки, зокрема, затримання члена парламенту на місці вчинення ним злочину, випадки, коли злочин було вчинено в міжсесійний період тощо. Крім того, нова редакція Основного Закону створює певні передумови для підміни парламенту парламентською більшістю – на конституційному рівні визначено лише статус парламентської більшості, тоді як статус тих депутатів, які до неї не входять, залишився конституційно невизначеним, що в умовах відсутності відповідної законодавчої бази і демократичної практики поваги до прав меншості може створити передумови для усунення меншості від будь-якого впливу на формування політики.
2) Забезпечення виконання Конституції: загальні проблеми
Перш ніж говорити про необхідність подальшого конституційного реформування, насамперед слід проаналізувати, на скільки в реальному житті забезпечується виконання самої Конституції, іншими словами – дати відповідь на питання про те, на скільки використано існуючий з 1996 року потенціал Основного Закону, про необхідність перегляду якого так часто говорять в середовищі політиків та експертів.
Практика виконання Конституції України дозволяє говорити про те, що її потенціал на сьогодні залишається значною мірою невикористаним, починаючи із загальних принципів, визначених статтями 1, 3, 6, 8 тощо, і закінчуючи законами, прийняття яких або прямо передбачене Конституцією, або випливає з її норм.
Зокрема, і досі не прийнято нову редакцію Закону „Про референдуми в Україні”, що суттєво ускладнює реалізацію положень статті 5 Конституції, закон про тимчасові слідчі і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України, що не лише не сприяє ефективності парламентського контролю, але і, фактично, унеможливлює застосування на практиці інституту імпічменту. В нинішній редакції Закон України „Про Рахункову палату” не може забезпечити ефективне виконання Палатою тих завдань, які визначено статтею 98 Конституції. Засади побудови системи центральних органів виконавчої влади, їх функції та повноваження, внутрішня організація діяльності визначаються підзаконними актами, що не відповідає частині другій статті 19 Конституції. Закони „Про судоустрій України” та „Про статус суддів” в існуючих редакціях не в повній мірі забезпечують принцип незалежності суддів, закріплений в ст.ст. 126, 129 Основного Закону. КПК України, Кодекс України про адміністративні правопорушення в багатьох своїх положеннях не сприяють втіленню в життя конституційних засад судочинства. Між тим, від гарантій незалежності та ефективності судової гілки влади значною мірою залежить реалізація загальних засад Конституції, зокрема – принципів поділу влади, верховенства права і т. ін. Суттєві розбіжності між практикою та змістом відповідних конституційних положень (Розділ ІІ Конституції) існують і в сфері забезпечення і захисту конституційних прав особи.
3) „Євроінтеграційна” складова конституційного реформування
У 1995 році Україна стала членом Ради Європи, що автоматично породило для неї ряд зобов’язань по приведенню національного законодавства у відповідність до демократичних стандартів. Основні рекомендації щодо конкретних напрямів удосконалення національного регулювання періодично викладаються у резолюціях ПАРЄ, що схвалюються за результатами моніторингових візитів в Україну. План дій „Україна–Європейський Союз”, на базі якого здійснюється взаємодія України з ЄС, в частині напрямів розвитку демократичних процесів в Україні загалом іде „в унісон” з більшістю рекомендацій Ради Європи. В аспекті конституційних змін Рада Європи та ЄС на сьогодні висловлюють до України 3 основних побажання – переглянути конституційні засади побудови системи адміністративного устрою та місцевого самоврядування у напрямі приведення їх у відповідність до Європейської хартії місцевого самоврядування, переглянути функції прокуратури у напрямі приведення їх у відповідність до європейських стандартів з урахуванням відповідних висновків Венеціанської комісії, переглянути положення Конституції України, якими запроваджено імперативний мандат для членів парламенту. При цьому найбільш принциповим, фактично, є лише перше побажання, оскільки імперативний мандат в Україні має обмежене застосування, а здійснення загального прокурорського нагляду може бути звужене і конкретизоване на рівні Закону „Про прокуратуру”.
Виконання інших зобов’язань України перед Радою Європи та ЄС – проблема не стільки самого тексту Конституції, скільки розвитку конституційних положень у відповідних законах та приведення існуючої правозастосовчої практики у відповідність до Основного Закону.
Адже навряд чи саме недосконалість української Конституції є основною причиною гальмування адміністративної реформи, забезпечення незалежності судової гілки влади, реформування правоохоронної системи (прокуратури, адвокатури тощо), „відірваності” публічної адміністрації від потреб і запитів людей, корупції, непрозорості діяльності органів влади як на центральному, так і на місцевому рівнях. Причини того, що відповідні реформи не втілюються в життя слід шукати в площині відсутності законів, необхідних для їх проведення (що, у свою чергу, пояснюється або відсутністю політичної волі, або небажанням досягти консенсусу щодо концептуальних засад реформування).
Для більш наочної ілюстрації цієї тези нижче наведено основні кроки, необхідні, для реалізації реформи публічної адміністрації. Показовим є те, що реалізація цієї реформи взагалі не потребує внесення будь-яких змін до Конституції, для її „просування” достатньо лише консенсусу між парламентом, урядом та президентом, політичної волі та фінансових ресурсів, необхідних для проведення реформування. Проте, за півроку з моменту оприлюднення відповідних пропозицій, Україна де-факто не зробила жодного кроку у напрямі їх виконання, за винятком, хіба що схвалення Закону „Про Кабінет Міністрів України”, який ще більше загострив відносини в трикутнику „глава держави – парламент – уряд”.
4) Способи подальшого удосконалення Конституції
На сьогодні політиками пропонуються різні сценарії подальшого розвитку конституційної реформи. Дехто пропонує скасувати Закон „Про внесення змін до Конституції України” як такий, що не відповідає Конституції України, інші – поглибити конституційну реформу у напрямі завершення переходу до парламентської форми правління. Окремі „гарячі голови” з-поміж політиків пропонують і більш радикальні сценарії – прийняття нової редакції Конституції України на всеукраїнському референдумі або ж скасування інституту глави держави як зайвого елемента майбутньої парламентської форми правління.
Останній із згаданих сценаріїв – ліквідація поста Президента – навряд чи може розглядатись як реалістичний: навіть з-поміж депутатів парламентської більшості, не кажучи вже про парламентську меншість, така ідея сприймається, м’яко кажучи, неоднозначно і не розглядається всерйоз.
Винесення проекту нової Конституції на референдум може потягнути включення до „референдумного” пакету низки інших болючих для суспільства питань, наприклад – статусу російської мови, євроатлантичного курсу України тощо.
Для остаточного переходу до парламентської республіки, який передбачатиме обмеження дискреційних повноважень Президента (та, відповідно, його відповідальності), зміни порядку обрання глави держави (запровадження непрямих президентських виборів) у Антикризової коаліції на сьогодні не вистачає голосів, і отримання додаткових голосів коаліції навряд чи забезпечить БЮТ, для якого існування потенційно впливової посади Президента є вигідним стратегічно.
Що ж стосується скасування конституційної реформи і повернення до попереднього варіанту відносин у трикутнику „президент-парламент-уряд”, то на сьогодні, попри існування певних вагомих правових аргументів на користь визнання Закону „Про внесення змін до Конституції України” таким, що не відповідає Основному Закону, скасування реформи видається малоймовірним.
