Реферат Органы власти местного самоуправления в России
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
СОДЕРЖАНИЕ
СОДЕРЖАНИЕ..................................................................................................................................................................................... 1
1.Введение................................................................................................................................................................................................ 2
2. Исторический экскурс....................................................................................................................................................................... 2
3. Конституционно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления................................................... 6
4. Проблемы становления местного самоуправления и задачи федеральной власти........................................................ 11
5. Соотношение органов федеральной власти и местного самоуправления......................................................................... 15
6. Организационные принципы, функции и полномочия органов местного самоуправления, их классификация.... 18
I. Общие принципы муниципальной организации................................................................................................................... 20
Классификация по механизму делегирования полномочий....................................................................................................... 21
Классификация по качеству делегируемых полномочий................................................................................................... 22
Классификация по количеству делегированных полномочий........................................................................................... 24
II. Организационные модели муниципальных структур.......................................................................................................... 24
Вариант 1......................................................................................................................................................................................... 25
Вариант 2......................................................................................................................................................................................... 26
Вариант 3......................................................................................................................................................................................... 28
III. Проблемы муниципальной деятельности............................................................................................................................. 28
7. Заключение........................................................................................................................................................................................ 31
Список источников:.............................................................................................................................................................................. 32
1.Введение
Большинство российских и зарубежных специалистов и наблюдателей, которые
анализируют политику в области местного самоуправления в России,[1] отмечают
завершение первого этапа реформы местного самоуправления. Принятие в 1993 г. Конституции Российской Федерации и в 1995-1997 годах основных федеральных и региональных законов и формирование в большинстве регионов муниципальных представительных и исполнительных органов привели к созданию институциональных рамок функционирования местного самоуправления в России, которые, судя по всему, вряд ли претерпят кардинальные изменения в обозримом будущем.
Основной задачей демократического государства является создание наиболее
благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос
рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы
власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно.
Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на
общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов.
К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности,
независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию
государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях,
конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и
реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования,
здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п.
Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение
определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в
конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан -
муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть прежде всего созданы
условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также
обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно
обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать
возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать
транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.
Таким образом именно от качества функционирования органов местного самоуправления, принципа их формирования, особенностей их полномочий и функций зависит реализация основных конституционных прав человека и гражданина в Российской Федерации.
Именно органы местного самоуправления и послужили темой для данной курсовой работы по предмету Конституционное право. Этому есть ряд объяснения: во-первых, о необходимости и целесообразности введения этого института было сказано выше и ещё пойдет речь; во-вторых, тема органов местного самоуправления наполнена проблемными вопросами, решение которых жизненно важно для России; в-третьих, я гражданин Российской Федерации и проблемы местного самоуправления касаются меня в первую очередь.
Целью данной работы служит выявление проблемных вопросов по теме и дальнейшее их анализирование.
2. Исторический экскурс
История России свидетельствует, что попытки решить эти задачи с помощью
централизованной структуры власти и управления обречены на провал.
В своей книге "Земство и земская реформа" (1918 г.) Б.Б. Веселовский писал:
"При крепостном праве, до 60-х годов прошлого века, Россия управлялась всецело
чиновниками и помещиками, которых Николай I называл своими полицмейстерами...
Несовершенства такого управления и таких порядков становились все яснее и яснее по
мере того как жизнь развивалась и русское государство должно было равняться по
другим цивилизованным государствам... Приходилось подумать, как улучшить это
управление. И уже в начале ХIХ века правительство стало составлять разные проекты,
как исправить дела местного управления... Составлялись секретно разные проекты, как
бы ослабить гнет крепостного права, однако боялись поступить решительно - боялись
восстания крестьян, боялись повредить и интересам помещиков. Но жизнь делала свое
дело и в конце концов пришлось отказаться от крепостного права (реформа 19 февраля
1861 г.). Одновременно с этим был поставлен и вопрос, как улучшить управление на
местах. При крепостном праве нельзя было улучшить местное управление; упразднение
же крепостного права сразу выдвинуло и вопрос о таком улучшении"[2].
Те же проблемы существовали и в городской жизни: "Город без одобрения
администрации не может ступить... ни одного шага, и в этом, конечно, нужно видеть
главную причину отсталости наших городов в деле благоустройства. ... По существу
своему понятие о самостоятельности местного самоуправления несовместимо с
предоставлением администрации права утверждать или не утверждать должностных
лиц, а тем более - назначать их по своему усмотрению. Если органы городского
самоуправления могут самостоятельно управлять делами города, то им должно быть
предоставлено и право выбирать подходящих лиц для выполнения своих
предначертаний"( К.А.Пажитнов)[3].
Уже в XIX веке специалистам было ясно, что при таком способе управления
граждане перестают быть субъектами управленческой деятельности, превращаясь в
пассивные, а в некоторых случаях, и в активно противодействующие объекты (как это
было со столыпинской реформой). Ни то, ни другое не способствует эффективному
функционированию государства, а главное, реализации прав и свобод граждан.
XX век принес понимание того, что демократическое, правовое, гражданское
государство может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы
самоуправления как местного, так и общественного. Жители населенных пунктов
должны иметь возможность самостоятельно, под свою ответственность решать вопросы
организации своей жизни, используя формы как прямой демократии, так и через
избранные ими органы самоуправления. Причем объем полномочий этих органов
должен определяться возможностями их реализации и ничем иным. Только при таком
подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства в целом и его
граждан. Только такой подход обеспечивает в максимальном объеме права, свободы и
интересы граждан[4].
Обращаясь к истории Российского государства, мы можем проследить основные
этапы становления и развития самоуправления в России для учета и дальнейшего
использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач,
которые должны быть решены государством и обществом .
Во все периоды становления России как единой и великой державы, особенно в
кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции: объединение на основе
сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее
составляющих. Причиной тому были как объективные исторические и
социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей,
или региональных элит, в современных политических терминах, быть всевластными
хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.
Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями на всех этапах развития
государственности иногда явно, иногда в менее заметной мере проявлялась и третья -
становление и развитие местного самоуправления. В периоды разобщенности
самоуправление было одним из инструментов управления для региональных властей.
При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере
компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства
территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту
противостояния центра и провинции.
В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем
протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как
и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в
периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью
проведения реформ.
Начиная с провозглашенного центральной властью процесса перестройки,
демократизации общества и в ходе дальнейших событий, повлекших за собой т.н. парад
"суверенитетов", распад СССР и смену политического режима в Российской
Федерации, становление и развитие системы местного самоуправления входит в новую
фазу. Конец 80-х годов характеризуется целенаправленными попытками внедрения
элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы (хозрасчет,
самофинансирование, выборность руководителей), а затем в качестве эксперимента и в
региональные субъекты хозяйствования.
12 января 1990 г. Совет Министров СССР и Совет Министров РСФСР приняли
совместные постановления "О проведении в 1990 году экспериментальной отработки
механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования" в
Кемеровской, Московской областях и в Москве. 10 февраля 1990 г. такое же
постановление было принято и по Татарской АССР. В марте того же года на
внеочередном третьем Съезде народных депутатов СССР отмечалось, что генеральной
линией в процессе обновления страны является "повышение роли Советов народных
депутатов как фундамента самоуправления народа, как органов, осуществляющих его
полновластие и суверенную волю." Местным Советам в перестроечных процессах
отводилась особая роль непосредственного решения вопросов, касающихся качества
жизни населения соответствующих регионов. Подчеркивалось, что никто, кроме
местных Советов, не в состоянии организовать наиболее полное удовлетворение
материальных и духовных потребностей людей с учетом особенностей развития данной
территории.
В апреле 1990 г. принимается Закон СССР "Об общих началах местного
самоуправления и местного хозяйства в СССР", который, несмотря на еще "советское"
понимание его авторами самой сути самоуправления, был серьезным шагом вперед.
Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа
самоуправления были гарантированы законодательно. Это позволило начать на местах
работу по становлению системы самоуправления на более прочной основе. Местное
самоуправление в Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления..."
понималось как "самоорганизация граждан для решения непосредственно или через
избираемые ими органы всех вопросов местного значения". В качестве механизма
реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы
территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы
демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.
Одним из основных принципов местного самоуправления определялось
сочетание местных и государственных интересов в деятельности Советов. Закрепление
в Законе требования осуществлять местное самоуправление, исходя из интересов
населения и особенностей административно-территориальных единиц, вело к
разграничению функций между различными уровнями местных Советов. Законом
предусматривалось, что местные Советы различных уровней вправе по взаимному
соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области
социального и экономического развития территории с учетом местных
демографических, экономических условий и национальных особенностей. Сельским
населенным пунктам, поселкам и городам в целях наиболее эффективного
осуществления своих интересов предоставлено было право объединяться в ассоциации.
За короткий период союзным законодателем было проведено достаточно
последовательное изменение всего союзного законодательства и нормативной
правовой базы: 14 июля 1990 г. Совет Министров СССР принял постановление "Об
изменении и признании утратившими силу решений Правительства СССР в связи с
принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного
хозяйства в СССР", 5 марта 1991 г. Верховным Советом СССР принят Закон "Об
изменении и признании утратившими силу законодательных актов СССР в связи с
принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного
хозяйства в СССР". Принимаемое союзным парламентом новое законодательство о
собственности, земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных
органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами.
