Федеральное агентство по образованию РФ

НОУ ВПО «Омская гуманитарная академия»
КУРСОВАЯ РАБОТА
По дисциплине: Правовые основы  Российского Государства

На тему: Взаимосвязь государственных и муниципальных органов власти
                                                                                          Выполнила:

                                                                                          Студентка 4 курса

                                                                                          заочного отделения

                                                                                          Специальность: ГМУ

                                                                                           Куликевич А.А.

                                                                                           Проверила:

                                                                                           Снежанская Н. Н.
2009 год
Содержание

Введение...............................................................................................................................3

Глава 1. Понятие местного самоуправления

1.     Вопросы местного самоуправления........................................................................5

2.     Термин местное самоуправление.............................................................................7

Глава 2. Полномочия субъектов РФ................................................................................13

Глава 3. Взаимодействие органов государственного и местного самоуправления

1.     Самостоятельность местной власти......................................................................19

2.     Исторические аспекты государственных и самоуправленческих структур......20

3.     Общие признаки и принципы заданных структур...............................................22

4.     Институт государственной власти.........................................................................23

Заключение.........................................................................................................................31

Список используемой литературы...................................................................................33
Введение
Проблемы теории местного самоуправления, его правового регулирования и практики организации уже многие десятилетия являются предметом научного ос­мысления и широких общественных дискуссий.

XIX в. породил множество теорий местного само­управления, которые до сих пор остаются актуальными и продолжают влиять на его практическую реализа­цию. Богатый исторический опыт земского и городского самоуправления, накопленный в России, во многом все еще остается невостребованным.

Новый всплеск идей местного самоуправления и их реализации наблюдался в странах европейского конти­нента в 60—70-х гг. XX столетия, в 1985 г. была принята Европейская Хартия местного самоуправления, прини­малось национальное законодательство. Значительный интерес к местному самоуправлению возродился в Рос­сии в 90-х гг., на новом витке ее исторического развития.

Становление местного самоуправления находится на самом начальном этапе современного переходного состояния российского общества. Еще не отработаны концепции и правовые установления местного самоуп­равления, не накоплен достаточный опыт его органи­зации и функционирования, не выработаны теоретичес­кие научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обще­стве и государстве.

В теории и практике наблюдаются два основных, прямо противоположных и, на первый взгляд, взаимо­исключающих подхода. Один заключается в отделении местного самоуправления от государства, при котором исключается какое-либо влияние государства (кроме правового) на организацию местного самоуправления. Дру­гой состоит в "огосударствлении" местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной струк­туре и рассмотрении самоуправления как продолжения государственной власти на местах.

Эти позиции порождены не чьим-либо субъектив­ным желанием, в них отражается объективный процесс становления и развития местного самоуправления в на­шей стране, неоднозначность его правового регулирования, а также имеющиеся правовые пробелы.

Поэтому особенно актуальное значение приобрета­ет сегодня проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и пра­вовых аспектов взаимодействия государственных и самоуправленческих структур с позиций научного анализа соотношения государства и общества, правового госу­дарства и гражданского общества.

Научно обоснованное исследование этой проблемы связано с развитием таких единых фундаментальных ос­нов, на которых строятся российская государственность и самоуправление, как народность, общинность, соборность, коллективизм, духовно-нравственные начала. Исходя из этих основ можно определить самоуправление через приз­му его взаимодействия с государством — как такой соци­альный феномен, в котором смыкается государство и об­щество, через который проходит связующая нить между государством, обществом, народом, индивидом.

Исторический опыт развития местного самоуправ­ления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на мест­ном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и за­частую независимо от государственных структур.

Цель курсовой работы – выявить характер взаимодействия органов государственного и местного самоуправления.

Предмет исследования – государственное управление.

Объект исследование – органы государственного и местного самоуправления.


Глава 1. Что такое местное самоуправление
Россия пока делает первые шаги на пути внедрения различных правовых установлений, касающихся сути, организации и деятельности местного самоуправления, органы которого все еще не обладают достаточными воз­можностями для реализации этих правовых установле­ний, хотя усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, пред­принимаются как федеральными, так и региональными органами государственной власти и самими органами местного самоуправления. При этом важно учитывать опыт прошлого нашей отечественной истории, накопившего немало ценного в сфере земского и городского самоуп­равления, советского строительства, что может и дол­жно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления.
Вопросы местного самоуправления.

