Консульские должностные лица.     Их иммунитеты и привилегии

Пункт 1 d ст. 1 Венской конвенции 1963 г. гласит: "Консульское должностное лицо означает любое лицо, включая главу консульского учреждения, ко­торому поручено в этом качестве выполнение кон­сульских функций". К этой категории лиц относятся: генеральный консул, кон­сул, вице-консул, консульский агент, проконсул и консульский стажер.

Для нормального выполнения своих функций кон­сульские должностные лица наделяются иммунитетами и привилегиями, которые отражены в Венской конвенции 1963 г. (ст. 40—57) и в двусторонних кон­сульских конвенциях. Эти документы определяют пра­ва и обязанности консульских должностных лиц и страны пребывания по отношению к ним.

Сравнительный анализ Венской конвенции 1963 г. и двусторонних консульских конвенций показывает, что между ними есть множество различий, особенно в том, что касается иммунитетов и привилегий кон­сульских должностных лиц.

Рассмотрим данную проблему более подробно. Венская конвенция 1963 г., предоставляя консульс­ким должностным лицам, иммунитет от юрисдикции, определяет: "Консульские должностные лица не под­лежат юрисдикции судебных или административных органов государства пребывания в отношении дей­ствий, совершаемых ими при выполнении консульс­ких функций" (п. 1 ст. 43). Это значит, что консульс­кие должностные лица наделены иммунитетами, ко­торые носят функциональный, служебный характер.

В современной международной практике служеб­ный (функциональный) иммунитет предоставляется довольно широкому кругу лиц (консулам, военным морякам, служащим международных организаций, административно-техническому и обслуживающему персоналу посольств и др.).

Предоставление служебного иммунитета означа­ет, что лицо, пользующееся им, освобождается от уголовной, гражданской и административной юрис­дикции государства пребывания в отношении дей­ствий, совершаемых при исполнении служебных обя­занностей. Если же правонарушение совершено не при исполнении служебных обязанностей, данное лицо может быть привлечено к ответственности в стране пребывания, но только "на основании поста­новлений судебных властей, в случае совершения тяжких преступлений" (п. 1 ст. 41).

И здесь возникает проблема, существо которой заключается в неопределенности понятия "действия, совершаемые при выполнении консульских функций". В связи с этим на практике нередко возникают труд­ности в выяснении того, находилось ли данное лицо в момент, преступления при исполнении своих слу­жебных обязанностей или нет, следовательно, впра­ве ли государство пребывания привлекать его к от­ветственности. Не меньшие трудности возникают и в вопросе о том, кто правомочен, решать эту проблему: государство пребывания или направляющее го­сударство.

Анализ доктрины международного права, дого­ворных и законодательных норм, практики государств показывает отсутствие универсального решения про­блемы служебного иммунитета.

Представляется, что универсального решения данной проблемы вообще не может быть. Это объясняется, прежде всего, тем, что многообразие допус­каемых правонарушений и невозможность в принци­пе составить исчерпывающий перечень служебных обязанностей каждого лица, пользующегося служеб­ным иммунитетом, исключают возможность выработки конкретных и универсальных критериев, позволяю­щих однозначно определить, было или не было дан­ное лицо в момент совершения правонарушения при исполнении своих служебных обязанностей. Отсут­ствие таких критериев усугубляется возникновением в каждом случае правонарушения противоречия меж­ду интересами, с одной стороны, направляющего го­сударства, которое заинтересовано в защите своих граждан, и, с другой, — государства пребывания, которое несет ущерб от совершенного правонаруше­ния. Отсутствие четких критериев, противоречия между интересами сторон препятствуют разработке универсальной процедуры рассмотрения вопроса, а его единоличное решение той или иной стороной мо­жет быть необъективным.

На практике вопросы, связанные со служебным иммунитетом, нередко вызывают разногласия и кон­фликтные ситуации в отношениях между направля­ющим государством и страной пребывания.

Определенным ориентиром в решении указанных вопросов являются судебные прецеденты. Так, суды признавали себя некомпетентными, расценивая дей­ствия консулов как совершенные при исполнении ими служебных обязанностей, в следующих случаях:

— отказ консула в выдаче выездной визы (1927 г., Франция);

— нанесение консулом ущерба в результате дорожно-транспортного происшествия при поездке по служебным делам (1933 г., Франция);

— направление консулом суду сертификата, удо­стоверяющего статус личности (1962 г., США);

— выдача консулом паспорта и проездных доку­ментов девушке-соотечественнице, бежавшей от ро­дителей (1970 г., Италия);

— отказ консула выслать гонорар за подготов­ленную по его просьбе публикацию (1970 г., США).