Дійсно, Закон „Про внесення змін до Конституції України” може бути скасований як такий, що був ухвалений з порушенням визначеної Конституцією процедури його прийняття. При цьому навряд чи аргумент про те, що положення Закону „Про внесення змін до Конституції України” на сьогодні є невід’ємною, інтегрованою в Основний Закон, частиною Конституції, може стати вагомим контраргументом проти підстав скасування Закону – адже сам Конституційний Суд України свого часу прирівняв закони про внесення змін до Конституції України до звичайних законів (Рішення КСУ від 11 березня 2003 року № 6-рп/2003 у справі щодо право вето на закон про внесення змін до Конституції України).
Скасуванню Закону „Про внесення змін до Конституції України” на сьогодні перешкоджає насамперед те, що політичні та правові наслідки відповідного рішення можуть бути не передбачуваними – скасування Закону від 8.12.2004 р. об’єктивно підніме питання легітимності всіх рішень, які були ухвалені починаючи з моменту набуття чинності конституційними змінами, питання про те, який уряд (очолюваний Ю.Єхануровим чи В.Януковичем) буде легітимним, питання про чинність законів, що набули чинності на основі нових конституційних положень без підписання главою держави (того ж Закону „Про Кабінет Міністрів України”) та низку інших подібних питань. Більше того, виникне потреба у приведенні нормативно-правових актів, прийнятих на основі нової редакції Конституції у відповідність до попереднього варіанту Конституції. Гіпотетично високою є і можливість того, що парламент і уряд відмовляться від виконання такого рішення Конституційного Суду. Таким чином, хоча перегляд конституційної реформи теоретично є можливим, її скасування недоцільне насамперед з політичних міркувань.
З огляду на це, на сьогоднішній день чи не найбільш реалістичним виглядає лише один варіант розвитку конституційного процесу – визначення тих положень Конституції, які об’єктивно потребують змін, узгодження запропонованих змін до них між зацікавленими сторонами (між президентом, парламентською коаліцією та парламентською меншістю), проведення оцінки законопроекту про внесення змін до Конституції на предмет відповідності європейським стандартам, внесення його на розгляд парламенту та прийняття в порядку, який визначено Основним Законом. Реалістичність такого способу подальшого перегляду Конституції можна суттєво підвищити, якщо в ході підготовки відповідного законопроекту „винести за дужки” законопроектної роботи ті норми Конституції, які ускладнюють відносини між президентом, урядом та більшістю (кадрові питання, функції і повноваження Президента щодо виконавчої влади) і перенести увагу на ті її положення, щодо яких у разі перегляду може бути знайдений політичний компроміс.
Вступ
1) Конституційна реформа: основні негативи та упущення
2) Забезпечення виконання Конституції: загальні проблеми
3) „Євроінтеграційна” складова конституційного реформування
4) Способи подальшого удосконалення Конституції
5) Напрями поглиблення конституційної реформи
Висновки
Література
Вступ
8 грудня 2004 року, в результаті компромісу між політичними силами, командою майбутнього президента Ющенка (тоді ще кандидата, право в президенти, чесне обрання якого, захищали самі ж виборці, вийшовши на головну площу країни – майдан Незалежності. Ці події отримали назву Помаранчевої революції) та Віктора Януковича, Верховна Рада України внесла зміни до Основного Закону, перетворивши Україну з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську державу. Цифри №4180 (номер законопроекту) чи №2222-4(Закон України “Про внесення змін до конституції України”) до болі знайомі кожному, хто перебував у контексті тих подій. Але на хвилі народного піднесення це сприйнялося як необхідна прикрість, яка не тягнутиме за собою аж надто серйозних наслідків, адже кінець кінцем – ми виявилися сильнішими, наша правда перемагала. За законопроект проголосувало 402 депутати із 442, зареєстрованих у залі. Проти – 21, не голосувало – 19. Ідеологом і “натхненником” змін до Основного Закону був Олександр Мороз. Лунали прекрасні фрази про необхідність демократизації влади та держави, про заміну президентсько-парламентської на парламентсько-президентську форму правління, що має вдосконалити нашу систему влади. демократичнішою?
Набуття чинності Законом „Про внесення змін до Конституції України” та проведення парламентських виборів за пропорційною системою створили передумови для посилення ролі парламенту та уряду у здійсненні публічної влади. Парламент став більш політично структурованим, суттєво зменшилась (у порівнянні з парламентами минулих скликань) кількість міжфракційних переходів, розширились контрольні повноваження Рахункової палати, яка отримала право контролювати не лише використання, але і надходження коштів до Державного бюджету України, Верховна Рада України отримала право призначати на посади та звільняти з посад більшу частину членів уряду, а уряд – призначати на посади та звільняти з посад керівників центральних органів виконавчої влади (крім керівників міністерств).
1) Конституційна реформа: основні негативи та упущення
У той же час, головного завдання – розмежування політичної відповідальності між главою держави та урядом – конституційна реформа не досягла. Дуалізм виконавчої влади зберігся, причому – в досить незбалансованій формі. Основний Закон і нині зберігає за Президентом вагомі важелі впливу на виконавчу вертикаль, зокрема – право призначати та звільняти з посад голів місцевих державних адміністрацій, функції керівництва у сферах зовнішньої політики, національної безпеки та оборони, право зупиняти дію актів уряду тощо. Показовим є і те, що на відміну від Конституції України 1996 року, за якою найбільш важливі акти глави держави підлягали контрасигнуванню Прем’єр-міністром України та міністром, відповідальним за акт і його виконання (що значною мірою могло обмежувати дискреційні повноваження Президента), Закон „Про внесення змін до Конституції України” суттєво розширив межі дискреційних повноважень глави держави – лише деякі його акти відтепер мають підлягати контрасигнації. З огляду на це, твердження багатьох політиків про те, що Президент України „став британською королевою”, а тим більше про те, що потреби в інституції Президента вже не існує, позбавлені належних підстав. Більше того, на сьогодні досить складно дати відповідь на питання про те, до яких саме наслідків в частині президентських повноважень призвела конституційна реформа – до їх розширення, чи, навпаки, звуження. Адже за наявності відповідного бажання Президент навіть за умови т.зв. „парламентсько-президентської” форми правління може паралізувати роботу Кабінету Міністрів України і парламенту, зокрема – зупиняючи акти Кабінету Міністрів та ветуючи закони, ініційовані урядом. Таким чином, ключовим недоліком конституційної реформи стало те, що вона не створила збалансованої ефективним розмежуванням повноважень і відповідальності системи влади.
До інших негативів (упущень) конституційної реформи слід віднести відновлення прокурорського нагляду за дотриманням законності (інститут загального прокурорського нагляду є пережитком радянської доби і не відповідає демократичним стандартам), а також те, що в ході конституційного реформування ті положення Конституції України, які об’єктивно потребували змін, не були переглянуті. Зокрема – в частині процедури імпічменту Президента (існуюча процедура звільнення глави держави з посади в порядку імпічменту унеможливлює усунення президента з посади навіть за наявності встановлених фактів вчинення ним діянь, що містять ознаки злочину), системи адміністративно територіального поділу та місцевого самоврядування (які не відповідають стандартам Європейської хартії місцевого самоврядування), доступу громадян до Конституційного Суду України (на відміну від багатьох європейських країн, де громадяни мають право безпосереднього звернення до органу конституційної юрисдикції з питань конституційності законів та інших нормативних актів, в Україні відповідне право може бути реалізовано лише опосередковано, через суб’єктів, визначених частиною другою статті 150 Конституції, або самим Конституційним Судом під час розгляду справ, пов’язаних з офіційним тлумаченням законів), системи судочинства (яка перешкоджає ратифікації Римського статуту Міжнародного кримінального суду, на необхідності якої свого часу наполягала ПАРЄ), запровадження імперативного мандату, який існує лише в країнах з авторитарною формою правління (Куба, Лаос, В’єтнам тощо), а з-поміж відносно демократичних країн – лише в Індії. В ході реалізації конституційної реформи також не було переглянуто обсяг депутатського імунітету, який в Україні має абсолютний характер. Принагідно варто відзначити, що у більшості країн світу депутатський імунітет є обмеженим, його дія не поширюється на випадки, зокрема, затримання члена парламенту на місці вчинення ним злочину, випадки, коли злочин було вчинено в міжсесійний період тощо. Крім того, нова редакція Основного Закону створює певні передумови для підміни парламенту парламентською більшістю – на конституційному рівні визначено лише статус парламентської більшості, тоді як статус тих депутатів, які до неї не входять, залишився конституційно невизначеним, що в умовах відсутності відповідної законодавчої бази і демократичної практики поваги до прав меншості може створити передумови для усунення меншості від будь-якого впливу на формування політики.