Многие вопросы местного самоуправления до сих пор остаются нерешенными. В их числе:

• отсутствие общепризнанной теории местного са­моуправления. Господствующий в обществе конституци­онный принцип идеологического плюрализма порождает множественность подходов, порой взаимоисключающих, к местному самоуправлению, что связано с недостаточ­ным вниманием к этим проблемам со стороны таких фундаментальных наук, как теория государства и права, философия, политология, социология;

• непоследовательность практики муниципального строительства — существование различных моделей ме­стного самоуправления, которые зачастую создаются без учета объективно назревших общественных потребнос­тей и интересов местных сообществ, в угоду региональ­ным и местным элитам;

• противоречивость и незавершенность правовой осно­вы местного самоуправления, пробелы правового регули­рования, отсутствие необходимых основополагающих зако­нов и в то же время множественность подзаконных норма­тивных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, их несистематизированность порождают зачастую правовую неопределенность и неразбериху;

• существующее ныне реальное отчуждение народ­ных масс от публичной власти, отторжение граждан от участия в управленческих процессах, проявление обще­ственной пассивности и политической апатии масс;

• отсутствие на местном уровне достаточных матери­ально-финансовых средств, необходимого кадрового потен­циала: слабая учебная подготовка кадров муниципальной службы и повышения квалификации должностных лиц, занимающихся вопросами муниципального управления; не­достаточное проведение учебы депутатского корпуса;

• слабость информационного обеспечения местных самоуправленческих структур; недостаточность пропа­гандистской просветительской деятельности, направлен­ной на разъяснение широким народным массам феноме­на местного самоуправления;

• законодательное закрепление общих принципов местного самоуправления без учета различных его ти­пов, уровней, видов ведет к его единообразию, что в условиях российских геополитических, пространственных, национальных, демографических особенностей при­водит скорее к негативным, чем к позитивным результа­там организации самоуправления и муниципального стро­ительства в различных регионах страны; в конечном итоге, сковывает разнообразие форм и каналов самоорганизации граждан, живое творчество и потенциал народных масс;

• отсутствие четкого разграничения предметов веде­ния и полномочий местного самоуправления и государ­ственной власти, что нередко на практике приводит к их смешению. Так, многие вопросы местного значения, пе­речень которых установлен Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", решаются также и региональ­ными органами государственной власти. Нет такого разграничения и между различными уровнями местного са­моуправления, а также между представительными и ис­полнительными органами местного самоуправления;

• неоднозначный подход на практике, а иногда и в научных исследованиях, к принципу разделения влас­тей, распространение его на организацию муниципаль­ной власти, что иногда приводит к коллизиям, а то и к конфликтным ситуациям;

• нерешенность вопроса о возможности местного са­моуправления для защиты своих прав использовать на федеральном уровне институт конституционного судо­производства.

Не случайно одной из конечных целей реализации государственной политики в области развития местного самоуправления, утвержденной Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г., является создание системы взаи­модействия населения, местного самоуправления и государственной власти, которая должна обеспечить: улуч­шение условий жизни населения; обретение граждана­ми навыков демократичного взаимодействия с органами местного самоуправления, а также навыков обществен­ного контроля за эффективностью их деятельности; ус­тойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований.

Одной из ключевых проблем становления современ­ной местной власти и современного российского обще­ства является выработка научно обоснованного понятия и сущности местного самоуправления в его взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного развития.
Термин «местное самоуправление»

Термин "местное самоуправление" продолжает на­полняться более точным содержанием и проникать в широкие слои общества. Но, к сожалению, этот процесс свидетельствует также об отсутствии в обществе одно­значного понимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все еще отсутствует од­нозначное видение целей развития страны. В этой связи понимание термина "местное самоуправление" является одной из наиболее принципиальных проблем. "Состоя­ние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу, — справедливо пишет С. А. Авакьян. — Между тем,  в пра­вовой литературе нет единства мнений в отношении со­держания термина "местное самоуправление".

В последнее время термин "самоуправление" исполь­зуется многими, но закладывается в него при этом раз­ный смысл. "Народное самоуправление", "общественное самоуправление", "производственное самоуправление" — все эти понятия имеют свое значение и не тождественны друг другу. Местное самоуправление, по Конституции РФ, относительно самостоятельно и осуществляется в городских и сельских поселениях, на других территори­ях, где население объединено совместными условиями проживания.

Можно сказать, что местное самоуправление — под­законная система власти, которая функционирует в рам­ках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения в пре­делах функций, определенных законом. Местное самоуправление — одна из основ конституционного устройства государства. В то же время следует разграничивать сис­тему власти и управления с различными формами само­организации граждан. Комитеты общественного самоуп­равления, уличные, домовые комитеты — все это важ­ные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций.

Местное самоуправление — важный элемент всей системы управления в государстве, во многом опреде­ляющий всю государственную структуру.

Местное самоуправление в любом государстве, как справедливо отмечает М. И. Пискотин, служит сред­ством осуществления трех основных целей: обеспече­ния децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в веде­нии местных дел.
Структура органов местного самоуправления

Конкретные организационно - правовые формы местного самоуправления население определяет самостоятельно и закрепляет в уставе муниципального образования. В данном параграфе не представляется возможным полностью охарактеризовать нормативные акты местного самоуправления, поэтому мы конкретно остановимся лишь на основном уставе муниципального образования.