Но были случаи, когда суды выносили решения и приговоры в отношении консулов, рассматривая их действия как совершенные не при исполнении своих служебных обязанностей:

— неуплата долга за обслуживание (1912 г., Фран­ция);

— разглашение консулом причин отказа в выдаче визы, нанесшее ущерб репутации (1927 г., Франция);

— убийство местного жителя в результате ху­лиганских действий консула (1957 г., Япония);

— аренда личного жилища (1963, 1965, 1967 гг., Франция);

— незаконный экспорт военных самолетов (1965 г., США);

— незаконный ввоз наркотиков (1979 г., США);

—    умышленное убийство жены (1980 г., Греция).

Приведённые прецеденты показывают, что лицо, пользующееся служебным иммунитетом, в случае совершения уголовного преступления, как правило, привлекается к уголовной ответственности в государ­стве пребывания, т. е. совершение преступления почти всегда рассматривается как действие, выходящее за пределы служебных обязанностей. Обобщив практику привлечения к уголовной ответственности консульских должностных лиц, французский юрист Ш. Руссо отме­чал, что "в случае совершения преступления имму­нитет от уголовной юрисдикции не действует, таким образом, консул может быть арестован и, будучи при­говорен, должен в принципе отбыть наказание. Слож­нее обстоит дело в случае совершения проступков и иных нарушений".

Нерешенным является вопрос и о том, кто правомочен, определять, было или не было конкретное лицо в процессе совершения правонарушения при исполне­нии служебных обязанностей: государство пребыва­ния или направляющее государство? Большинство зарубежных авторов считает, что этими правомочия­ми должен быть наделен суд страны пребывания.

За компетенцию суда направляющего государства в этом вопросе в свое время выступали в основном советские авторы.

В иностранных государствах вопрос о том, был или не был носитель функционального иммунитета при исполнении служебных обязанностей, нередко решается судебными органами страны пребывания. А в США компетенция суда в решении этого вопроса закреплена законом.

Случаи привлечения к уголовной ответственности лиц, пользующихся слу­жебным иммунитетом, присутствовали в конце 1947 г. и в начале 1948 г. Были арестованы по обвинению в шпионаже и приговорены к длительным срокам ли­шения свободы секретарь, шофер и курьер турецко­го консульства в г. Батуми.

В других случаях при совершении консульским должностным лицом преступления Министерство иностранных дел всегда обращалось к соответствую­щему консульскому учреждению или дипломатичес­кому представительству с запросом: было или не было данное лицо в момент совершения правонару­шения при исполнении служебных обязанностей. Ес­тественно, во всех случаях, иногда даже вопреки здравому смыслу, отвечали положительно, и вопрос о возможной уголовной ответственности снимался. Таким образом, консульское должностное лицо не­прикосновенно при исполнении своих функциональ­ных обязанностей, и государство пребывания обя­зано относиться к нему с должным уважением и принимать все надлежащие меры для предупреж­дения каких-либо посягательств на его личность, свободу или достоинство (ст. 40). В п. 1 ст. 41 Венской конвенции 1963 г. говорится: "Консульские должнос­тные лица не подлежат ни аресту, ни предваритель­ному заключению, иначе как на основании постановлений компетентных судебных властей в случае совершения тяжких преступлений". Пункт 2 гласит:

"За исключением случаев, указанных в п. 1 настоя­щей статьи, консульские должностные лица не мо­гут быть заключены в тюрьму. А также  не подлежат ника­ким другим формам ограничений личной свободы, иначе как во исполнение судебных постановлений, вступивших в законную силу".

  Если на консульское должностное лицо заведе­но уголовное дело, местные власти государства пре­бывания обязаны незамедлительно уведомить об этом главу консульского учреждения (ст. 42). У них есть право вызвать консула в компетентные органы, но при этом ему оказывается уважение, и государство пребывания не должно чинить ему препятствий в выполнении консульских функций (ст. 41, п. 3).

Говоря о консульских иммунитетах и привилеги­ях, следует отметить, что данную проблему невоз­можно рассматривать на основе только Венской кон­венции 1963 г., т. к. в двусторонних консульских кон­венциях встречается широкое разнообразие. Например, существует, по меньшей мере, 11 вариантов решения вопроса о неприкосновенности личности консульского должностного лица, свыше 15 вариантов решения воп­роса об их иммунитете от юрисдикции и т. д.

По конвенциям с большинством западных стран  неприкосновенность личности имеет ограниченный характер: консульское должностное лицо может быть арестовано и взято под стражу в порядке предвари­тельного заключения в случае совершения тяжкого преступления, а за другие преступления может быть лишено свободы только на основании вступившего в силу приговора суда (Италия, Франция, Швеция, Норвегия).