Максимально использовать территориальные ресурсы, предоставить широкую
региональную самостоятельность, повысить ответственность местных Советов за
положение дел на соответствующей территории, заинтересовать их в развитии
местного хозяйства и использовании коммунальной (муниципальной) собственности -
на это ориентировали нормативно-правовые акты, принятые в 1989-1990 годах.
Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в
1990-1991 годах пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и
противоречиво он проходил в Российской Федерации. Обусловили это две тенденции
тогдашнего российского руководства: понимание закономерности и необходимости
формирования самоуправленческих начал в управлении на местах и борьба с союзным
руководством за право централизованного руководства своей территорией.
Определенным отражением этих тенденций стал принятый 10 октября 1990 г. Закон
РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в
условиях перехода к рыночным отношениям", несколько расширивший круг
полномочий местных органов власти, но фактически восстановивший их вертикальную
подчиненность как по линии исполнительных органов (исполкомов), так и по линии
самих Советов.
Российскому законодателю понадобилось более года, чтобы 24 мая 1991 г.
Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР "Об изменениях и
дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления".
Вслед за этим принимается Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР",
менее демократичный, чем союзный закон, но более точно отражающий реальное
состояние дел в области самоуправления. К его достоинствам можно отнести большую
практическую применимость и возможность использования напрямую, без
дополнительных нормативных актов, что позволило более четко структурировать
систему органов местного самоуправления. Это уже была другая, противоположная
союзной, модель организации местного самоуправления, но и она могла быть вполне
работоспособной[5].
Однако ситуация с разработкой нового законодательства сложилась таким
образом, что наряду с новыми законами, прогрессивными по своей сути, действовали и
старые, либо новые, но разработанные на основе иных концепций. Так, одновременно с
Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", действовали законодательные
акты в области административно-территориального устройства, бюджетного процесса,
значительно нарушающие права местного самоуправления. Принятый осенью того же
года Закон РСФСР "О краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой
(областной) администрации" практически сдублировал круг полномочий и
компетенцию Советов, определенную в Законе РСФСР "О местном самоуправлении в
РСФСР".
Попытка законодательно закрепить финансовую самостоятельность местного
самоуправления в принятом Верховным Советом РСФСР 15 апреля 1993 г. Законе "Об
основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных
фондов представительных и исполнительных органов государственной власти
республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов,
краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного
самоуправления" не увенчалась успехом. Действующий и по сегодняшний день закон
практически игнорируется всеми органами власти.
Но вместе с тем Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и
местного хозяйства" и Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении"
сыграли важнейшую роль в развитии начал местного самоуправления в нашей стране.
Они достаточно подробно разработали вопрос о финансово-экономических
предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели понятие
муниципальной собственности, определили основные механизмы правовой защиты
местного самоуправления.
Политическая обстановка в стране к осени 1993 г. разразилась
конституционным кризисом. В период с сентября-октября 1993 г. и до принятия новой
Конституции Российской Федерации нормативная и законодательная база сводилась к
ряду Указов Президента Российской Федерации. Принятие 12 декабря 1993 г. новой
Конституции разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и признало
объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем
законодательном уровне.
3. Конституционно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления
Новая Конституция России определила местное самоуправление как одну из
самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая
экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным
образом с государственной, частной и иными формами собственности.
Конституционное право граждан России на осуществление местного
самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов
местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой
цели и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления,
обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципы организации
местного самоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют
международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного
самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская Хартия
определяет местное самоуправление как ПРАВО и действительную способность
местных сообществ "контролировать и управлять в рамках закона под свою
ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел".
Конституцией России право населения, местных сообществ на самоуправление не
только признается, но и декларируется его гарантия всеми государственными
органами: как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов
Федерации[6]. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Реализация
полномочий местного самоуправления должна обеспечиваться достаточными
финансовыми ресурсами, наличием муниципальной, в том числе земельной,
собственности. Юридические гарантии включают установление федеральными
законами, законами субъектов Федерации статуса местного самоуправления,
обеспечения обязательности решений органов местного самоуправления.
Организационные и кадровые гарантии включают подготовку на государственном
уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение
местного самоуправления.
Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления,
- самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с
Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой
компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного
самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного
самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере
не означает, что местное самоуправление находится вне системы
государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это
порой утверждается противниками местного самоуправления. С точки зрения
сохранения единства власти и государственности такая трактовка безусловно
поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в
пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым
органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет
никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимо
этого в государстве существуют такие институты, как государственный контроль за
реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2
статьи 132 Конституции Российской Федерации, прокурорский надзор за законностью
в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, и, наконец,
судебная власть. И что особо важно, пределы самостоятельности местного
самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической
базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной
власти.
Более того, в целях укрепления и сохранения территориальной целостности
России как федерации возникает объективная необходимость выведения органов
самоуправления из-под диктата органов государственной власти. Города, сельские
населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и
самодостаточными образованиями и стремятся к "расширению" связей, укрепляющих
"государственность". Поэтому федеральная власть, предоставляя и гарантируя в
соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному
самоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов,
представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует
консолидации всех структур власти[7].
Минуло три года со времени принятия новой Конституции России.
Закрепленные в ней принципы организации местного самоуправления в Российской
Федерации получают дальнейшее развитие в федеральном законодательстве, в
конституциях и уставах субъектов Федерации и их законодательстве, что должно
обеспечить постепенное реформирование системы государственного устройства
Российской Федерации на принципах демократии и народовластия. Первым шагом в
этом направлении стало принятие в августе 1995 года Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Разработка проекта закона началась еще в марте 1994 года в Министерстве по
делам национальностей и региональной политики. В мае того же года была создана
объединенная рабочая группа из представителей Федерального Собрания,
Администрации Президента Российской Федерации, министерств и ведомств, научных
учреждений и общественных организаций, которая продолжила работу над проектом.
На заседании Правительства Российской Федерации 7 июля 1994 года отмечалось:
"...Этот закон является одним из базовых и наиболее важных законов в
государственно-правовой реформе, начатой с принятием новой Конституции, так как
от него зависит в значительной степени создание эффективной системы власти на
местном уровне. На сегодня вопрос о системе местного самоуправления не только
вопрос об эффективности работы местных органов власти, а и вопрос о политической
стабильности в стране...".
22 декабря 1994 г. за подписью Президента Российской Федерации проект
закона, разработанный объединенной группой, был внесен в Государственную Думу.
Параллельно с подготовкой указанного проекта, рядом депутатов Комитета под
руководством заместителя председателя Комитета И.В.Муравьева на рассмотрение
Государственной Думы был внесен проект с аналогичным названием. На завершающем
этапе подготовки законопроектов появился еще один проект группы депутатов
(координатор А.А.Долгополов), но самостоятельной роли он не сыграл.
15 марта 1995 г. все три проекта стали предметом рассмотрения
Государственной Думой, которая поддержала в первом чтении проект группы
депутатов под руководством И.В.Муравьева.
Выиграв политическое противостояние с президентским проектом, депутаты
прекрасно понимали все сложности, которые ожидают их проект при рассмотрении
Советом Федерации и подписании Президентом Российской Федерации, поэтому от
жесткого противостояния сочли целесообразным перейти к максимально возможному
объединению достоинств обоих проектов. Комитетом Государственной Думы по
вопросам местного самоуправления (а дальнейшая работа над проектом
сосредоточилась уже непосредственно в самом Комитете) были рассмотрены целые
тома предложений и поправок к проекту закона, поступавшие как от Президента
Российской Федерации, Правительства, федеральных министерств и ведомств,
депутатов Федерального Собрания, органов государственной власти субъектов
Федерации, так и от органов и должностных лиц местного самоуправления,
общественных организаций, научных институтов, ученых и просто заинтересованных
граждан. Всего при подготовке проекта к второму и третьему чтению было учтено
более 2400 замечаний и предложений, в том числе около 1000 поправок от 87 субъектов
законодательной инициативы. Таким образом, итоговый текст закона, принятый
Государственной Думой, можно с полным основанием считать результатом первого
опыта реальной совместной законодательной работы Государственной Думы и
субъектов Российской Федерации.
Перед окончательным рассмотрением законопроекта в Государственную Думу
поступили обращения законодательных органов Владимирской, Вологодской,
Ивановской, Иркутской, Костромской, Ленинградской, Свердловской, Тверской,
Ярославской областей, других субъектов Российской Федерации о необходимости
скорейшего принятия федерального закона по вопросам установления общих
принципов организации местного самоуправления.
Государственная Дума трижды (!) с поразительным единодушием принимала
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации": в июне - для внесения в Совет Федерации, в июле - в
редакции согласительной комиссии с Советом Федерации, в августе, на внеочередном
заседании - преодолев квалифицированным большинством "вето" Совета Федерации[8].
Совет Федерации дважды отклонил закон: сначала - по несогласию с отдельными
положениями, с созданием согласительной комиссии; а после успешной работы
собственной согласительной комиссии, единогласно одобрившей согласованный
вариант закона, - отклонил полностью. Однако 28 августа 1995 г. Президент подписал
закон, направленный ему Государственной Думой после преодоления "вето" Совета
Федерации.
Столь длительный путь от проекта до Закона объясняется очень жестким
противостоянием сторонников и противников местного самоуправления как в
субъектах Федерации, так и в Правительстве, Совете Федерации, Администрации
Президента.
С 1 сентября 1995г. (дата опубликования в "Российской газете") Федеральный
закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" вступил в действие.