2) Забезпечення виконання Конституції: загальні проблеми
Перш ніж говорити про необхідність подальшого конституційного реформування, насамперед слід проаналізувати, на скільки в реальному житті забезпечується виконання самої Конституції, іншими словами – дати відповідь на питання про те, на скільки використано існуючий з 1996 року потенціал Основного Закону, про необхідність перегляду якого так часто говорять в середовищі політиків та експертів.
Практика виконання Конституції України дозволяє говорити про те, що її потенціал на сьогодні залишається значною мірою невикористаним, починаючи із загальних принципів, визначених статтями 1, 3, 6, 8 тощо, і закінчуючи законами, прийняття яких або прямо передбачене Конституцією, або випливає з її норм.
Зокрема, і досі не прийнято нову редакцію Закону „Про референдуми в Україні”, що суттєво ускладнює реалізацію положень статті 5 Конституції, закон про тимчасові слідчі і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України, що не лише не сприяє ефективності парламентського контролю, але і, фактично, унеможливлює застосування на практиці інституту імпічменту. В нинішній редакції Закон України „Про Рахункову палату” не може забезпечити ефективне виконання Палатою тих завдань, які визначено статтею 98 Конституції. Засади побудови системи центральних органів виконавчої влади, їх функції та повноваження, внутрішня організація діяльності визначаються підзаконними актами, що не відповідає частині другій статті 19 Конституції. Закони „Про судоустрій України” та „Про статус суддів” в існуючих редакціях не в повній мірі забезпечують принцип незалежності суддів, закріплений в ст.ст. 126, 129 Основного Закону. КПК України, Кодекс України про адміністративні правопорушення в багатьох своїх положеннях не сприяють втіленню в життя конституційних засад судочинства. Між тим, від гарантій незалежності та ефективності судової гілки влади значною мірою залежить реалізація загальних засад Конституції, зокрема – принципів поділу влади, верховенства права і т. ін. Суттєві розбіжності між практикою та змістом відповідних конституційних положень (Розділ ІІ Конституції) існують і в сфері забезпечення і захисту конституційних прав особи.
3) „Євроінтеграційна” складова конституційного реформування
У 1995 році Україна стала членом Ради Європи, що автоматично породило для неї ряд зобов’язань по приведенню національного законодавства у відповідність до демократичних стандартів. Основні рекомендації щодо конкретних напрямів удосконалення національного регулювання періодично викладаються у резолюціях ПАРЄ, що схвалюються за результатами моніторингових візитів в Україну. План дій „Україна–Європейський Союз”, на базі якого здійснюється взаємодія України з ЄС, в частині напрямів розвитку демократичних процесів в Україні загалом іде „в унісон” з більшістю рекомендацій Ради Європи. В аспекті конституційних змін Рада Європи та ЄС на сьогодні висловлюють до України 3 основних побажання – переглянути конституційні засади побудови системи адміністративного устрою та місцевого самоврядування у напрямі приведення їх у відповідність до Європейської хартії місцевого самоврядування, переглянути функції прокуратури у напрямі приведення їх у відповідність до європейських стандартів з урахуванням відповідних висновків Венеціанської комісії, переглянути положення Конституції України, якими запроваджено імперативний мандат для членів парламенту. При цьому найбільш принциповим, фактично, є лише перше побажання, оскільки імперативний мандат в Україні має обмежене застосування, а здійснення загального прокурорського нагляду може бути звужене і конкретизоване на рівні Закону „Про прокуратуру”.
Виконання інших зобов’язань України перед Радою Європи та ЄС – проблема не стільки самого тексту Конституції, скільки розвитку конституційних положень у відповідних законах та приведення існуючої правозастосовчої практики у відповідність до Основного Закону.
Адже навряд чи саме недосконалість української Конституції є основною причиною гальмування адміністративної реформи, забезпечення незалежності судової гілки влади, реформування правоохоронної системи (прокуратури, адвокатури тощо), „відірваності” публічної адміністрації від потреб і запитів людей, корупції, непрозорості діяльності органів влади як на центральному, так і на місцевому рівнях. Причини того, що відповідні реформи не втілюються в життя слід шукати в площині відсутності законів, необхідних для їх проведення (що, у свою чергу, пояснюється або відсутністю політичної волі, або небажанням досягти консенсусу щодо концептуальних засад реформування).
Для більш наочної ілюстрації цієї тези нижче наведено основні кроки, необхідні, для реалізації реформи публічної адміністрації. Показовим є те, що реалізація цієї реформи взагалі не потребує внесення будь-яких змін до Конституції, для її „просування” достатньо лише консенсусу між парламентом, урядом та президентом, політичної волі та фінансових ресурсів, необхідних для проведення реформування. Проте, за півроку з моменту оприлюднення відповідних пропозицій, Україна де-факто не зробила жодного кроку у напрямі їх виконання, за винятком, хіба що схвалення Закону „Про Кабінет Міністрів України”, який ще більше загострив відносини в трикутнику „глава держави – парламент – уряд”.
4) Способи подальшого удосконалення Конституції
На сьогодні політиками пропонуються різні сценарії подальшого розвитку конституційної реформи. Дехто пропонує скасувати Закон „Про внесення змін до Конституції України” як такий, що не відповідає Конституції України, інші – поглибити конституційну реформу у напрямі завершення переходу до парламентської форми правління. Окремі „гарячі голови” з-поміж політиків пропонують і більш радикальні сценарії – прийняття нової редакції Конституції України на всеукраїнському референдумі або ж скасування інституту глави держави як зайвого елемента майбутньої парламентської форми правління.
Останній із згаданих сценаріїв – ліквідація поста Президента – навряд чи може розглядатись як реалістичний: навіть з-поміж депутатів парламентської більшості, не кажучи вже про парламентську меншість, така ідея сприймається, м’яко кажучи, неоднозначно і не розглядається всерйоз.
Винесення проекту нової Конституції на референдум може потягнути включення до „референдумного” пакету низки інших болючих для суспільства питань, наприклад – статусу російської мови, євроатлантичного курсу України тощо.
Для остаточного переходу до парламентської республіки, який передбачатиме обмеження дискреційних повноважень Президента (та, відповідно, його відповідальності), зміни порядку обрання глави держави (запровадження непрямих президентських виборів) у Антикризової коаліції на сьогодні не вистачає голосів, і отримання додаткових голосів коаліції навряд чи забезпечить БЮТ, для якого існування потенційно впливової посади Президента є вигідним стратегічно.
