2. Зарубежный опыт самоуправления

Существуют различные типы местного самоуправления, что предопределяет и особенности развития муниципального законодательства в различных странах мира.

В Великобритании - родине классических муниципальных форм - сложился тип местного самоуправления, получивший название англосаксонского. Подобная муниципальная система действует в таких странах, как США, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.

Одна из характерных черт этой системы - отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы. Однако правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления осуществляют свои задачи. Так, в Англии министерство по делам окружающей среды осуществляет контроль по общим вопросам, находящимся в ведении местных общин. Другие министерства осуществляют контроль в иных областях, в частности, в области образования (министерство образования), в сфере социальных услуг (министерство здравоохранения) и др. Если органы местного самоуправления действуют в пределах своих полномочий, то контроль правительства ограничивается согласованием вопросов с соответствующими министерствами. Правительство оказывает влияние на осуществление программ местных общин, используя финансовые рычаги: субвенции, дотации и др.

Другой характерной чертой англосаксонской модели местного самоуправления является утвердившийся в XIX веке в Великобритании принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом. Это предопределило роль британского парламента в формировании муниципального права. Правовая база муниципального управления была создана частными и местными статутами, которые принимал парламент, определяя полномочия муниципальных органов, основы их взаимоотношений с центральными органами власти. С 1689 г. по 1832 г. парламентом было принято более 200 таких актов, создавших основу для принятия в 1834 г. Закона о попечительстве бедных, который считается актом, положившим начало современной системы местного управления. Этот акт предусматривал создание управленческой системы, постоянно работающей, с оплачиваемым аппаратом, которая стала основой деятельности всех местных властей. Муниципалитеты получили право назначать чиновников, проводить "различные мероприятия, связанные с ликвидацией нищеты.

В 1835 г. актом о муниципальных корпорациях был в основном установлен правовой статус 178 городов Англии и Уэльса. Данный акт предусматривал избрание муниципальных советников, гласность заседаний и т.д. Этими и последующими актами парламентом в течение столетия была создана современная система британских муниципальных органов5. Великобритания подразделяется на четыре региона: Англию, Уэльс, Шотландию и Северную Ирландию, которые имеют свои особенности в организации местного управления. В Англии в систему местного самоуправления входят: районные советы Лондона, советы городских округов и шести крупных агломераций (Манчестер, Западный Йоркшир и др.), советы графств и окружные советы. В последние годы в Великобритании осуществляются меры по переходу к одноуровневой системе местного самоуправления. Так, согласно Закону о местном самоуправлении 1992 г. правительством была создана комиссия по местным общинам в целях изучения - по каждому региону - организации местной власти в графствах Англии и выяснения, насколько целесообразно предполагаемое введение вместо двухуровневой системы одноуровневых структур.

Общие (публичные) парламентские акты закрепляют статус муниципалитета как корпорации, обеспечивают автономность местных органов и устанавливают правовые основы деятельности правительственных ведомств по осуществлению контроля за работой местных представительных органов.

Отношения между центральной властью и муниципалитетами определяются принципом inter vires (действовать в пределах своих полномочий), т.е. муниципалитеты могут совершать действия, которые лишь прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей считаются совершенными с превышением полномочий (ultra vires) и могут быть признаны судом не имеющими силы.

Большую роль в правовом регулировании деятельности местных органов власти играют также местные и частные парламентские статуты, устанавливающие дополнительные полномочия и льготы, а также акты делегированного (субординационного) законодательства.

Наряду с англосаксонской системой местного самоуправления в ряде зарубежных государств действует муниципальная система, которая в основе своей имеет французскую модель местного управления.

Основные принципы организации самоуправления во Франции, заложенные еще в конце XVIII - начале XIX веков, существенно отличались от начал, лежащих в основе организации местного самоуправления в Великобритании. Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Это проявилось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест. В распоряжении опекающей центральной власти находилась широкая гамма средств с различными наименованиями (аннулирование, одобрение, временная приостановка, замещение, отзыв, отставка, роспуск и др.), но имевшая единственную цель - жесткое подчинение себе деятельности местных коллективов. Существовавший предварительный контроль вел к "разоружению" территориальных самоуправляющихся коллективов, посягая на их самостоятельность6. Ключевую роль в системе местного управления Франции играл префект, являвшийся представителем правительственной власти и определявший все направления местной деятельности. Появление этого ключевого института в административном механизме управления было в какой-то мере обусловлено установлением после Революции 1789 г. принципа единой и неделимой нации. Региональное разнообразие, ранее характерное для системы управления, было упразднено: были созданы департаменты, во главе которых поставлены представители центральной власти, наделенные широкими полномочиями в управлении подконтрольными им территориями. Эта высокоцентрализованная система просуществовала во Франции почти 200 лет.