Целый ряд конвенций, подписанных Украиной с другими странами, предоставляя иммунитеты консуль­ским должностным лицам, распространяют их и на членов семей, проживающих вместе с ними и не яв­ляющихся гражданами государства пребывания. Хотя другие конвенции консульские иммунитеты на членов семей не распространяют.

Рассматривая статус неприкосновенности консуль­ских должностных лиц, следует отметить, что в Вен­ской конвенции 1963, г. ничего не сказано о правовом положении их жилища и частной резиденции главы консульского учреждения. Некоторые страны пошли по этому же пути (Австрия, Литва, Беларусь и др.). Это говорит о том, что согласно соответствующим документам резиденции глав консульств и жилища консульских должностных лиц этих стран не наделе­ны иммунитетом неприкосновенности.

Но большинство конвенций, так или иначе, регу­лируют этот вопрос. Например, статусом неприкосно­венности наделяются жилые помещения только главы консульства (Швеции — ст. 13, п. 2; Норвегии — ст. 10, п. 2) или резиденция главы консульского уч­реждения (США — ст. 17, п. 1; Франции — ст. 21, п. 1; Италии — ст. 24, п. 2). Что касается распространения иммунитета неприкосновенности на жилые помеще­ния всех консульских должностных лиц, то это от­ражено в консульских конвенциях России с Польшей (ст. 15, п. 2), Великобританией (ст. 14, п. 2), Японией (ст. 15), и другими странами. Своеобразно трактуется статус неприкосновенно­сти жилых помещений консульских должностных лиц Финляндии и ФРГ. Так, в Конвенции России с Фин­ляндией сказано: "... в жилых помещениях консульс­ких должностных лиц власти страны пребывания не могут предпринимать каких-либо принудительных мер без согласия консула" (ст. 14, п. 4). В связи с этим возникает вопрос: а входить можно? Если да, то, при каких обстоятельствах? На этот счет никаких запре­тов и разъяснений в документе нет.

Еще более интересная формулировка дана в Кон­венции России с ФРГ: "... в жилых личных помещениях консула власти государства пребывания не будут осу­ществлять никаких мер принудительного характера". Такая формулировка больше похожа на джентльменс­кое соглашение и не несет в себе никаких запретов. Подобное соглашение не создает прямых юридических обязательств для сторон и связывает их лишь морально.

Помимо этих проблем конвенции регулируют воп­росы приобретения жилых помещений для консульс­ких должностных лиц. По данному поводу в них гово­рится, что представляемое государство имеет право от своего имени или через любое уполномоченное им физическое или юридическое лицо в соответствии с законами и правилами государства пребывания и с согласия этого государства приобретать в собственность, получать в пользование, арендовать или всту­пать во владение в любой другой форме:

а) резиденцией главы консульского учреждения, а также жилыми помещениями для любого консуль­ского должностного лица, которое не является граж­данином государства пребывания или не имеет по­стоянного местожительства в этом государстве;

б) земельным участком, предназначенным для строительства жилых помещений. Представляемое государство может также улучшать жилые помеще­ния или земельный участок.

Более того, в конвенциях сказано, что эти ста­тьи и положения не следует толковать как освобож­дающие аккредитующее государство от ответственности за несоблюдение законов и правил страны пре­бывания.

Неоднозначно в конвенциях толкуется проблема привилегий, которыми наделены жилые помещения. Так, согласно конвенциям России с Беларусью и Лит­вой ото всех государственных, районных или муни­ципальных налогов, сборов и пошлин освобождается (помимо консульских помещений) лишь резиденция главы консульства (ст. 15). Тогда как Конвенция Рос­сии с Польшей говорит об освобождении от всех ви­дов налогов, сборов и пошлин жилых помещений всех консульских должностных лиц (ст. 17). Это еще раз подтверждает имеющиеся различия в иммунитетах и привилегиях, предоставляемых консульским должно­стным лицам разных стран.

Консульские конвенции, говоря об иммуните­те от юрисдикции страны пребывания, допускают и целый ряд изъятий из иммунитетов. Иммунитеты не распространяются на следующие гражданские иски:

1) вытекающие из заключенного работником кон­сульского учреждения договора, по которому он не выступал прямо или косвенно в качестве представи­теля аккредитующего государства;

2) возбужденные в связи с ущербом, нанесенным каким-либо транспортным средством в результате дорожно-транспортного происшествия по вине работ­ника консульского учреждения в государстве пребы­вания;

3) касающиеся наследств, в которых работник консульского учреждения выступает в качестве на­следника или отказополучателя, исполнителя заве­щания, распорядителя или попечителя наследства, будучи частным лицом;

4) возбужденные самим консульским должност­ным лицом по делу, по которому он пользовался бы иммунитетом от юрисдикции (в этом случае он лиша­ется права ссылаться на иммунитет в отношении любого встречного иска, непосредственно связанного с основным иском);

5) консульское должностное лицо может быть подвергнуто аресту или предварительному заключе­нию, если:

·        совершило тяжкое уголовное преступление;

·        по этому случаю есть постановление компетен­тных судебных органов (см. ст. 41 Конвенции 1963 г.).