Структура органов местного самоуправления может быть реализована следующим образом:

1. Разрабатывается проект устава, содержащий подробное описание структуры органов местного самоуправления и выносится на утверждение местным референдумом.

2. Устав принимается существующим представительным органом местного самоуправления.

3. На местный референдум выносится ряд вопросов, в совокупности определяющих крупными блоками структуру органов местного самоуправления и взаимоотношения между ними; но результатом местного референдума существующим представительным органом местного самоуправления принимается устав муниципального образования, содержащий подробное описание структуры органов местного самоуправления, механизмов их взаимодействия.

Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования и он основной нормативно-правовой акт. Конституирующее значение устава муниципального образования для местного самоуправления вытекает из статьи 8 федерального закона “ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ “.

Устав муниципального образования обладает рядом особенностей:

1. Наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования. Устав принимается в соответствии статьи 8 Федерального закона непосредственно или от имени народа. Последнее часто находит свое выражение в преамбуле, которую содержит большинство уставов муниципальных образований.

2. Учредительный характер. Как акт учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой характер фактически сложившимся или складывающимся отношением по самоуправлению местного сообщества. Учредительная природа устава проявляется и в том, что нет такой нормы, принимаемой органами местного самоуправления или местным сообществом, которая не могла бы быть включенной в устав по признаку несоответствия нормам, принимаемым органами местного самоуправления или местным сообществом.

3. Всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирования. Устав регулирует отношение, которые затрагивают все стороны, все сферы жизни местного сообщества, связанные с решением вопросов местного значения. Естественно, устав не может, да и не призван регулировать указанные отношения подробно. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия иных нормативных актов.

4. Устав обладает высшей юридической силой в массиве норм, принимаемых органами местного самоуправления непосредственно. Это означает, что все акты, принимаемые органами местного самоуправления непосредственно должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам. Высшая юридическая сила или верховенство устава муниципального образования означает также и необходимость следования всеми структурами права, расположенными на территории муниципального образования тем правилам, которые заложены в уставе муниципального образования.

5. Устав - основа для дальнейшего нормотворчества. Эта особенность устава муниципального образования вытекает из предыдущих особенностей. Устав, даже будучи по своей природе кодифицированным актом, естественно не может урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления. Поэтому для реализации устава необходимо принятие иных местных нормативно-правовых актов.

6. Как и конституция, устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений. Конкретный механизм определяется непосредственно в уставе муниципального образования и может предполагать квалифицированное большинство депутатов местного самоуправления (большее, чем количество депутатов, необходимое для принятия обычного решения); голосование на конференции, собрании или сходе граждан, что является не характерным для принятия обычных нормативно-правовых актов либо голосование непосредственно населением, например, в форме референдума.

Устав является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления. Правовое значение устава заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное население фиксирует свой статус муниципального образования, т.е. предметы ведения, права и обязанности муниципального образования и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающего осуществление местного самоуправления населением данного муниципального образования.

Важной особенностью Устава является его самодостаточность. Это означает, что, по возможности, он должен включать все нормы, необходимые в практике местного самоуправления. Поэтому в Уставе следует конкретизировать основные законодательные нормы, имеющие отношение к самоуправлению, а при необходимости- цитировать и собственно статьи законов, чтобы обращающийся к тексту Устава не был вынужден заниматься поиском других нормативных актов.

Кроме того Устав муниципального образования должен быть достаточно стабильным, т. е. не меняться в течении сравнительно долгого времени, что в значительной мере способствовало бы стабильности взаимодействий на территории. Это должно обеспечиваться соответствующей процедурой внесения дополнений и поправок, зафиксированной в тексте Устава.

Важнейшим требованием к Уставу является наличие в нем механизмов реализации положений и норм, заложенных в нем, а также в Федеральном законодательстве и законах субъекта Федерации. В Уставе должны содержаться четкие нормы прямого действия.

В соответствии с пунктом 3 статьи 8 Федерального закона “ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ “ устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, устанавливаемом законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, Устав - это своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь муниципального образования.



Глава 2. Полномочия субъектов РФ
В конституции Российской Федерации четко выделяются во­просы, относящиеся к исключительной компетенции Российской Федерации, и вопросы, находящиеся в совместном ведении Феде­рации и субъектов Федерации.

В ведении Российской Федерации, согласно статье 71 Консти­туции, находятся:

а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федера­ции;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражда­нина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и за­щита прав национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодатель­ной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государст­венной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологи­ческого, социального, культурного и национального развития Рос­сийской Федерации;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмис­сия, основы ценовой политики; федеральные экономические служ­бы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; феде­ральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сооб­щения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; во­просы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определе­ние порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключитель­ной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метриче­ская система и исчисление времени; геодезия и картография; на­именования географических объектов; официальный статистиче­ский и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба.