Що ж стосується скасування конституційної реформи і повернення до попереднього варіанту відносин у трикутнику „президент-парламент-уряд”, то на сьогодні, попри існування певних вагомих правових аргументів на користь визнання Закону „Про внесення змін до Конституції України” таким, що не відповідає Основному Закону, скасування реформи видається малоймовірним.
Дійсно, Закон „Про внесення змін до Конституції України” може бути скасований як такий, що був ухвалений з порушенням визначеної Конституцією процедури його прийняття. При цьому навряд чи аргумент про те, що положення Закону „Про внесення змін до Конституції України” на сьогодні є невід’ємною, інтегрованою в Основний Закон, частиною Конституції, може стати вагомим контраргументом проти підстав скасування Закону – адже сам Конституційний Суд України свого часу прирівняв закони про внесення змін до Конституції України до звичайних законів (Рішення КСУ від 11 березня 2003 року № 6-рп/2003 у справі щодо право вето на закон про внесення змін до Конституції України).
Скасуванню Закону „Про внесення змін до Конституції України” на сьогодні перешкоджає насамперед те, що політичні та правові наслідки відповідного рішення можуть бути не передбачуваними – скасування Закону від 8.12.2004 р. об’єктивно підніме питання легітимності всіх рішень, які були ухвалені починаючи з моменту набуття чинності конституційними змінами, питання про те, який уряд (очолюваний Ю.Єхануровим чи В.Януковичем) буде легітимним, питання про чинність законів, що набули чинності на основі нових конституційних положень без підписання главою держави (того ж Закону „Про Кабінет Міністрів України”) та низку інших подібних питань. Більше того, виникне потреба у приведенні нормативно-правових актів, прийнятих на основі нової редакції Конституції у відповідність до попереднього варіанту Конституції. Гіпотетично високою є і можливість того, що парламент і уряд відмовляться від виконання такого рішення Конституційного Суду. Таким чином, хоча перегляд конституційної реформи теоретично є можливим, її скасування недоцільне насамперед з політичних міркувань.
З огляду на це, на сьогоднішній день чи не найбільш реалістичним виглядає лише один варіант розвитку конституційного процесу – визначення тих положень Конституції, які об’єктивно потребують змін, узгодження запропонованих змін до них між зацікавленими сторонами (між президентом, парламентською коаліцією та парламентською меншістю), проведення оцінки законопроекту про внесення змін до Конституції на предмет відповідності європейським стандартам, внесення його на розгляд парламенту та прийняття в порядку, який визначено Основним Законом. Реалістичність такого способу подальшого перегляду Конституції можна суттєво підвищити, якщо в ході підготовки відповідного законопроекту „винести за дужки” законопроектної роботи ті норми Конституції, які ускладнюють відносини між президентом, урядом та більшістю (кадрові питання, функції і повноваження Президента щодо виконавчої влади) і перенести увагу на ті її положення, щодо яких у разі перегляду може бути знайдений політичний компроміс.
5) Напрями поглиблення конституційної реформи
Поглиблення конституційної реформи може здійснюватись за двома основними напрямами – шляхом внесення подальших змін до Конституції України або прийняття законів, необхідних для втілення в життя базових конституційних принципів та окремих норм Основного Закону. Внесення подальших змін до Конституції потребує визначення переліку тих її положень Конституції, які об’єктивно потребують удосконалення та, як відзначалось у попередньому параграфі, пошуку консенсусу навколо запропонованих новацій між президентом і парламентом.
На наш погляд, в процесі удосконалення чинної Конституції слід більш чітко розмежувати повноваження та відповідальність парламенту, президента та уряду щодо формування та реалізації державної політики, змінити засади адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування (зокрема, запровадити триланкову систему адміністративного поділу, виключити з Конституції перелік областей, забезпечити повсюдність місцевого самоврядування, передбачити можливість створення районними та обласними радами власних виконавчих органів, ліквідувати районні державні адміністрації, провести розмежування повноважень між виконавчими органами обласних рад і обласними державними адміністраціями, спростити механізм делегування повноважень місцевому самоврядування, шляхом, наприклад, запровадження можливості делегування на основі адміністративних договорів тощо), запровадити інститут конституційної скарги, звузити обсяг депутатського імунітету, забезпечити дієвість інституту імпічменту.
У той же час, конституційні зміни – важливий, але не єдиний механізм подальшого поглиблення конституційної реформи. Навіть за умови внесення до Конституції нових змін об’єктивно постане потреба в приведенні у відповідність до чергових конституційних новацій всього масиву чинного законодавства, не кажучи вже про розвиток тих норм Конституції, які „не працюють” на практиці ще з 1996 року. Так, конституційна реформа місцевого самоврядування потребуватиме прийняття нових редакцій законів про місцеве самоврядування в Україні та про місцеві державні адміністрації, створення належної фінансової основи місцевого самоврядування шляхом кардинального перегляду ідеології чинного Бюджетного кодексу, внесення ґрунтовних змін до податкового законодавства тощо. Тобто важливу роль у процесі поглиблення конституційної реформи мають відіграти закони, які розвиватимуть положення Конституції – як ті, які не зазнали суттєвих змін перегляду Основного Закону, так і тих, які було змінено в 2004 році або які будуть змінені в перспективі.
На наше переконання, у напрямі забезпечення реалізації Конституції, законодавчий процес має здійснюватись за декількома напрямами.
Перш за все, існує потреба у посиленні контрольних повноважень парламенту та забезпечення прозорості його діяльності. Для цього слід, зокрема, законодавчо визначити статус тимчасових спеціальних і слідчих комісій парламенту, удосконалити правову основу діяльності Рахункової палати (після того, як ряд ключових положень закону „Про Рахункову палату” було скасовано Конституційним Судом, суттєвих змін до цього Закону, у тому числі, з урахуванням нової редакції статті 98 Конституції України, внесено не було), забезпечити політичну нейтральність та ефективність виконання своїх конституційних завдань Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, забезпечити опублікування депутатських запитів і відповідей на них, створити механізми запобігання конфлікту інтересів між діяльністю депутатів ті іншими видами їх діяльності, підвищити прозорість діяльності парламентських комітетів, впорядкувати лобістську діяльність у Верховній Раді України.
По-друге, потребує реформування система врядування в Україні. Основні напрями цієї реформи наведено у Додатку 1, і полягають вони в удосконаленні загальної адміністративної основи діяльності публічної адміністрації, реформуванні публічної служби, оптимізації формування та координації політики, управління державними видатками, внутрішнього фінансового контролю та зовнішнього аудиту, системи державних закупівель. До речі, ефективність реформ саме в цих 6 сферах врядування суттєво впливатиме на перспективи членства України в ЄС (оскільки Єврокомісія проводить оцінку системи адміністрування саме за цими 6 показниками).
По-третє, актуальною залишається і проблема реформування системи судових та правоохоронних органів, зокрема – у напрямі забезпечення незалежності судової гілки влади (запровадження прозорого відбору кандидатів на посади суддів, підвищення якості професійної підготовки суддів, рівня незалежності від виконавчої гілки влади Державної судової адміністрації, завершення формування системи адміністративних судів та поглиблення спеціалізації судів і суддів, звуження повноважень Президента щодо призначення суддів на адміністративні посади і т.д.) та приведення функцій і повноважень правоохоронних органів у відповідність до європейських стандартів (розмежування прокурорського нагляду і слідства, перегляд функцій МВС та „демілітаризація” цього органу тощо). Актуальними завданнями реформування правоохоронної системи також є удосконалення законодавства про адвокатуру, підвищення якості та доступності безоплатної правової допомоги. З урахуванням постійного зростання навантаження на Конституційний Суд України існує потреба в оптимізації порядку його роботи, зокрема – процедури підготовки справ до розгляду на пленарних засіданнях.