Как видим, имеется достаточно широкая возмож­ность предъявления гражданских и иных исков к кон­сульским должностным лицам.

Консульское право говорит, что представляемое государство может отказаться от привилегий и иммунитетов, но этот отказ должен быть определенно выражен и о нем должно быть сообщено государству пребывания в письменной форме. Причем отказ от иммунитета от юрисдикции в отношений гражданс­кого или административного дела не означает отказа от иммунитета от исполнительных действий, являю­щихся результатом судебного решения. В отношении таких действий необходим отдельный отказ (ст. 45 Конвенции 1963 г.).

Практически во всех договорах сказано, что го­сударство пребывания относится к консульским дол­жностным лицам с уважением и принимает все над­лежащие меры для предупреждения каких-либо по­сягательств на их личность, свободу и достоинство. Эта защита и предоставляемые возможности в рав­ной мере относятся и к членам их семей (ст. 40 Кон­венции 1963 г.).

Следует отметить, что в большинстве конвен­ций сразу же оговорено, что это положение не от­носится к консульским должностным лицам, являющимся гражданами страны пребывания или имеющим в этой стране статус иностранца, которому на закон­ном основании разрешено постоянное местожитель­ство, а также членам их семей. Но есть и конвенции, в которых подобная оговорка отсутствует, например, в Конвенции с Польшей. Таким образом, принадлеж­ность к гражданству может влиять на иммунитеты и привилегии этой категории лиц. Консульские конвен­ции регулируют свободу передвижения консульских должностных лиц и, надо отметить, не всегда одно­значно. Ряд договоров разрешает свободу передвиже­ний и поездок по всей территории страны пребыва­ния, за исключением зон, въезд в которые запреща­ется или регулируется по соображениям государствен­ной безопасности. Некоторые соглашения разрешают консульским должностным лицам свободу передвижения и поездок только по территории кон­сульского округа, за исключением зон, въезд в кото­рые запрещается или регулируется по соображени­ям государственной безопасности. И есть договоры, в ко­торых не отражена проблема свободы передвижений консульских должностных лиц. В этом случае следует ориентиро­ваться на Венскую конвенцию 1963 г. (ст. 34), в кото­рой сказано: "Поскольку это не противоречит зако­нам и правилам о зонах, въезд в которые запреща­ется или регулируется по соображениям государствен­ной безопасности, государство пребывания должно обеспечить всем работникам консульского учрежде­ния свободу передвижений и путешествий по его территории".

На практике представители властей страны пре­бывания могут столкнуться и с таким вопросом: мо­жет ли консульское должностное лицо выступать в качестве свидетеля?  Да. Это регулируется ст. 44 Венской конвенции 1963 г. Консульские должностные лица могут вызываться в качестве свидетелей при производстве судебных или административных дел.

Вместе с тем, если консульское должностное лицо все же отказывается от дачи свидетельских показаний, к нему не могут применяться никакие меры принуждения или наказания (п. 1 ст. 44). Орган, кото­рому требуется показание консульского должностного лица, должен избегать причинения помех выполне­нию этим лицом своих функций.

Эта статья предоставляет право консулу, в слу­чае согласия, давать свидетельские показания в лю­бом месте и в любой форме: в органах внутренних дел, дома, в консульском учреждении, письменно или устно.

При этом консульские должностные лица не обя­заны давать показания по вопросам, связанным с выполнением ими своих функций, или представлять относящуюся к их функциям официальную коррес­понденцию и документы. Они также не обязаны да­вать показания, разъясняющие законодательство представляемого государства (п. 3 ст. 44).

Другими словами, эта статья, с одной стороны, как бы обязывает консула давать свидетельские по­казания, за исключением определенных случаев, а с другой — дает ему возможность отказаться от дачи свидетельских показаний, вроде бы создавая про­тиворечие. Но нам представляется, что это "противоречие" выражает уважение суверенитета аккре­дитующего государства и страны пребывания и не может отрицательно сказаться на консульских от­ношениях.