Основная задача, решаемая данным законом, - обеспечение
САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (главное для закона слово!) местного самоуправления,
гарантированной Конституцией Российской Федерации. Это достигается через:
право на самостоятельность населения в формировании органов местного
самоуправления для решения своих повседневных проблем (вопросов
местного значения) и самостоятельность этих органов от
государственной структуры управления (системы органов
государственной власти), реализующей, как правило, интересы
государства "вообще" - то есть ориентирование органов местного
самоуправления прежде всего на интересы населения, их избравшего;
способность органов местного самоуправления решать проблемы
избравшего их населения (законодательное наделение необходимой для
этого неотъемлемой компетенцией и соответствующими правовыми
гарантиями);
возможность населения и его органов местного самоуправления реально
решать свои проблемы, - то есть наличие у местного самоуправления
финансово-экономической базы и права самостоятельно ею
распоряжаться.
Таким образом, Федеральный закон " Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" - это не только и не столько закон
о самостоятельности местной власти (хотя это, безусловно, важнейшее условие), это
закон о реальных механизмах осуществления народовластия в России. Он устанавливает
порядок реализации прав граждан на местное самоуправление, предоставляет
населению широкую свободу в выборе форм его осуществления, определения структуры
органов местного самоуправления. В законе четко разграничены полномочия органов
местного самоуправления и органов государственной власти и установлены
обязательные прямые выборы населением органов местного самоуправления.
Из текста закона следуют три направления реализации его положений:
создание законодательной и нормативной базы местного
самоуправления;
создание организационных структур местного самоуправления;
проведение разграничения полномочий, финансов и собственности
(включая землю) между органами государственной власти и органами
местного самоуправления.
Эти направления должны реализовываться (в рамках их компетенции):
на федеральном уровне - органами государственной власти Российской
Федерации;
на уровне субъекта Федерации - органами государственной власти
соответствующего субъекта Федерации;
на уровне местного самоуправления - населением муниципальных
образований и созданными им органами местного самоуправления
Но прописать все в деталях Федеральный закон не может, да и не должен, так
как Конституция Российской Федерации предусматривает, что установление общих
принципов организации местного самоуправления, развивающих конституционные
положения о местном самоуправлении, относится к совместному ведению Российской
Федерации и ее субъектов. Ряд наиболее крупных "блоков" вопросов должны быть
разрешены в федеральном законодательстве - это прежде всего вопросы, которые
трудно решаются на уровне области, республики: собственность, земля, финансы,
урегулирование конфликтов между местным самоуправлением и органами
государственной власти субъекта Российской Федерации (первый шаг в этом
направлении сделан законодателем в новом Гражданском Кодексе, где впервые
субъектом гражданских отношений наряду с Российской Федерацией и субъектами
Федерации выступают и муниципальные образования).
Основная же масса организационных вопросов должна определяться
законодательством субъектов Российской Федерации и уставами самих муниципальных
образований, так как при осуществлении местного самоуправления особенно велика
роль местных условий и традиций. В организации местного самоуправления в
субъектах Российской Федерации не должно быть единообразия. Задача законодателя
заключается в том, чтобы при необходимом многообразии и учете местных традиций в
законодательстве субъектов Российской Федерации не допустить прямого или
косвенного ограничения прав населения на самостоятельное осуществление местного
самоуправления, закрепленное в Конституции Российской Федерации.
4. Проблемы становления местного самоуправления и задачи федеральной власти.
Как отмечалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию "Порядок во власти - порядок в стране" (1997 г.), важнейшее влияние на
развитие и укрепление новой государственности России в предстоящие годы будут
оказывать процессы, связанные с реформой местного самоуправления. От ее успешного
проведения во многом будет зависеть эффективное функционирование всех уровней и
структур власти в Российской Федерации.
До недавнего времени положение осложнялось тем, что при сформировавшемся
за последние годы мощном слое муниципальных политиков и руководителей (мэры,
главы местного самоуправления, депутаты муниципальных советов и др.) практически
отсутствовала единая государственная политика и координация работы всех ветвей
власти по становлению местного самоуправления, решению его экономических и
социальных проблем.
В этой ситуации особое значение приобретает консолидирующая роль
Президента Российской Федерации как гаранта конституционных прав граждан
Российской Федерации. В целях осуществления более эффективного взаимодействия
Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти с
вновь избранными органами местного самоуправления назрела необходимость
усиления активности политики Президента Российской Федерации в вопросах развития
местного самоуправления, существенное усиление роли и значения существовавшего с
1995 года Совета при Президенте Российской Федерации по местному
самоуправлению, для чего было определено, что:
не менее половины членов Совета должны являться выборными должностными
лицами муниципальных образований;
необходимо предусмотреть организацию при Совете постоянно действующих
комиссий по основным проблемам реализации реформы местного
самоуправления;
предусмотреть возможность оформления решений Совета указами и
распоряжениями Президента Российской Федерации.
Указ Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 года №278 "О
первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране" в целях
согласованного проведения реформы местного самоуправления предусматривал
необходимость создания на федеральном уровне координационного центра по делам
местного самоуправления, а также поручал Правительству Российской Федерации
совместно с Администрацией Президента представить Президенту предложения о
разработке системы правовых, финансовых и организационных мер, направленных на
реализацию реформы местного самоуправления.
В соответствии с Посланием Президента РФ на ближайшие два года задачами
государственной политики в области местного самоуправления являются:
завершение формирования правовой базы, обеспечивающей становление и
развитие местного самоуправления;
создание необходимых условий для формирования финансово-экономической
основы местного самоуправления;
продолжение осуществления мер по государственной поддержке местного
самоуправления.
Учитывая многоплановость этих задач, необходимы следующие меры по
указанным направлениям реформы.
Правовые меры должны быть направлены прежде всего на завершение
формирования федерального законодательства, создающего правовые основы
финансово-хозяйственной самостоятельности местного самоуправления.
В настоящее время эта задача может быть решена путем доработки проектов
федеральных законов о Налоговом и Бюджетном кодексах, "О финансовых основах
местного самоуправления", "О государственных минимальных социальных стандартах",
законодательного установления порядка расчета и компенсации местным бюджетам
затрат на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий
органов государственной власти Российской Федерации, дополнительных расходов и
утраченных доходов, возникающих в результате решений, принятых федеральными
органами государственной власти.
Поскольку обеспечение финансово-хозяйственной самостоятельности местного
самоуправления во многом зависит от органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, необходима активная помощь им со стороны федеральных
органов государственной власти. Учитывая недостаточное обеспечение органов
местного самоуправления кадрами, имеющими опыт серьезной нормотворческой
деятельности, эта помощь может оказываться путем разработки модельных проектов
нормативных правовых актов местного самоуправления по вопросам
финансово-хозяйственной деятельности.
Финансовые меры должны предусматривать создание условий для
обеспечения экономической, и прежде всего - финансовой самостоятельности
муниципальной власти в целях наиболее полного решения вопросов местного значения.
Под этим надо понимать не только создание правовых условий такой
самостоятельности, о чем говорилось выше, но и создание реальных практических
механизмов финансирования государством отдельных государственных полномочий,
осуществляемых органами местного самоуправления, а также компенсации увеличения
расходов или уменьшения доходов органов местного самоуправления в результате
реализации решений, принятых органами государственной власти.
Кроме того, помимо создания правовой основы местных финансов и прямого
финансирования к финансовым мерам необходимо отнести совершенствование
практики межбюджетных отношений между федеральным и местными бюджетами, то
есть практическую реализацию бюджетного законодательства по вопросам
межбюджетных отношений.
Имеет смысл проработать также вопрос о создании условий для возможности
кредитования муниципальных образований с помощью кредитно-финансовых
учреждений, к примеру, созданием государственного банка муниципального кредита.
Такой опыт в дореволюционной России существовал и был успешным (Касса земского
и городского кредита, реорганизованная Временным Правительством в
Государственный Банк земского и городского кредита).
Нельзя обойти такой важнейший источник финансово-экономической
самостоятельности муниципальных образований, каковым является муниципальная
собственность на землю, гарантированная Конституцией Российской Федерации.
Необходимо в кратчайший срок разработать и соответствующим образом утвердить
порядок отнесения земельных участков к муниципальной собственности, для того,
чтобы вывести органы местного самоуправления из той противоречивой правовой
ситуации, в которой они порой оказываются, пытаясь реализовать это свое
конституционное право[9].
В организационной сфере выделяются два круга проблем. Первый связан с
созданием системы взаимодействия федеральных органов государственной власти с
органами местного самоуправления. Такое взаимодействие крайне необходимо прежде
всего самой государственной власти, Правительству Российской Федерации в свете
начинающихся жилищно-коммунальной, бюджетной, налоговой и социальной реформ,
без активнейшего участия в проведении которых органов местного самоуправления,
муниципальных деятелей эта сложнейшая задача обречена на провал.
Второй круг проблем - совершенствование организации местного
самоуправления, в том числе методическое обеспечение органов местного
самоуправления по вопросам структурной организации управления муниципальным
хозяйством и местными финансами, а также подготовка муниципальных кадров. Эта
задача может быть решена созданием системы непрерывного обучения муниципальных
служащих. В связи с этим предстоит реализация перспективной Федеральной
программы государственной поддержки местного самоуправления.
С целью создания мощного координационного центра по делам местного
самоуправления был принят Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 1997
года № 531, предусматривающий образование на базе Совета при Президенте РФ по
местному самоуправлению (являвшегося номинальным совещательным органом)
Совета по местному самоуправлению Российской Федерации. В целях обеспечения
эффективной деятельности Совета Президент Российской Федерации лично возглавил
работу Совета по местному самоуправлению, утвердив этим же Указом Положение о
Совете и его состав, с участием ряда руководителей Государственной Думы и Совета
Федерации Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации,
федеральных министерств и ведомств. Более половины состава Совета, в соответствии с
его Положением - выборные главы муниципальных образований.