Зрештою, існує потреба не лише у прийнятті законів, спрямованих на розвиток конституційних положень, але і в забезпеченні їхнього виконання. Адже, на думку багатьох зарубіжних експертів, основна проблема України полягає не стільки в недосконалості законів, скільки у їх невиконанні попри постійну деталізацію нормативно-правових актів (окремі із законів більше нагадують відомчі інструкції). У свою чергу, забезпечення виконання законодавства потребує не лише запровадження відповідних контрольних механізмів та відповідальності за порушення, але і підвищення рівня правової освіти і культури тих, хто застосовує закони і тих, на кого поширюється їхня дія.
Висновки
Набуття чинності Законом „Про внесення змін до Конституції України” та проведення парламентських виборів за пропорційною системою створили певні передумови для посилення ролі парламенту і уряду у здійсненні публічної влади. Парламент став більш політично структурованим, суттєво зменшилась кількість міжфракційних переходів, розширились контрольні повноваження Рахункової палати, уряд отримав право призначати на посади та звільняти з посад керівників центральних органів виконавчої влади. Водночас, головного завдання – розмежування політичної відповідальності між главою держави та урядом – конституційна реформа не досягла. Крім того, ті положення Основного Закону, які об’єктивно потребували удосконалення, в ході конституційної реформи переглянуті не були.
Потенціал Конституції, як в попередній, так і в нинішній редакції, загалом залишається невикористаним.
В контексті існуючих зобов’язань України перед Радою Європи та в рамках співпраці України з ЄС українська Конституція не потребує кардинального перегляду. Чи не єдиний виняток з цієї тези – ті положення Конституції, які визначають засади адміністративного поділу та місцевого самоврядування, і суперечать принципам Європейської хартії місцевого самоврядування.
Для проведення глибинних змін до Конституції України через, наприклад, розробку нового проекту Конституції та його затвердження на всеукраїнському референдумі, внесення парламентом змін до Конституції України, які знівелюють повноваження глави держави а то і ліквідують інститут президента як такий, на сьогодні відсутні політичні передумови.
·В контексті перспективних можливих змін до Конституції варто вести мову лише про удосконалення окремих її положень. Доцільно, щоб в подальшому робота над конституційними змінами здійснювалась із залученням лідерів парламентських партій, глави держави, науковців та експертів, а самі зміни – вносились системно та одночасно, після проведення оцінки запропонованих змін Венеціанською комісією.
Література
1) Курс конституционного права Украини. Под. ред. М.А. Баймуратова. – Харків., 2008. – 672 с.
2) Кравченко В. В. Конституційне право України. – К., 2006. – 568 с.
3) Конституція України з порівняльним викладом статей, змінених конституційною реформою. – Харків, 2007.
4) Колісник В. Конституційна реформа в контексті посилення політичної відповідальності // Вісник Академії правових наук. – 2005. – № 1. – С. 38 – 44.
5) Мартинюк А. За яким сценарієм розвиватиметься конституційний процес в Україні // Юридична Україна. - № 9. – 2008. – С. 14 – 19.
6) Тимченко І. Конституційна реформа : усвідомлений обопільно розбрат чи об’єктивна необхідність// Право України. - № 9. – 2008. – С. 4 – 14.
7) www.parlament.org.ua - Витяги з виступів доповідачів на Громадському форуму «Конституційна реформа: погляд громадянського суспільства.
8) www.uatoday.net - Україна - парламентсько-президентська республіка.
9) www.justinian.com.ua - юридичний журнал “Юстиніан”. Чи потрібні зміни до Конституції
Додаток 2
Витяги з виступів доповідачів на Громадському форуму «Конституційна реформа: погляд громадянського суспільства
«КОНСТИТУЦІЙНА РЕФОРМА – ЦЕ РОЗКІШ ВІДПОВІДАЛЬНОЇ ВЛАДИ ТА СТАБІЛЬНОГО СУСПІЛЬСТВА»
Анатолій МАТВІЄНКО, Перший заступник Голови Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування
Для того, щоб говорити про реформу треба згадати, як вона приймалася. Взагалі конституційна реформа – це розкіш відповідальної влади та стабільного суспільства. Якщо немає відповідальної влади та стабільності ситуації, жартувати з конституцією небезпечно.
Сьогодні ми маємо Конституцію розбалансованої влади, яка стала новим прикриттям для розхитування маятники розподілу повноважень. Замість диктатора Президента ми отримали диктатора Прем’єр-міністра та підпорядкований йому парламент. В ідеалі ж в трикутнику «Президент -Прем’єр-міністр - Верховна Рада» функції мають бути розподілені так, щоб не було потреби перетягування канату між центрами впливу. Однак ті, хто наполягає на необхідності нової Конституції, не усвідомлюють можливої шкоди від втрати демократичних надбань старого Основного закону. Нам потрібна не нова Конституція, а відмова від постійної війни між політичними лідерами.
Головна проблема конституційних змін у їх невідповідності реаліям. Адже в якій мірі конституція змінює суспільство, в такій мірі суспільство поважає конституцію. На жаль, поваги до Конституції в Україні немає.
Основними суб’єктами системи влади в Україні є органи державної влади, органи місцевого самоврядування та народ. На сьогодні державна влада монополізує повноваження, місцеве самоврядування існує де-юре, але не де-факто, а народовладдя немає взагалі. Починати необхідно з реформи місцевого самоврядування, яку треба проводити поетапно: спочатку укріпити місто, село та селище (створити України без околиць), а потім провести районну та обласну реформи. Отже, не потрібно боятися перепон на шляху реформи та не чекати отримання швидких вигод.
«ПАРЛАМЕНТСЬКА ФОРМА ПРАВЛІННЯ ЕФЕКТИВНА ТОДІ КОЛИ В ДЕРЖАВІ Є ТРАДИЦІЇ, ІДЕОЛОГІЧНІ ПАРТІЇ, РОЗВИНЕНА СУДОВА ВЛАДА ТОЩО. ЗА ВІДСУТНОСТІ ЦИХ УМОВ ВОНА ВИРОДЖУЄТЬСЯ В МІНІСТЕРІАЛІЗМ – КОЛИ ПАНУЄ НЕ ПАРЛАМЕНТ, А УРЯД»
Микола КОЗЮБРА, завідувач кафедри державно-правових наук Києво-Могилянської академії, професор, доктор юридичних наук, суддя Конституційного суду у відставці
Ініціатори конституційної реформи керувалися різними мотивами, при чому – досить часто корисливими. Тобто від самого початку можна говорити про поширення двох тенденцій – конституційного ідеалізму та конституційного нігілізму. Існували ілюзії, що з прийняттям нової Конституції ми відразу по ній заживемо, але ніхто, навіть ініціатори реформи, не збирався жити за Конституцією. Отже, поєднання ідеалізму та нігілізму – дві сторони однієї медалі .
Зараз спостерігається парадокс, який полягає у намаганнях перенести на не завжди підготовлений український ґрунт моделі влади європейського типу, при цьому зберігши радянсько-азійські форми врядування. Це проявляється у непрозорості влади, домінування політичних домовленостей та торгів, прямій фальсифікації тощо. За таких умов, очікувати на швидкі зміни без зміни ментальності осіб при владі не варто. Недостатньо просто розписати права та повноваження в положеннях законів; для того, щоб Конституція працювала, потрібні відповідні соціальні та політичні умови.