К ведению Российской федерации отнесены те полномочия, которые необходимы и вместе с тем достаточны для защиты суве­ренитета и верховенства Российской Федерации, обеспечения це­лостности и неприкосновенности ее территории. К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено все то, что, по мнению разработчиков Конституции, не может решаться только Федерацией без участия ее субъектов. Федеральные госу­дарственные органы самостоятельно определяют свои полномочия по предметам совместного ведения,  тем самым они определяют сферу, отнесенную к ведению субъектов Федерации.

Согласно Конституции к вопросам совместного ведения отно­сятся:

— обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, об­ластей, городов федерального значения, автономной области, ав­тономных округов Конституции Российской Федерации и феде­ральным законам;

— защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств;

— обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

— вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

— разграничение государственной собственности;

— природопользование; охрана окружающей среды и обеспе­чение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

— общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

— координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая соци­альное обеспечение;

— осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

— установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

— административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

— кадры судебных и правоохранительных органов; адвокату­ра, нотариат;

— защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

— установление общих принципов организации системы орга­нов государственной власти и местного самоуправления;

— координация международных и внешнеэкономических свя­зей субъектов Российской Федерации, выполнение международ­ных договоров Российской Федерации.

Статьей 73 Конституции устанавливается, что вне пределов ве­дения Российской Федерации и полномочий Российской Федера­ции по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федера­ции обладают всей полнотой государственной власти.

Это означает, что в сферу ведения субъекта Федерации входит все то, что не отнесено к ведению Федерации, а также к полномо­чиям Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Разнообразие деятельности субъектов Федерации настолько велико, что пере­числить все вопросы, которыми они должны заниматься и за что они ответственны, практически невозможно. Приведение в Кон­ституции списка вопросов, отнесенных к исключительному веде­нию субъектов Федерации, вынудило бы регионы ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься.

По мнению экспертов, такой подход позволяет с необходимой для практической деятельности всех государственных органов — федеральных и субъектов Федерации — точностью определять пределы полномочий субъектов Российской Федерации. Естест­венно, при этом не исключается возможность возникновения спо­ров по вопросам определения предметов ведения Федерации и ее субъектов. Эти споры должны разрешаться при помощи согласи­тельных процедур, наличие которых предусмотрено в ст. 85 Кон­ституции. В соответствии с п. 3 ст. 125 Конституции споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федера­ции вправе решать Конституционный Суд Российской Федерации.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Феде­рации. Прямое действие федеральных законов не исключает при­нятия подзаконных актов по данному кругу вопросов (акты Пра­вительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств). Однако подзаконные акты не могут выходить за рамки установленных федеральными законами норм. Прямое действие норм федеральных законов порождает соответствующие им юридические последствия и в том случае, если подзаконные нормы не установлены.

В ст. 76 Конституции устанавливается, что по предметам со­вместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними зако­ны и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Важно подчеркнуть формулировку «принимаемые в соответствии с ними», поскольку только при соблюдении этого условия законы или иные акты регионов будут иметь юридическую силу и могут применяться судами и иными органами, организациями и гражда­нами.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ве­дения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, авто­номная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нор­мативных правовых актов. По предметам ведения Российской Фе­дерации, предусмотренным ст. 71 Конституции, издаются только федеральные законы, поэтому собственное правовое регулирова­ние субъектами Федерации исключается. По предметам совместно­го ведения уточнение пределов собственного регулирования субъектов Федерации практически возможно только при издании отраслевых и иных законов Российской Федерации и комплексных массивов правового регулирования.

Любой акт субъекта Федерации, в том числе и закон респуб­лики в составе Российской Федерации, противоречащий феде­ральному закону, изданному по предметам исключительного веде­ния Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Федерации, не подлежит применению, так как, согласно Консти­туции, действует федеральный закон. Приоритет федерального законодательства относится также и ко всем иным нормативным правовым актам, изданным в Российской Федерации (Правитель­ства, федеральных министерств и иных ведомств).

Законодательно установленные функции субъектов Федерации реализуются через специально создаваемые органы, которые в своей совокупности формируют систему региональных органов власти.

Глава 3. Взаимодействие органов государственного и местного самоуправления
Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выра­жение власти народа.

Конституция РФ в ст. 3 определяет основные кана­лы, через которые народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Население осуществляет свое право на местное само­управление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.
Самостоятельность местной власти


Таким образом, есть все основания говорить о са­мостоятельной разновидности власти народа, осуществ­ляемой на местном уровне, т.е. о местной или муници­пальной власти, которая, будучи публичной, не является государственной властью. Поэтому справедливо определить муниципальную и государственную власти как самостоятельные формы публичной власти, по­скольку и та и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой со­впадают и разнятся лишь пространственным террито­риальным уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть — в городских, сельс­ких поселениях и на других территориях муниципаль­ных образований.