На Совет возлагается разработка государственной политики в области местного
самоуправления, обеспечение взаимодействия федеральных органов власти, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления по ее реализации, решение других важнейших вопросов развития
местного самоуправления, подготовка соответствующих предложений Президенту
Российской Федерации.
Для осуществления задач, возложенных Указом Президента Российской
Федерации, Совет имеет право запрашивать и получать в установленном порядке
необходимые материалы от федеральных органов власти, органов власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений,
организаций и должностных лиц, а также заслушивать на своих заседаниях
информацию соответствующих должностных лиц.
Для организации постоянной работы Совет должен образовать комиссии по
основным направлениям своей деятельности. Председатели комиссий избираются
Советом только из числа его членов, являющихся выборными должностными лицами
местного самоуправления, а в состав комиссий по решению Совета наряду с членами
Совета могут входить и иные лица.
Кроме того, Совет и образованные им комиссии могут создавать постоянные и
временные рабочие группы для предварительной подготовки вопросов, которые
предполагается рассмотреть на заседаниях Совета, а также привлекать в установленном
порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на
договорной основе.
Необходимо подчеркнуть и еще один важный момент: члены Совета имеют
право принимать участие в работе федеральных органов исполнительной власти,
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления при рассмотрении ими вопросов, связанных с возложенными на Совет
задачами. Это позволит обеспечить широкое участие членов Совета в процессах
проведения реформы местного самоуправления не только в рамках заседаний Совета и
его комиссий, позволит рассматривать членов Совета как энергичных сподвижников и
организаторов процесса становления местного самоуправления в Российской
Федерации.
Положение о Совете определяет механизмы организации его работы. Практика
деятельности предыдущего Совета подсказывала, что необходимо не только решение
организационных вопросов, но, прежде всего, обеспечение содержательного аспекта
деятельности Совета. Это, прежде всего, координация деятельности структурных
подразделений в федеральных органах власти, занимающихся вопросами местного
самоуправления, организация подготовки законопроектов по вопросам местного
самоуправления, постоянная работа со средствами массовой информации и научной
общественностью, координация работы с аппаратами обеих палат Федерального
Собрания, с ассоциациями и союзами местных властей, работа с органами местного
самоуправления.
В связи с этим, для обеспечения деятельности Совета, разработки и реализации
политики Президента Российской Федерации в области местного самоуправления
создано Управление Президента Российской Федерации по вопросам местного
самоуправления.
Определенные Указом Президента полномочия и компетенция вновь созданного
Совета и его рабочего аппарата поставили данный координационный орган в один ряд с
Советом Безопасности и Советом обороны Российской Федерации, стали крупной
политической акцией, направленной на укрепление российской государственности и
стабильности в обществе.
Первое заседание Совета прошло 10 июня 1997 г. в Кремле, под
председательством Президента РФ. В повестку дня было включено рассмотрение двух
вопросов: Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской
Федерации (доклад Заместителя Председателя Правительства РФ О.Н.Сысуева,
представлявшего проект Указа Президента, разработанного Правительством совместно
с Администрацией Президента РФ) и О создании конгресса муниципальных
образований Российской Федерации (доклад главы местного самоуправления - мэра
г.Ижевска А.И.Салтыкова).
По первому вопросу Совет принял решение о внесении в двухдневный срок
доработанного, с учетом состоявшегося на заседании обсуждения, проекта Указа "Об
основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации"
на подпись Президенту РФ. Кроме того, было признано целесообразным внесение в
кратчайшие сроки на ратификацию в Государственную Думу Европейской Хартии о
местном самоуправлении.
По второму вопросу Советом было поручено секретарю Совета создать рабочую
группу с участием представителей союзов и ассоциаций муниципальных образований
для подготовки предложений по основным принципам формирования и деятельности
Конгресса муниципальных образований Российской Федерации.
Логическим продолжением заседания Совета стало принятие 11 июня 1997 г.
Указа Президента Российской Федерации № 568 "Об основных направлениях реформы
местного самоуправления", определившего развитие местного самоуправления
приоритетным(!) направлением деятельности Президента РФ и Правительства РФ.
После серии встреч представителей муниципальных образований с целым рядом
руководителей Правительства РФ (А.Б.Чубайс, Б.Е.Немцов, О.Н.Сысуев) было принято
решение о создании при Правительстве Российской Федерации Совета руководителей
муниципальных образований по проведению социально-экономических реформ.
В соответствии с решением Совета по местному самоуправлению
активизировалась работа по выработке единых подходов существующих союзов и
ассоциаций местного самоуправления к принципам формирования и деятельности
Конгресса муниципальных образований России, что позволяет надеяться на создание
мощной общенациональной структуры, лоббирующей на государственном уровне
интересы местного самоуправления, и являющейся по сути неким аналогом Совета
Федерации. Речь, по существу, может идти об установлении статуса Конгресса Указом
Президента РФ и определении в нем таких обязательных полномочий, как участие в
подготовке федерального бюджета, разработке необходимых законов и
социально-экономических программ, впрямую затрагивающих интересы
муниципальных образований.
Принципиально важным для дальнейшего развития местного самоуправления
стало принятие федеральных законов "О финансовых основах местного самоуправления
в РФ" и "Об основах муниципальной службы в РФ".
Решение всех этих проблем позволяет, на мой взгляд, считать практически
выполненными задачи, поставленные перед федеральной властью в Послании
Президента РФ Федеральному Собранию на 1997 год, и перейти ко второму этапу
реформы местного самоуправления - созданию условий его
социально-экономической дееспособности, условий реализации его
конституционных полномочий.
5. Соотношение органов федеральной власти и местного самоуправления
Вернемся к ситуации, складывающейся в ходе реализации реформы местного
самоуправления на уровне государственной власти субъектов Федерации.
По практическому формированию полноценного местного самоуправления как
процессу, организуемому и направляемому государством, все субъекты Федерации
делятся примерно на три группы, объединенные отношением их руководителей не к той
или иной системе построения местного самоуправления, а к включению общественного
элемента (населения) в систему управления территорией и решения местных проблем,
т.е. к принципу народовластия.
Первая группа ("поддержки"): субъекты Федерации, руководители которых
осознают роль самоуправления в стабилизации политической и экономической
обстановки в регионе и рассматривают эффективно функционирующую систему
самоуправления как опору органов государственной власти субъекта Федерации и их
руководства во взаимоотношениях с Центром при однозначном отсутствии
сепаратистских устремлений. В таких регионах были организованы и проведены
выборы в органы местного самоуправления (в некоторых - еще в 94-95 гг.), в
подавляющем большинстве муниципальных образований избраны главы местного
самоуправления, идет интенсивная разработка законодательства по вопросам
обеспечения организационной и экономической самостоятельности местного
самоуправления[10].
Для данных регионов дальнейшая реализация реформирования местных органов
власти представляет предмет согласования интересов и разграничения компетенции
Федерации, ее субъекта и муниципальных образований на его территории.
Ко второй группе ("пассивного сопротивления") можно отнести большинство
субъектов Федерации, руководители которых прагматично движутся "в русле общей
политики", не поспешая, но и не демонстрируя "особой" позиции. В таких регионах,
как правило, до конца 1996 года проведены выборы органов местного самоуправления.
Разработка законодательства ограничивается закреплением статуса органов
государственной власти и условиями формирования органов местного самоуправления,
регламентация же вопросов обеспечения деятельности органов местного
самоуправления откладывается под предлогом неготовности федерального
законодательства.
Суть этого противостояния описана С.Рыженковым: "Центр и регионы в лице различных коллективных и персональных представителей пытались усилить свое значение в политической системе за счет... принципов организации местного самоуправления, которые отвечали бы этой цели. Местное самоуправление... отнимало часть власти у Центра и большую часть власти регионального уровня. Это означало, что Центр... пытался ослабить регионы за счет разделения региональной власти по вертикали, а регионы пытались отстоять максимум своих властных полномочий, всячески минимизируя значение местного
самоуправления".[11]
При проведении второго, "экономического" этапа, особенно болезненно
воспринимаемого государственной властью данных субъектов Федерации, федеральная
власть уже может опираться на практически сформированный на первом этапе
реформы слой муниципальных деятелей, используя методы давления: как "сверху" -
через стимулирование и координацию деятельности субъектных законодателей в целях
создания единого правового поля для деятельности местного самоуправления; так и
"снизу" - через участие органов местного самоуправления в формировании
законодательных и представительных структур на уровне субъекта Федерации, а также
лоббирование практических интересов муниципалитетов в исполнительных органах
государственной власти.
Ну и, наконец, третью группу ("активного сопротивления") составляют
субъекты Федерации, руководители которых декларируют и осуществляют "особый
путь" под прикрытием псевдонациональной или псевдореформаторской риторики. В
этих регионах, как правило, понадобилось не менее года, чтобы избрать правомочные
законодательные органы государственной власти, так и не сумевшие обрести
политическую самостоятельность. В связи с этим законодательная база, как правило,
противоречит федеральному законодательству либо не разработана, представительные
органы местного самоуправления избраны частично, либо не избраны, местные органы
власти составляют единую систему исполнительной власти и не могут являться опорой
федерального центра в проведении реформы.
Руководители таких регионов, конечно, за реформы и за демократию, но...