В целях облегчения выполнения консульских функций консульские должностные лица могут сво­бодно общаться с гражданами представляемого госу­дарства и иметь доступ к ним, и наоборот.

В том случае, если в пределах определенного консульского округа какой-либо гражданин представ­ляемого государства окажется арестованным, заклю­ченным в тюрьму или взятым под стражу в ожидании судебного разбирательства, задержанным в каком-либо другом порядке, компетентные органы страны пребывания должны безотлагательно уведомить об этом главу консульского учреждения (п. 15 ст. 36).

Консульские должностные лица имеют право посещать гражданина представляемого государства, который находится в тюрьме, под стражей или за­держан, для беседы с ним, имеют право переписки с ним и могут принимать меры к обеспечению ему юри­дического представительства (п. 1с ст. 36).

Если гражданин представляемого государства, находящийся в тюрьме, под стражей или задержан­ный, возражает против того, чтобы консул выступал от его имени, то консульское должностное лицо дол­жно от этого воздержаться. Такое положение явля­ется естественной нормой отношений консула и мест­ных властей в любой стране.

Эти права консульские должностные лица могут осуществлять только точно в соответствии с закона­ми и правилами, принятыми в государстве пребыва­ния (п. 2 ст. 36).

Статья 38 Конвенции 1963 г. говорит о праве гла­вы консульского учреждения обращаться в компетен­тные местные органы его консульского округа при выполнении своих функций.

Эта же статья говорит, что в компетентные цен­тральные органы страны пребывания глава консуль­ского учреждения может обращаться только в той степени, в которой это допускается законами, пра­вилами и обычаями государства пребывания или со­ответствующими международными договорами. В том случае, если представления консула не будут удов­летворены, он имеет право обратиться к правительству страны пребывания, но только через дипломатическое представительство своего государства. Не­посредственные отношения с правительством могут иметь место только в том случае, если в данной стра­не нет посольства страны, представляемой консулом.

Что касается налоговых и таможенных привиле­гий консульских должностных лиц, то их регламен­тируют ст. 49—59 Венской конвенции 1963 г.

В ст. 49 сказано, что консульские должностные лица, а также члены их семей, проживающие вмес­те с ними, освобождаются от налогов, сборов пошлин личных и имущественных, государственных, район­ных и муниципальных, за исключением:

1) косвенных налогов, которые обычно включа­ются в стоимость товаров или обслуживания;

2) сборов и налогов на частное недвижимое иму­щество, находящееся на территории страны пребы­вания;

3) налогов на наследственное имущество или по­шлин на наследование, или налогов на переход иму­щества, взимаемых государством пребывания, с оп­ределенными изъятиями, связанными с переходом имущества в связи со смертью работников консуль­ства и членов их семей;

4) налогов и сборов на частный доход, включая доходы с капитала, источники которого находятся в стране пребывания, налогов на капиталовложения в коммерческие или финансовые предприятия государ­ства пребывания;

5) сборов, взимаемых за конкретный вид обслу­живания;

6) регистрационных, судебных, реестровых по­шлин, ипотечных сборов, гербовых сборов с изъятиями, относящимися к консульским помещениям.

Зарплата консульских должностных лиц в стра­не пребывания освобождается от налогов и сборов. Вместе с тем работники консульских учреждений, нанимая лиц, зарплата которых не освобождается от подоходных налогов страны пребывания, должны выполнять обязательства, налагаемые законами и правилами этой страны на нанимателей.

Другими словами, создается режим, в соответ­ствии с которым, по существу, консульские долж­ностные лица не освобождаются от налогов в отношении деятельности, выходящей за пределы их служебных функций.

Что касается освобождения от таможенных пошлин и досмотра на таможне, то эти моменты регла­ментируются в п. 1—3 ст. 50. В ней говорится, что таможенные пошлины не взимаются с предметов для личного пользования консульского должностного лица, включая предметы, предназначенные для его обустройства и для его официального пользования. От уплаты таможенных пошлин освобождаются так­же члены семей консульских должностных лиц, про­живающие вместе с ними. Следует отметить, что если в отношении таможенных пошлин более или менее определен круг предметов, в отношении которых та­моженные пошлины не взимаются, то в отношении досмотра личного багажа на таможне существуют разные подходы. Конвенция 1963 г. (п. 3 ст. 50) осво­бождает от досмотра личный багаж консульских дол­жностных лиц и членов их семей, проживающих вме­сте с ними. Речь идет о багаже, который следует вме­сте с ними. Багаж может быть досмотрен лишь в том случае, если у страны пребывания есть серьезные основания предполагать, что в нем содержатся пред­меты, не являющиеся их личными предметами или предметами для официального пользования консула. Досмотр возможен и в том случае, когда есть основа­ния предполагать, что в багаже находятся предме­ты, ввоз и вывоз которых запрещены законами и пра­вилами страны пребывания или которые подпадают под его карантинные законы и правила. Такой досмотр, однако, должен производиться в присутствии соответствующего консульского должностного лица или члена его семьи.