Самостоятельность муниципальной власти находит свое выражение в отделенности, обособленности мест­ного самоуправления от государства и его структур, что прямо закреплено в ст. 12 Конституции РФ: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Структура этих органов, в со­ответствии со ст. 131 Конституции РФ, определяется населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муници­пального образования.

Самостоятельность местной власти проявляется так­же в обязанности для исполнения всеми расположенны­ми на территории муниципального образования пред­приятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органа­ми местного самоуправления и гражданами решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, ре­шений органов и должностных лиц местного самоуправ­ления, принятых в пределах их полномочий.

Самостоятельный характер местной власти выра­жается в наличии собственных предметов ведения местного самоуправления и полномочий, которыми облада­ют органы местной власти.

Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционно установленными гарантиями местного самоуправления. В их числе:

• право на судебную защиту;

• право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органа­ми государственной власти;

• запрет на ограничение прав местного самоуправ­ления, установленных Конституцией и федеральными законами.

Будучи самостоятельной, местная власть несет от­ветственность за свою деятельность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.
Исторические аспекты государственных и самоуправленческих структур

Исторический аспект исследования данного вопро­са непосредственным образом связан с выявлением основных параметров соотношения государственных и самоуправленческих структур, их взаимодействия в процессе становления и развития государства, его выделения из общества и функционирования как относи­тельно самостоятельного многопланового социального явления.

Касаясь истоков соотношения названных структур, связанных с проблемой происхождения государства, в научной литературе в последние годы все активнее об­суждается теория происхождения государства не только как результат борьбы антагонистических классов, но и в силу действия иных факторов, прежде всего задач управления. В этой связи, опираясь на данные истории, этнографии, археологии, которые, по мнению А. И. Ковлера, дают основание считать, что "происходило не некое поглощение государством институтов общинно-родового самоуправления, а поэтапное "огосударствле­ние" институтов самоуправления в смысле их дальней­шего развития на собственной основе до размеров ин­ститутов государственного управления".

Важнейшим фактором такого "огосударствления" стало усложнение задач управления разросшихся общностей — племени, этнической группы, народности. Воз­никают обособленные функции управления и властвования. При этом в сферу управления естественным образом вживаются институты общинно-племенного самоуправ­ления, причем в одних случаях — в малых, компактных общинах — управление и самоуправление выступают как тождественные понятия, в других — больших по территории и населению общинах — самоуправление выступает как автономия в рамках общей системы уп­равления. Но и в том и в другом, случае самоуправление утрачивает свою самодовлеющую самостоятельность, под­чиняясь основным целям и задачам политического вла­ствования.

Таким образом, с возникновением государственно-организованного общества самоуправление утрачивает свою изначальную самостоятельность и становится либо придатком государственной структуры, продолжением государственной власти на местном уровне, либо обо­собленным от государства институтом гражданского об­щества, оставаясь относительно самостоятельным от государственных институтов, но в любом случае действу­ющим в рамках государственно-правовых предписаний.

На протяжении всей истории государственности прослеживается тесная органическая взаимосвязь меж­ду развитием государства и самоуправлением. В раз­личных типах государства, на разных этапах эволюции существовали различные модели местного самоуправ­ления, которые, в конечном счете, всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, и тем самым практически всегда зависят от типа государ­ства, его устройства, формы правления и политическо­го режима.

Такая взаимосвязь государственных и самоуправлен­ческих начал обусловлена более глубинными и объек­тивными факторами, в числе которых степень социаль­но-экономической зрелости общества, соотношение и рас­становка социальных групп — классовых, сословных, этнических и т. д., характер их борьбы или сотрудниче­ства, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, историческо­го развития, демографического состояния общества и др. Мы только называем эти факторы, поскольку их анализ выходит за рамки избранной темы.

Сложная природа местного самоуправления является объективной предпосылкой формирования противоречи­вых взглядов на природу этого института и его сущность.
Общие принципы и признаки заданных структур

Современное местное самоуправление, будучи фор­мой самоорганизации населения, имеет признаки как госу­дарства, так и общественных институтов. Местное самоуп­равление в современных условиях имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-государ­ственным институтом.