Поширеною є думка, що конституційна реформа була потрібна для обмеження повноважень президента. Але демократичність держави визначається не обсягом повноважень, а тим, наскільки вони дискреційні. За умов структурованого парламенту та сформованої більшості спроби маніпуляцій з боку президента виявилися б марними. Наразі не варто приймати цілком нову Конституцію, однак не можна обійтися й окремими фрагментарними змінами. Змін потребують багато статей і розділів.
Зараз часто лунають заклики про перехід до парламентської республіки. Однак, коли в Європі говорять про панування парламенту, йдеться про його панування над виконавчою владою, а не про перебирання всіх можливих функцій. Поки що наш парламент не готовий грати першу скрипку в багатоголоссі державної влади. Парламентська форма ефективна тоді коли в державі є традиції, ідеологічні партії, розвинена судова влада тощо. За відсутності цих умов вона вироджується в міністеріалізм – коли панує не парламент, а уряд.
«УКРАЇНУ ВЖЕ НЕ МОЖНА НАЗВАТИ ПОСТРАДЯНСЬКОЮ КРАЇНОЮ ЗА СУТНІСТЮ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ»
Томас МАРКЕРТ, заступник секретаря Венеціанської комісії
Венеціанська комісія вважає тему конституційної реформи в Україні надзвичайно важливою. Україну вже не можна назвати пострадянською країною за сутністю системи управління. Однак проблема відносин між державними органами та розподіл повноважень між ними залишається. Протистояння президента та парламенту характерна для багатьох країн, однак ніде вона так довго не тривала, як в Україні. Саме тому наразі забезпечення балансу повноважень в системі влади є надзвичайно важливим.
У 1996 році Венеціанська комісія наголосила на тому, що виписані в Конституції Президентські повноваження роблять його дуже сильним, що створює загрозу авторитарності. Подальший розвиток підтвердив таке занепокоєння. В 2004-му році конституційна реформа обмежила повноваження Президента, тому наразі тенденція змінилася. Однак конституційні зміни не вирішують проблему балансу в системі влади, оскільки досі є загроза нестабільності уряду та взаємне блокування різними органами роботи одне одного.
Важко обговорювати конституційну реформу в Україні абстрактно та, виходячи з певних правил, прогнозувати подальший розвиток. Часто говорять про її підлаштованість під політичного лідера, тобто розглядають конституційні перетворення як заложника певної політичної сили. Це нормально для політики. Однак необхідно вирішити, що є насправді позитивно у короткостроковій та довгостроковій перспективах. Треба провести аналіз політичної ситуації та подумати, як зробити систему управління в Україні більш ефективною.
«ВНЕСЕНІ ДО КОНСТИТУЦІЇ ЗМІНИ ПЕРЕДБАЧИЛИ СТВОРЕННЯ ЖАХЛИВОГО МОНСТРА – „КОРПОРАЦІЇ БІЛЬШОСТІ”»
Серджіо БАРТОЛЬ, професор конституційного права, Університет Трієст, заступник члена Венеціанської комісії
Венеціанська комісія завжди наголошувала на необхідності створення репрезентативної системи влади, яка би базувалася на чіткому розподілі функцій та відповідальності органів. Розподіл влади є найкращим рішенням, але запровадження цього принципу може мати різний вплив залежно від політичного вибору влади. Існують два різні розподіли влади: вертикальний (між законодавчою, виконавчою та судовою гілками) та горизонтальний (між державою та органами місцевого самоврядування). Дуже важливо запровадити обидва, адже за умов відсутності горизонтального розподіли, підтриманий парламентом уряд загрожує концентрацією всіх важелів впливу в руках виконавчої влади.
Навіть за умов парламентської системи проблеми стабільності, ефективності та послідовності уряду не зникнуть. Внесені до Конституції зміни передбачили створення жахливого монстра – „корпорацію більшості”. Такий крок є абсолютно не зрозумілим. Якщо більшість створюється на початку роботи парламенту та працювати до завершення терміну його повноважень, повністю нівелюється гнучкість парламенту. Соціальні та економічні причини можуть вплинути на зміну політичного курсу уряду, однак інститут більшості блокує можливість такої зміни. Отже, зникає гнучкість відносин не лише між урядом та парламентом, а й між парламентом та громадянським суспільством. У поєднанні із запровадженням імперативного мандату така система є жорсткою, а, отже, небезпечною: це не дозволяє змінювати склад більшості, виходячи із соціально-економічних та політичних потреб.
Актуальною є проблема визначення повноваження президента у парламентській системі. Глава держави перебуває за межами виконавчої влади, яка може бути йому частково та за певних умов передана. Він повинен залишити усі стратегічні рішення на розгляд уряду та парламенту, які повинні дійти згоди. Завдання президента – забезпечення функціонування різних органів та інституцій згідно із закріплених у конституції норм в умовах консенсусу між законодавчою та виконавчою владою.
Отже, необхідно зберігати принцип рівності. Політичних конфліктів можна уникнути за умови ефективного балансу повноважень. Принцип демократії полягає в тому, щоб вирішувати конфлікти шляхом вільних дебатів між політичними силами, що перебувають при владі, та громадянським суспільством.
Поглиблення конституційної реформи може здійснюватись за двома основними напрямами – шляхом внесення подальших змін до Конституції України або прийняття законів, необхідних для втілення в життя базових конституційних принципів та окремих норм Основного Закону. Внесення подальших змін до Конституції потребує визначення переліку тих її положень Конституції, які об’єктивно потребують удосконалення та, як відзначалось у попередньому параграфі, пошуку консенсусу навколо запропонованих новацій між президентом і парламентом.
На наш погляд, в процесі удосконалення чинної Конституції слід більш чітко розмежувати повноваження та відповідальність парламенту, президента та уряду щодо формування та реалізації державної політики, змінити засади адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування (зокрема, запровадити триланкову систему адміністративного поділу, виключити з Конституції перелік областей, забезпечити повсюдність місцевого самоврядування, передбачити можливість створення районними та обласними радами власних виконавчих органів, ліквідувати районні державні адміністрації, провести розмежування повноважень між виконавчими органами обласних рад і обласними державними адміністраціями, спростити механізм делегування повноважень місцевому самоврядування, шляхом, наприклад, запровадження можливості делегування на основі адміністративних договорів тощо), запровадити інститут конституційної скарги, звузити обсяг депутатського імунітету, забезпечити дієвість інституту імпічменту.
У той же час, конституційні зміни – важливий, але не єдиний механізм подальшого поглиблення конституційної реформи. Навіть за умови внесення до Конституції нових змін об’єктивно постане потреба в приведенні у відповідність до чергових конституційних новацій всього масиву чинного законодавства, не кажучи вже про розвиток тих норм Конституції, які „не працюють” на практиці ще з 1996 року. Так, конституційна реформа місцевого самоврядування потребуватиме прийняття нових редакцій законів про місцеве самоврядування в Україні та про місцеві державні адміністрації, створення належної фінансової основи місцевого самоврядування шляхом кардинального перегляду ідеології чинного Бюджетного кодексу, внесення ґрунтовних змін до податкового законодавства тощо. Тобто важливу роль у процесі поглиблення конституційної реформи мають відіграти закони, які розвиватимуть положення Конституції – як ті, які не зазнали суттєвих змін перегляду Основного Закону, так і тих, які було змінено в 2004 році або які будуть змінені в перспективі.