Проведенная в 1982 г. децентрализация расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность в решении своих дел, сохранив вместе с тем за центральной властью достаточно сильные позиции на местах. В целях реализации новой правительственной политики децентрализации власти в 1983 г. были приняты Закон о разделении компетенции между коммунами, департаментами, регионами и государством и Закон о разделении источников финансирования. Эти акты затем были дополнены другими законами, затрагивающими вопросы организационного строения регионов, местного управленческого аппарата, проведения местных выборов, межрегионального сотрудничества и участия граждан в деятельности местных органов власти.

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны, которых насчитывается более 36 тысяч. В большинстве своем они малочисленны: 90 процентов коммун имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет свой совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр осуществляет свои полномочия под контролем муниципального совета и административным контролем представителя государства в департаменте - комиссара Республики. Комиссар Республики наблюдает за законностью принимаемых коммунами решений. В необходимых случаях он вправе направлять решения коммун в административный суд на предмет их отмены, как противоречащих закону.

Таким образом, для французской модели местного самоуправления характерно наличие на местном уровне специального уполномоченного правительства, осуществляющего контроль за органами местного самоуправления. Кроме того необходимо отметить, что в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления Франции лежит принцип: муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.

Муниципальные реформы, проведенные в последние годы во Франции и Великобритании, в определенной мере ослабили различия двух основных систем местного самоуправления, не устранив, однако, эти различия полностью.

Наряду с англосаксонской и французской моделями местного самоуправления в качестве самостоятельной муниципальной системы обычно выделяют местное (коммунальное) самоуправление Германии.

Значительную роль в развитии муниципального (коммунального) права этой страны в начале XIX века сыграли реформы правительства барона фон Штейна. Правовой основой формирования местного самоуправления явился прусский Устав городов, введенный фон Штейном в 1808 г. Он предполагал развитие системы общинного самоуправления: наряду с представительным городским органом образовывался коллегиальный исполнительный орган - магистрат. Его возглавлял бургомистр, который являлся одновременно и председателем представительного органа власти. Уже в реформе барона фон Штейна прослеживалась идея устранения параллелизма органов правительственных и органов местного самоуправления, сливающихся как бы в одну целостную организацию. Согласно Уставу органы местного самоуправления обязаны были решать местные дела не только от своего имени, но и по поручению государства. В дальнейшем магистраты были включены в систему государственного управления.

В начале XX века осуществлялся процесс огосударствования общин, которые попали под жесткий государственный контроль, государство осуществляло руководство их деятельностью. Это было прямым результатом непосредственного влияния законодательства, с одной стороны, на развитие компетенции государственных органов в коммунальной сфере, а с другой стороны, на вовлечение и городских, и сельских общин в процесс исполнения государственных задач. Прежде всего, подобные отношения возникли в финансовой области7. Местные органы власти в Германии в настоящее время образуются в районах, городах в ранге районов и общинах. Самоуправление, согласно современной германской доктрине, означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права. Иначе говоря, государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления: общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций.

Статус общин в Германии характеризуют следующие положения:

община выполняет на своей территории под свою ответственность все административные функции за исключением тех случаев, когда законом выполнение этих функций поручено другим структурам управления;

община регулирует сферу своей деятельности посредством устава, который не должен противоречить закону; община имеет право самостоятельно решать задачи на местном уровне под свою ответственность, но в соответствии с законами.

Местное самоуправление в Германии, а также Австрии, Японии имеет сходство как с англосаксонской, так и с французской моделями, обладая, однако, при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных "смешанных", "гибридных" формах управления на местах8. Вопросы организации общин в федеральных землях Германии решаются по-разному. Выделяют четыре основных типа организационного устройства общин:

а) магистратный;

б) бургомистерский;

в) северо-германский;

г) южно-германский.