Российская и зарубежная практика развития мест­ного самоуправления свидетельствует о тесной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимопроникновении го­сударственных и самоуправленческих начал. Анализ со­отношения государства и местного самоуправления по­зволяет выявить ряд их общих признаков, в том числе: оба являются институтом общественного развития; каж­дый из них имеет территориальную организацию; име­ют один источник власти — народ; осуществляют публичную власть, одна разновидность которой — государ­ственная власть — распространяется на всю территорию, другая — муниципальная власть — на территории мес­тного самоуправления; осуществляют сбор налогов; осуществляют функции по обеспечению общественной безо­пасности и порядка — одни (государственные структуры) в виде органов внутренних дел и других силовых струк­тур, другие (самоуправленческие структуры) — в виде муниципальных органов охраны общественного порядка; осуществляют правовое регулирование и управление, т.е. имеют собственные правовые акты, а также собствен­ные аппараты управления.

Следует также иметь в виду общие социально-эко­номические, духовные и политико-правовые основы, на которых строятся российское государство и самоуп­равление, закрепленные ныне в ряде статей гл. 1 "Осно­вы конституционного строя" Конституции РФ. Это — демократический, правовой характер общества; призна­ние человека, его прав и свобод высшей ценностью; провозглашение многонационального народа единствен­ным источника власти в Российской Федерации; равен­ство прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации на всей ее территории; социальная направ­ленность политики Российской Федерации; единство эко­номического пространства; равная защита всех форм собственности; политическое и идеологическое многообра­зие; обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы; включение общепризнанных принципов и норм между­народного права и международных договоров Российской. Федерации в российскую правовую систему.

Далее: общие принципы организации и деятельнос­ти органов государственной власти и органов местного самоуправления. В их числе: народовластие; законность; гласность; выборность представленных органов, их само­стоятельность и независимость друг от друга и от обще­ственных объединений; разграничение предметов веде­ния и полномочий; учет общественного мнения; оптималь­ное сочетание централизации и децентрализации.
Институт государственной власти


Местное самоуправление в широком понимании — это институт самоорганизации общества. В силу сво­ей двойственной природы, как общественной, так и го­сударственной, оно может реализоваться в виде власт­ного института. И именно в таком виде местное самоуп­равление существует сегодня в России и гарантируется действующей Конституцией. В то же время местное са­моуправление может реализовываться в виде террито­риального общественного самоуправления. Наконец, ме­стное самоуправление может существовать в сочетании как первого, так и второго.

Властная структура государства должна включать в себя как институт государственной власти, так и власт­ную составляющую местного самоуправления. Речь идет о местном самоуправлении, предусмотренном Конститу­цией РФ. Вместе с тем остается принципиальный вопрос о соотношении государственного и общественного эле­мента в современном государстве, т. е. о соотношении го­сударственной власти и местного самоуправления как ин­ститутов публичной власти.

Становление государства резко меняет роль и мес­то местного самоуправления в организации обществен­ной жизни и в системе власти. Местное самоуправление начало длительный (на протяжении столетий и тысяче­летий) период поиска своего места в государственной системе. С развитием государства формы и принципы организации управления на местах претерпевали изме­нения. Местное самоуправление принято рассматривать в аспекте расширительного толкования в качестве од­ной из возможных форм самоорганизации населения на локальном уровне, выражающейся в самостоятельном (т.е. относительно независимо от государства) решении мес­тных вопросов.

Хотя опыт государственного и общественного стро­ительства демонстрирует хаотичность формирования со­временных форм и принципов реализации местного са­моуправления, все же в этом процессе можно просле­дить определенную закономерность. В исследованиях отмечается, что этот процесс носил циклический харак­тер, периоды расцвета которого сменялись периодами кризиса. И определяющую роль в этом процессе играло государство и уровень социально-экономического раз­вития общества и государства в целом. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, на определенном этапе исторического развития наблюдалось огосударствление местной жизни. Государство в этот период было достаточно мощным для того, чтобы взять часть мест­ных дел на себя. В другие же периоды, когда государ­ство слабело, местное самоуправление брало на себя решение локальных, а также государственных вопро­сов, набирало силу, в то время как органы государ­ственной власти сосредотачивались на решении главных государственных дел. Подобное перераспределение пол­номочий в целом укрепляло государство и было осно­вой его развития на новом качественном уровне.

Государство — это сложная система, имеющая в своем составе социально-экономические и территори­ально-государственные формирования (субъекты Фе­дерации), в пределах которых существуют более мел­кие организационные образования (районы, города и др.). Государство воплощает в себе интеграцию инте­ресов, норм и потребностей граждан и социальных групп, обусловленных проживанием на определенной территории.

В настоящее время организация самоуправления стала одной из важнейших политических задач.

Самоуправление в политологии рассматривается как тип управления, при котором объект и субъект управ­ления совпадают. Самоуправление, по мнению полито­логов, основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении. Самоуправле­ние традиционно рассматривается альтернативой госу­дарственному управлению.