Таким образом, мы видим, что возможность дос­мотра личного багажа консульских должностных лиц четко определена Конвенцией 1963 г. Подобные поло­жения отражены и во многих двусторонних соглаше­ниях. Согласно другим двусто­ронним конвенциям личный багаж консульских дол­жностных лиц и членов их семей подлежит досмотру на таможне. Таким образом, консульская практика идет по двум путям:

—    освобождает от досмотра личный багаж кон­сульских должностных лиц, если нет серьезных ос­нований досматривать ;

—    не освобождает от досмотра ни при каких об­стоятельствах.

Консульские должностные лица освобождены от всех трудовых и государственных повинностей, неза­висимо от их характера, а также от воинских повин­ностей, таких как реквизиции, контрибуции и воен­ные постои. Это же относится и к членам семей кон­сульских должностных лиц, проживающих вместе с ними (ст. 52).

Статья 53 определяет начало и конец консульс­ких иммунитетов и привилегий. В ней сказано, что привилегии и иммунитеты, предусмотренные Конвен­цией, начинают действовать в отношении консульс­кого должностного лица с момента его вступления на территорию государства пребывания или, если оно уже находится на этой территории, с момента, когда оно приступило к выполнению своих обязанностей в консульском учреждении.

Привилегии и иммунитеты консульских должно­стных лиц прекращаются с того момента, когда они покидают территорию данного государства, или по истечении разумного срока, который достаточен для того, чтобы покинуть территорию данной страны.

В отношении членов семей привилегии и имму­нитеты прекращаются в тот момент, когда они поки­дают территорию страны пребывания, или с того момента, когда они перестают быть членами семьи консульского должностного лица.

Что касается выполнения функций, то практи­чески следует считать общепризнанным, что консул выполняет свои функции до момента оставления сво­ей должности в консульском учреждении. В случае смерти работника данного учреждения члены его се­мьи, проживающие с ним, продолжают пользоваться предоставленными им привилегиями и иммунитетами до момента оставления страны пребывания или до истечения разумного срока, в течение которого они должны были бы оставить территорию государ­ства пребывания.

Важное значение имеет ст. 54. Она говорит об обязанностях третьего государства в момент, когда консульские должностные лица проезжают через него, следуя к месту своего назначения или возвра­щаясь в аккредитующее государство. В этой статье сказано: государство предоставляет все иммунитеты, предусмотренные другими статьями настоящей Кон­венции, которые могут потребоваться для обеспече­ния проезда или возвращения консульского должно­стного лица. Это распространяется и на членов их семей.

Конвенция о консульских сношениях 1963 г. обя­зывает консульских должностных лиц и всех лиц, пользующихся привилегиями и иммунитетами, без ущерба для них уважать законы и правила страны пребывания (ст. 55). Специально подчеркнута обязанность невмешательства во внутренние дела, а кон­сульские помещения, как уже говорилось выше, не должны использоваться в целях, несовместимых с задачами выполнения консульских функций. Эта ста­тья отражает практику государств и способствует развитию дружественных отношений между ними.

Консульские должностные лица обязаны соблюдать любые требования, предусмотренные законами и пра­вилами страны пребывания, в отношении страхования от вреда, который может быть причинен третьим ли­цом в связи с использованием любого дорожного транс­портного средства, судна или самолета (ст. 56).

Эта статья направлена также на обеспечение прав граждан в государствах пребывания в случае совер­шения правонарушений в отношении их личности и имущества консульским должностным лицом. Это лицо несет ответственность по законам страны пре­бывания (ст. 56).

Штатным консульским должностным лицам зап­рещается заниматься в стране пребывания какой-либо профессиональной или коммерческой деятельностью с целью получения личных доходов. Это приводит к изъятию иммунитетов у данного лица (ст. 57).

В результате рассмотрения вышеуказанных проблем приходим к следующим выводам:

1. Личные иммунитеты и привилегии консульс­ких должностных лиц невозможно рассматривать лишь на основе Венской конвенции 1963 г., а следует учитывать и двусторонние конвенции, которые от­личаются широким разнообразием в трактовке дан­ного вопроса.

2. Консульские должностные лица, как правило, наделяются служебным (функциональным) иммуни­тетом, а универсального подхода к этой проблеме вообще не существует. Поэтому на практике реше­ние указанных вопросов нередко вызывает разногла­сия и конфликтные ситуации между направляющим государством и страной пребывания, чего по возмож­ности следует избегать.