На наше переконання, у напрямі забезпечення реалізації Конституції, законодавчий процес має здійснюватись за декількома напрямами.
Перш за все, існує потреба у посиленні контрольних повноважень парламенту та забезпечення прозорості його діяльності. Для цього слід, зокрема, законодавчо визначити статус тимчасових спеціальних і слідчих комісій парламенту, удосконалити правову основу діяльності Рахункової палати (після того, як ряд ключових положень закону „Про Рахункову палату” було скасовано Конституційним Судом, суттєвих змін до цього Закону, у тому числі, з урахуванням нової редакції статті 98 Конституції України, внесено не було), забезпечити політичну нейтральність та ефективність виконання своїх конституційних завдань Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, забезпечити опублікування депутатських запитів і відповідей на них, створити механізми запобігання конфлікту інтересів між діяльністю депутатів ті іншими видами їх діяльності, підвищити прозорість діяльності парламентських комітетів, впорядкувати лобістську діяльність у Верховній Раді України.
По-друге, потребує реформування система врядування в Україні. Основні напрями цієї реформи наведено у Додатку 1, і полягають вони в удосконаленні загальної адміністративної основи діяльності публічної адміністрації, реформуванні публічної служби, оптимізації формування та координації політики, управління державними видатками, внутрішнього фінансового контролю та зовнішнього аудиту, системи державних закупівель. До речі, ефективність реформ саме в цих 6 сферах врядування суттєво впливатиме на перспективи членства України в ЄС (оскільки Єврокомісія проводить оцінку системи адміністрування саме за цими 6 показниками).
По-третє, актуальною залишається і проблема реформування системи судових та правоохоронних органів, зокрема – у напрямі забезпечення незалежності судової гілки влади (запровадження прозорого відбору кандидатів на посади суддів, підвищення якості професійної підготовки суддів, рівня незалежності від виконавчої гілки влади Державної судової адміністрації, завершення формування системи адміністративних судів та поглиблення спеціалізації судів і суддів, звуження повноважень Президента щодо призначення суддів на адміністративні посади і т.д.) та приведення функцій і повноважень правоохоронних органів у відповідність до європейських стандартів (розмежування прокурорського нагляду і слідства, перегляд функцій МВС та „демілітаризація” цього органу тощо). Актуальними завданнями реформування правоохоронної системи також є удосконалення законодавства про адвокатуру, підвищення якості та доступності безоплатної правової допомоги. З урахуванням постійного зростання навантаження на Конституційний Суд України існує потреба в оптимізації порядку його роботи, зокрема – процедури підготовки справ до розгляду на пленарних засіданнях.
Зрештою, існує потреба не лише у прийнятті законів, спрямованих на розвиток конституційних положень, але і в забезпеченні їхнього виконання. Адже, на думку багатьох зарубіжних експертів, основна проблема України полягає не стільки в недосконалості законів, скільки у їх невиконанні попри постійну деталізацію нормативно-правових актів (окремі із законів більше нагадують відомчі інструкції). У свою чергу, забезпечення виконання законодавства потребує не лише запровадження відповідних контрольних механізмів та відповідальності за порушення, але і підвищення рівня правової освіти і культури тих, хто застосовує закони і тих, на кого поширюється їхня дія.
Висновки
Набуття чинності Законом „Про внесення змін до Конституції України” та проведення парламентських виборів за пропорційною системою створили певні передумови для посилення ролі парламенту і уряду у здійсненні публічної влади. Парламент став більш політично структурованим, суттєво зменшилась кількість міжфракційних переходів, розширились контрольні повноваження Рахункової палати, уряд отримав право призначати на посади та звільняти з посад керівників центральних органів виконавчої влади. Водночас, головного завдання – розмежування політичної відповідальності між главою держави та урядом – конституційна реформа не досягла. Крім того, ті положення Основного Закону, які об’єктивно потребували удосконалення, в ході конституційної реформи переглянуті не були.
Потенціал Конституції, як в попередній, так і в нинішній редакції, загалом залишається невикористаним.
В контексті існуючих зобов’язань України перед Радою Європи та в рамках співпраці України з ЄС українська Конституція не потребує кардинального перегляду. Чи не єдиний виняток з цієї тези – ті положення Конституції, які визначають засади адміністративного поділу та місцевого самоврядування, і суперечать принципам Європейської хартії місцевого самоврядування.
Для проведення глибинних змін до Конституції України через, наприклад, розробку нового проекту Конституції та його затвердження на всеукраїнському референдумі, внесення парламентом змін до Конституції України, які знівелюють повноваження глави держави а то і ліквідують інститут президента як такий, на сьогодні відсутні політичні передумови.
·В контексті перспективних можливих змін до Конституції варто вести мову лише про удосконалення окремих її положень. Доцільно, щоб в подальшому робота над конституційними змінами здійснювалась із залученням лідерів парламентських партій, глави держави, науковців та експертів, а самі зміни – вносились системно та одночасно, після проведення оцінки запропонованих змін Венеціанською комісією.
Література
1) Курс конституционного права Украини. Под. ред. М.А. Баймуратова. – Харків., 2008. – 672 с.
2) Кравченко В. В. Конституційне право України. – К., 2006. – 568 с.
3) Конституція України з порівняльним викладом статей, змінених конституційною реформою. – Харків, 2007.
4) Колісник В. Конституційна реформа в контексті посилення політичної відповідальності // Вісник Академії правових наук. – 2005. – № 1. – С. 38 – 44.
5) Мартинюк А. За яким сценарієм розвиватиметься конституційний процес в Україні // Юридична Україна. - № 9. – 2008. – С. 14 – 19.
6) Тимченко І. Конституційна реформа : усвідомлений обопільно розбрат чи об’єктивна необхідність// Право України. - № 9. – 2008. – С. 4 – 14.
7) www.parlament.org.ua - Витяги з виступів доповідачів на Громадському форуму «Конституційна реформа: погляд громадянського суспільства.
8) www.uatoday.net - Україна - парламентсько-президентська республіка.
9) www.justinian.com.ua - юридичний журнал “Юстиніан”. Чи потрібні зміни до Конституції
Додаток 2
Витяги з виступів доповідачів на Громадському форуму «Конституційна реформа: погляд громадянського суспільства
«КОНСТИТУЦІЙНА РЕФОРМА – ЦЕ РОЗКІШ ВІДПОВІДАЛЬНОЇ ВЛАДИ ТА СТАБІЛЬНОГО СУСПІЛЬСТВА»
Анатолій МАТВІЄНКО, Перший заступник Голови Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування
Для того, щоб говорити про реформу треба згадати, як вона приймалася. Взагалі конституційна реформа – це розкіш відповідальної влади та стабільного суспільства. Якщо немає відповідальної влади та стабільності ситуації, жартувати з конституцією небезпечно.
Сьогодні ми маємо Конституцію розбалансованої влади, яка стала новим прикриттям для розхитування маятники розподілу повноважень. Замість диктатора Президента ми отримали диктатора Прем’єр-міністра та підпорядкований йому парламент. В ідеалі ж в трикутнику «Президент -Прем’єр-міністр - Верховна Рада» функції мають бути розподілені так, щоб не було потреби перетягування канату між центрами впливу. Однак ті, хто наполягає на необхідності нової Конституції, не усвідомлюють можливої шкоди від втрати демократичних надбань старого Основного закону. Нам потрібна не нова Конституція, а відмова від постійної війни між політичними лідерами.
Головна проблема конституційних змін у їх невідповідності реаліям. Адже в якій мірі конституція змінює суспільство, в такій мірі суспільство поважає конституцію. На жаль, поваги до Конституції в Україні немає.