"поэтапную", "с учетом национальных традиций", иначе - "раздрай по вертикали",
"эскалация сепаратистских настроений". Наиболее типична легальная аргументация:
"...делегирование полномочий местному самоуправлению должно идти поэтапно:
вначале субъекту Федерации, а затем уж... на места", "субъект (читай - руководитель)
сам вправе определять степень готовности населения к самоуправлению".
Субъекты Федерации этой группы, кроме позиции руководителей, объединяет
также сходное геостратегическое положение: как правило, богатые сырьевые или
финансово-экономические ресурсы при политических (повышенный статус
самостоятельности) или географических (пригранич-ное положение, отдаленность от
Центра) возможностях самостоятельной их реализации. Где-то выборы не назначались,
а где-то раз за разом "из-за неявки избирателей" проваливались. Влияние на
внутриполитические процессы в регионе реальной позиции первого лица в таких
условиях огромно, если не определяюще.
И именно руководители этих регионов, "с учетом имеющегося опыта", наиболее
последовательно и непримиримо критикуют как Федеральный закон "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так и
конституционные принципы местного самоуправления.
Вряд ли это можно назвать укреплением демократии, да и государственности
тоже.
Такая ситуация ставит вопрос для федеральной власти. Должно ли местное
самоуправление формироваться по единым общероссийским принципам и объективно сдерживать сепаратистские амбиции региональных вождей, цементировать государственность в условиях не оформившегося, не устоявшегося федерализма. Или, при откровенном игнорировании федерального закона и свободном трактовании соответствующих положений Конституции России, организация местной власти в таких сверхсамостоятельных регионах будет строиться по своим правилам, под своих властителей, то есть способствовать усилению
"регионализации" в интересах узких административно-экономических "элит", в ущерб
как общегосударственным интересам, так и интересам населения этих регионов.
Каковы возможные рычаги воздействия государственной власти Российской
Федерации по преодолению такого правового сепаратизма, выражающегося в
фактическом ограничении части населения Российской Федерации в пользовании
полным объемом гражданских прав и свобод, гарантированных Конституцией России?
Прежде всего - скорейшая разработка и принятие на федеральном уровне
правового механизма, обеспечивающего соответствие "субъектного" законодательства
Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. И тут
сложность, может быть, не в самом механизме, а, скорее, в том, как его "встроить" в
действующую Конституцию, в сложную систему правовых взаимоотношений
федерального центра и субъектов Федерации.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" предусматривает ответственность органов
местного самоуправления как перед населением, так и перед государством. Но такая
ответственность до сих пор не предусмотрена для органов государственной власти
субъектов Федерации!
Тем не менее существующих государственных институтов вполне достаточно,
чтобы обеспечить сохранение деятельности региональных руководителей
исполнительных органов государственной власти в правовых рамках, определяемых
существующим федеральным законодательством, - и это скорее уже вопрос к
правоохранительным органам, обязанным обеспечивать однообразное исполнение
законов на всей территории государства.
Наряду с неизбежным использованием вышеперечисленных правовых
механизмов, федеральный центр просто обязан в постоянном и тесном взаимодействии
с вновь избранными руководителями органов государственной власти регионов
использовать все имеющиеся в его арсенале методы принуждения и убеждения, чтобы
постепенно сглаживать различие в социальном и экономическом уровне обеспечения
политических прав и свобод граждан, в том числе и права на осуществление местного
самоуправления, - то, что и делает нас гражданами единого государства.
Таким образом, одной из главных и политически сложных задач второго этапа
реформы местного самоуправления, имеющего целью создание условий
организационной и экономической самостоятельности местного самоуправления,
выявляется необходимость осмысленных действий федерального Центра по
законодательному обеспечению федеральных гарантий формирования
экономической базы местного самоуправления и его правовой защиты, а также
формированию в регионах группы интересов, обеспечивающих поддержку и
проведение реформы на уровне государственной власти субъектов Федерации.
Необходимо заметить, что задача муниципальной группы в некоторой мере
облегчается тем, что объективно в усилении роли муниципального уровня при
формировании региональных парламентов должны быть заинтересованы все три уровня
власти: муниципальный, региональный и федеральный. Последние крайне нуждаются в
конструктивности взаимодействия региональных законодателей с исполнительной
властью и отходе от излишней идеологизации неизбежных противоречий между
представительной и исполнительной властью. Кроме того, для федеральной власти
принципиально важен качественный состав региональных парламентов,
обеспечивающий политическую лояльность или хотя бы предсказуемость своего
председателя, обладающего в качестве члена Совета Федерации полновесным голосом
при решении важнейших вопросов на федеральном уровне.
Все же, несмотря на то, что на федеральном уровне государственной власти
остается еще достаточно других нерешенных вопросов, с принятием Федерального
закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" и проведением на его основе муниципальных выборов, дальнейшее
развитие реформы местного самоуправления переместилось на уровень субъектов
Российской Федерации, войдя в прямую зависимость от мудрости и ответственности
руководителей органов государственной власти субъектов Федерации, от отношения к
этому вопросу законодателей в региональных парламентах.
Именно активное участие муниципальных политиков в деятельности
региональных парламентов, своевременная подготовка и принятие ими
качественного "субъектного" законодательства о местном самоуправлении
являются сейчас показателем готовности и способности государственной и
муниципальной власти реализовать прогрессивные положения Конституции
и Федерального законодательства.
6. Организационные принципы, функции и полномочия органов местного самоуправления, их классификация
Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление
местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса
во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов,
обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность
муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и
возможностей в осуществлении местного самоуправления, от способности этими
правами грамотно воспользоваться.
Одним из факторов самостоятельности местного самоуправления Конституция
РФ, а за ней и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ" определяют право населения на самостоятельное определение
структуры органов местного самоуправления. На практике это осуществляется
самостоятельной разработкой устава муниципального образования, в котором, наряду с
другими вопросами местного значения, указывается структура и порядок формирования
органов местного самоуправления данного конкретного муниципального образования
(статья 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ").
Уже имеющаяся практика подготовки и принятия муниципальных уставов
показывает, что этот, важнейший для последующего успешного функционирования
муниципального образования, процесс проходит зачастую под воздействием
политической или личностной конъюнктуры как органов и должностных лиц
государственной власти региона, так и должностных лиц местного самоуправления.
Проще говоря, во многих случаях право жителей муниципальных образований на
создание оптимальной, наиболее подходящей для специфических условий их
проживания, модели местного управления подменяется желанием тех или иных
должностных лиц закрепить через правовые механизмы, только еще нарождающиеся в
нашем государстве, конъюнктурную, "удобную для себя" систему местного
самоуправления.
Одно из проявлений такой тенденции выражается в разработке на уровне
субъекта Федерации так называемых типовых уставов муниципальных образований.
Наиболее ярким отражением таких процессов стала ситуация, сложившаяся в
Чувашской Республике.
Государственным Советом Чувашской Республики был разработан и принят
типовой устав муниципального образования, отражающий представления законодателя
о принципах организации местного самоуправления в республике. Почти одновременно
с этим контрольно-организационным управлением администрации Президента
республики был подготовлен альтернативный типовой устав, отражающий позицию по
этому вопросу администрации Президента республики.
Главы районных администраций не особенно скрывали, что на них было оказано
определенное давление, с тем, чтобы типовой устав, подготовленный администрацией
(кстати, содержащий грубейшие нарушения как федерального, так и республиканского
законодательства) решениями немногочисленных и управляемых районных
"парламентов", обрел статус полноценной "районной конституции". Министерство
юстиции республики, закрыв глаза на явные противоречия законодательству,
регистрирует такие "продукты" волеизъявления населения, ссылаясь на то, что
процедура регистрации является "формальностью". Госсовет республики обращается в
Государственную Думу, к прокурору, в другие федеральные и республиканские
инстанции... В общем, пошла писать губерния.
А ведь и процитированное в эпиграфе положение Конституции России и
соответствующие нормы Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" вовсе не случайно определяют
необходимость решения этого вопроса в самих муниципальных образованиях, а не на
уровне субъекта Федерации. Различие в структуре органов местного самоуправления
диктуется не тем, в каком "суверенном" субъекте Российской Федерации находится
данное муниципальное образование, а характерными особенностями именно самого
муниципального образования - его территорией, численностью населения, географией
расположения и многими другими конкретными особенностями.
На тех общих принципах, которые диктуют необходимость той или иной
конкретной структуры органов местного самоуправления, исходя из общемирового
опыта решения подобных проблем, и хотелось бы сейчас остановиться.
I. Общие принципы муниципальной организации
В соответствии с осуществляемой в стране реформой местного управления на
принципах самоуправления население муниципального образования получает право на
самостоятельное решение вопросов местного значения.
Муниципальным образованием действующее законодательство определяет
любое городское или сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей
территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых
осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность,
местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Такими муниципальными образованиями являются:
город, район в городе, поселок;
сельские поселения (село, деревня, станица, хутор);
район (уезд);
волость, сельский округ (группа сельских населенных пунктов с закрепленными за
ними территориями), сельсовет и другие.
Конкретные виды муниципальных образований устанавливаются в соответствии
с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций (так, в
соответствующих законах республик в составе РФ используются национальные
названия муниципальных образований: кожууны, сумоны, арбаны, улусы и т.п., не
меняющие, однако, принципа территориального или поселенческого объединения
населения).
Реализация населением конституционного права на местное самоуправление
возможна либо непосредственно, либо через создаваемые им органы местного
самоуправления и избираемых должностных лиц.