3. Документы показывают, что существует ши­рокое разнообразие в предоставлении иммунитетов и привилегий консульским должностным лицам разных стран.
Иммунитеты и привилегии административно - технического и обслуживающего персонала консульств

Важность исследования вопросов об иммунитетах и привилегиях административно- технического и об­служивающего персонала консульств объясняется двумя обстоятельствами:

— в первую очередь тем, что значительную часть работников консульского учреждения составляют именно эти категории;

— во вторую очередь тем, что данная проблема остается сегодня неизученной.

Необходимость распространения иммунитетов и привилегий на указанную категорию лиц в том или ином объеме объясняется тем, что в силу специфики выполняемых функций некоторые члены административно- технического персонала, например шифро­вальщики, делопроизводители, секретари-референты и др. осведомлены в вопросах секретного характе­ра даже в большей степени, чем отдельные консуль­ские должностные лица. Арест и иные принудитель­ные меры в отношении них могут серьезно дезорга­низовать деятельность консульского учреждения и нанести значительный ущерб аккредитующему госу­дарству.

В то же время предоставление иммунитетов административно-техническому и обслуживающему персоналу консульств означает освобождение от ме­стной юрисдикции весьма многочисленной группы иностранных граждан. Это затрагивает финансовые интересы страны пребывания (освобождение от на­логов и таможенных пошлин), а также интересы обеспечения правопорядка и государственной (наци­ональной) безопасности (освобождение от уголовной юрисдикции).

Исходя из вышеуказанных обстоятельств, в Кон­венции 1963 г. было закреплено компромиссное по­ложение: "... консульские служащие не подлежат юрисдикции судебных или административных орга­нов государства пребывания в отношении действий, совершаемых ими при выполнении консульских фун­кций" (ст. 43).

Таким образом, многосторонняя Конвенция 1963 г. предоставила административно-техническому персо­налу, т. е. консульским служащим, объем иммунитетов, почти равный иммунитетам консульских долж­ностных лиц. То есть их иммунитеты и привилегии носят функциональный (служебный) характер и рас­пространяются только на действия, совершаемые консульскими служащими при исполнении своих фун­кциональных обязанностей.

Но, говоря об иммунитетах, этой статьей Кон­венции ограничиваться невозможно. Дело в том, что в ст. 72 сказано:

"... при применении положений настоящей Конвен­ции страна пребывания не должна проводить диск­риминации между государствами, однако не счита­ется, что имеет место дискриминация, если страна пребывания применяет какое-либо из положений на­стоящей Конвенции ограничительно, ввиду ограни­чительного применения этого положения к его кон­сульским учреждениям в представляемом государстве или если по обычаю или по соглашению государства предоставляют друг другу режим, более благоприят­ный, чем тот, который требуется положениями настоящей Конвенции...".

Это положение, по сути, привело к тому, что иммунитеты и привилегии, как консульских должнос­тных лиц, так и консульских служащих и работников обслуживающего персонала разных стран в одном и том же государстве пребывания значительно отли­чаются друг от друга, что отражено в двусторонних консульских конвенциях.

Двусторонние консульские конвенции не едины даже в делении работников консульских учреждений на категории, не говоря уже о разнице в предостав­ляемых иммунитетах и привилегиях. Рассмотрим эти вопросы более подробно на примере договоров.

Так, Венская конвенция 1963 г. делит работников консуль­ского учреждения на три категории: консульские дол­жностные лица, консульские служащие и обслужи­вающий персонал. Конвенции же России с Монголи­ей, КНДР, США, Великобританией, Финляндией, Японией, Швецией, Норвегией, Мали и др. подраз­деляют работников консульского учреждения на две категории: консульские должностные лица и сотруд­ники консульского учреждения. То есть в них не про­водится разницы, например, между иммунитетами шифровальщика и садовника.

Особо выделяется из этой системы деления Кон­венция России с ФРГ, в которой к консульским дол­жностным лицам отнесены секретари и референты (см. п. 26 ст. 5), а к сотрудникам консульства — сотруд­ники канцелярии, переводчики, машинистки, стено­графистки, бухгалтеры, заведующие хозяйством, шо­феры и другой обслуживающий персонал (см. п. 3 ст. 5). Таким образом, изначально, даже при делении на категории в конвенциях закладывается тенденция к предоставле­нию различных иммунитетов лицам, занимающим одну и ту же должность в разных консульствах.