Местное самоуправление — важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика, как от­мечается в научной литературе, заключается в двой­ственной политической природе. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единый государ­ственный механизм управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, наделенный правом использовать "средства законодательно институированного насилия", оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой сто­роны, местное самоуправление является важным эле­ментом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ (использующей в числе прочих и механизмы прямой демократии). По­этому ему свойственны: относительная независимость как от органов государственной власти, так и от внегосударственных структур (двоякого рода автономия); способность осуществлять коллективные акции по за­щите и достижению своих интересов (коллективное дей­ствие); отсутствие стремления присваивать себе фун­кции по управлению политикой в целом (неузурпация чужих полномочий); готовность действовать в рамках сложившихся гражданских и правовых норм (граждан­ственность).

Возможность передачи органам местного самоуправ­ления полномочий как федеральных органов, так и орга­нов субъектов Федерации определяет роль органов мес­тного самоуправления как одной из составляющих Российского федеративного государства.

Развитие местного самоуправления нуждается в поддержке федерального Центра, его политических ре­шениях, опирающихся на гражданские инициативы на­селения. Становление местного самоуправления тормо­зится рядом нерешенных проблем, связанных с несо­вершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного право­вого регулирования, обеспечивающего реализацию ряда норм Конституции РФ о местном самоуправлении; от­сутствием четкого нормативного правового разграни­чения полномочий между органами государственной вла­сти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; не­эффективностью законодательного обеспечения финан­сово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.

Становление местного самоуправления нуждает­ся в разработке института осуществления им госу­дарственных полномочий прежде всего в социальной сфере — наиболее близкой и болезненной для насе­ления. Между тем вопросы наделения органов мест­ного самоуправления государственными полномочия­ми, в том числе и в социальной сфере, относятся к малоизученным.

Между тем хроническое невнимание, едва ли не безразличное отношение к государственной власти, к жизни населения достигли критической отметки, позво­ляющей прийти к неутешительному, но, увы, аргумен­тированному выводу о том, что государственная власть сегодня не выполняет свое социальное назначение. Ко­нечно, местное самоуправление не в состоянии закрыть прорехи в государственной социальной политике.

Социальная сфера — это то, где должно быть чет­кое и интенсивное взаимодействие государственной вла­сти и местного самоуправления во имя интересов насе­ления, каждого человека.

Задача местного самоуправления — обеспечить со­циальный комфорт каждому члену общества, воплотить в жизнь основной лозунг социального государства — о создании достойного уровня жизни человека.

Именно в этом социальный смысл, предназначение местного самоуправления в сегодняшних условиях, ког­да парламентская демократия повсеместно развенчивает себя. По справедливому замечанию А. И. Ковлера, "представительная демократия все больше становится дорогостоящим ритуалом, государство отдает все боль­ше сфер социального обеспечения на откуп частным компаниям". В этих условиях роль местного самоуправ­ления, безусловно, должна возрастать.

Проблематичной остается управляемость в субъек­тах РФ. Практика выдвигает проблему усиления роли федеральных органов государственной власти в сфере влияния на деятельность органов местного самоуправле­ния. И, вероятно, в этих целях было бы целесообразно установить формы контроля со стороны федеральных органов государственной власти за деятельностью долж­ностных лиц муниципального образования, а также предоставить право федеральным органам государственной власти участвовать в решении отдельных вопросов мес­тного значения, имеющих государственную важность, определив при этом предел государственного регулиро­вания таких вопросов.

Полагаем не отвечающим социальному предназна­чению местного самоуправления утверждение о том, что оно якобы должно поставить пределы государствен­ной власти.

С нашей точки зрения, принципиально неверно про­тивопоставлять местное самоуправление и государ­ственность. Как показывает исторический опыт само­управления в России и за рубежом, гарантом становле­ния и развития местного самоуправления выступает государство.

Говоря о взаимоотношении местного самоуправле­ния с институтами государства, общества, институтом прав и свобод человека и гражданина, необходимо под­черкнуть, что местное самоуправление есть одна из форм демократии — как непосредственной, так и пред­ставительной.

Общественные начала в местном самоуправлении имеют своим назначением повышение активности насе­ления в решении вопросов управления государственно-общественными делами. Общественное в местном само­управлении проявляется в непосредственном участии граждан в формировании и осуществлении ряда функ­ций самоуправления (собрания, сходы, выборы, рефе­рендумы). Оно, равно как и государственное начало, закреплено в нормах Хартии, конституций, законов и дру­гих правовых актах.

Сочетание государственного и общественного в са­моуправлении очень важно в практическом плане. С по­мощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи.

Таким образом, если смотреть на проблему ши­роко, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как эле­менты единой системы социального управления, пуб­личной власти, обеспечивающей жизнедеятельность об­щества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чинов­ничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.