При магистратной форме организации местного самоуправления исполнительная власть в общине осуществляется магистратом - коллегиальным органом. Магистрат состоит из бургомистра (председателя), заместителей бургомистра. Бургомистр в магистрате занимает положение "первого среди равных". Члены магистрата избираются представительным органом общины.

Бургомистерская форма организации местного самоуправления предполагает, что бургомистр является председателем представительного органа общины и городской управы - органа управления.

Муниципальный зарубежный опыт свидетельствует, что вопросы изменения границ муниципалитетов, их упразднения, слияния должны решаться законодательным путем, с учетом мнения заинтересованных муниципалитетов, населения.

Правовую основу муниципального управления в зарубежных странах составляют конституционные положения, а также нормы текущего законодательства. При этом надо иметь в виду, что далеко не во всех странах статус местного самоуправления устанавливается в Основном законе. Например, Конституция США не упоминает местное самоуправление.

Обычно вопросы организации местного самоуправления достаточно детально регламентируются в специальных законах о местном самоуправлении, а также в некоторых отраслевых законодательных актах.

При этом в одних странах действует единый закон о местном самоуправлении, а в других - законы об отдельных видах органов местного самоуправления. Федеративные государства (США, Германия и др.), как правило, не имеют специального федерального закона о местном самоуправлении, предоставляя субъектам федерации (штатам, землям и т.д.) право осуществлять в полной мере законодательное регулирование вопросов местного самоуправления.

В соответствии с американской правовой доктриной конституционный статус органов местного управления определяется формулой "муниципалитеты - креатуры штатов". Положения, регулирующие вопросы организации и деятельности муниципалитетов, содержатся в конституциях штатов9. Помимо конституций штатов существенное значение в правовом регулировании системы органов местного управления в США имеет законодательство штатов. Штаты принимают по вопросам местного самоуправления так называемые "общие законы" (они адресованы всем муниципалитетам), законы об отдельных видах муниципальных органов (например, Закон о тауне) и др. Важным элементом правового статуса местных органов в США являются муниципальные хартии, имеющиеся у большинства муниципалитетов. Принятие муниципальным органом хартии связано с соответствующим актом легислатуры штата и происходит на основе положений конституции штата.

Многие зарубежные государства имеют достаточно высокую степень унификации построения системы местного самоуправления, что находит свое отражение и в законодательстве о местном самоуправлении (Франция, Италия и др.).

В других странах организация местного самоуправления характеризуется многообразием его форм. Например, существенное различие в организации местного самоуправления в субъектах федерации имеются в США, Германии. При этом в США подобные различия проявляются даже в пределах одного штата. Выше была дана характеристика основных организационных форм местного самоуправления в Германии.

В США в результате эволюционного развития городского самоуправления сложились три основные формы организации городского управления.

"Система мэр - совет", которая действует более чем в половине всех самоуправляющихся городов США. При этом может идти речь о "сильном" мэре и "слабом" мэре, ибо реальная власть мэра далеко не одинакова во всех муниципалитетах. На объем власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как процедура его избрания (мэр либо избирается непосредственно жителями, либо муниципальным советом; возможен и иной способ избрания мэра - мэром может стать муниципальный советник, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет); срок полномочий мэра (это может быть и четыре года, и два года); право мэра налагать вето на решение совета и др.

"Система совет - менеджер" (или "городской управляющий"). Эта форма городского управления используется почти в 40 процентов случаев. Мэр и муниципальный совет нанимают профессионального чиновника - менеджера (городского управляющего), который руководит городской администрацией и управляет городом как частным предприятием. Муниципальный совет и мэр являются политическими органами, определяющими общую политическую линию.

Третья форма городского самоуправления в США - "комиссия" - встречается достаточно редко. Существует она в небольших городах. Городское управление осуществляется комиссией, состоящей обычно из пяти членов, избираемых всеобщим голосованием. Члены комиссии одновременно выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.

Важнейшим источником муниципального права стран Европы является Европейская Хартия о местном самоуправлении, разработанная и принятая Советом Европы по инициативе Постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе (в настоящее время - Конгресс местных и региональных властей Европы).