Оставляя за непосредственными формами прямого волеизъявления населения
(местный референдум, сход и т.п.) право на принятие решений по принципиальным,
наиболее существенным вопросам местного значения (на него могут быть вынесены
вопросы распоряжения муниципальной собственностью, строительства или
приобретения объектов муниципального хозяйства, планы и программы развития
муниципального образования), необходимо признать, что регулярная, повседневная
деятельность по осуществлению местного самоуправления и, в частности, по
управлению муниципальным хозяйством, практически невозможна вне системы
органов местного самоуправления, наделенных определенной компетенцией,
необходимой для осуществления возложенных на них населением функций.
Статья 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" дает следующее определение органов
местного самоуправления:
"Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные
полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему
органов государственной власти".
Органы местного самоуправления решают две группы вопросов:
а) вопросы местного значения,
б) выполнение отдельных государственных полномочий.
Основным содержанием деятельности органов местного самоуправления
является решение вопросов местного значения. Фактически они определяют функции
местного самоуправления, его компетенцию.
Решение вопросов местного значения население осуществляет, как правило,
через создаваемые им органы местного самоуправления, путем делегирования этим
органам собственных прав, принадлежащей только населению компетенции. Структура
таких органов определяется населением самостоятельно. (Поскольку органы местного
самоуправления являются одним из элементов организации управления в государстве,
государство неизбежно опирается на них при решении вопросов государственной
политики. Главное в этом вопросе - не допустить, чтобы взаимодействие органов
государственной власти и органов местного самоуправления в единых целях не
превратилось в диктат "сверху - вниз", в том числе и по вопросам, не нуждающимся в
государственном регулировании.)
Органы местного самоуправления создаются прежде всего в связи с
делегированием им части полномочий населения на решение вопросов местного
значения, с одновременным наделением соответствующей достаточной компетенцией.
Поэтому органы местного самоуправления можно классифицировать по:
механизму делегирования полномочий;
качеству делегированных полномочий;
количеству делегированных полномочий.
Классификация по механизму делегирования полномочий
Конституция России закрепляет только один из многих возможных принципов
классификации: по способу их образования, механизму делегирования населением
своих полномочий.
"Местное самоуправление осуществляется гражданами ... через выборные и
другие органы местного самоуправления" (часть 2 статьи 130 Конституции РФ), причем
для выборных органов порядок создания определяется в соответствии с
законодательством и уставами муниципальных образований. Порядок создания других
органов определяется в соответствии с уставами муниципальных образований.
Под "другими" тут необходимо понимать органы, созданные иным, не
выборным, путем (например, сформированные путем делегирования представителей
других органов или организаций; созданные соответствующим решением
уполномоченного на то органа или должностного лица и т. д.)[12].
Принципиальное различие между такими органами состоит в том, что через
выборный механизм население напрямую наделяет соответствующие органы
собственной, принадлежащей только ему компетенцией, позволяющей осуществлять
управление муниципальным хозяйством в полном объеме полномочий собственника.
Все остальные, не выборные органы создаются именно для обеспечения
делегированных полномочий и не располагают собственной компетенцией.
Уставом муниципального образования может быть предусмотрено наличие
выборного должностного лица - главы муниципального образования, возглавляющего
деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории
муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц
местного самоуправления (так, в Псковской области предусматривается выборная
должность шерифа - руководителя муниципальной милиции, возможны выборы
управляющего муниципальным хозяйством, муниципального казначея и т. д.).
Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица
местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению
вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.
Наряду с выборными должностными лицами в управлении муниципальным
хозяйством, как правило, принимают участие иные должностные лица, назначаемые
или утверждаемые в должности компетентным органом или должностным лицом и
входящие в категорию муниципальных служащих.
Классификация по качеству делегируемых полномочий
Кроме различного механизма делегирования полномочий (создания органов),
необходимо классифицировать органы местного самоуправления по качеству
делегируемых им полномочий. Такая классификация предусматривает наличие органов
местного самоуправления, наделенных представительными, исполнительными и
контрольными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом
представительные и контрольные полномочия делегируются, как правило, одному
органу (представительному), но население может создать и отдельный, специальный
орган, наделенный контрольными полномочиями (контрольный комитет, счетная
палата и т. п.).
Обязательным выборным органом, обладающим правом представлять интересы
населения и принимать от его имени решения, действующие на территории
муниципального образования, является представительный орган местного
самоуправления, состоящий из депутатов, избираемых на основе всеобщего и прямого
избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными
законами и законами субъектов Российской Федерации[13].
Местное самоуправление - власть, наиболее приближенная к населению.
Близость определяется не столько ее местом в иерархической лестнице, сколько теми
функциями, которые она выполняет. Занимаясь вопросами местного значения, она
должна решать их в интересах населения. Поэтому муниципальное управление
предусматривает обязательное наличие представительных органов местного
самоуправления, за исключением случаев, когда их функции может выполнять сход.
Закон определяет исключительное ведение представительных органов:
1.принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального
образования, предусмотренных уставом муниципального образования;
2.утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3.принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение
отчетов об их исполнении;
4.установление местных налогов и сборов;
5.установление порядка управления и распоряжения муниципальной
собственностью;
6.контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных
образований (часть 2 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации").
К полномочиям представительных органов местного самоуправления
необходимо отнести и сформулированное Л. А. Велиховым право издания
обязательных постановлений. По его определению, "главное отличие муниципального
закона (обязательного постановления) от законов государственных состоит в том, что
первый имеет силу только для территории муниципального образования и относится
лишь к вопросам местного значения, предметам муниципального хозяйства и
благоустройства".
Виды нормативных актов, которые имеют право принимать органы местного
самоуправления, перечисляются в уставе муниципального образования и в законах
субъектов РФ. Обычно к ним относят: решения и постановления выборного органа или
главы муниципального образования - по вопросам осуществления местного
самоуправления; распоряжения и приказы - по вопросам внутренней организации
деятельности органов местного самоуправления.
Действующее федеральное законодательство не обусловливает обязательное
создание в муниципальных образованиях исполнительных органов местного
самоуправления, предусматривая возможность избрания главы муниципального
образования и других выборных должностных лиц, наделяемых при этом собственной
компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом
муниципального образования. Кроме этого, в названном уставе помимо
представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления
могут быть предусмотрены и иные органы и должностные лица местного
самоуправления. Под этим, как правило, и подразумевается создание органов,
наделяемых компетенцией для исполнения решений, принимаемых населением
муниципального образования или его представительным органом.
Говоря об общих принципах организации таких органов, Л. А. Велихов
справедливо отмечал следующее:
"К аппарату местного самоуправления, отвечающему своей цели, надлежит
применять следующие общие требования. Во-первых, он должен правильно и с
достаточной гибкостью отображать подлинные интересы и нужды местного
сообщества; во-вторых, он должен соответствовать принципу экономии средств и сил,
т.е. при наименьших затратах на его содержание, работать быстро, гладко и без
излишних формальностей, и, в-третьих, он должен выдвигать на исполнительные
должности людей опытных и ответственных, создавая для них наиболее благоприятную
обстановку работы."
Полномочия представительного органа, а также компетенция исполнительных
органов местного самоуправления должны быть определены и закреплены в
муниципальном(местном) уставе.
Виды органов местного самоуправления:
представительные: Собрание представителей, Совет депутатов, Дума, Хурал
(Республика Тыва), муниципальный совет, муниципальное собрание, муниципалитет,
окружной сельский (поселковый) Комитет (Саратовская область);
исполнительные: местная администрация, волостная управа, исполком, мэрия.
Конкретные названия органов местного самоуправления, а также глав
муниципального образования (глава администрации, председатель Совета,
председатель исполкома, мэр, городской голова, посадник и т. п.) и иных выборных
должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочий определяются, как
правило, соответствующим законодательством субъектов РФ. Однако в целом ряде
субъектов РФ (Вологодская обл., Воронежская обл., Новгородская обл. и др.) вопрос
наименования представительных и исполнительных органов местного самоуправления
отнесен к компетенции местного самоуправления и в каждом конкретном случае
определяется в уставе муниципального образования[14].
Классификация по количеству делегированных полномочий
Еще одной возможной классификацией может быть разделение как выборных,
так и создаваемых иным способом органов по объему, количеству делегируемых
полномочий на общие и специальные (отраслевые) органы.
И представительные, и исполнительные органы местного самоуправления могут
создавать постоянные или временные специальные органы для реализации отдельных
полномочий, как правило, выделяемых по отраслевому принципу (комитеты и
комиссии для решения отдельных вопросов, самостоятельные подразделения местных
администраций, муниципальные организации и предприятия).
Таким образом, делегирование полномочий населения приводит к созданию в
муниципальных образованиях целой системы взаимосвязанных органов местного
самоуправления с различной компетенцией, различающихся по механизму их создания,
качеству и количеству делегируемых им полномочий.
Однако можно выявить и систематизировать основные, наиболее
распространенные схемы построения таких структур.
II. Организационные модели муниципальных структур
В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим
исключением, обладают одним общим типом структуры. Л. А. Велихов отмечал: " С тех
пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.)
окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения
муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада
построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме: 1) муниципальный
избирательный корпус, как база, 2) вышедший из его лона распорядительный совет, 3)
исполнительный орган, и 4) на верху этой пирамиды - должностное лицо, облеченное
ролью высшего представителя муниципальной коммуны. Начиная с 20-х гг. этот почти
повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был
изменен в ряде стран Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции,
от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично
высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как
распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе."
Рассмотрим примерные модели организации местного самоуправления, которые
могут быть использованы в качестве базовых при определении структуры органов
местного самоуправления в каждом конкретном муниципальном образовании, с учетом
социальной среды, условий функционирования муниципального хозяйства и
исторических традиций.
Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы местной
власти - представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного
лица местного самоуправления основываются на следующих основных вариантах
распределения полномочий населения муниципального образования на решение
вопросов местного значения:
Вариант 1: непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются
в различных пропорциях в компетенции представительного органа и выборного
высшего должностного лица.
Вариант 2: все непосредственно делегируемые населением полномочия
реализуются в компетенции представительного органа.
Вариант 3: все непосредственно делегируемые населением полномочия
реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом
контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством
сходов либо созданием специального выборного контрольного органа).
Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от
численности населения муниципального образования и размеров его территории, от
объема и сложности решаемых населением вопросов местного значения[15].
Практический опыт позволяет выделить при этих вариантах следующие
основные модели организации местного самоуправления:
Вариант 1
Понятно, что осуществление местного самоуправления в крупном городе или
территориальном муниципальном образовании (районе) с развитой социальной и
технологической инфраструктурой, сложным комплексом муниципального хозяйства
потребует наличия не только представительного органа, устанавливающего общие
правила жизнедеятельности муниципального образования, но и достаточно
самостоятельного оперативного управления и согласования всего комплекса
муниципальных проблем, для осуществления которого и требуется непосредственное
делегирование части полномочий населения соответствующему должностному лицу.
Наделенный в результате прямых выборов населением соответствующей компетенцией
глава муниципального образования получает право не только с большой степенью
самостоятельности осуществлять муниципальное управление, но и оказывать
значительное влияние на процесс согласования неизбежных общественных
противоречий в рамках представительного органа.
Данному варианту соответствует модель организации местного самоуправления,
при которой население избирает как представительный орган, так и главу
муниципального образования, непосредственно и единоначально возглавляющего
исполнительные органы и имеющего действенные механизмы влияния на решения
представительного органа (право "вето"). Такая модель иногда условно обозначается
как: " совет - "сильный" мэр".
Приведем примерное разграничение компетенции при данной модели:
представительный орган (избирается населением непосредственно):
принимает решения, имеющие обязательную силу, в том числе по управлению
муниципальными финансами;
регламентирует процесс управления муниципальным хозяйством;
обладает механизмом разрешения противоречий с главой муниципального
образования ( преодоление "вето" главы 2/3 голосов).
глава муниципального образования (избирается населением
непосредственно):
осуществляет непосредственное управление муниципальным хозяйством;
самостоятельно формирует исполнительные органы и назначает соответствующих
должностных лиц;
имеет право "вето" на решения представительного органа.
Разновидности этой модели определяются, как правило, объемом полномочий главы
муниципального образования - прежде всего в его отношениях с представительным
органом.
Наиболее типичным способом формирования коллегиального
представительного органа является избрание его членов через одномандатные округа,
охватывающие всю территорию муниципального образования.
Вариант 2
Для небольших муниципальных образований (средних и малых городских,
крупных сельских поселений) наиболее характерна следующая модель организации
местного самоуправления. Все делегируемые населением полномочия реализуются в
компетенции коллегиального представительного органа, состоящего из депутатов,
непосредственно избираемых населением.
Для реализации своих решений представительный орган формирует
соответствующие исполнительные органы и избирает или назначает соответствующих
должностных лиц, наделяя их необходимой компетенцией[16].
Многочисленность средних и малых муниципальных образований обусловила
большое разнообразие конкретных моделей организации местного самоуправления по
варианту 2, различающихся прежде всего по механизму реализации исполнительных
полномочий.
В наиболее типичных случаях исполнительные полномочия реализуются:
а) высшим должностным лицом, избираемым для этой цели из состава
коллегиального представительного органа (модель "совет - "слабый" мэр").
При этой модели высшее должностное лицо, как правило, является членом
коллегиального представительного органа и председательствует на его заседаниях,
руководит деятельностью исполнительных органов, согласуя вопросы назначения или
освобождения муниципальных должностных лиц с представительным органом.
Представительный орган, избирая высшее должностное лицо, сохраняет право решения
кадровых назначений в исполнительных органах, утверждая и отклоняя все назначения
и увольнения, а также осуществляя непосредственный контроль за деятельностью
исполнительных органов;
б) членами коллегиального представительного органа (модель "городская
комиссия/муниципалитет").
При такой модели население избирает членов коллегиального органа
(муниципалитета), который является одновременно и представительным, и
исполнительным органом власти. При этом представительные полномочия
реализуются непосредственно коллегиальным органом. Одновременно каждый из
членов коллегиального органа реализует те или иные исполнительные полномочия,
располагая для этого необходимым административным аппаратом.
В этом случае возможно также наличие высшего должностного лица,
избираемого из числа членов коллегиального органа и наделяемого, как правило,
только представительскими функциями и не имеющего никаких дополнительных
полномочий;
в) муниципальным должностным лицом, назначаемым представительным
органом с учетом профессиональной подготовленности (модель "совет -
управляющий").
При реализации этой модели коллегиальный орган состоит из членов,
избираемых населением, и осуществляет все традиционные представительные
полномочия. Муниципальное должностное лицо (управляющий) нанимается
представительным органом на контрактной основе и осуществляет исполнительные
полномочия: руководит всей структурой исполнительной власти, производит
назначения и увольнения муниципальных служащих, будучи самостоятельным в
управлении муниципальным хозяйством в пределах, установленных решениями
представительного органа. Управляющий может быть освобожден от должности по
решению представительного органа.
Для всех моделей второго варианта, характеризующихся превалирующим
значением коллегиального органа, важным является обеспечение согласованности
возможных различных общественных интересов. Это в наибольшей степени
обеспечивается путем избрания членов коллегиального органа всем населением
муниципального образования (с созданием одного или нескольких многомандатных
округов).
Вариант 3
Третий вариант наиболее характерен для малочисленных небольших
муниципальных образований (как правило, сельских), где круг реально решаемых
вопросов местного значения незначителен. При этом все непосредственно
делегируемые населением представительные и исполнительные полномочия
реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (старосты).
Население оставляет за собой право решения наиболее принципиальных и важных
вопросов местного значения, а также контрольные полномочия и реализует их
посредством собраний (сходов) и местных референдумов. Избираемый населением
глава муниципального образования осуществляет представительские функции,
руководит исполнительным органом, периодически отчитывается о своей деятельности
перед населением и может быть освобожден от должности решением, принятым
населением муниципального образования на сходе или референдуме.
При осуществлении этой модели возможен вариант избрания населением не
одного, а нескольких должностных лиц, наделяемых собственной компетенцией по
реализации исполнительных полномочий (так, наряду со старостой, может избираться
казначей, шериф и т.п.), либо формироваться периодически действующий орган
(конференция), реализующий контрольные полномочия.Перечислить и представить все
современные варианты структурной организации органов местного самоуправления
вряд ли представляется возможным, так как в каждом конкретном муниципальном
образовании разграничение компетенции между органами местного
самоуправления может быть осуществлено сугубо индивидуально, в целях наиболее
эффективного решения стоящих перед местным сообществом задач.
III. Проблемы муниципальной деятельности
Говоря об организационных проблемах на муниципальном уровне, необходимо
также затронуть дискуссию вокруг проблемы малых территориальных единиц местного
самоуправления, которая сводится, как правило, к двум позициям:
для того, чтобы обеспечить достаточную самостоятельность муниципальных
образований, необходимо иметь значительную финансово-экономическую базу, а
значит - муниципальное образование должно быть настолько крупным, насколько
это позволяет иметь достаточные доходные источники (как правило, на уровне
района, крупного города), на нижестоящих уровнях предусматривается
возможность создания общественного территориального самоуправления, не
обладающего ни властными полномочиями, ни хозяйственными правами;
для того, чтобы стимулировать саморазвитие малых поселений и сельсоветов,
обустройство жизни каждого человека именно там, где он проживает, необходимо
предоставить возможность осуществления местного самоуправления, реализации
предоставленных ему экономических и социальных прав в границах территорий,
максимально приближенных к месту непосредственного проживания человека (как
правило, в границах малого поселения, села, сельсовета, сельского округа), при
этом на районном уровне предлагается организация территориальных
подразделений исполнительной государственной власти.
Недостатком первой позиции является фактическая консервация и даже
усиление тенденции сосредоточения в районном центре всех более-менее
значительных экономических и социальных ресурсов - та ситуация, которая привела в
последние два десятилетия Советской власти к фактическому обнищанию и деградации
малых городов и "вымиранию" сельских поселений. Следствием является, как правило,
падение социальной активности и экономической инициативы населения вне районных
центров.
Недостатком второй позиции является действительная слабость экономических
ресурсов для решения всего перечня предметов ведения местного самоуправления,
определенных законодательством, - тех вопросов местного значения, решение которых
и направлено на удовлетворение повседневных потребностей местных жителей.
Следствием является практическое подавление местных интересов таких
муниципальных образований и их населения интересами государственных органов
власти субъекта Федерации (а зачастую - и просто субъективными интересами
государственных должностных лиц).
Разрешением этих противоречий, на наш взгляд, является предусмотренная
Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" схема двухуровневого местного самоуправления (пункт 3
статьи 6 Закона), предусматривающая возможность разграничения предметов ведения,
объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов в
случае, если в границах территории муниципального образования (например, - района)
имеются другие муниципальные образования (например, - малое поселение, сельсовет
и т.п.). Достаточно интересный опыт в организации деятельности такой схемы
местного самоуправления накоплен в Липецкой, Пензенской, Псковской и, особенно,
Астраханской областях.