Основними суб’єктами системи влади в Україні є органи державної влади, органи місцевого самоврядування та народ. На сьогодні державна влада монополізує повноваження, місцеве самоврядування існує де-юре, але не де-факто, а народовладдя немає взагалі. Починати необхідно з реформи місцевого самоврядування, яку треба проводити поетапно: спочатку укріпити місто, село та селище (створити України без околиць), а потім провести районну та обласну реформи. Отже, не потрібно боятися перепон на шляху реформи та не чекати отримання швидких вигод.
«ПАРЛАМЕНТСЬКА ФОРМА ПРАВЛІННЯ ЕФЕКТИВНА ТОДІ КОЛИ В ДЕРЖАВІ Є ТРАДИЦІЇ, ІДЕОЛОГІЧНІ ПАРТІЇ, РОЗВИНЕНА СУДОВА ВЛАДА ТОЩО. ЗА ВІДСУТНОСТІ ЦИХ УМОВ ВОНА ВИРОДЖУЄТЬСЯ В МІНІСТЕРІАЛІЗМ – КОЛИ ПАНУЄ НЕ ПАРЛАМЕНТ, А УРЯД»
Микола КОЗЮБРА, завідувач кафедри державно-правових наук Києво-Могилянської академії, професор, доктор юридичних наук, суддя Конституційного суду у відставці
Ініціатори конституційної реформи керувалися різними мотивами, при чому – досить часто корисливими. Тобто від самого початку можна говорити про поширення двох тенденцій – конституційного ідеалізму та конституційного нігілізму. Існували ілюзії, що з прийняттям нової Конституції ми відразу по ній заживемо, але ніхто, навіть ініціатори реформи, не збирався жити за Конституцією. Отже, поєднання ідеалізму та нігілізму – дві сторони однієї медалі .
Зараз спостерігається парадокс, який полягає у намаганнях перенести на не завжди підготовлений український ґрунт моделі влади європейського типу, при цьому зберігши радянсько-азійські форми врядування. Це проявляється у непрозорості влади, домінування політичних домовленостей та торгів, прямій фальсифікації тощо. За таких умов, очікувати на швидкі зміни без зміни ментальності осіб при владі не варто. Недостатньо просто розписати права та повноваження в положеннях законів; для того, щоб Конституція працювала, потрібні відповідні соціальні та політичні умови.
Поширеною є думка, що конституційна реформа була потрібна для обмеження повноважень президента. Але демократичність держави визначається не обсягом повноважень, а тим, наскільки вони дискреційні. За умов структурованого парламенту та сформованої більшості спроби маніпуляцій з боку президента виявилися б марними. Наразі не варто приймати цілком нову Конституцію, однак не можна обійтися й окремими фрагментарними змінами. Змін потребують багато статей і розділів.
Зараз часто лунають заклики про перехід до парламентської республіки. Однак, коли в Європі говорять про панування парламенту, йдеться про його панування над виконавчою владою, а не про перебирання всіх можливих функцій. Поки що наш парламент не готовий грати першу скрипку в багатоголоссі державної влади. Парламентська форма ефективна тоді коли в державі є традиції, ідеологічні партії, розвинена судова влада тощо. За відсутності цих умов вона вироджується в міністеріалізм – коли панує не парламент, а уряд.
«УКРАЇНУ ВЖЕ НЕ МОЖНА НАЗВАТИ ПОСТРАДЯНСЬКОЮ КРАЇНОЮ ЗА СУТНІСТЮ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ»
Томас МАРКЕРТ, заступник секретаря Венеціанської комісії
Венеціанська комісія вважає тему конституційної реформи в Україні надзвичайно важливою. Україну вже не можна назвати пострадянською країною за сутністю системи управління. Однак проблема відносин між державними органами та розподіл повноважень між ними залишається. Протистояння президента та парламенту характерна для багатьох країн, однак ніде вона так довго не тривала, як в Україні. Саме тому наразі забезпечення балансу повноважень в системі влади є надзвичайно важливим.
У 1996 році Венеціанська комісія наголосила на тому, що виписані в Конституції Президентські повноваження роблять його дуже сильним, що створює загрозу авторитарності. Подальший розвиток підтвердив таке занепокоєння. В 2004-му році конституційна реформа обмежила повноваження Президента, тому наразі тенденція змінилася. Однак конституційні зміни не вирішують проблему балансу в системі влади, оскільки досі є загроза нестабільності уряду та взаємне блокування різними органами роботи одне одного.
Важко обговорювати конституційну реформу в Україні абстрактно та, виходячи з певних правил, прогнозувати подальший розвиток. Часто говорять про її підлаштованість під політичного лідера, тобто розглядають конституційні перетворення як заложника певної політичної сили. Це нормально для політики. Однак необхідно вирішити, що є насправді позитивно у короткостроковій та довгостроковій перспективах. Треба провести аналіз політичної ситуації та подумати, як зробити систему управління в Україні більш ефективною.
«ВНЕСЕНІ ДО КОНСТИТУЦІЇ ЗМІНИ ПЕРЕДБАЧИЛИ СТВОРЕННЯ ЖАХЛИВОГО МОНСТРА – „КОРПОРАЦІЇ БІЛЬШОСТІ”»
Серджіо БАРТОЛЬ, професор конституційного права, Університет Трієст, заступник члена Венеціанської комісії
Венеціанська комісія завжди наголошувала на необхідності створення репрезентативної системи влади, яка би базувалася на чіткому розподілі функцій та відповідальності органів. Розподіл влади є найкращим рішенням, але запровадження цього принципу може мати різний вплив залежно від політичного вибору влади. Існують два різні розподіли влади: вертикальний (між законодавчою, виконавчою та судовою гілками) та горизонтальний (між державою та органами місцевого самоврядування). Дуже важливо запровадити обидва, адже за умов відсутності горизонтального розподіли, підтриманий парламентом уряд загрожує концентрацією всіх важелів впливу в руках виконавчої влади.
Навіть за умов парламентської системи проблеми стабільності, ефективності та послідовності уряду не зникнуть. Внесені до Конституції зміни передбачили створення жахливого монстра – „корпорацію більшості”. Такий крок є абсолютно не зрозумілим. Якщо більшість створюється на початку роботи парламенту та працювати до завершення терміну його повноважень, повністю нівелюється гнучкість парламенту. Соціальні та економічні причини можуть вплинути на зміну політичного курсу уряду, однак інститут більшості блокує можливість такої зміни. Отже, зникає гнучкість відносин не лише між урядом та парламентом, а й між парламентом та громадянським суспільством. У поєднанні із запровадженням імперативного мандату така система є жорсткою, а, отже, небезпечною: це не дозволяє змінювати склад більшості, виходячи із соціально-економічних та політичних потреб.
Актуальною є проблема визначення повноваження президента у парламентській системі. Глава держави перебуває за межами виконавчої влади, яка може бути йому частково та за певних умов передана. Він повинен залишити усі стратегічні рішення на розгляд уряду та парламенту, які повинні дійти згоди. Завдання президента – забезпечення функціонування різних органів та інституцій згідно із закріплених у конституції норм в умовах консенсусу між законодавчою та виконавчою владою.
Отже, необхідно зберігати принцип рівності. Політичних конфліктів можна уникнути за умови ефективного балансу повноважень. Принцип демократії полягає в тому, щоб вирішувати конфлікти шляхом вільних дебатів між політичними силами, що перебувають при владі, та громадянським суспільством.