Как видим, предусмотренное Конвенцией 1963 г. деление персонала консульского учреждения на три категории носит весьма условный характер, о чем сви­детельствуют рассмотренные двусторонние конвен­ции. Включение в ту или иную категорию конкрет­ных сотрудников консульств относится исключитель­но к компетенции аккредитующего государства и не регулируется нормами международного права. Пози­ции же аккредитующих стран по этому вопросу да­леко не однозначны и нередко противоречат позици­ям государств пребывания.

Грани между различными категориями персона­ла весьма неопределенны, что наглядно иллюстри­руют приведенные выше примеры. Это может быть связано с интересами обеспечения режима безопас­ности в консульском учреждении, а также с тем, что аккредитующее государство при назначении кон­кретных сотрудников может быть не заинтересовано в публичном определении их функциональных обя­занностей. На практике это приводит к тому, что представляющее государство, определяя сотрудни­ков в консульские учреждения, не указывает, на какие должности они назначаются, а иногда даже не уточняет, к какой категории относится тот или иной сотрудник.

Заключение двусторонних конвенций, в которых определяется статус административно-технического и обслуживающего персонала приводит к множествен­ности подходов.

Анализ иммунитетов и привилегий, предостав­ляемых административно-техническому и обслужи­вающему персоналу консульских учреждений разных стран, показывает, что они сильно разнятся между собой. Так, административно-техническому и обслу­живающему персоналу консульств Беларуси и Польши в России можно передвигаться по всей стране, а та­кому же персоналу Японии, Монголии, Италии, Лит­вы, Франции — только в пределах своего консульс­кого округа. Тогда как этой же категории лиц из ФРГ, Китая, Великобритании, КНДР, Швеции, Норвегии, США самостоятельно, без глав консульств или кон­сульских должностных лиц, передвигаться нельзя не только по стране, но даже в пределах их консульс­кого округа.

Что касается иммунитетов от юрисдикции стра­ны пребывания, то можно сказать, что административно-технический и обслуживающий персонал кон­сульств Японии, Норвегии, США, Франции, Польши не подлежит юрисдикции судебных или администра­тивных органов в отношении действий, совершаемых им при выполнении своих функциональных обязан­ностей. При этом данная категория лиц, а также чле­ны их семей из Японии и США пользуются иммуни­тетом от уголовной юрисдикции и во внеслужебной деятельности, а на сотрудников и членов их семей из Норвегии, Франции, Польши этот иммунитет не рас­пространяется.

Служебным иммунитетом наделен административно-технический персонал итальянского консульства, но он не распространяется на обслуживающий пер­сонал. И совершенно особое место в системе иммунитетов занимают сотрудники административно- технического и обслуживающего персонала, а также члены их семей из консульств Великобритании, Фин­ляндии, Монголии, КНДР — их иммунитеты прирав­нены к дипломатическим. Что касается этой же кате­гории лиц из консульств Китая, ФРГ, Швеции, Бе­ларуси и Литвы, то их иммунитеты в конвенциях вообще не определены.

Отличие мы увидим при рассмотрении иммунитетов жилых помещений и личного имущества. Здесь особое положение занимает консульство КНДР. Жи­лые помещения его административно - технического и обслуживающего персонала неприкосновенны, и само консульство, средства передвижения пользуются иммунитетом от обыска, ареста и реквизиции нарав­не с дипломатическими.

Статус неприкосновенности имеют жилые поме­щения сотрудников административно - технического и обслуживающего персонала консульства Монголии, в Конвенции ничего не сказано о его средствах пе­редвижения. В польском консульстве неприкосновен­ны жилые помещения административно - технического персонала и не имеют иммунитетов помещения об­служивающего персонала. Жилые помещения административно - технического и обслуживающего персо­нала консульства ФРГ освобождены только от всех налогов, но не наделены статусом неприкосновенно­сти. Что касается остальных стран, их двусторонних конвенций с Россией, следует констатировать, что неприкосновенность жилых помещений и средств пе­редвижения рассматриваемой категории лиц никак в них не регламентирована.

Различия имеются и в таможенных иммунитетах. Освобождены от таможенных пошлин наравне с административно - техническим персоналом посольств со­трудники и члены их семей консульств Монголии, Китая, Швеции, Норвегии, Финляндии, США, и дан­ная категория лиц из КНДР — даже от досмотра на таможне. Тогда как административно - технический пер­сонал (без обслуживающего) консульств Италии, Франции, Литвы, Беларуси освобожден от таможен­ных пошлин только на предметы, предназначенные для первоначального обзаведения. Не облагается по­шлинами на таможне личный багаж административно - технического и обслуживающего персонала кон­сульств ФРГ и Польши, а Конвенция с Японией рас­пространяет этот иммунитет и на членов их семей.