Не менее сложной проблемой является формирование
финансово-экономической базы, способной обеспечить реальную самостоятельность
органов местного самоуправления.
В течение прошедшего года были решены многие принципиальные вопросы по
распределению собственности между разными уровнями власти. Законодательно
признан и интенсивно развивается новый для нашей страны вид собственности -
муниципальный, составляющий экономическую основу общих интересов населения,
проживающего в конкретных городских и сельских поселениях.
В то же время до настоящего времени законодательно не закреплены за
местными бюджетами помимо части общегосударственных налоговых поступлений
собственные доходные источники на базе налогов с физических лиц, налогов на
собственность, земельных платежей, местных налогов и сборов. Средства, полученные
на местах от местных налогов и сборов, установленных федеральным
законодательством, поступают в распоряжение вышестоящих органов, которые потом
часть этих средств (около 25-30%) возвращают местам. Такое регулирование финансов
снижает заинтересованность местного самоуправления в налогах. В то же время,
местные налоги и сборы, устанавливаемые самими органами местного самоуправления,
дают лишь около 3% от доходной части местных бюджетов.
Диктат субъектов Федерации в распределении территориальных доходов
приводит к сокращению доходных возможностей местных бюджетов, а это означает,
что фактически сокращаются возможности финансирования социально-коммунальной
сферы, при этом одновременно осуществляется передача местным властям ее некогда
ведомственных объектов.
Большие сложности в формировании муниципальной собственности вызывает
отсутствие законодательного закрепления права местных сообществ и их органов
самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью, включая земельные,
лесные, водные и другие природные ресурсы. Формирование муниципальной
собственности идет с большим трудом. Органы власти субъектов Федерации передают
муниципальным образованиям нерентабельные предприятия, а у местного
самоуправления нет средств для их модернизации и поддержки. Не прекратилась
практика незаконного изъятия некоторых муниципальных предприятий и учреждений и
передача их в областное, краевое, республиканское подчинение. Все эти процессы
требуют законодательного регулирования.
Наряду с организационными и финансово-экономическими условиями, реальное
функционирование местного самоуправления зависит от реализации предусмотренных
статьей 133 Конституцией Российской Федерации права на судебную защиту и
запрета на ограничение прав местного самоуправления, установленных
законодательством.
Носителями, субъектами права на судебную защиту, исходя из смысла статьи 46
и статьи 133 Конституции РФ, могут выступать и органы местного самоуправления, и
непосредственно граждане России. Прич.м защита нарушенных прав и законных
интересов местного самоуправления для органов местного самоуправления как органов,
которым доверено народом осуществление публичной власти, является не только их
правом, но и конституционной обязанностью. Граждане Российской Федерации при
защите своих прав на местное самоуправление могут воспользоваться как нормами
Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления...",
так и процессуальными гарантиями, предоставляемыми Законом РФ "Об обжаловании
неправомерных действий...", основные положения которого включены в Гражданский
процессуальный кодекс. За недолгий период времени, прошедший с вступления в
действие Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", накоплена значительная судебная практика
при разрешении споров, возникших в формирующейся российской системе
муниципального права.
К сожалению, органы местного самоуправления в настоящее время лишены
права прямого обращения в Конституционный Суд, в то время, как процесс становления
местного самоуправления неизбежно сопровождается многочисленными конфликтами,
проистекающими именно из различного понимания и толкования конституционных
норм по вопросам организации и деятельности местного самоуправления. В такой
ситуации правовой конфликт, который мог бы быть оперативно разрешен в судебном
порядке Конституционным Судом, приобретает гипертрофированные формы
противостояния сторонников той или иной правовой позиции, приводит к
неконструктивной политизации конфликта.
Решение этой проблемы требует корректировки Конституции РФ, или, как
минимум, соответствующего федерального конституционного закона. Для того, чтобы
это стало возможным, для того, чтобы политическое значение местного
самоуправления позволяло оказывать реальное влияние на пути дальнейшего развития
государства, необходимо включение в деятельность органов местного
самоуправления не отдельных представителей, а широких слоев населения России
7. Заключение.
Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление
местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса
во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов,
обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность
муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и
возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной
способности этими правами грамотно воспользоваться, способности реализации права
на местное самоуправление.
Для действительной способности реализации права на местное самоуправление
представляется необходимым:
1) наличие механизмов осуществления права, то есть наличие органов,
создаваемых населением для реализации своих прав в решении местных вопросов,
процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) или
зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, формы контроля). Эти
вопросы в основном решены в рамках первого, организационного этапа;
2) наличие возможности осуществления права, то есть наличие
финансово-экономической базы для обеспечения реальной самостоятельности
населения и дееспособности создаваемых им органов (основная задача второго,
экономического этапа);
3) наличие осознанной воли в осуществлении права, то есть активное участие в
процессе организации местного самоуправления не только государства (через
официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и
населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результате).
Решение этой задачи, видимо, будет являться в основном целью следующего этапа
(назовем его условно "социальным").
Все три составляющие находятся в настоящее время в процессе
формирования, но именно их неразрывное сочетание: наличие обладающих
экономической и правовой возможностью организационных структур местного
самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и
населения может привести к созданию реального эффективного местного
самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития
российского общества и российского государства.
Список источников:
1. Воронин А. Пока лишь четыре законных закона // Российская Федерация. М. - 1997. - №6. - С. 29-31
2. Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. - Петроград, 1918 г., с.30-32.
3. Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление.- СПб.: 1913 г.,с. 38-42.
4. Дементьев А. О системе Советов и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. - М., 1996. - №8.
5. Пискотин, М. Проблемы местного самоуправления ждут решения // Рос. Федерация. - М., 1993. - N 3-12. -
6. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы: Материалы науч.-практ. конф., 25 янв. 1994 г. / МГУ им. М.В.Ломоносова. Юрид. фак. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1994. -
7. Фадеев В. Муниципальное право России. М., 1994.
8. Болтенкова Л. Почему отклонен Закон "Об общих принципах местного самоуправления"? //
Регионология. - Саранск, 1995. - №3.
9. Ф.Бородкин. Ценности населения и возможности местного самоуправления // СОЦИС. - М., 1997. - №1.
10. Шахрай С. Федерализм, национальные отношения и местное самоуправление // Федерализм и межнациональные отношения в современной России (Всероссийская научно-практическая
конференция). - М., 1994.
11. Рыженков С. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в реформе системы местного самоуправления (1994-97 гг.) // Местное самоуправление: теория и практика / под ред. Г.Люхтерхандт. - М., 1997 (2-е издание).
12. Кулиева, С. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования : (Монография). - М.: Луч, 1994.
13. Поликарпов, Б.Э. Организация и функционирование местного самоуправления : (Зарубеж.
опыт) / Сарат. гос. ун-т им. Н.Г.Чернышевского. - Саратов, 1994.
14. Савранская, О.Л. Правовые основы местного самоуправления // СоцИс : Соц. исслед. - М., 1997. - N 1.
15. Болтенкова Л. Почему отклонен Закон "Об общих принципах местного самоуправления"? //
Регионология. - Саранск, 1995. - №3.
16. Абрамов, В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // СоцИс : Соц. исслед. - М.,1997. - N 1.
17. Конституция РФ.
18. Комментарии к конституции РФ.
[1] Воронин А. Пока лишь четыре законных закона // Российская Федерация. М. - 1997. - №6. - С. 29-31
[2] Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. - Петроград, 1918 г., с.30-32.
[3] Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление.- СПб.: 1913 г.,с. 38-42.
[4] Дементьев А. О системе Советов и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. - М., 1996. - №8. - С. 112-120.
[5] Пискотин, М. Проблемы местного самоуправления ждут решения // Рос. Федерация. - М., 1993. - N 3-12. - С. 2-3
[6] Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы: Материалы науч.-практ. конф., 25 янв. 1994 г. / МГУ им. М.В.Ломоносова. Юрид. фак. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1994. - 67 с
[7] Фадеев В. Муниципальное право России. М., 1994. С 24-26.
[8] Болтенкова Л. Почему отклонен Закон "Об общих принципах местного самоуправления"? //
Регионология. - Саранск, 1995. - №3. - С. 22-23.
[9] Ф.Бородкин. Ценности населения и возможности местного самоуправления // СОЦИС. - М., 1997. - №1. - С. 98-111.
[10] Шахрай С. Федерализм, национальные отношения и местное самоуправление // Федерализм и межнациональные отношения в современной России (Всероссийская научно-практическая
конференция). - М., 1994. - С. 7-20
[11] Рыженков С. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в реформе системы местного самоуправления (1994-97 гг.) // Местное самоуправление: теория и практика / под ред. Г.Люхтерхандт. - М., 1997 (2-е издание). - С. 73-129.
[12] Кулиева, С. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования : (Монография). - М.: Луч, 1994. - 59 с.
[13] Поликарпов, Б.Э.
Организация и функционирование местного самоуправления : (Зарубеж.
опыт) / Сарат. гос. ун-т им. Н.Г.Чернышевского. - Саратов, 1994. – 13 с.
[14] Савранская, О.Л. Правовые основы местного самоуправления // СоцИс : Соц. исслед. - М., 1997. - N 1. –
С. 111-119
[15] Болтенкова Л. Почему отклонен Закон "Об общих принципах местного самоуправления"? //
Регионология. - Саранск, 1995. - №3. - С. 22-23.
[16] Абрамов, В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // СоцИс : Соц. исслед. - М.,1997. - N 1. - С. 120-126