Представляется необходимым:

• разграничить полномочия между органами государ­ственной власти и органами местного самоуправления;

• создать систему правовых гарантий, обеспечива­ющих защиту прав и интересов местного самоуправле­ния от необоснованного вмешательства в их деятельность должностных лиц и органов государственной власти.

В число назревших вопросов, с нашей точки зре­ния, входит вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права непосредственного обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам собственной компетенции и законных прав граждан.

Необходимо также законодательно закрепить прин­ципы и порядок взаимодействия территориальных струк­тур федеральных органов государственной власти с орга­нами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Необходимо создать законодательный механизм, на­правленный на повышение статуса представительного органа местного самоуправления и его председателя.

Органы местного самоуправления самостоятельно решают отнесенные к их компетенции вопросы жизни и деятельности местных сообществ. Это позволяет феде­ральным и региональным органам сконцентрироваться на ответственных для них вопросах общего руководства, координации и контроля.

Муниципальная власть при наличии финансово-эко­номических гарантий, призванная удовлетворять основ­ные, насущные потребности населения, может стать стабилизирующим фактором в случае социальных кри­зисов. Справедливо отмечается, что значение местного самоуправления в современных условиях России опре­деляется его возможностями как интегрирующего фак­тора: оно объединяет людей, проживающих в границах муниципального образования, предоставляя равные воз­можности для решения общих проблем, независимо от социального статуса индивидов, их национальной при­надлежности, политических пристрастий и проч. Оно может способствовать предотвращению национальных и религиозных конфликтов, так как строится не по эт­ническому и конфессиональному признаку. Работа в орга­нах местного самоуправления может стать механизмом отбора новой генерации российской политической эли­ты — это будут молодые энергичные политики, уп­равленцы, прошедшие "сито" муниципальных выборов, знающие реальные проблемы населения и продемонст­рировавшие умение эффективно их решать.

Таким образом, анализ проблем соотношения об­щества, государства, местного самоуправления, лично­сти позволяет сделать вывод о том, что местное само­управление является относительно самостоятельным институтом гражданского общества, выступающим в качестве территориально-управленческой структурной части в системе гражданского общества. В этом качестве местное самоуправление выступает как связующее звено в системе централизованного и децентрали­зованного управления. В рамках своих полномочий оно самостоятельно управляет местными делами, решает пе­реданные ему отдельные государственные полномочия, используя различные формы самоорганизации и самореализации.


Заключение

Местное самоуправление исторически хранит ос­новные черты общинного строя, в котором оно зароди­лось и функционировало в догосударственных структурах. В государственно-организованном обществе оно при­обретает новые черты, не утрачивая вместе с тем качества социального общественного элемента. При этом мы исходим из того, что местное самоуправление как социальный институт должно обладать возможностями для многообразия форм самоорганизации граждан; имен­но на местном уровне в полной мере должно проявить­ся живое творчество масс, при этом оно не должно жестко ограничиваться законодательными оковами. Дело закона — открыть простор для инициативы, творческого порыва народа, а каковы будут его каналы и формы — дело самого народа, каждого местного сообщества, ис­ходя из их нужд и интересов, традиций и образа жизни, исторического опыта и национальных особенностей.

Каковы возможные проявления местного самоуп­равления как института гражданского общества?

Оно находится в тесном взаимодействии и взаимо­связи с другими структурными элементами гражданского общества, которые действуют на местном уровне, зачас­тую в тех же территориальных границах, что и местное самоуправление. Это — общественные объединения, ре­лигиозные организации, средства массовой информации, предприятия и другие экономические структуры различ­ной подчиненности и разных форм собственности, учреж­дения культуры, образования, здравоохранения, спорта и множество других.

В одних случаях, с рядом таких структур органы местного самоуправления выступают как равноправный партнер, в других — как орган местной власти, который является источником существования некоторых из них, выступая в качестве учредителя, в третьих — как орган управления, действуя на началах соподчиненности, координации, административного вмешательства.

На основе проведенного анализа можно сделать вы­вод о необходимости обеспечить представительство наи­более значимых общественных и других структур, дей­ствующих в пределах муниципального образования, в представительных органах местного самоуправления пу­тем делегирования в них представителей от соответству­ющих структур.

Характерной чертой современного этапа развития России является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий Центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор само­организации территорий становится важнейшим услови­ем дальнейшего осуществления реформ.




Список литературы
1.     Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России, 2003 год.

2.     Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Отв. ред. Л.С. Мамут. Москва, 1995 год.

3.     Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия.- Москва, 2002 год.

4.     Муниципальные реформы и самоуправление: теория, опыт, история. Москва, 1996 год.

5.     Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. – Москва, 2000 год.

6.     Правовые основы деятельности субъектов РФ.- Москва, 2003 год.

7.     Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления – 1999 год.

8.     Уткин Э.А. Государственное и муниципальное управление.- Москва ,  2001 год.